趙聚軍 杜夢真

內(nèi)容提要 隨著政府向社會購買養(yǎng)老服務(wù)的深入推進，地方政府與社會組織的互動更加頻繁和復(fù)雜。以天津市F養(yǎng)老院與地方政府的長鏈條互動過程為案例發(fā)現(xiàn)，在政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，二者存在形成“對稱性”關(guān)系的可能性和可行性，打破了二者為“非對稱性”半依附關(guān)系的常規(guī)認(rèn)知。具體來看，在“主體跨界—網(wǎng)絡(luò)再造—空間生產(chǎn)”三個發(fā)展階段，政府與社會組織同時或交替采取直接或間接作用于對方的行為活動，并同時受到對方“即時性回應(yīng)”的行動影響，其關(guān)系逐步實現(xiàn)了從“非對稱性”互動到“對稱性”互動的跨越轉(zhuǎn)型，最終演化為“對稱式互嵌”的新形態(tài)。

關(guān)鍵詞 政府 社會組織 政府購買服務(wù) 對稱式互嵌

趙聚軍，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員

杜夢真，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生

本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“中國政府職責(zé)體系建設(shè)研究”（17ZDA101）的階段性成果。

一、問題的提出

中國老齡化程度不斷加深，雖然老齡人居家養(yǎng)老的意愿依舊強烈，但家庭養(yǎng)老功能的日漸弱化卻是不爭的事實。在旺盛的需求下，養(yǎng)老服務(wù)得到了快速發(fā)展，但依然存在一些現(xiàn)實困境。其中，針對獨居、空巢、失能、失智、特困等特殊群體的養(yǎng)老照護，家庭能夠發(fā)揮的作用通常十分有限，同時在與養(yǎng)老機構(gòu)常規(guī)運營模式的適配上存在一定困難。于是，作為對“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局的反思與超越，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老憑借靈活的經(jīng)營模式、個性化的服務(wù)，開始被積極推廣。

在社會需求和政策鼓勵的合力推動之下，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)迎來了快速擴張。與之相適應(yīng)，近年來學(xué)界也展開了相關(guān)研究。其中，除了“嵌入什么”“怎么嵌入”“如何更好嵌入”等圍繞養(yǎng)老服務(wù)本身的話題，鑒于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的承接機構(gòu)多為民非養(yǎng)老院，也有學(xué)者從政社關(guān)系的視角，探討了政府與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的互動問題[1]。綜合現(xiàn)實經(jīng)驗與既有研究來看，“資源依賴是（中國）社會組織面臨的共同問題”[2]，社會組織需要依靠政府的政策支持、合法性授權(quán)以及資源轉(zhuǎn)移來拓展生存和發(fā)展空間，因此在政社互動過程中，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)之間通常被認(rèn)為存在“非對稱性”的半依附關(guān)系。

然而，F(xiàn)養(yǎng)老院作為一個典型的民非養(yǎng)老機構(gòu)，卻在承接社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的過程中，與地方政府之間逐步形成了伙伴型關(guān)系特征較為突出的新型關(guān)系模式，明顯有別于常見的“非對稱性”半依附關(guān)系。那么，這種有別于常規(guī)認(rèn)知的新型政社關(guān)系是如何形成的？對于重塑政社關(guān)系又會產(chǎn)生何種影響？本文將結(jié)合F養(yǎng)老院與地方政府的長鏈條互動案例，嘗試回答上述問題。筆者在2023年6月與F養(yǎng)老院所在市轄區(qū)的民政局、街道辦和社區(qū)兩委，開展了專題座談，并對F養(yǎng)老院院長進行了兩輪深度訪談。文中所涉及經(jīng)驗資料，如無專門指出均來自田野調(diào)查。

二、文獻回顧：學(xué)理與實踐的多重張力

政府與社會組織的關(guān)系問題，歷來是學(xué)界關(guān)注的重點議題。經(jīng)過長時間的積累，取得了十分豐富和系統(tǒng)的成果。就國外而言，有關(guān)政府與社會組織關(guān)系的代表性觀點包括“競爭取代”（substitution）、“協(xié)作配合”（cooperation）和“適時聯(lián)盟”（alignment）。“競爭取代”認(rèn)為社會組織是獨立于政府的“競爭性”存在，具備制衡公權(quán)力、替代政府履行部分職責(zé)的能力[3]。“協(xié)作配合”強調(diào)社會組織與政府的互利互惠關(guān)系：政府的支持能夠推動社會組織的可持續(xù)發(fā)展[4]，與社會組織的合作能夠提升政府行動效率、提升民眾支持度[5]?！斑m時聯(lián)盟”認(rèn)為政社之間整體保持著“平行且分離”的狀態(tài)，但在特定情境或具體領(lǐng)域，二者能夠在共同目標(biāo)的驅(qū)動下形成松散的搭檔關(guān)系[6]。

雖然上述研究一定程度上揭示了政府與社會組織關(guān)系的復(fù)雜性，但終究都根植于西方社會的土壤，將國家與社會的“二元存在”作為基本的理論預(yù)設(shè)，因此在解釋中國政府與社會組織的互動關(guān)系時略顯乏力。于是，越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始探尋契合中國場域的解釋模式。通過對國內(nèi)文獻的梳理，本文將學(xué)界對政社關(guān)系的界定概括為“控制”、“協(xié)同”與“合作”三條邏輯線索。

