內(nèi)容提要 我國采用耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、土地衛(wèi)片執(zhí)法等一系列治理工具提高耕地保護(hù)制度執(zhí)行效果。實(shí)踐中，與制度內(nèi)容不符、偏離制度目標(biāo)、違背制度精神的象征性執(zhí)行、替代式執(zhí)行、觀潮式執(zhí)行、抵制式執(zhí)行等耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為廣泛存在。原因在于：基層政府采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的交叉利益較高、組織成本較低，雖然技術(shù)治理提高了執(zhí)行偏差行為的實(shí)施難度與私人成本，但基層政府官員會(huì)利用中央給予的靈活性、執(zhí)行過程與考核檢查之間的“時(shí)間差”使耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差既成事實(shí)，進(jìn)而利用剩余控制權(quán)、造假、共謀等多種手段逃避問責(zé)。此外，執(zhí)行偏差的“示范效應(yīng)”驅(qū)動(dòng)未采取此種行為的基層政府“向鄰學(xué)習(xí)”“向強(qiáng)學(xué)習(xí)”“自我學(xué)習(xí)”，這引起耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為漸進(jìn)擴(kuò)散，“相對(duì)剝奪感”以及基層政府之間的合作誘發(fā)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為加速擴(kuò)散，各種機(jī)制間存在相互推動(dòng)的循環(huán)積累效應(yīng)，最終致使耕地保護(hù)制度目標(biāo)與制度執(zhí)行結(jié)果之間存在鴻溝。應(yīng)從擴(kuò)大耕地保護(hù)交叉利益范圍、增強(qiáng)基層政府耕地保護(hù)能力、將耕地保護(hù)黨政同責(zé)落到實(shí)處、提高問責(zé)制度的有效性等層面治理耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)制度 執(zhí)行偏差 生成邏輯 擴(kuò)散機(jī)制 治理策略

郭珍，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授

本文為黑龍江省自然科學(xué)基金優(yōu)秀青年項(xiàng)目“‘短期效率與長期適應(yīng)性悖論下的黑土耕地保護(hù)助推策略研究”（YQ2021G002）的階段性成果。

一、問題的提出

耕地是可永續(xù)利用的稀缺資源，是保障糧食安全的核心要素?！兜谌稳珖鴩琳{(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國的耕地面積為12786.19萬公頃[1]。雖然守住了耕地?cái)?shù)量保護(hù)紅線，但耕地空間與生態(tài)脆弱空間重合度較高，優(yōu)質(zhì)耕地與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)在空間上高度重合，耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)面臨較大壓力。面對(duì)極端氣候事件頻發(fā)、國際糧食市場頻繁大幅波動(dòng)等帶來的挑戰(zhàn)，疊加我國糧食需求仍將剛性增長的背景，未來糧食安全仍面臨嚴(yán)峻形勢，亟須加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)以夯實(shí)糧食安全根基。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，將于2024年6月1日起施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》再次強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)。為切實(shí)加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，我國建立了由土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地質(zhì)量保護(hù)制度、耕地休養(yǎng)生息制度等組成的耕地保護(hù)制度體系，并根據(jù)耕地保護(hù)形勢的變化不斷完善耕地保護(hù)制度體系，如在耕地“非糧化”問題凸顯的形勢下出臺(tái)了耕地用途管制制度，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格管制。同時(shí)，中央政府設(shè)置耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積等確定性指標(biāo)，通過層層下達(dá)考核目標(biāo)強(qiáng)化官員的激勵(lì)和壓力來保障耕地保護(hù)制度的執(zhí)行[1]，并對(duì)耕地保護(hù)制度執(zhí)行全過程進(jìn)行督導(dǎo)、督察，以實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高、生態(tài)功能穩(wěn)定的制度目標(biāo)。

盡管耕地保護(hù)制度供給力持續(xù)上升，但從耕地保護(hù)制度的落地效果來看，宏觀指令與基層政府的執(zhí)行之間尚存在較大差距。在耕地保護(hù)制度執(zhí)行過程中存在象征性、替代式、觀潮式、抵制式等偏離乃至違背制度精神的現(xiàn)象。諸如，在土地用途管制制度執(zhí)行過程中，地方政府主導(dǎo)的非法占地、非法批地、未批先建等違法行為頻發(fā)[2]，在地方政府有組織、大規(guī)模推動(dòng)下進(jìn)行的“以租代征”和“以罰代拆”等替代式執(zhí)行現(xiàn)象頻現(xiàn)[3]。在耕地占補(bǔ)平衡制度執(zhí)行過程中，一些地方為規(guī)避占補(bǔ)平衡，將耕地按照建設(shè)用地等其他地類上報(bào)審批；有些地方只注重完成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，而忽視工程管護(hù)和后期利用措施；一些地方違規(guī)在禁止開墾區(qū)域開墾耕地；一些地方存在占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、占整補(bǔ)零等現(xiàn)象[4]。在永久基本農(nóng)田保護(hù)制度執(zhí)行過程中，一些地方在永久基本農(nóng)田劃定中劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)、劃零不劃整、補(bǔ)劃不足。在全面壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任的情況下，2022年國家自然資源督察機(jī)構(gòu)開展耕地保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)，部分地方仍“頂風(fēng)”侵占耕地挖湖造景、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶和綠色通道；一些市縣政府及其相關(guān)部門非法批地、違法征地、主導(dǎo)推動(dòng)違法占地；一些地方補(bǔ)充耕地不實(shí)，有的甚至弄虛作假等[5]。

