梁 宇

(電子科技大學 馬克思主義學院,四川 成都 611731)

“數(shù)據”是數(shù)字經濟的基礎性戰(zhàn)略資源,也是證明大國核心競爭力的關鍵要素。隨著數(shù)據跨境流動愈加頻繁,數(shù)字全球化成為不可阻擋的時代潮流,而由數(shù)據全球流動帶來的數(shù)據隱私、數(shù)據安全、數(shù)據孤島、數(shù)據鴻溝,以及數(shù)字地緣政治等多重挑戰(zhàn),嚴重掣肘了數(shù)據要素價值的釋放。為充分利用全球性數(shù)據資源,激發(fā)數(shù)據價值,掌握數(shù)據資源的主導權,國際社會亟需加強對全球數(shù)據的高效治理。中美兩國的數(shù)據產量和數(shù)字經濟規(guī)模處于世界領先地位,兩國在全球數(shù)據治理中發(fā)揮著無法替代的作用。研究中美兩國全球數(shù)據治理的主要分歧,能夠幫助我們更好地研判全球數(shù)據治理走向,也有利于我國數(shù)據治理政策的完善,并為參與全球數(shù)據治理國際合作提供重要參考。

一、中美兩國全球數(shù)據治理的分歧

中美兩國是全球數(shù)據治理的主要依靠力量,兩國都制定了有關本國跨境數(shù)據治理的政策,然而,全球治理政策的不同,使得兩國在數(shù)據治理問題上存在明顯差異。

(一)治理方式選擇上存在“多邊主義”與“偽多邊主義”的分別

“多邊主義”最早是由美國政治學家羅伯特·基歐漢提出來的,他認為,多邊主義是指多個國家通過某些制度安排,協(xié)調各國政策的一種實踐[1]。多邊主義理論奠基人約翰·魯杰在此基礎上將多邊主義界定為根據普遍行為準則協(xié)調三個或更多國家間關系的制度形式[2]。西方學者對“多邊主義”的理解側重于強調多個國家按照一定制度進行的協(xié)調,但忽視了多邊主義的性質、目的和歷史進步意義。按照美國學者的認識,在國際關系中結盟對抗、拉攏小團體挑起對抗,這也屬于多邊主義的范疇。很顯然,這種多邊主義并不利于國際關系的良性發(fā)展,不利于全球治理的創(chuàng)新實踐。中國對多邊主義的理解與西方有著本質的不同。習近平指出,“中國積極參與全球治理體系改革和建設,踐行共商共建共享的全球治理觀,堅持真正的多邊主義,推進國際關系民主化,推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展”[3]62。中國領導人強調的多邊主義的本質是各國主權平等、相互協(xié)商與互利共贏,有著很強的包容性。

中國在全球數(shù)據治理議題上不僅倡導多邊主義,還在實踐中踐行多邊主義,為全球數(shù)據治理貢獻中國智慧?！度驍?shù)據安全倡議》為全球數(shù)據治理提供了中國方案,其明確強調,各方應在相互尊重的基礎上加強對話與合作,攜手打造和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間命運共同體。目前,中國已與多個國家達成了數(shù)字治理領域的合作共識,賦予多邊主義相互尊重和互利共贏的內涵。其中,中國提出的“一帶一路”倡議超越了社會制度、意識形態(tài)、經濟發(fā)展水平的差異,是一個極具包容性的合作倡議。2017年12月,中國與“一帶一路”共建國家達成了《“一帶一路”數(shù)字經濟國際合作倡議》,提出實現(xiàn)數(shù)字經濟共同繁榮的目標。截至目前,中國已與數(shù)十個國家簽署了“數(shù)字絲綢之路”合作諒解備忘錄,以及建立了“絲路電商”雙邊合作機制。除此之外,中國在數(shù)據治理領域還加強了區(qū)域多邊主義合作。2021年3月,中國與阿拉伯國家發(fā)布《中阿數(shù)據安全合作倡議》,雙方一致呼吁要尊重各國數(shù)據主權。2022年1月,中國與東盟通過了《2022年中國—東盟數(shù)字合作計劃》《落實中國—東盟數(shù)字經濟合作伙伴關系行動計劃(2021—2025)》,擴大了雙方在全球數(shù)據治理方面的共識,實現(xiàn)了互利共贏的合作目標。2022年6月,中國與中亞五國達成《“中國+中亞五國”數(shù)據安全合作倡議》,呼吁各國及各主體通過雙邊、地區(qū)協(xié)議及國際協(xié)定等形式參與全球數(shù)據治理。同時,中國積極參與多邊主義數(shù)字貿易談判。例如,2021年4月,中國正式完成了《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)核準程序,成為非東盟國家中第一個正式完成核準程序的成員國,體現(xiàn)出中國維護多邊貿易的堅定立場。2021年9月,在國際社會單邊主義和“逆全球化”潮流肆虐的背景下,中國主動提交加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(CPTPP)的申請,為數(shù)字貿易治理提供多邊框架。