第一，控制邏輯。在國內(nèi)相關(guān)研究中，存在“沖突”與“合作”兩種相互矛盾的基本范式，但“控制需求是政府更為根本性的需求”[7]。學(xué)界將當(dāng)下政府對社會組織實施管控的具體形式概括為“分類控制”“浮動控制”“行政吸納社會”等類型。其中，“分類控制”認(rèn)為政府對社會組織的控制策略和程度，應(yīng)依據(jù)自身發(fā)展需求和社會組織對政府的功能影響進行靈活分類[1]?！案涌刂啤北举|(zhì)上是對“分類控制”的進一步豐富，即在影響因素集合里引入了時間和地方層級兩個新維度[2]。對于“行政吸納社會”，學(xué)界則存在一定分歧，部分學(xué)者強調(diào)這一分析范式下政府對社會組織的“限制”和“功能替代”[3]，還有學(xué)者則聚焦于政府對社會組織的“滲透和耦合”[4]。

第二，協(xié)同邏輯。協(xié)同邏輯是指政府與社會組織會在根本利益達成一致的前提下，各自讓渡部分權(quán)利或利益，以實現(xiàn)“共贏”的目標(biāo)。但是，協(xié)同本質(zhì)上依然呈現(xiàn)為“非對稱性”的交換關(guān)系，具體表現(xiàn)為政府通過向社會組織購買服務(wù)等形式，實現(xiàn)預(yù)期治理目標(biāo)并促進社會組織的“競爭性發(fā)展”[5]。同時，社會組織也會發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過“資源和關(guān)系嵌入”“人力、資金和信息支持”等方式緩解政府失靈壓力[6]，換取自身發(fā)展所需的物質(zhì)資源、社會資源和合法性資源。另外，雖有學(xué)者提出政社關(guān)系可能會出現(xiàn)從吸納到“借道”的轉(zhuǎn)變[7]，但在“協(xié)同邏輯”下，二者的關(guān)系并沒有發(fā)生根本性變革：政府依舊占據(jù)主導(dǎo)性地位，社會組織往往只能充當(dāng)協(xié)作配合的主體；政府與社會組織開展協(xié)作主要基于契約和規(guī)制，而這并不能帶來真正意義上的信任。

第三，合作邏輯。應(yīng)然狀態(tài)下，合作邏輯將推動政社關(guān)系實現(xiàn)“從非對稱性共生到對稱性互惠共生”的質(zhì)變[8]。但現(xiàn)實中，學(xué)界經(jīng)常將“合作”與“協(xié)作”“協(xié)同”等詞語混用。實際上，相較于“協(xié)作”（協(xié)同），“合作”“作為一種更高形態(tài)的‘差異互補機制”具有三個重要特征[9]：目的方面，合作是具有過程導(dǎo)向的連續(xù)性自覺行動，在合作之初不存在行動者對于合作目的的商討，因此允許出現(xiàn)不合目的但方向正確的行動；主體方面，合作過程中的行動者都是彼此信任的，即政府與社會組織是在相互體諒和相互尊重的基礎(chǔ)上開展合作；過程方面，合作的發(fā)展離不開制度化的信任關(guān)系，有效的合作“不僅要筑牢責(zé)任、信任與尊重的價值基礎(chǔ)”，還要“以明確的規(guī)則結(jié)構(gòu)規(guī)范治理主體的行為”[10]。

綜上，國內(nèi)學(xué)界對政府與社會組織關(guān)系的討論主要被放置于“強政府、弱社會”的現(xiàn)實之下，實然狀態(tài)的政社關(guān)系始終被認(rèn)為處于非對稱狀態(tài)：政府對社會組織的策略選擇雖從控制、替代轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同、互補，但主導(dǎo)權(quán)仍然掌握在政府手中。社會組織為獲取合法性、資源和制度支持，通常在政社互動中處于被動地位，甚至依附于政府。當(dāng)然，也有少部分學(xué)者開始意識到社會組織在政社互動中并非一直處于消極狀態(tài)：依托自身專業(yè)素質(zhì)形成的核心組織能力，能夠成為社會組織保持與政府高密度互動和實現(xiàn)相對“自主性”發(fā)展的重要條件[11]?？傮w來看，已有研究雖具有較強的現(xiàn)實解釋力，但仍然存在一些明顯的不足。其一，既有研究已經(jīng)從學(xué)理層面提出了政府與社會組織基于“合作”邏輯確立“對稱性”關(guān)系的價值意義和顯著優(yōu)勢，但基本停留在應(yīng)然層面，對形成和鞏固該關(guān)系模式的運作機制尚缺乏實證研究。只有厘清社會組織保持獨立性、發(fā)展性的內(nèi)驅(qū)動力和外部條件，才能夠構(gòu)建實現(xiàn)雙方可持續(xù)良性互動的解釋框架。其二，既有研究通常預(yù)設(shè)政社互動保持著單一邏輯，但從本文的案例來看，政社關(guān)系在二者的互動過程中呈現(xiàn)動態(tài)調(diào)適、復(fù)雜多樣的特性。鑒于此，本文將基于所選案例，依據(jù)政社雙方在行為動機、策略選擇和關(guān)系塑造等方面的實際特征，從全過程的視域?qū)φ缁雨P(guān)系的演變過程進行追蹤和概括。