以上種種情形表明，我國耕地保護(hù)制度在執(zhí)行上廣泛存在偏差，這些不良現(xiàn)象嚴(yán)重沖擊了耕地紅線，進(jìn)而危害國家糧食安全。由此引發(fā)的疑問是，在原本嚴(yán)密的制度安排下，大量基層政府對(duì)于耕地保護(hù)制度執(zhí)行不力的原因究竟何在？圍繞耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的成因，現(xiàn)有研究主要從“央地縱向委托代理困境”“地方政府橫向競合”兩個(gè)層面展開。第一個(gè)層面的研究主要關(guān)注縱向的耕地保護(hù)“委托-代理”困境，發(fā)現(xiàn)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制以及信息不對(duì)稱，加之地方政府追求土地財(cái)政、土地引資以及政治晉升的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差[6]，而合約的不完全性以及集體行動(dòng)的困境又進(jìn)一步加劇了耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差[7]。第二個(gè)層面的研究主要關(guān)注地方政府行為的空間關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為地方政府間相互模仿的土地財(cái)政和土地引資競爭策略，在加劇本地區(qū)制度執(zhí)行偏差程度的同時(shí)，還會(huì)同步加劇相鄰地區(qū)的制度執(zhí)行偏差程度[1]；另外，在“央地分權(quán)”結(jié)構(gòu)下，地方政府具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，可以通過合作、制度創(chuàng)新等披上獲取超額建設(shè)用地指標(biāo)的合理性外衣[2]。

盡管理論文獻(xiàn)已經(jīng)分別從縱向與橫向?qū)用鎸?duì)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的成因進(jìn)行了研究，但仍需進(jìn)一步深化與擴(kuò)展。一是需考慮成本。已有研究主要分析利益驅(qū)動(dòng)，而較少考慮成本，實(shí)際情況是耕地保護(hù)制度執(zhí)行主體綜合利益與成本作出決策，當(dāng)利益夠大、成本“可控”時(shí)，耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差便會(huì)出現(xiàn)。二是需加強(qiáng)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散的研究。大量的基層政府采取執(zhí)行偏差行為將在一定程度上造成耕地保護(hù)制度“空轉(zhuǎn)”，這會(huì)極大地消解制度效力，需進(jìn)一步揭示耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散機(jī)制。三是需加強(qiáng)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差治理范式與策略的研究。必須通過治理范式創(chuàng)新緩解耕地保護(hù)制度有限性與執(zhí)行主體能力性之間的張力，提高制度執(zhí)行主體高效執(zhí)行制度的內(nèi)在動(dòng)力與能力，才能切實(shí)提升耕地保護(hù)制度效力。除中央政府外的各層級(jí)政府均是耕地保護(hù)制度執(zhí)行主體，由于基層政府是耕地保護(hù)制度的落實(shí)主體，因此，本文重點(diǎn)從基層政府層面分析耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的生成邏輯，并從組織學(xué)習(xí)、組織競合雙重視角分析耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的擴(kuò)散機(jī)制，進(jìn)而提出治理耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的新范式與策略，以期為提高耕地保護(hù)制度執(zhí)行效果提供參考借鑒。

二、耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的生成

綜合制度執(zhí)行偏差的主體行為視角、制度結(jié)構(gòu)視角、治理情境視角，將公共利益、私人利益、組織成本、私人成本、成功概率等制度執(zhí)行的影響因子納入耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的理論分析框架，解析耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的生成邏輯。

1.利益驅(qū)動(dòng)基層政府產(chǎn)生偏離沖動(dòng)

利益追求是基層政府行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，基層政府主官是基層政府行為的實(shí)際決策者?；鶎诱鞴偬幱跒榈貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收而競爭以及為各自的政治晉升而競爭的“混合競爭”中，且對(duì)其而言政治利益的計(jì)算更為重要[3]。因此，地區(qū)公共利益與基層政府主官自身利益的交叉利益支配著基層政府主官的行為，且追求私人利益最大化始終是基層政府主官的最基本的行為特征。

從地區(qū)公共利益來看，耕地保護(hù)雖然能為農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)資源基礎(chǔ)，但農(nóng)產(chǎn)品可以從國內(nèi)其他地區(qū)或者國際市場購買，并不會(huì)成為地方的考量重點(diǎn)，與此相反，對(duì)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)進(jìn)行“三位一體”保護(hù)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，投入大、難度大、見效慢，地方保護(hù)耕地面臨著較大的財(cái)政壓力。更為突出的是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢下，由于土地發(fā)展權(quán)受到限制，地方將耕地保留為農(nóng)業(yè)用途的機(jī)會(huì)成本很高，“保耕地”日益被基層政府視為沉重的政治負(fù)擔(dān)和資金負(fù)擔(dān)[4]。采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供建設(shè)用地，進(jìn)而為地方帶來較高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收。財(cái)政收入攀升后，基層政府可以為城鄉(xiāng)居民提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，極大地改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活條件，進(jìn)而獲得居民的支持。