美國參與全球數(shù)據治理是以“偽多邊主義”的方式進行的。所謂“偽多邊主義”是指表面上打著多邊主義的旗號,實質上是要搞“小圈子”和集團政治,甚至要以意識形態(tài)站隊,割裂世界、破壞國際秩序、制造對抗和分裂[4]。在數(shù)據全球治理中,這種“偽多邊主義”體現(xiàn)出較強的排他性。特朗普政府時期,美國直接以退約、退群的方式破壞多邊主義,轉而走單邊主義、保護主義路線。拜登執(zhí)政后,美國奉行偽多邊主義路線,壟斷數(shù)據治理國際規(guī)則,進一步鞏固其在數(shù)字領域的主導地位。美國的“偽多邊主義”針對中國的意圖比較明顯。為了遏制中國數(shù)字科技的發(fā)展,美國在亞太地區(qū)組建了“芯片四方聯(lián)盟”、美日印澳聯(lián)盟,以召開所謂民主峰會的形式將北約“亞太化”,意在實現(xiàn)對華脫鉤斷鏈,謀求推動美國主導的數(shù)據治理體系,削弱中國參與全球數(shù)據治理的話語權。簡言之,美國多邊主義以美國意識形態(tài)和價值觀為前提,將受援國是否認同美國價值觀作為選取合作對象的重要條件,其本質上是偽多邊主義,凸顯了美國多邊主義的排他性。

(二)治理的首要目標上存在追求“數(shù)據主權”與數(shù)字經濟的分別

中美兩國全球數(shù)據治理的首要目標,或者說在目標的重要性的次序認知上有著很大不同。中國將維護數(shù)據主權作為數(shù)據跨境流動的一項不可撼動的原則和首要目標,而美國將數(shù)字經濟和商業(yè)利益作為全球數(shù)據治理的首要,甚至唯一目標。

中國是發(fā)展中國家,在歷史上曾屢遭西方國家的主權侵犯,加上數(shù)字技術仍處于探索階段,這就使其在全球數(shù)據治理問題上和其他發(fā)展中國家一樣,尤為重視本國數(shù)據主權的安全問題。所謂數(shù)據主權是指國家對數(shù)據和與數(shù)據相關的技術、設備、服務商等的管轄權及控制權,具體權力包括但不限于生成、傳播、管理、控制、利用和保護,體現(xiàn)為域內的最高管轄權和對外的獨立自主權、參與國際事務的合作權[5],它是網絡主權的進一步發(fā)展。2014年,習近平在首屆互聯(lián)網大會賀詞中強調,“中國愿意同世界各國攜手努力,本著相互尊重、相互信任的原則,深化國際合作,尊重網絡主權,維護網絡安全,共同構建和平、安全、開發(fā)、合作的網絡空間”[6]150。2015年,國務院在印發(fā)的《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》中首次將“數(shù)據主權”寫入政府文件,強調要增強網絡空間數(shù)據主權保護能力,維護國家安全。2017年,中國外交部在《網絡空間國際合作戰(zhàn)略》中,提出要在國家主權基礎上構建公正合理的網絡空間國際秩序,反對任何國家借網絡干涉別國內政,明確了對網絡主權的保護。2021年《數(shù)據安全法》出臺,確立了數(shù)據主權安全保護的最高法律權威,為數(shù)據主權保護提供了強有力的防護罩。2020年9月,中國政府在發(fā)布的《全球數(shù)據安全倡議》中提出,要尊重他國主權、司法管轄權和對數(shù)據的安全管理權,未經他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調取位于他國的數(shù)據。