三、框架構(gòu)建：政社關(guān)系跨越轉(zhuǎn)型的過程邏輯

當(dāng)前，隨著社會組織規(guī)模日益擴大、種類日趨多元、專業(yè)程度和組織化程度日漸提升，政府已經(jīng)意識到社會組織所具備的“政府管理的‘減肥劑”“政府與社會的‘黏合劑”等獨特的價值功效[1]，逐漸開始采取政府向社會購買服務(wù)等方式，將部分公共服務(wù)職責(zé)交給社會組織并對其進行吸納和管理。社會組織基于發(fā)展需要，通常愿意與政府進行“資源交換”，同時在彼此合作過程中憑借自身專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、關(guān)系優(yōu)勢等，獲得一定的自主性發(fā)展空間。不同于政府的“分類控制”，在政府與社會組織互動的中后期階段，雙方的高密度、高質(zhì)量互動往往能夠帶來強主體鏈接、強發(fā)展動力和強社會效益，從而促使政府和社會組織在廣度和深度上達成策略性合作，這或?qū)⑿嗡苄滦偷恼珀P(guān)系。本文將之概括為“對稱式互嵌”關(guān)系：不同于常見的政府單向度嵌入社會組織的“非對稱性”關(guān)系，“對稱式互嵌”關(guān)系具有明顯的伙伴型關(guān)系特征，社會組織與政府處于相對平等的對稱平衡狀態(tài)。

需要注意的是，在政社互動的早期階段，由于中國的社會組織普遍存在對政府資源和政策的依賴，兩者的關(guān)系不大可能天然地處于對稱均衡狀態(tài)?；蛘哒f，“對稱式互嵌”關(guān)系的形成不僅是關(guān)系質(zhì)變的標(biāo)志性結(jié)果，同時也是關(guān)系重塑的過程性形態(tài)，需要政社雙方共同的持續(xù)努力并主動進行自我行為調(diào)適。這也就意味著如果在中國的現(xiàn)實情境下存在衍生政府與社會組織“對稱式互嵌”關(guān)系的可能性，那么二者在互動過程中必須且必然同時或交替采取直接或間接作用于對方的行為活動，并同時受到對方“即時性回應(yīng)”的行動影響。

具體到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老領(lǐng)域，政府作為“發(fā)包方”，在向社會購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中具有自主選擇權(quán)，而民非養(yǎng)老機構(gòu)作為“承包方”，為了獲得自身生存和發(fā)展的合法性和各類資源，通常與政府的關(guān)系始于傳統(tǒng)的“非對稱性”半依附形態(tài)。那么，在政府與社會組織關(guān)系從“非對稱性”半依附向“對稱式互嵌”的跨越過程中，必然會涉及關(guān)系轉(zhuǎn)變何以可能、何以可行、何以可持續(xù)三個重要問題。

何以可能發(fā)生于政府與社會組織互動過程的早期階段。在這一階段，政府基于治理責(zé)任和現(xiàn)實困境，在既有政策的指導(dǎo)下?lián)駜?yōu)吸納“圈內(nèi)”社會組織，使其承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的任務(wù)。同時，社會組織往往也會基于自身發(fā)展需要和競爭壓力主動對標(biāo)政府需求，選擇配合政府工作、接受監(jiān)督管理以獲取承接項目的資格。

何以可行是政府與社會組織“對稱式互嵌”關(guān)系形成的中期階段。在此階段，政府與社會組織通過“規(guī)制”“借力”“加碼”“造勢”等策略選擇交換和轉(zhuǎn)化彼此的資源。更重要的是，高頻次的互動、復(fù)雜多變的需求使得二者的著眼點不再受限于現(xiàn)實困境本身的破局，而是主動思考行動者、制度、價值以及行動主體之間關(guān)系等重要問題。

何以可持續(xù)則兼顧了政府與社會組織良性互動的結(jié)果與過程，囊括實然形成與應(yīng)然發(fā)展兩個關(guān)鍵問題。對于“形成”而言，政府與社會組織基于觀念轉(zhuǎn)變、默契互動、隱性約束積累了對彼此的制度化信任?！鞍l(fā)展”則是一個長期量變的過程，是一個將上述政府與社會組織的良性互動在空間結(jié)構(gòu)下不斷延展的過程。

四、案例引入：對稱式互嵌關(guān)系的形成過程與生成機制

F養(yǎng)老院是天津市C街域內(nèi)享受“區(qū)級兜底”政策的一家民非養(yǎng)老院。從性質(zhì)來看，F(xiàn)養(yǎng)老院與其他小型民非養(yǎng)老院并無差別，但從服務(wù)對象來看，卻具有顯著的特點：近年來接收的養(yǎng)老群體中，80%為低保戶和特困供養(yǎng)人員，且多為一些“特殊人群”。其中，既包括刑滿釋放人員等“潛在不安定分子”，也包括部分不愿意接受養(yǎng)老院“約束管理”的原流浪乞討人員，還包括部分無法居家養(yǎng)老的“失智”人員。對于上述特殊群體，顯然存在許多管理難題，多數(shù)養(yǎng)老院的態(tài)度是“避而遠之”，但F養(yǎng)老院卻敞開大門為這些特殊群體提供棲身之所。