從私人利益來看，在政績考核中，對(duì)基層政府主官的考核主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等關(guān)鍵指標(biāo)領(lǐng)域?；鶎诱鞴僭诮?jīng)濟(jì)發(fā)展等重要指標(biāo)考核優(yōu)異時(shí)，往往能夠得到相較于同僚優(yōu)先的晉升機(jī)會(huì)[1]；而對(duì)基層政府主官耕地保護(hù)的考核更多表現(xiàn)為禁止逾越“紅線”，限制性和禁止性功能突出，與晉升激勵(lì)的關(guān)聯(lián)較弱[2]。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間往往存在沖突，且更多、更快的政績積累需求進(jìn)一步加劇兩者之間的沖突，采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多空間[3]。因而，基層政府主官為獲得更多的交叉利益尤其是政治利益，在制度執(zhí)行過程中，會(huì)有偏離耕地保護(hù)制度內(nèi)容、制度目標(biāo)甚至違背制度精神的冒險(xiǎn)沖動(dòng)。

2.“條塊合一”增強(qiáng)基層政府偏離能力

基層政府主官（“塊塊”主要領(lǐng)導(dǎo)）有著背離耕地保護(hù)制度的冒險(xiǎn)沖動(dòng)，其如何說服自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門（“條條”）主要領(lǐng)導(dǎo)按照其思路行事是耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為從個(gè)體意愿轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織行為的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)階段，“塊塊”對(duì)“條條”的整合能力增強(qiáng)，條塊關(guān)系一改過去合作、競爭、博弈的“條塊結(jié)合”狀態(tài)，轉(zhuǎn)變成“條塊合一”的狀態(tài)。以縣級(jí)層面為例，縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)特別是縣委書記可以為其想要推動(dòng)的工作加持政治正確標(biāo)簽，從而打破相對(duì)平衡的條塊關(guān)系，使條塊天平向黨委政府傾斜。由于條塊天平向黨委政府傾斜，職能部門難以起到對(duì)黨委政府的牽制作用，更談不上對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、制約，這樣縣委縣政府可以組織動(dòng)員全縣資源，依照其戰(zhàn)略意圖“經(jīng)營縣城”[4]。

在“條塊合一”的情形下，如果是縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)特別是縣委書記作出了偏離耕地保護(hù)制度的決策，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門只能配合，而偏離程度取決于當(dāng)?shù)氐母睾髠滟Y源數(shù)量以及縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注程度。如果是縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)的工作，那么，職能部門在象征性執(zhí)行、觀潮式執(zhí)行不能滿足主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)工作的用地需求后，可能通過抵制式執(zhí)行完成，或是不愿也不敢管基層政府主官主導(dǎo)的違規(guī)行為。中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察吉林、黑龍江時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方明知存在大量“未批先建”違法占用黑土地、表土剝離落實(shí)不到位等問題，卻“睜一只眼閉一只眼”，甚至要求相關(guān)職能部門“卸下怕追責(zé)的思想包袱”，“從工作大局出發(fā)寬松執(zhí)法”[5]。因此，由于“條塊合一”，基層政府采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的組織成本較低，這增強(qiáng)了基層政府偏離耕地保護(hù)制度的行動(dòng)能力。

3.基層政府利用結(jié)構(gòu)性條件拓展行動(dòng)空間

基層政府既有偏離耕地保護(hù)制度的沖動(dòng)，也有偏離耕地保護(hù)制度的行動(dòng)能力。在此種情況下，中央政府引入先進(jìn)信息化技術(shù)，對(duì)基層政府耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為進(jìn)行技術(shù)治理，以此提高甄別基層政府耕地轉(zhuǎn)用信息的能力，加強(qiáng)對(duì)基層政府以及制度目標(biāo)群體的監(jiān)管力度。然而，由于一些結(jié)構(gòu)性條件的存在，基層政府耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為成功的概率仍較高。

一是在剛性約束下基層政府“充分”利用彈性空間偏離耕地保護(hù)制度。由于耕地資源的多重屬性和政府間目標(biāo)的不一致性，當(dāng)耕地保護(hù)分權(quán)體制內(nèi)在張力過大時(shí)，為了維持基層政府改革和發(fā)展的積極性，中央政府不得不為基層政府“開口子”，給予基層政府一些用地方面的權(quán)力與空間，允許其通過制度創(chuàng)新或執(zhí)行靈活性兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)。在制度創(chuàng)新的過程中，基層政府有能力也有動(dòng)力將執(zhí)行過程中的靈活性加以扭曲，從而更多地增加地方利益而損害中央利益。由于好的靈活性和壞的靈活性相互交織，中央政府對(duì)其難以有效區(qū)分和督察，在默認(rèn)制度創(chuàng)新和制度執(zhí)行過程中的靈活性的同時(shí)，也為那些壞的靈活性提供了空間[1]。因而，對(duì)基層政府而言，更為關(guān)鍵的問題是了解中央政府對(duì)其“變通”行為的容忍和默許邊界，進(jìn)而把“變通”的空間擴(kuò)大到中央授權(quán)或默許的極限值[2]，以使其某些耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為具有合理性。