美國是當前世界頭號資本主義國家,其國內和國際行為的邏輯始終以“資本”為中心,將尋求數(shù)字商業(yè)利益的最大化作為數(shù)據全球治理的首要目標。在對待數(shù)據主權問題上,美國政府往往采取的是輕視或忽略的態(tài)度,甚至經常侵犯他國數(shù)據主權。美國先后與歐盟達成《安全港協(xié)議》(2000年)、《隱私盾協(xié)議》(2016年),由于美國全然不顧歐盟個人數(shù)據主權,其對流入美國境內的歐盟公民數(shù)據的保護未達到歐盟法律規(guī)定的個人信息保護水平,導致歐盟法院先后廢除兩項協(xié)議。美國政府認為,歐盟GDPR法案的要求過于苛刻,阻礙了數(shù)據的充分自由流動,不利于美國的數(shù)字經濟發(fā)展,因而對歐盟的個人數(shù)據保護方案極為排斥。2018年,美國政府出臺《澄清海外合法使用數(shù)據法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act,簡稱CLOUD法案),該法案確立了“數(shù)據控制者標準”,明確“無論通信、記錄或其他信息是否存儲在美國境內,服務提供者均應當按照本條所規(guī)定的義務要求保存、備份、披露通信內容、記錄或其他信息”[7]110,即認為誰控制數(shù)據,誰就擁有數(shù)據。由于美國在數(shù)字核心技術領域遙遙領先于世界上其他主要大國,因此這項規(guī)定實際上為數(shù)據流入美國進而予以控制提供了條件。

作為數(shù)字貿易大國,美國政府認為,只有實行數(shù)據自由流動政策,限制數(shù)據本地化政策,才能維護其數(shù)字經濟的優(yōu)勢地位。為此,美國堅持推動符合美國商業(yè)利益的數(shù)據治理規(guī)則的制定。2017年,美國提交的《促進數(shù)字貿易的基本要素》中提出了美國主導的數(shù)字貿易規(guī)則,包含倡導數(shù)據傳輸永久免關稅、互聯(lián)網開放和推動跨境數(shù)據自由流動等。為發(fā)展數(shù)字經濟,美國政府出臺了《美國國家網絡戰(zhàn)略》《美國的全球數(shù)字經濟大戰(zhàn)略》《國家5G安全戰(zhàn)略》等頂層戰(zhàn)略,以確保美國在數(shù)字技術和數(shù)字經濟取得長期的領先地位。綜上,不難發(fā)現(xiàn),美國的全球數(shù)據治理政策始終是圍繞本國商業(yè)利益而設計的。

(三)治理政策的核心內容上存在實現(xiàn)數(shù)據本地化與數(shù)據自由化的分別

中美兩國全球數(shù)據治理政策的核心內容存在很大不同。中國注重數(shù)據跨境中的安全,主張數(shù)據安全、有序、公平、自由地流動,在此基礎上利用全球范圍內的數(shù)據資源發(fā)展數(shù)字經濟。在全球數(shù)據治理中,中國將數(shù)據本地化存儲作為政策核心。美國以市場自由化為原則,主張數(shù)據的自由和充分流動,以更好地實現(xiàn)數(shù)字經濟利益的最大化。因此,美國的全球數(shù)據治理政策側重于數(shù)據自由化。