如前所述，綜合田野調(diào)查所獲信息[1]，我們發(fā)現(xiàn)F養(yǎng)老院與當(dāng)?shù)卣纬闪擞袆e于常規(guī)認(rèn)知的關(guān)系模式，即“對稱式互嵌”關(guān)系。本部分將沿著何以可能、何以可行、何以可持續(xù)三個階段，力求全面呈現(xiàn)“對稱式互嵌”這一動態(tài)非線性關(guān)系的形成過程，并歸納其生成機制。

1.早期階段：萬事俱備，主體跨界

（1）政府：圈內(nèi)選擇，擇優(yōu)吸納

政府在提供公共服務(wù)時，通常傾向于滿足公眾的普遍性、日常性需求，但在面對少數(shù)人的個性化特殊服務(wù)需求或者新出現(xiàn)的服務(wù)需求時，往往容易出現(xiàn)供給“失靈”現(xiàn)象。針對無法居家養(yǎng)老的失能、失智、特困、刑滿釋放、流浪乞討人員等特殊人群，如果地方政府不承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的“兜底”責(zé)任，這些群體就可能“流浪街頭”，甚至“倒斃街頭”。

我們（街道）送過去的，差不多都是身體有病的，家里沒有其他人（法律意義上具有贍養(yǎng)義務(wù)的人）的，兄弟姐妹別人也沒有照顧的義務(wù)。還有就是年輕的時候就沒管過家里，在外面不做好事兒，現(xiàn)在子女就不認(rèn)他、不管他。（訪談記錄：JDB-KZ-20230605）

另外，屬地責(zé)任又要求地方政府必須做到“守土有責(zé)”。而且，在新媒體情境下，流浪乞討人員往往被定義為“弱勢群體”，當(dāng)出現(xiàn)“流浪乞討人員露宿街頭”，特別是“倒斃街頭”等極端事件時，“‘敏感事件+情緒化傳播就可能推動輿論極端化”[2]。因此，地方政府必須對那些無法進行居家養(yǎng)老的失能、失智、特困、流浪乞討、刑滿釋放等特殊群體做好妥善安置。

在自己的區(qū)域就有責(zé)任嘛，而且現(xiàn)在這個社會，媒體曝出來有個人死在路上，別人也不會管他之前到底是個什么樣的人、都做過啥事兒，只會說政府沒做好、政府失職。（訪談記錄：JDB-KZ-20230605）

現(xiàn)實中，地方政府限于資源條件，通常無法對這些特殊群體實施有效管理和精準(zhǔn)服務(wù)，因此往往會寄希望于社會力量的參與。于是，“跨界行動”就成為地方政府的常見選擇，即通過制定相關(guān)政策，積極吸引、規(guī)范引導(dǎo)和正向激勵社會力量的參與，使其更好承接部分政府職責(zé)，通常表現(xiàn)為政府向社會組織購買服務(wù)。為降低養(yǎng)老服務(wù)供給過程中的不確定性，地方政府通常采取“圈內(nèi)選擇”的行動策略，即充分利用正式或非正式的信息獲取渠道，將符合自身治理需要的社會組織納入“候選圈”，而后“結(jié)合技術(shù)、關(guān)系和信任優(yōu)勢進行選擇”[1]，而F養(yǎng)老院正是憑借自身的經(jīng)營管理優(yōu)勢被政府所吸納。

（2）社會組織：異質(zhì)競爭，破圈發(fā)展

“異質(zhì)性”通常被用于研究企業(yè)資源與績效之間的關(guān)系。由于社會組織也時常會被放入市場，資源的異質(zhì)性將會成為組織長期保持競爭優(yōu)勢的重要條件。截至2021年4月，F(xiàn)養(yǎng)老院所在區(qū)共有38家民非養(yǎng)老機構(gòu)。在同質(zhì)化較為嚴(yán)重的情況下，想獲得更大的生存和發(fā)展空間，就需要具備“有價值性、難以模仿、不可復(fù)制和稀缺的”資源[2]。在自身發(fā)展空間被擠壓的壓力下，F(xiàn)養(yǎng)老院開始在組織經(jīng)營管理方面下“苦功夫”，瞄準(zhǔn)服務(wù)受眾、提升服務(wù)質(zhì)量，最終在區(qū)域內(nèi)樹立了良好的口碑和形象，被地方政府所知曉。

2007年我剛接手的時候，這是個“正?！钡酿B(yǎng)老院，但特別不景氣，直到（20）12年政府找到我。為啥能找到我呢，是當(dāng)初在我這兒住的有個人（輕度失智），跟咱們接觸以后，覺得我這人辦事做事還行，院里的管理方式也可以接受（之前已經(jīng)住過多家養(yǎng)老院），口碑比較好。之后還有人在打聽，他的那個親戚就推薦了咱們這兒。就這樣，一傳十十傳百，政府差不多就知道有咱們這個地方在。（訪談記錄：YLY-YZ-20230617）