二是充分利用“時(shí)間差”偏離耕地保護(hù)制度。在耕地保護(hù)與糧食安全“兩考”合一之前，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核時(shí)，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的頻次開展，問題處置的時(shí)效性和及時(shí)性受到制約[3]，基層政府可以根據(jù)考核壓力，靈活地在較為寬松的時(shí)段采取偏差行為。另外，上級(jí)政府在檢查下級(jí)政府耕地保護(hù)制度執(zhí)行情況時(shí)，不論是耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期中檢查與期末檢查，還是耕地保護(hù)督察檢查，往往采用抽查的方式進(jìn)行。事后抽查增加了基層政府耕地保護(hù)制度執(zhí)行的僥幸心理，基層政府一方面會(huì)低估其被抽中的概率，另一方面會(huì)高估既成事實(shí)后避責(zé)成功的概率，從而傾向于采取更多的執(zhí)行偏差行為。近年來，雖然自然資源部加大了土地衛(wèi)片執(zhí)法的力度，但土地衛(wèi)片執(zhí)法仍以“年度+季度”為主、即時(shí)監(jiān)測為輔。這種執(zhí)法模式在發(fā)現(xiàn)基層政府耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的及時(shí)性上仍存在不足。當(dāng)然，造成這種現(xiàn)象是由于相對(duì)于數(shù)量眾多的基層政府，自然資源部相關(guān)工作人員卻較為缺乏，未來可以利用更為先進(jìn)的技術(shù)手段提高動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管能力。但就當(dāng)前來看，基層政府主要利用“時(shí)間差”等結(jié)構(gòu)性條件拓展耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行動(dòng)空間。

4.基層政府采取避責(zé)策略減輕問責(zé)壓力

即使偏離耕地保護(hù)制度成功的概率較大，基層政府官員還會(huì)考慮偏離耕地保護(hù)制度的私人成本，這也是基層政府官員做決策時(shí)最重要的考量因素。由于信息不對(duì)稱，上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員在執(zhí)行耕地保護(hù)制度過程中需要克服的困難、取得的工作績效等難以準(zhǔn)確了解、把握。在此種情況下，基層政府官員會(huì)在不同情況下條件式地選擇不同避責(zé)行為，并且根據(jù)策略的實(shí)際效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)組合[4]，以降低執(zhí)行偏差行為的私人成本。

利用剩余控制權(quán)避責(zé)。一是將個(gè)人決策偷換成集體決策避責(zé)。一些基層政府官員往往利用剩余控制權(quán)減少風(fēng)險(xiǎn)，以常態(tài)化策略應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的壓力和追責(zé)，借集體決策分解和模糊自身的決策責(zé)任。在耕地保護(hù)制度執(zhí)行過程中，以“集體決策”“集體表決”來降低私人成本的避責(zé)策略較為普遍。國家自然資源督察發(fā)現(xiàn)，一些地方通過組織召開會(huì)議、出臺(tái)文件等方式有計(jì)劃、有組織地主導(dǎo)弄虛作假，如召集會(huì)議研究衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)修改填報(bào)，人為降低違法占用耕地的數(shù)量和比例；一些地方以市政府會(huì)議紀(jì)要方式明確“以罰代法”，違反《中華人民共和國土地管理法》對(duì)非法占地處罰的有關(guān)規(guī)定[5]。所有的決策環(huán)節(jié)看似“有民主、有決策、有程序”，但實(shí)際上是以“民主”的形式推卸自身本應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，達(dá)成“塊塊”主要領(lǐng)導(dǎo)私人利益最大化而私人成本最小化的目的[6]。二是找“替罪羊”。有些地方領(lǐng)導(dǎo)會(huì)利用“指標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、考評(píng)獎(jiǎng)懲權(quán)”這些剩余控制權(quán)，通過“層層加碼”分解本屬于自身但容易出問題和被問責(zé)的任務(wù)，這不僅可以在政治晉升錦標(biāo)賽中獲得行政績效，還可以通過層層追責(zé)實(shí)現(xiàn)避責(zé)[1]。在耕地保護(hù)領(lǐng)域，越高層級(jí)的耕地保護(hù)代理方越可以借助剩余控制權(quán)將耕地保護(hù)任務(wù)下壓，將建設(shè)用地指標(biāo)上收，從而將壓力與責(zé)任推至他人尤其是下屬身上?？h級(jí)政府及其職能部門領(lǐng)導(dǎo)常以“治理下沉”“簡政放權(quán)”等名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)嫁治理責(zé)任和被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)[2]。如國家自然資源督察發(fā)現(xiàn)，一些地方的自然資源部門將臨時(shí)用地的審批手續(xù)委托基層辦理。

以“造假”“共謀”“找關(guān)系”等策略避責(zé)。當(dāng)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差既成事實(shí)后，地方通過形式多樣的策略規(guī)避問責(zé)。一是“造假”。國家自然資源督察發(fā)現(xiàn)，有些地方為應(yīng)付自然資源部核查組檢查，臨時(shí)偽造實(shí)際并未召開會(huì)議的會(huì)議記錄；有些地方的自然資源部門違規(guī)篡改、替換已提交自然資源部核查組的檢查材料，試圖隱瞞違法用地事實(shí)，規(guī)避責(zé)任；有些地方的自然資源部門有組織、成規(guī)模地偽造臨時(shí)用地批文，在衛(wèi)片執(zhí)法中圖斑合法性判定不實(shí)、弄虛作假，規(guī)避問責(zé)。二是“共謀”。由于耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，地方政府組成縱向、橫向避責(zé)聯(lián)合體以減輕來自中央政府的問責(zé)壓力，在耕地保護(hù)督查出問題后通過虛假整改、虛假舉證（申述）等方式應(yīng)付督查，進(jìn)而逃避問責(zé)。當(dāng)然，避責(zé)聯(lián)合體內(nèi)部合作的密切程度隨著構(gòu)成主體的減少而增強(qiáng)，由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府組成的避責(zé)聯(lián)合體內(nèi)部合作最為密切[3]。三是利用非正式關(guān)系。如果上級(jí)沒有選擇“共謀”，反而啟動(dòng)嚴(yán)格的考核程序，基層政府官員也會(huì)利用非正式關(guān)系來軟化責(zé)任[4]。