2013年“棱鏡門”事件之后,數(shù)據本地化成為席卷全球的一股潮流。美國信息技術與創(chuàng)新基金會(ITIF)的一份研究報告顯示,自2017年以來,限制跨境數(shù)據流動的國家數(shù)量從35個升至62個,實施的數(shù)據本地化措施數(shù)量從67個升至144個[8]。中國是數(shù)據泄密和網絡攻擊的主要受害者之一。根據2021年7月發(fā)布的《我國互聯(lián)網網絡安全監(jiān)測數(shù)據分析報告》,中國遭受境外網絡攻擊問題日趨嚴峻,國家數(shù)據主權和安全正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此,采取數(shù)據本地化政策符合當前的現(xiàn)實需求。2017年施行的《中華人民共和國網絡安全法》規(guī)定,關鍵信息基礎設施的運營者在中國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數(shù)據應當在境內存儲。2021年我國開始施行的《數(shù)據安全法》明確提出,非經中國主管機關批準,境內的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構提供存儲于中華人民共和國境內的數(shù)據。此外,我國國務院下屬相關部門也制定了相應的數(shù)據本地化的法律法規(guī)和政策文件。例如,交通運輸部發(fā)布的《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網租賃自行車發(fā)展的指導意見》(2017)、科技部出臺的《科學數(shù)據管理辦法》(2018)、公安部發(fā)布的《互聯(lián)網個人信息安全保護指南》(2019)和《貫徹落實網絡安全等級保護制度和關鍵信息基礎設施安全保護制度的指導意見》(2020)、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關于加強智能網聯(lián)汽車生產企業(yè)及產品準入管理的意見》(2021)以及《工業(yè)和信息化部領域數(shù)據管理辦法(試行)》(2022)等相關法規(guī)和文件均強調,在中國境內產生的個人信息或重要數(shù)據應儲存在境內,出境需要經過國家主管部門的審批。

數(shù)據自由化與數(shù)據本地化截然相反,它強調數(shù)據充分自由地跨境流動,減少政府對數(shù)據流動和數(shù)據資源配置的干預。為充分使用全球性有價值的數(shù)據,美國政府對數(shù)據本地化持反對態(tài)度,認為數(shù)據本地化違背了自由市場經濟的價值理念,侵犯了美國的商業(yè)利益。因此,美國在全球數(shù)據治理中極力推崇數(shù)據自由化政策。2015年,美國主導的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(TPP),強制要求各方允許數(shù)據跨境流動,禁止數(shù)據的本地化存儲。2017年,美國在《促進數(shù)字貿易的基本要素》中,倡導數(shù)據傳輸永久免關稅、推動跨境數(shù)據自由流動、推崇網絡開放等。美國主導的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(CPTPP)要求盡可能保障數(shù)據跨境自由流動,認為“要求計算機設備本地化和禁止數(shù)據跨境自由流動的行為是對開放網絡的重要威脅”[9]84。2019年美國在WTO多邊框架下,提出數(shù)據跨境自由流動,對電子傳輸永久免征關稅,并禁止數(shù)據本地化。2020年美國主導的美墨加協(xié)定(USMCA),同樣加入了數(shù)字產品的非歧視待遇、禁止數(shù)據本地化存儲和數(shù)據跨境自由傳輸?shù)葪l款。

(四)治理的核心理念上存在指向命運共同體與數(shù)據霸權的分別

中美兩國在全球數(shù)據治理中所堅持的核心理念也有著較大的差異。中國參與全球數(shù)據治理不僅僅服務于本國數(shù)據戰(zhàn)略和國家利益,也力圖兼顧世界各國人民的共同利益,其治理理念指向的是休戚與共的命運共同體。早在2015年第二屆世界互聯(lián)網大會上,習近平就提出要推動構建互聯(lián)互通、共享共治的網絡空間命運共同體?！懊\共同體”的全球數(shù)據治理理念體現(xiàn)在以下方面:一是要尊重相關方的網絡和數(shù)據主權。主權獨立且不受侵犯是現(xiàn)代國家的最高國家利益。2020年9月,中國政府對外發(fā)布《全球數(shù)據安全倡議》強調,“各國應尊重他國主權、司法管轄權和對數(shù)據的安全管理權,未經他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調取位于他國的數(shù)據,國家間締結跨境調取數(shù)據雙邊協(xié)議,不得侵犯第三國司法主權和數(shù)據安全”[10]。2022年11月,中國政府出臺的《攜手構建網絡空間命運共同體》白皮書中再次指出,“任何國家都不搞網絡霸權,不利用網絡干涉他國內政,不從事、縱容或支持危害他國國家安全的網絡活動,不侵害他國關鍵信息基礎設施”[11]。二是要以和平與合作的方式解決數(shù)據安全問題。習近平強調,要秉持和平、主權、普惠、共治原則,把互聯(lián)網打造成各方合作的新疆域,而不是相互博弈的競技場[12]。中國政府主張各國在全球數(shù)據治理中要摒棄零和博弈的冷戰(zhàn)思維和雙重標準,反對將網絡和數(shù)據安全問題政治化,反對數(shù)字單邊主義、保護主義和小團體主義,反對針對他國進行的網絡攻擊與監(jiān)聽行為。三是要實現(xiàn)數(shù)字經濟的互利共贏。習近平強調,“要提升數(shù)字經濟包容性,彌合數(shù)字鴻溝。作為數(shù)字經濟大國,中國愿積極參與國際合作,保持市場開放,實現(xiàn)互利共贏”[13]167,通過完善數(shù)據治理規(guī)則,營造更為開放、包容、公平、平等的數(shù)字市場環(huán)境,使數(shù)字經濟造福于各國人民。