而社會組織為獲得更多的異質(zhì)性資源、謀求更大的發(fā)展空間，會主動選擇“破圈”，以直接獲取或間接鏈接更多的外部支持。換言之，社會組織在登記注冊的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)尋找新的工作任務(wù)或服務(wù)內(nèi)容，依托自己的特質(zhì)、能力積極融入公共服務(wù)供給過程，憑借自身的管理模式、服務(wù)質(zhì)量、外部效益，提升被接受度和被認(rèn)可度。在與政府的互動過程中，F(xiàn)養(yǎng)老院不斷調(diào)整任務(wù)目標(biāo)和經(jīng)營模式，使自身的發(fā)展能力與政府的需要更加匹配，進而成功“入場”。

就說這些所謂的“社會人兒”，把他們分到別的“正?！钡酿B(yǎng)老院，原來住得好好的老人，人家就不干了。（訪談記錄：JDB-KZ-20230605）

2.中期階段：水到渠成，網(wǎng)絡(luò)再造

本文討論的是政府、社會組織、服務(wù)對象三者之間的政策網(wǎng)絡(luò)再造，屬于治理范式下網(wǎng)絡(luò)管理的策略選擇，主要關(guān)注政府與社會組織資源、利益協(xié)調(diào)分配機制的構(gòu)建，以及政策網(wǎng)絡(luò)的運行如何兼具合法性和高效性。

（1）政府：管扶并舉，借力提效

政府對社會組織具有管理和扶持的雙重責(zé)任：一是依托制度、合同對社會組織提供服務(wù)的全過程進行規(guī)制約束、考核評估；二是對入住人員中失智、刑滿釋放、原流浪乞討等特殊人群的食宿、醫(yī)療等相關(guān)事項進行必要的“兜底”，對社會組織解決自身存在的問題給予幫助和指導(dǎo)。社會組織則需要保障入住人員的基本生活、基本健康和生命財產(chǎn)安全，對救助人進行生活、醫(yī)療照料，對突發(fā)疾病的人員及時送醫(yī)救治。

2015年的時候國家出臺了一個文件，是專門針對流浪乞討人員的相關(guān)文件，從那時開始，我們就特別注重這一塊兒了。當(dāng)時找到F養(yǎng)老院，就是把這個地方當(dāng)作一個建設(shè)的點，專門來接收流浪乞討人員，2015年我們就簽了一份協(xié)議書。（訪談記錄：QMZ-KZ-20230605）

同時，政府也通過必要的政策工具為社會組織的功能實現(xiàn)讓渡發(fā)展空間、提供必要資源。一是針對社會組織自身的發(fā)展進行補貼，包括對社會力量投資新建或購置建設(shè)并形成產(chǎn)權(quán)的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放一次性建設(shè)補貼，對公建民營、社會力量投資建設(shè)的非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放床位運營補貼，等等。二是對社會組織服務(wù)對象進行補助，這些補助兼具一般性和特殊性，比如針對低保戶、特困供養(yǎng)人員、殘疾人員等特殊群體，實施全國統(tǒng)一的救助辦法，發(fā)放低保金、特困供養(yǎng)護理補貼、殘疾人津貼等。對于社會組織接收的其他特殊群體，地方政府亦有不同的支持政策，甚至形成了非正式的鼓勵舉措。

低保金、護理補貼幾乎都會用來繳納他們養(yǎng)老院的托養(yǎng)費，但也給他們自己留一點“零花錢”，不夠的政府進行“兜底”，把托養(yǎng)費補齊。特別是在我這兒住的這些人呢，政府有開“綠燈”，醫(yī)藥費政府是100%報銷的，恐怕有一部分人也是圖這個醫(yī)藥費。（訪談記錄：YLYYZ-20230609）

隨著社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中的作用日益突出，甚至發(fā)揮著不可替代的作用，政府開始意識到不應(yīng)將社會組織簡單理解為“一次性購買服務(wù)”和“臨時性委托協(xié)作”的行動主體，而應(yīng)將其定位為能夠保持長期合作的互惠伙伴，二者的互動過程亦不宜再簡單機械地依托于合同條款的約束規(guī)定，而應(yīng)采用“一事一議”和“一事一策”的互動機制，以更加靈活地發(fā)揮彼此的功能價值。

2015年的那份協(xié)議（區(qū)民政局依托F養(yǎng)老院建立流浪乞討人員“流浪驛站”），后來就沒有續(xù)簽，但其實一直按這個職責(zé)在做。相當(dāng)于是我們已經(jīng)建立了私人關(guān)系了，就不用再簽這個協(xié)議了。（訪談記錄：QMZ-KZ-20230605）

（2）社會組織：彈性加碼，造勢賦能

資源匱乏、資源依賴已成為學(xué)界對社會組織發(fā)展困境的共識性看法，這意味著為了獲得更多的資源與發(fā)展機會，社會組織必須通過資源嵌入、關(guān)系嵌入、信息嵌入等多種方式嵌入政府政務(wù)運行的過程中。就F養(yǎng)老院而言，為擴寬資源渠道、謀求發(fā)展空間，其必須面對并處理好來自街道和區(qū)民政局的多重治理“期待”：既要履行好既有合同已經(jīng)劃定的相關(guān)職責(zé)，為養(yǎng)老院入住人員提供養(yǎng)老照護服務(wù)，還須承接或輔助政府完成部分超出自身業(yè)務(wù)范圍的行政性工作任務(wù)。本文稱之為“加碼”。