在“責(zé)”與“利”的分離中避責(zé)。如果把一個(gè)官員（如縣市“一把手”）放在不斷流動(dòng)的職業(yè)生涯過程中來看，權(quán)、責(zé)、利對(duì)于他來說常常是分離的。當(dāng)他流動(dòng)到一個(gè)新的崗位時(shí)，往往只關(guān)注任期內(nèi)的短期政績。他可以利用所擁有的“權(quán)”上馬政績工程，以“資源密集型”工程為自己的政績發(fā)出信號(hào)[5]，但這很可能觸及耕地保護(hù)問責(zé)。隨著干部流動(dòng)速度的加快，一個(gè)官員可能很快流動(dòng)到其他崗位，“短期任職”的預(yù)期意味著，當(dāng)這些決策的問題最終暴露時(shí)他已經(jīng)離開了這個(gè)崗位，不必承擔(dān)決策的責(zé)任。在干部流動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程中，“責(zé)”與“利”分離了，這為政府官員的行為提供了與制度設(shè)計(jì)初衷相悖的激勵(lì)機(jī)制。因此，地方官員主導(dǎo)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差，即使他離任時(shí)要進(jìn)行自然資源審計(jì)，但離任審計(jì)時(shí)可能問題還未暴露，因此，他可以在流動(dòng)中逃避因偏離耕地保護(hù)制度而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

綜上所述，利益驅(qū)動(dòng)基層政府產(chǎn)生偏離耕地保護(hù)制度的冒險(xiǎn)沖動(dòng)，“條塊合一”增強(qiáng)基層政府采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的能力，從而基層政府傾向于采取執(zhí)行偏差行為?；鶎诱畷?huì)利用執(zhí)行環(huán)境中的一些結(jié)構(gòu)性條件拓展執(zhí)行偏差行動(dòng)空間，利用剩余控制權(quán)以及“造假”“共謀”“找關(guān)系”等避責(zé)策略減輕執(zhí)行偏差行為帶來的問責(zé)壓力，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)行偏差行為的利益最大化與成本最小化。

三、耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的擴(kuò)散

采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的決策并不是同步做出的，也不是同步更新的，而是有時(shí)間上的先后次序。從是否已采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為，可以將基層政府劃分為安全體（暫未采?。⑽ｋU(xiǎn)體（有想法采取）和違規(guī)體（已采?。?。違規(guī)體的制度執(zhí)行偏差行為是否會(huì)擴(kuò)散、擴(kuò)散的程度如何，取決于違規(guī)體的影響強(qiáng)度和顯現(xiàn)程度以及安全體與危險(xiǎn)體的利益感知，因?yàn)槌艘紤]自身的成本收益，對(duì)處于組織網(wǎng)絡(luò)中的基層政府而言，其決策還取決于對(duì)環(huán)境的感知，對(duì)他人的觀察、模仿以及對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的判斷[1]。當(dāng)違規(guī)體的影響強(qiáng)度和顯現(xiàn)程度較高時(shí)，不只危險(xiǎn)體會(huì)采取執(zhí)行偏差行為，安全體也可能轉(zhuǎn)化成違規(guī)體，從而造成耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差向更大范圍擴(kuò)散，令耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差成為在不同地區(qū)頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)象。

1.組織學(xué)習(xí)與耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差漸進(jìn)擴(kuò)散

從同級(jí)政府中探取決策線索是基層政府決策的一種普遍策略?；鶎诱皇潜粍?dòng)地對(duì)環(huán)境做出反應(yīng)，而是會(huì)以效率與結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行學(xué)習(xí)，模仿其他基層政府所采用的已經(jīng)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)價(jià)值回報(bào)的實(shí)踐行動(dòng)[2]。耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差一旦在一些地區(qū)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值回報(bào)，且執(zhí)行偏差行為并沒有被嚴(yán)格糾正和實(shí)施處罰，違規(guī)體的影響系數(shù)和顯現(xiàn)程度相應(yīng)增加，進(jìn)而對(duì)另兩者尤其是危險(xiǎn)體產(chǎn)生“示范效應(yīng)”，造成執(zhí)行偏差擴(kuò)散?！笆痉缎?yīng)”的大小與違規(guī)體在網(wǎng)絡(luò)中的位置、中心度有關(guān)，也與違規(guī)體主政官員的流動(dòng)有關(guān)。

在耕地保護(hù)制度執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，違規(guī)體與危險(xiǎn)體之間的距離越短，執(zhí)行偏差行為的傳染性越強(qiáng)。基層政府的行為決策在一定程度上受到相鄰地區(qū)政府行為傳遞的影響，當(dāng)基層政府感知到相鄰地區(qū)政府的執(zhí)行偏差行為，并發(fā)現(xiàn)相鄰地區(qū)政府前期的執(zhí)行偏差行為沒有被上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)或被發(fā)現(xiàn)后沒有被嚴(yán)懲時(shí)，其預(yù)期耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為成功的概率因此而提高，預(yù)期因偏離耕地保護(hù)制度而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)降低。在耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的預(yù)期凈收益較高時(shí)，安全體特別是危險(xiǎn)體會(huì)模仿相鄰地區(qū)違規(guī)體的執(zhí)行偏差行為。因而，“向鄰學(xué)習(xí)”會(huì)使危險(xiǎn)體甚至是安全體轉(zhuǎn)化為違規(guī)體，引起耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差傳染性擴(kuò)散。