美國與中國的數(shù)據治理理念不同,美國堅持的是“美國利益優(yōu)先”的原則和“零和博弈”的思維,其在全球數(shù)據治理中追求的是數(shù)據霸權。美國的數(shù)據霸權行徑表現(xiàn)為:首先是以價值觀、意識形態(tài)等為手段組建數(shù)據聯(lián)盟,對中國科技企業(yè)和數(shù)據產業(yè)進行打壓,以脫鉤斷鏈謀求遏制中國數(shù)字技術發(fā)展;其次是持續(xù)對全球進行大規(guī)模的監(jiān)聽,干涉他國數(shù)據主權。美國始終依靠自身在網絡通信和監(jiān)聽與反監(jiān)聽技術上的絕對優(yōu)勢,對包括盟友在內的多個國家進行監(jiān)聽活動,是名副其實的黑客帝國。2020年的“清潔網絡計劃”,以保護美國公民隱私和國家數(shù)據安全為由,禁止美國國內運營商的5G網絡使用中國華為、中興等不被美國信任的供應商的傳輸、控制、計算或存儲設備[14]。美國政府還對TikTok進行安全審查,無端指責該應用程序危害美國重要數(shù)據安全,由此對TikTok在美業(yè)務實施一系列的限制措施。而CLOUD法案的核心是只要屬于美國數(shù)據服務提供者所擁有、監(jiān)管或控制的數(shù)據,無論該數(shù)據是否存儲在美國境內,政府均有權要求數(shù)據服務提供者向其披露該數(shù)據[15]。這一規(guī)定為美國侵犯他國數(shù)據主權,實施長臂管轄提供了所謂法律依據,美國借此可以以國家安全為由隨意調取位于他國境內的數(shù)據,同時卻始終以維護國家安全為借口,對他國調取位于美國境內的數(shù)據設置苛刻的條件,這體現(xiàn)出明顯的霸權特點。

二、中美兩國全球數(shù)據治理分歧的原因

中美兩國全球數(shù)據治理政策的分歧受到兩國不同的歷史文化、數(shù)字技術與數(shù)字經濟的差距和數(shù)字地緣政治的影響。

(一)歷史文化的差異

中國在全球數(shù)據治理中尤為強調數(shù)據主權、數(shù)據安全,反對數(shù)字霸權主義和干涉主義行徑,這與中國歷史文化存在緊密聯(lián)系。近代西方列強的侵略使中國遭受巨大災難。新中國成立之后,中國依然面臨著嚴峻的安全威脅,國家安全和主權依然受到多重風險的挑戰(zhàn)。在全球數(shù)據治理中,西方國家趁著數(shù)據跨境流動,對中國進行意識形態(tài)和價值觀的滲透,并運用自身的技術優(yōu)勢進行情報偵察和數(shù)據竊密等活動,這些都對中國數(shù)據主權和國家安全構成嚴峻挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)實挑戰(zhàn)進一步喚起了中國曾經被殖民的歷史記憶,因此,在數(shù)據跨境流動中,中國對西方數(shù)據跨境充分自由流動的主張尤為謹慎。