有時候街道給你一個電話，我就要去做，實際上這事兒跟我一點關(guān)系也沒有。就好比我這兒之前有個人突發(fā)疾病，人送醫(yī)院了，沒有身份證，銀行卡也不能用，街道讓咱們也想想辦法。銀行，咱熟啊，他們就給辦了社?？ㄗ屛蚁扔?。但這人第二天就死亡了，這按理來說到這兒，就該街道接手了，但他們還是讓我來干，我就在醫(yī)院開完票、打了病案首頁，材料備齊了給街道送去。（訪談記錄：YLY-YZ-20230609）

但這種“加碼”并非政府單方面強制，社會組織自身也會進行比較和考量。在“加碼”的過程中，社會組織能夠充當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)各主體的聯(lián)結(jié)中介，處于網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”之中。后天形成的優(yōu)勢地位使得社會組織在承接部分職責(zé)時可以選擇有所為、有所不為，憑借自己的成績積累、情感積累，做到對于政府部門指派工作的“加減協(xié)調(diào)”“彈性加碼”，即自主決定是否承擔(dān)、承擔(dān)多少本不在自身組織邊界內(nèi)的服務(wù)。值得一提的是，在這個社會組織與地方政府頻繁互動的過程中，社會組織實際上已經(jīng)開始與政府“站在一起”。

他們想做些壞事兒也不會瞞我，但我跟政府是“一碼齊”啊，我知道了就反手打電話告訴街道，誰去你那里，你們要有個防備，別搭理他，他就是訛錢?！蚁氲剿氇z前就是修電腦的，就舍了2000塊給他買了個二手電腦，自打有了電腦，他就天天干這個，也不想著找事了。（訪談記錄：YLY-YZ-20230609）

更重要的是，“彈性加碼”大大增加了社會組織與其他主體協(xié)商談判的“籌碼”，甚至地方政府對養(yǎng)老院做出的越級上訪等“出格”行為也會選擇容忍，并主動承擔(dān)一些跨部門、跨行政邊界協(xié)調(diào)等超出本職工作范圍的工作，這顯然在客觀上有利于社會組織的“自主性”發(fā)展和影響力擴大。

之前養(yǎng)老院還打了兩場房屋租金糾紛的官司。2019年房屋租賃合同到期，H區(qū)供銷社不想再把房子租給我們，我就給區(qū)民政局、市民政局寫信。在我這兒住的一些人知道以后，在信上就挨個按手印，還有一部分人直接去市政府去信訪。最后這事兒也算解決了，當(dāng)時區(qū)民政局的人就帶著我去了市供銷社，懇請他們能夠幫忙。（訪談記錄：YLY-YZ-20230617）

3.后期階段：漸進積累，空間生產(chǎn)

空間生產(chǎn)實則是一種新的公共空間的抽象建構(gòu)，能夠“進一步形塑相關(guān)行動者的思想和行動，使其轉(zhuǎn)向長效性、組織化的合作行動實踐”[1]，最終使政府與社會組織形成良性互動關(guān)系并具有可持續(xù)性。

（1）政府：充分信任，謀求合作

“信任作為一種道德資源使我們的目光越出自己的同類人”[2]，政府與社會組織基于信任的合作，會使雙方不再將自身擁有的優(yōu)勢條件作為利益讓渡和資源交換的籌碼，而是轉(zhuǎn)化為促成彼此合作、實現(xiàn)整體利益最大化的“催化劑”。信任的產(chǎn)生，部分源自雙方在前期的良性互動，主要維系于雙方主體的自我規(guī)范和道德約束。

我去街道結(jié)賬的時候，街道就會給我講“您別受了累還賠錢”，那意思就是“該做的做”（該漲錢就漲錢）。從我的角度漲錢，街道肯定不駁，他們也信我。但我從來不做額外的，咱得有理有據(jù)，不能獅子張口。（訪談記錄：YLY-YZ-20230609）

合作的產(chǎn)生雖不需要制度的強制和誘導(dǎo)，但合作的高質(zhì)量和可持續(xù)卻也離不開剛性約束“在場”。究其原因，合作的基礎(chǔ)是信任，是沒有利益計算、不含利益風(fēng)險的互動過程。如果政府或社會組織中的任何一方出現(xiàn)過度謀求單向度利益、惡意操縱等行為，都必然導(dǎo)致“信任體系”的崩塌。因此，合作的產(chǎn)生與發(fā)展還需要依托情感認(rèn)同以外的其他因素，包括空間內(nèi)部制度流程的正向引導(dǎo)、違約成本的反向限制等，以共同促進雙方長期有序地良性互動。

以前在這兒住的有個人，得了特別嚴(yán)重的肝病，政府給他出錢他還不說政府的好，經(jīng)常在外面造謠，說他住在（F）養(yǎng)老院怎么怎么不好。只要有反映，先不管消息是不是真的，我們肯定都是要過去的，這也是例行公事。雖然我們之前也了解過F養(yǎng)老院，但我們也得挨個問到（入住人員），問一下有沒有虐待老人、飲食不衛(wèi)生諸如此類的事情。（訪談記錄：QMZ-KZ-20230605）