在耕地保護(hù)制度執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，違規(guī)體的中心性會(huì)影響行為擴(kuò)散的范圍。耕地保護(hù)制度執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)系統(tǒng)，不同的節(jié)點(diǎn)作為基本要素，處于或中心或邊緣的位置[3]。相較于邊緣節(jié)點(diǎn)，一個(gè)被其他節(jié)點(diǎn)認(rèn)可的中心節(jié)點(diǎn)，往往擁有非正式權(quán)力。如相較于其他縣級(jí)政府，位于省會(huì)城市的縣級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣級(jí)政府等在網(wǎng)絡(luò)中的影響力更大。如果違規(guī)體是網(wǎng)絡(luò)中的中心節(jié)點(diǎn)，那么，耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為的“示范效應(yīng)”將進(jìn)一步增強(qiáng)，且違規(guī)體越居主導(dǎo)地位，耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差越易由中心向邊緣擴(kuò)散。由于基層政府傾向于“向強(qiáng)學(xué)習(xí)”，耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差可以躍過鄰近區(qū)域，從中心地區(qū)擴(kuò)散到較遠(yuǎn)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)跳躍式擴(kuò)散，這導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

另外，地方主政官員從一個(gè)節(jié)點(diǎn)流動(dòng)到另一個(gè)節(jié)點(diǎn)也會(huì)引起耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散。地方主政官員是行為擴(kuò)散過程中的重要行動(dòng)者，地方主政官員從原任地到履新地的政治流動(dòng)在某種程度上會(huì)推動(dòng)執(zhí)行偏差在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散。地方主政官員作為決策者，會(huì)學(xué)習(xí)和復(fù)制自身“成功經(jīng)驗(yàn)”。如果地方主政官員在原任地采取制度執(zhí)行偏差行為的凈收益較高，那么，其常會(huì)將這一“經(jīng)驗(yàn)”帶到履新地，并使執(zhí)行偏差行為成為組織行為。地方主政官員在職位流動(dòng)制度安排下，學(xué)習(xí)和復(fù)制自身“成功經(jīng)驗(yàn)”，引起耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差流動(dòng)性擴(kuò)散。

在實(shí)踐中，違規(guī)體權(quán)衡利弊后，采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為，而危險(xiǎn)體和安全體“向鄰學(xué)習(xí)”“向強(qiáng)學(xué)習(xí)”“自我學(xué)習(xí)”，將促使危險(xiǎn)體和安全體做出偏離耕地保護(hù)制度的決策并采取執(zhí)行偏差行為，導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為擴(kuò)散開來。

2.組織競合與耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差加速擴(kuò)散

“示范效應(yīng)”驅(qū)動(dòng)組織學(xué)習(xí)，致使危險(xiǎn)體甚至是安全體轉(zhuǎn)化成違規(guī)體。而“相對(duì)被剝奪感”會(huì)加劇組織競爭，誘發(fā)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差加速擴(kuò)散。由于違規(guī)體采取耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為能為企業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)提供低價(jià)用地，其對(duì)資本的吸引力相應(yīng)上升，這會(huì)給與違規(guī)體發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)的引資造成不利影響。由于資本流動(dòng)性較強(qiáng)，安全體選擇忠實(shí)執(zhí)行耕地保護(hù)制度可能付出較高的機(jī)會(huì)成本，而違規(guī)體選擇偏離耕地保護(hù)制度將獲得較高的收益。違規(guī)體的制度執(zhí)行行為影響安全體的利益，采取忠實(shí)執(zhí)行行為和偏離執(zhí)行行為帶來的利益差距越來越大，安全體忠實(shí)執(zhí)行耕地保護(hù)制度反而利益受損越來越顯著。在此種情況下，安全體的“相對(duì)被剝奪感”會(huì)很明顯，這種利益受損的心理感受將直接影響安全體后期的策略選擇[1]。為了防止資本外流，安全體也進(jìn)入偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的行列，并且為了把外面的資本吸引到本地來，安全體還會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)偏離執(zhí)行策略。于是，一場圍繞改進(jìn)偏離執(zhí)行策略的競賽便展開了。