與中國相反,美國很少遭受主權威脅問題,較少遭到攻擊和外敵入侵,其面臨的外部現(xiàn)實威脅較少。而“自由”作為美國核心價值觀,已滲透到美國社會的方方面面。在經濟領域,自由主義表現(xiàn)為奉行“小政府、大市場”的理念,強調自由市場和自由貿易。由于對自由的過度使用,美國政府難以制定像歐洲GDPR法案一樣嚴苛的個人數(shù)據保護法案,也較少提及數(shù)據主權,更重視由自由數(shù)字市場帶來的商業(yè)利益,反對政府對市場進行過多的干預。在美國政府看來,數(shù)據本地化政策不僅破壞了自由貿易規(guī)則,更挑戰(zhàn)了美國的核心價值觀。

(二)數(shù)據實力的差距

中美兩國全球數(shù)據治理政策的不同,也折射出兩國數(shù)字實力的差距。中國作為一個后發(fā)的數(shù)據大國,發(fā)展?jié)摿χ饕性跀?shù)據資源上。而美國的數(shù)據優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在數(shù)據資源上,也反映在首屈一指的數(shù)字技術與應用能力上。從數(shù)據總量來看,我國數(shù)據資源總量豐富且潛力巨大,但數(shù)字技術,尤其是數(shù)據安全與保密技術還略顯不足,因此,數(shù)據本地化政策是保障我國數(shù)據主權與安全的較為適宜的策略。從數(shù)字經濟規(guī)模上來看,數(shù)據資源流入越多的國家或地區(qū),越能夠獲得數(shù)字貿易利益。雖然我國數(shù)字技術快速崛起,但未改變美國一家獨大的局面。全球20大互聯(lián)網公司中有11家來自美國,中國僅占9家[16],在全球數(shù)據市場上獲得壟斷利潤最多的依然是美國企業(yè)。中國信息通信研究院的數(shù)據顯示,我國數(shù)字經濟規(guī)模已連續(xù)多年穩(wěn)居全球第二,但與美國相比依然存有較大差距。我國在數(shù)據資源總量上比較豐富,但技術能力尚且不足,更傾向于采取數(shù)據本地化政策,以加強對數(shù)據資源的保護。相反,美國數(shù)字科技獨霸全球,其數(shù)據流入遠遠高于數(shù)據出口,這就使得美國政府限制數(shù)據流出的必要性相對并不強烈。因此,美國政府可以憑借自身在數(shù)據持有和技術上的優(yōu)勢,采取數(shù)據跨境自由充分流動的政策。

(三)數(shù)字地緣政治的博弈

數(shù)字地緣政治博弈是影響全球數(shù)據治理的重要因素。國家身份不是先驗存在的,而是在國際社會互動中形成的[17]。國際互動中的共有觀念建構國家身份,而國家身份又決定國家利益,進而影響國家行為。換言之,國家互動中的共有觀念的變化,決定了美國的全球政策。美國在與中國的互動中形成的共有觀念表現(xiàn)為美國主觀上賦予中國何種身份,究竟是將中國視為對抗性的“敵人”,還是“競爭對手”,抑或是“合作伙伴”,這直接決定美國采取的是攻擊性的還是溫和性的全球數(shù)據治理政策。從美國方面來看,在奧巴馬政府時期,美國對中國的定位為“合作伙伴”和“競爭對手”,并在全球治理的多個領域尋求與中國的合作。因而,這一時期美國較少在全球數(shù)據治理領域采取針對中國的數(shù)字霸權主義政策。特朗普執(zhí)政時期,美國對中國的定位總體基調是“敵人”。由于特朗普政府對華認知中的威脅成分增加,美國采取了更多有進攻性的全球數(shù)據治理政策。2021年拜登政府上臺后,中國被認為是“有整合經濟、外交、軍事和科技的實力,能對穩(wěn)定和開放的國際體系構成持久重大挑戰(zhàn)的唯一國家”[18]。在拜登政府看來,數(shù)據科技競爭將是中美大國競爭的關鍵領域。為此,美國不惜以價值觀和民主外交的形式打擊圍堵中國數(shù)字技術發(fā)展的盟友圈,降低中國在全球數(shù)據治理中的話語權。