（2）社會組織：價值重塑，殊途同歸

在本文追蹤的案例中，經(jīng)過政府與社會組織的多次高質(zhì)量互動，社會組織獲得了自身發(fā)展所需要的資源條件、合法性地位、制度支持等，進一步拓寬了自主性發(fā)展的空間。同時，社會組織在政策網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)過程中對政府及其工作人員有了更為具體和深入的了解，開始逐漸突破“利己利他”的思維模式。

有這樣的人（特殊群體）呢，各街（道）總是會想著送到我這兒。因為從收費、從管理、從做事，要是問的話，我估計他們（區(qū)內(nèi)其他民非養(yǎng)老院）口碑不會比我好，因為他們有時候不像我們那么規(guī)矩。比如他們帶人看病去，事后還得以各種理由找街道、找民政收費，但我就是收完托養(yǎng)費這一筆錢，剩下的就全包了。像醫(yī)藥費，肯定也是我先墊付，完事以后街道三個月一結(jié)賬。有時候也會拖欠到半年一結(jié)，街道它也不容易。（訪談記錄：YLY-YZ-20230617）

自身價值理念的轉(zhuǎn)變、彼此信任默契的積累、外部環(huán)境的變化和內(nèi)部力量的驅(qū)動使得政府與社會組織最終形成一種相互依賴但又各自獨立的“對稱性”關(guān)系，在面對棘手或突發(fā)問題時主動合作，開展平等對話和民主協(xié)商，彼此自覺發(fā)揮各自的最大價值。這種通過“行為主體自我的自治”實現(xiàn)主體之間相互信任，并在隱形在場的約束條件下有序互動的過程，即為“空間生產(chǎn)”過程。在養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)生的公共空間里，“空間生產(chǎn)”表現(xiàn)為雙方通過“對稱式互嵌”形成新的互動關(guān)系，關(guān)系的維系和發(fā)展又將重塑抽象意義上的“空間”，在此空間下的“再生產(chǎn)”，使得社會組織更加注重自身在公共領(lǐng)域應(yīng)該且可能發(fā)揮的社會責(zé)任。

五、結(jié)論與討論

結(jié)合觀察案例，縱觀“對稱式互嵌”關(guān)系形成的全過程，政府與社會組織的互動主要經(jīng)歷了“主體跨界—網(wǎng)絡(luò)再造—空間生產(chǎn)”三個發(fā)展階段，而這三個階段也恰好構(gòu)成政府與社會組織關(guān)系發(fā)生質(zhì)變的前提條件（何以可能）、實現(xiàn)機制（何以可行）和發(fā)展路徑（何以可持續(xù)），三者缺一不可。具體來說，在“主體跨界”階段，發(fā)生跨界的條件和能力是極為重要的因素，特別是社會組織必須在“入場”前期通過樹立良好的口碑和社會形象被政府所知悉，進而成功獲得“入場券”。也就是說，社會組織的前期準(zhǔn)備使得政府的職能轉(zhuǎn)移和賦權(quán)成為擴大其自身發(fā)展空間的重要條件。在“網(wǎng)絡(luò)再造”階段，地方政府的互動策略可概括為管扶并舉，社會組織則是主動“加碼”造勢。沿著上述互動策略，在經(jīng)過高頻次的互動并協(xié)力解決各類復(fù)雜難題后，政社之間開始形成新的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?！熬W(wǎng)絡(luò)再造”階段是決定政社關(guān)系發(fā)生質(zhì)變的關(guān)鍵階段，能否順利“啟下”取決于二者“合作”所需要的價值、規(guī)則和認(rèn)知能否被重新構(gòu)建。在“空間生產(chǎn)”階段，政府與社會組織基于前期的良性互動，積累了對彼此的信任，開始出現(xiàn)真正意義上的合作：政府不再僅僅依靠權(quán)力控制、制度規(guī)范、合同約束來管理社會組織，而是通過主動溝通、問題協(xié)商等平等對話的方式與社會組織開展“合作”；社會組織亦不再拘泥于一時的利益得失，而是積極與政府信息共享、責(zé)任共擔(dān)。當(dāng)然，特定空間下合作行為基于對彼此價值的判斷以及彼此之間的信任積累而產(chǎn)生，其發(fā)展主要受行動者自我控制的影響，但仍不能忽視空間內(nèi)部制度與共識的作用，這是建立信任的基礎(chǔ)、提升效能的保障。