在改進(jìn)偏離執(zhí)行策略的競賽中，不僅對(duì)吸引資本更有利的偏離執(zhí)行策略迅速擴(kuò)散，而且偏離執(zhí)行運(yùn)作方式也迅速擴(kuò)散開來。由此，執(zhí)行偏差行為將會(huì)由違規(guī)體傳播到易感的危險(xiǎn)體，進(jìn)而危害到安全體。“相對(duì)被剝奪感”的提高，使一批安全體也偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度，從而增加了執(zhí)行偏差擴(kuò)散的強(qiáng)度。而擴(kuò)散強(qiáng)度的增加又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)偏離執(zhí)行的“示范效應(yīng)”，推進(jìn)仿效和競賽。在執(zhí)行偏差的擴(kuò)散中，各種機(jī)制之間存在著相互推動(dòng)的循環(huán)積累效應(yīng)[2]。由于循環(huán)累積效應(yīng)的存在，耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散的速率增加，并擴(kuò)散到更廣的空間，進(jìn)而呈現(xiàn)“裂變式擴(kuò)散”局面?！傲炎兪綌U(kuò)散”會(huì)產(chǎn)生巨大的破壞力，使得耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為成為一種普遍的組織現(xiàn)象，極大地消解耕地保護(hù)制度效力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦相似的基層政府之間對(duì)流動(dòng)性資源的競爭會(huì)加速耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦差距較大的基層政府之間開展合作也可能會(huì)加速耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦差距較大的基層政府而言，當(dāng)雙方通過交易共謀超額建設(shè)占用耕地指標(biāo)所獲得的收益大于成本時(shí)，自我利益驅(qū)動(dòng)下的基層政府會(huì)通過制度創(chuàng)新等策略達(dá)成合作。這雖然能在一定程度上提高土地整體配置效率，但容易導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散。如，浙江省土地發(fā)展權(quán)折抵指標(biāo)交易政策的推行，導(dǎo)致耕地占用規(guī)模和建設(shè)用地總規(guī)模變得越來越不可控，基本農(nóng)田“上山下?！?，占優(yōu)補(bǔ)劣，甚至毀林造田的現(xiàn)象屢見不鮮，耕地質(zhì)量持續(xù)下降[3]。鑒于浙江省土地發(fā)展權(quán)折抵指標(biāo)交易政策可能造成耕地保護(hù)局面失控，中央叫停了此項(xiàng)政策。而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)由于不會(huì)突破中央政府建設(shè)用地總量控制的目標(biāo)，得到了中央政府的認(rèn)可，并推動(dòng)跨省域的交易合作。但在地方“以地謀發(fā)展”的土地財(cái)政的強(qiáng)激勵(lì)之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實(shí)踐過程中也存在不同程度的扭曲，如，自然資源部2020年土地例行督察發(fā)現(xiàn)，一些地方城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾耕地不實(shí)、部分項(xiàng)目補(bǔ)充耕地不實(shí)等問題突出。概言之，基層政府之間合作或共謀可能導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差加速擴(kuò)散。

四、耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的治理

雖然耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差廣泛存在，但在實(shí)踐中，也有一些地方利用生態(tài)條件優(yōu)良的耕地發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高區(qū)域的公共利益與地方官員的晉升資本，又因其政治激勵(lì)能力、社會(huì)動(dòng)員能力、網(wǎng)絡(luò)治理能力較強(qiáng)，匯集了政府、市場與社會(huì)的資源與共識(shí)，降低了耕地保護(hù)制度執(zhí)行的組織成本，從而實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)制度的高效執(zhí)行。因此，應(yīng)采取有針對(duì)性的措施治理耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差，提高耕地保護(hù)制度實(shí)施效果。

1.擴(kuò)大耕地保護(hù)交叉利益范圍

一是完善以耕地保護(hù)主體為核心的縱向耕地保護(hù)補(bǔ)償與橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，使地方耕地保護(hù)的外部性內(nèi)部化，提高地方忠實(shí)執(zhí)行耕地保護(hù)制度的公共利益?？v向耕地保護(hù)補(bǔ)償主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)在于將耕地保護(hù)的部分公共利益通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付返還給承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)和責(zé)任主體?？v向耕地保護(hù)補(bǔ)償難以返還所有公共利益，還須建立橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以更好地將耕地保護(hù)公共利益返還給創(chuàng)造耕地地區(qū)。創(chuàng)造耕地保護(hù)公共利益，意味著失去了土地發(fā)展權(quán)，因此，可以嘗試建立基于土地發(fā)展權(quán)的土地增值收益分配機(jī)制[1]，讓創(chuàng)造耕地保護(hù)公共利益的地區(qū)分享發(fā)展成果，彌補(bǔ)其因保護(hù)耕地而損失的機(jī)會(huì)成本。二是改進(jìn)政績考核機(jī)制，加大耕地保護(hù)績效在政績考核中的比重，將耕地保護(hù)績效作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，提高其忠實(shí)執(zhí)行耕地保護(hù)制度的私人利益。

2.增強(qiáng)基層政府耕地保護(hù)能力

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，“以地謀發(fā)展”模式積累的問題逐漸出現(xiàn)，土地對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用正在減弱[2]。在未來，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)地方政府應(yīng)根據(jù)資源稟賦的差異以及自身發(fā)展基礎(chǔ)的差異，合理定位地方發(fā)展功能，將耕地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)；利用數(shù)字化技術(shù)等發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、共享農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的良性循環(huán)，這可以成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的可行途徑。一旦耕地成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要投入要素，地方政府不僅會(huì)高效執(zhí)行耕地保護(hù)制度，還會(huì)不斷地進(jìn)行雙環(huán)學(xué)習(xí)開啟變革，通過探索創(chuàng)新方案解決耕地保護(hù)中的根本問題，從而進(jìn)一步提升耕地保護(hù)績效。此時(shí)，應(yīng)給予基層政府更多的制度拼湊、資源拼湊空間與政策、資源支持，讓其承擔(dān)好動(dòng)員型政府、合作型政府、服務(wù)型政府等多重角色，切實(shí)提高其高效執(zhí)行耕地保護(hù)制度以及解決耕地保護(hù)中面臨的各種深層次矛盾與沖突的能力。

3.落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)

從治理角度來看，黨委的責(zé)任主要在于決策部署和督促落實(shí)，政府的責(zé)任主要在于全面貫徹落實(shí)黨委的決定[3]。針對(duì)耕地保護(hù)制度執(zhí)行決策主要由地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)作出這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)從制度層面將地方黨委的耕地保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處并強(qiáng)化考核，把耕地保護(hù)制度執(zhí)行提升到政治層面、決策層面和責(zé)任層面，實(shí)現(xiàn)事實(shí)上“黨政同責(zé)”的效果。應(yīng)盡快制定具體的耕地保護(hù)黨政同責(zé)考核辦法，提高基層政府偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的組織成本與私人成本。