三、美國全球數(shù)據治理政策的后果

在全球數(shù)據治理中,中美兩國是主要的參與者。中美兩國加強合作,將會對全球數(shù)據治理發(fā)揮積極的建設性作用。然而,由于美國全球數(shù)據治理政策具有“零和博弈”的數(shù)據霸權特質,這為未來全球數(shù)據治理帶來較大的不確定性。

(一)加劇大國數(shù)字對抗

數(shù)據作為未來的“新石油”,是一項重要的戰(zhàn)略資源,參與并制定全球數(shù)據治理規(guī)則的談判桌成為大國進行地緣博弈與數(shù)字資源爭奪的角斗場。中美兩國皆是聯(lián)合國安理會常任理事國,在全球數(shù)據治理中發(fā)揮著不可替代的作用。然而,兩國在全球數(shù)據治理政策與理念上的不同,導致在數(shù)字領域的博弈態(tài)勢日趨激烈。美國為爭奪數(shù)據資源的主導權,在全球數(shù)據治理中實施長臂管轄,忽視以中國為代表的發(fā)展中國家的數(shù)據主權的合理訴求,這也將進一步加劇大國間的地緣政治對抗。不僅中國堅決主張數(shù)據本地化政策,其他主要大國,如印度,其在2018年發(fā)布的《電子藥房規(guī)則草案》和《國家電子商務政策草案》、2019年發(fā)布的《個人數(shù)據保護法案》等均規(guī)定了數(shù)據本地化政策,包括在境內建立數(shù)據中心、使用境內服務器,限制數(shù)據跨境流動等內容。俄羅斯在2006年出臺的《關于信息、信息技術和信息保護法》、2015年實施的《數(shù)據本地化法》、2016年實施的《個人信息保護法》等通過立法嚴格規(guī)定本國企業(yè)和公民將數(shù)據進行本地化存儲。美國的數(shù)據自由化政策與中、俄、印等大國的數(shù)據本地化政策的分歧有著很難調和的一面,這勢必會加劇大國間的沖突。此外,由于美國與中俄等國在地緣政治利益、意識形態(tài)和價值觀等方面也存在重要分歧,在數(shù)字博弈化愈演愈烈的背景下,這些分歧可能會進一步外溢到數(shù)據治理領域,加劇大國數(shù)字對抗。

(二)阻礙數(shù)字經濟發(fā)展

數(shù)據流動是數(shù)字經濟發(fā)展的必要前提和重要基礎,也是數(shù)字貿易蓬勃興起的必然要求[19]。然而,數(shù)據跨境流動的過程中數(shù)據隱私泄露、數(shù)據安全威脅可能危害國家主權,造成數(shù)據鴻溝、數(shù)據孤島等問題,這些因素都將給數(shù)據資源流動和全球配置造成系列風險。加強全球數(shù)據治理正是要保障數(shù)據在安全、有序、公平、公正的條件下實現(xiàn)最優(yōu)化配置。要實現(xiàn)這一目標,需要中美兩國協(xié)調立場,兼容彼此的數(shù)字貿易規(guī)則,很顯然兩國全球數(shù)據治理政策的根本分歧增加了達到這一目標的難度。美國始終堅守“美國利益優(yōu)先,美國利益第一”的原則,其數(shù)字單邊主義、數(shù)據保護主義行徑,以打著國家安全的旗號,侵犯包括其盟友在內的多個國家的數(shù)據主權,這一做法必然會進一步強化中國、印度、俄羅斯、巴西等國家的數(shù)據本地化存儲的主張。