說到底，在類似政府向社會購買公共服務(wù)這樣的“非敏感”場域，社會組織發(fā)展受到的外部干擾實際是比較少的，大體能夠做到自主發(fā)展。在此情境下，政社之間“對稱式互嵌”關(guān)系的形成，關(guān)鍵在于社會組織。一方面，地方政府作為合作的“甲方”和“發(fā)包方”，具有天然的優(yōu)勢地位和“吸納”社會組織的本能傾向，因此不能期待地方政府主動去建立與社會組織的平等合作；另一方面，對于社會組織而言，期待與地方政府真正實現(xiàn)相對平等的合作，就應(yīng)該拋棄僅僅通過搭建“關(guān)系”等手段獲取資源的組織傾向，而要努力提升自身的經(jīng)營能力和專業(yè)水平。社會組織作為政府向社會購買公共服務(wù)的承接主體，如果都能夠像F養(yǎng)老院那樣，做到“想政府之所想、急政府之所急”“替政府排憂解難”，甚至使得地方政府在某些特定問題或領(lǐng)域?qū)ζ洚a(chǎn)生一定程度的“依賴”與充分信任，那么政社之間就有可能真正地構(gòu)建相對平等的“對稱式互嵌”關(guān)系。

不可否認(rèn)的是，本文對地方政府與社會組織互動機制和關(guān)系的研究也存在一定局限性。一方面，本文的研究對象是政府向社會購買公共服務(wù)這一特定場域中政府與社會組織的互動關(guān)系，特別是F養(yǎng)老院與其他社會組織在服務(wù)對象、服務(wù)范圍等方面存在明顯差異，因此研究結(jié)論的外部適用性還需要進一步的論證。另一方面，政府與社會組織的互動以及二者關(guān)系的形成是一個動態(tài)調(diào)整且復(fù)雜多樣的過程，該案例會成為打開“黑箱”的指引，但是無法實現(xiàn)對其關(guān)系研究的面面俱到。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

[1]崔月琴、朱先平：《關(guān)系嵌入性視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)差異化研究——基于C市三種類型服務(wù)機構(gòu)的調(diào)查分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2022年第1期。

[2]劉影、張小山、周立婷：《從被動嵌入到跨界反思：社區(qū)營造中的社會組織實踐策略研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第6期。

[3]T. S. Nichole， "Does NGO Presence Decrease Government Spending？ A Look at Municipal Spending on Social Services in Brazil"， World Development， 2015， 74， pp.479-488.

[4]H. J. Lee， "The Relationship between Sustainability of Social Economy Organization and Cooperative Network Organization—Focused on Central Government， Local Government， and Civic Social Organization"， Social Economy & Policy Studies， 2019， 9（1）， pp.57-89.

[5]H. B. Alberto， "The Participation of Civil Society Organizations in Public Policies in Latin America"， Voluntas， 2016， 27（1）， pp.86-104.

[6]R. A. Blair， B. S. Morse， L. L. Tsai， "Public Health and Public Trust： Survey Evidence from the Ebola virus Disease Epidemic in Liberia"， Social Science & Medicine， 2017， 172， pp.89-97.

[7]田凱：《發(fā)展與控制之間：中國政府部門管理社會組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。

[1]康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。

[2]徐盈艷、黎熙元：《浮動控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機制分析》，《社會學(xué)研究》2018年第2期。

[3]X. G. Kang， H. Han， "Administrative Absorption of Society： A Further Probe into the State-Society Relationship in Chinese Mainland"， Social Sciences in China， 2007， 2， pp.116-128.

[4]侯利文：《行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2019年第2期。

[5]管兵：《政府向誰購買服務(wù)：一個國家與社會關(guān)系的視角》，《公共行政評論》2016年第1期。

[6]羅艷、劉杰：《政府主導(dǎo)型嵌入：政府與社會組織的互動關(guān)系轉(zhuǎn)變研究——基于H市信息化居家養(yǎng)老服務(wù)項目的經(jīng)驗分析》，《中國行政管理》2019年第7期。

[7]黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。

[8]劉志輝：《政府與社會組織關(guān)系：從非對稱性共生到對稱性互惠共生》，《湖北社會科學(xué)》2015年第9期。

[9]張康之：《“協(xié)作”與“合作”之辨異》，《江海學(xué)刊》2006年第2期。

[10]孟燕、方雷：《價值驅(qū)動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與主體賦能：基層治理共同體的建構(gòu)邏輯》，《江蘇社會科學(xué)》2023年第2期。

[11]冷向明、張津：《半嵌入性合作：社會組織發(fā)展策略的一種新詮釋——以W市C社會組織為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2019年第3期。

[1]文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

[1]文中所列訪談記錄的編碼規(guī)則為“工作單位+現(xiàn)任職務(wù)+訪談日期”。例如，C街道辦某科長2023年6月5日接受了訪談，那么相應(yīng)的編碼則為JDB-KZ-20230605。

[2]吳曉林、湯明磊：《新媒體情境下沖突議題傳播的“雙重結(jié)構(gòu)因素”——基于臨武瓜農(nóng)事件的分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》2016年第1期。

[1]劉影、張小山、周立婷：《從被動嵌入到跨界反思：社區(qū)營造中的社會組織實踐策略研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第6期。

[2]曹紅軍、盧長寶、王以華：《資源異質(zhì)性如何影響企業(yè)績效：資源管理能力調(diào)節(jié)效應(yīng)的檢驗和分析》，《南開管理評論》2011年第4期。

[1]吳亞慧：《“行動者-空間生產(chǎn)”視角下社會組織有效參與社區(qū)治理研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第14期。

[2]張康之：《“協(xié)作”與“合作”之辨異》，《江海學(xué)刊》2006年第2期。