4.提高問責(zé)制度的有效性

雖然利用先進(jìn)的技術(shù)能及時(shí)、有效監(jiān)測地方耕地保護(hù)制度執(zhí)行中的各種問題，但多年來在督察出問題后的整改措施，還是以“約談”為主，讓地方政府直接面對(duì)完不成當(dāng)年政績的危險(xiǎn)的“責(zé)令限期整改制度”——在整改期間停止所有農(nóng)轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng)——使用得很少。整改手段措施偏弱偏軟，整改到位不夠、動(dòng)真追責(zé)不夠，土地違法的經(jīng)濟(jì)成本和政治成本較低，導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行中的種種執(zhí)行偏差雖然被督察出來，但難以起到“處理一個(gè)、警示一片”的威懾作用[1]。另外，由于耕地保護(hù)績效與干部年終政績考核關(guān)聯(lián)性不大，不斷出現(xiàn)一個(gè)干部“這邊違法被約談，那邊卻優(yōu)秀被提拔”的現(xiàn)象，這加劇了耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差的擴(kuò)散。應(yīng)建立事前能夠起到威懾和防范的作用、事后能夠進(jìn)行處理和調(diào)整的有效問責(zé)制度，同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的追責(zé)作用，使追責(zé)工作落實(shí)到位[2]，降低耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散速度和程度。

五、結(jié)論與展望

制度的生命力在于執(zhí)行，但制度帶來的巨大壓力與制度執(zhí)行力的提升之間并不存在必然的聯(lián)系?；鶎诱挥谥贫葘?shí)施互動(dòng)活動(dòng)的中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)利益、推動(dòng)制度落地、與目標(biāo)群體互動(dòng)，其行為對(duì)制度執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生重要影響?；鶎诱男袨檫x擇既受自身決策函數(shù)所支配，也受到其他同級(jí)政府行為的影響。在偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的交叉利益較高、組織成本較低、成功概率較大的情況下，偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度成為基層政府的選擇，且基層政府可以利用剩余控制權(quán)、以“造假”“共謀”“找關(guān)系”等策略以及在“責(zé)”與“利”的分離中實(shí)現(xiàn)避責(zé)。綜合權(quán)衡利益與成本，偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度成為基層政府的策略選擇。

當(dāng)然，不同組織偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的決策并不是同步作出的，也不是同步更新的，而是有時(shí)間上的先后次序。偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的行為會(huì)隨著組織學(xué)習(xí)、組織競合不斷擴(kuò)散，進(jìn)而成為一種普遍存在的組織現(xiàn)象。“示范效應(yīng)”驅(qū)動(dòng)組織“向鄰學(xué)習(xí)”“向強(qiáng)學(xué)習(xí)”“自我學(xué)習(xí)”，這引起耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為傳染性擴(kuò)散、跳躍式擴(kuò)散、流動(dòng)性擴(kuò)散，從而致使耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散?！跋鄬?duì)被剝奪感”則會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦相似的地方政府之間流動(dòng)性資源的競爭程度，誘發(fā)耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為加速擴(kuò)散，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦差距較大的基層政府之間開展合作也會(huì)加速耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差擴(kuò)散。誘發(fā)基層政府偏離執(zhí)行耕地保護(hù)制度的各種機(jī)制間存在相互推動(dòng)的循環(huán)積累效應(yīng)，其導(dǎo)致耕地保護(hù)制度執(zhí)行偏差行為呈現(xiàn)“裂變式擴(kuò)散”局面，致使耕地保護(hù)制度執(zhí)行與制度目標(biāo)之間出現(xiàn)“鴻溝”。

近年來，耕地保護(hù)決策者致力于不斷優(yōu)化制度體系的結(jié)構(gòu)與功能，有策略地激勵(lì)耕地保護(hù)制度執(zhí)行者在執(zhí)行中發(fā)揮良性作用，以此來提高耕地保護(hù)制度效力。但耕地保護(hù)制度執(zhí)行者能動(dòng)性很強(qiáng)，可以通過采取各種形式的執(zhí)行偏差行為，消解耕地保護(hù)制度效力。耕地保護(hù)制度執(zhí)行主體行為策略的多樣性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性加大了提高耕地保護(hù)制度效力的難度。加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)制度執(zhí)行主體的監(jiān)督、約束縮小其行動(dòng)空間以及提高耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不能從根本上遏制耕地保護(hù)制度執(zhí)行者的執(zhí)行偏差行為，提高耕地保護(hù)制度效力亟待進(jìn)一步優(yōu)化治理工具。而引導(dǎo)耕地保護(hù)制度執(zhí)行主體進(jìn)行兼顧制度目標(biāo)與其自身利益的雙環(huán)學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)系統(tǒng)從“管制”到“管治”的轉(zhuǎn)變，有助于搭建短期行為與長期適應(yīng)性之間的橋梁，未來須加強(qiáng)耕地保護(hù)“雙環(huán)學(xué)習(xí)創(chuàng)新”治理策略的研究。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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[1]李學(xué)文、張蔚文、陳帥：《耕地非農(nóng)化嚴(yán)格管控下的地方合作、共謀與制度創(chuàng)新——源自浙江省土地發(fā)展權(quán)折抵指標(biāo)交易政策的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2020年第3期。

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