美國科技創(chuàng)新智庫“信息技術和創(chuàng)新基金會”(ITIF)曾指出,要建立以美國為主導的西方技術聯(lián)盟,以抑制和排斥中國的數(shù)字能力發(fā)展,進而拓展美國的數(shù)字經濟和數(shù)字貿易空間[20]。數(shù)字貿易的迅猛發(fā)展加劇了各經濟體對數(shù)字貿易國際規(guī)則制定權的爭奪[21]。美國將數(shù)字貿易規(guī)則的制定與實施作為地緣政治博弈的工具。棱鏡門事件后,數(shù)據本地化潮流席卷全球,各國對數(shù)據出口設置了各種限制條款,導致產生了數(shù)字貿易壁壘?？焖俚目缇硵?shù)據流動正在改變全球經濟的形態(tài),從中長期看將影響發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的勞動力市場的競爭關系,重塑全球勞動力市場,從而影響全球產業(yè)鏈布局和價值鏈分工——全球價值鏈的中高端將向具有數(shù)據要素和智能技術優(yōu)勢的地區(qū)和企業(yè)轉移[22]。依托自身強大的數(shù)字技術優(yōu)勢,借助數(shù)據跨境充分流動政策,將使得全球數(shù)據更多地匯集美國,美國在數(shù)字經濟領域必然占據壟斷地位。其他國家尤其是發(fā)展中國家在數(shù)字基礎設施和技術運用上明顯落后于美國,如果推行數(shù)據自由流動政策,將會進一步拉大數(shù)據資源鴻溝,從而擴大自身的數(shù)字經濟劣勢,造成全球數(shù)字經濟發(fā)展不平衡。

(三)引致更多治理難題

在數(shù)據全球化與百年未有之大變局的國際背景之下,數(shù)據治理早已超出了數(shù)據本身。換言之,人們不能囿于數(shù)據本身談論數(shù)據治理,全球數(shù)據治理背后更多的是國際政治、經濟、文化等多重因素的相互作用。如此,美國的全球數(shù)據治理政策所造成的難題勢必會向全球政治、經濟與安全等多個領域外溢,引發(fā)更多治理難題。

其一,美國對他國數(shù)據主權的漠視引發(fā)全球安全問題。美國數(shù)字霸權體現(xiàn)出明顯的“雙重標準”,即一方面推崇互聯(lián)網自由與自治,否認數(shù)據主權,對他國實施網絡攻擊和數(shù)據竊密行為;另一方面以維護數(shù)據安全為由,對他國數(shù)字技術進行打壓。由此,導致數(shù)據安全問題不再是數(shù)據的安全問題,而演變成事關國家主權和核心利益的安全問題。

其二,美國利益優(yōu)先,加劇全球發(fā)展不均衡問題。數(shù)據資源的全球性流動理應惠及所有國家,兼顧各個國家的共同利益。美國政府反數(shù)據本地化的政策,使其在數(shù)字貿易領域掌握的數(shù)據資源遠遠超過其他主要大國,由此帶來的數(shù)據資源鴻溝和數(shù)字經濟利益分配不公問題,會導致全球發(fā)展失衡。非洲、拉丁美洲和亞洲一些發(fā)展中國家本身在數(shù)字技術上處于弱勢地位,若全部執(zhí)行美國的數(shù)據自由流動政策,將會進一步加劇數(shù)字貿易失衡問題,導致新一輪全球發(fā)展困境。

其三,美國數(shù)據聯(lián)盟可能引起全球文明沖突。拜登政府上臺之后,以價值觀、意識形態(tài)、民主制度作為拉攏盟友的重要手段。2022年4月,美國網絡和新興技術國家安全顧問安妮·紐伯格(Anne Neuberger)在一次會議上,對中俄等國的社會制度進行污名化,污蔑中俄利用數(shù)字威權主義踐踏人權[23]。2023年3月,拜登政府在一份簡報中聲稱,“美國將和其他民主國家共同努力,確保數(shù)字革命的第三波打造一個堅韌、誠信、開放、信任和安全的技術生態(tài)系統(tǒng),以加強民主原則和人權”[24]。美國政府以是否擁抱西方文明,將全球數(shù)據治理問題意識形態(tài)化,極力促成與自身社會制度和價值觀相同的國家組建數(shù)字聯(lián)盟,而對其他與美國社會制度不同的國家則進行各種打壓和排擠,這種狹隘的全球數(shù)據治理理念將造成不同文明的對立,導致新一輪全球文明沖突。