李 偉

(南京郵電大學(xué) 團(tuán)委,江蘇 南京 210023)

隨著我國城市化進(jìn)程加速推進(jìn),城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加,諸如自然災(zāi)害、社會(huì)安全等問題層出不窮,給城市治理帶來巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)日益復(fù)雜多變的復(fù)合型災(zāi)害沖擊,傳統(tǒng)被動(dòng)式減災(zāi)策略難以適應(yīng)城市可持續(xù)發(fā)展要求,韌性城市治理能力提升已成為全球城市治理領(lǐng)域研究者的共識(shí)[1]。目前,各個(gè)城市的治理基礎(chǔ)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境等存在一定的差異性,對(duì)韌性城市治理體系的研究仍在不斷探索之中。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國外研究現(xiàn)狀

國外文獻(xiàn)主要集中在韌性城市的內(nèi)涵、特征與應(yīng)用研究等方面。Bruneau等將堅(jiān)固性、冗余性、智慧性和快速性等城市韌性的4R特征納入到工程韌性、組織韌性、經(jīng)濟(jì)韌性及社會(huì)韌性四個(gè)維度中,并將這些因素作為城市韌性程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)[2]。Godschalk探討了韌性城市建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)間的關(guān)系,并強(qiáng)調(diào)社區(qū)在韌性城市建設(shè)中的重要性[3]。Manyena認(rèn)為韌性城市能夠協(xié)調(diào)社區(qū)、社會(huì)和自然之間的關(guān)系,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)的抗壓能力[4]。Ahern將韌性城市比作海綿,認(rèn)為韌性城市可以減弱或消弭外界擾動(dòng),使得城市保持有序運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)從增強(qiáng)多樣性、冗余度和適應(yīng)性等方面建設(shè)韌性城市[5]。Yanez利用自然環(huán)境、健康水平、制度等評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)菲律賓沿海城市韌性進(jìn)行了研究[6]。Wilson重點(diǎn)分析了風(fēng)俗傳統(tǒng)等因素對(duì)增強(qiáng)社區(qū)韌性的重要性并提出了社會(huì)記憶力概念[7]。Sharifi提出城市韌性建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化且復(fù)雜的過程,應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、制度等維度構(gòu)建城市的防災(zāi)減災(zāi)韌性體系[8]。

(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

2008年汶川特大地震發(fā)生后,國務(wù)院先后頒布了一系列政策法規(guī)以確保災(zāi)區(qū)的恢復(fù)和重建,這也標(biāo)志著中國韌性城市建設(shè)的開端[1]。鄭艷提出韌性城市的建設(shè)不僅要注重提升學(xué)習(xí)和反思的能力,也要調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量與資源幫助城市樹立良好形象,提升競(jìng)爭(zhēng)力[9]。徐江等對(duì)韌性城市內(nèi)涵、城市發(fā)展規(guī)律等問題進(jìn)行了探討,認(rèn)為韌性城市首先應(yīng)該解決城市社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)不確定性沖擊的問題[10]。周利敏從五個(gè)韌性城市評(píng)估指標(biāo)角度對(duì)國際韌性城市治理案例進(jìn)行了分析,為我國韌性城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究提供了新的方向[11]。謝起慧總結(jié)了發(fā)達(dá)國家韌性城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),提出我國地方政府率先開啟韌性城市政策議程等可借鑒的政策[12]。王曼琦等以新奧爾良抗擊卡特里娜颶風(fēng)為例,提出韌性城市建設(shè)不能生搬硬套,應(yīng)該從城市自身特點(diǎn)出發(fā)[13]。肖文濤等提出韌性城市需要具備社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、技術(shù)韌性、工程韌性、組織韌性、制度韌性六個(gè)特征[14]。王瑩認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)韌性理念,多措并舉優(yōu)化城市安全治理體系,落實(shí)韌性城市建設(shè)[15]。顏德如認(rèn)為社區(qū)是城市應(yīng)急管理的基礎(chǔ),要用數(shù)字化手段推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急管理智慧化,構(gòu)建常態(tài)化的韌性社區(qū)[16]。楊帆等從當(dāng)前城市洪澇韌性治理的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā),提出了針對(duì)性的政府智慧化管理措施與運(yùn)營機(jī)制完善策略,為我國城市洪澇災(zāi)害韌性治理的智慧化轉(zhuǎn)型提供了借鑒[17]。莊國波等總結(jié)了我國在抗擊新冠肺炎疫情和城市韌性治理中的經(jīng)驗(yàn),提出加強(qiáng)城市韌性治理的對(duì)策建議[18],并提出了用于描述城市安全狀況的“城市總體安全韌性”的概念[19]。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建設(shè)“韌性城市”[20]。隨后,全國各地陸續(xù)在政府工作報(bào)告、城市規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)講話等文件中明確提出建設(shè)韌性城市,有的還制定了韌性城市建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃。

綜上所述,國外對(duì)于韌性城市的研究比較早,相關(guān)概念和理論研究比較成熟。雖然國內(nèi)研究起步較晚,但是研究隊(duì)伍規(guī)模大,得益于黨的十八大以后“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”研究,韌性城市建設(shè)研究成績(jī)斐然。但是,對(duì)“韌性城市治理體系”進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)較少,僅有的文獻(xiàn)主要是對(duì)“韌性城市治理體系”建成的時(shí)間要求[21],或?qū)?“韌性城市治理體系”中某個(gè)要素進(jìn)行探討,比如“智能電網(wǎng)”[22]“氣候風(fēng)險(xiǎn)”[23]“城市洪澇災(zāi)害”[17]“韌性城市評(píng)價(jià)體系”[24]等。因此,構(gòu)建韌性城市治理體系有一定的研究空間,這也是本文的價(jià)值所在。

二、韌性城市治理體系的內(nèi)涵與特征

(一)韌性城市治理體系的內(nèi)涵

韌性城市指能憑借自身能力抵御災(zāi)害,減輕災(zāi)害損失,并通過合理調(diào)配資源從災(zāi)害中快速恢復(fù)的城市[25]。Godschalk從城市防災(zāi)減災(zāi)的角度將“韌性城市”定義為由物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)構(gòu)成的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò),其具有冗余性、多樣性、高效性、自主性、相互依存性、適應(yīng)性和協(xié)作性等特征[3]。 韌性城市治理體系是指城市為應(yīng)對(duì)各種沖擊和風(fēng)險(xiǎn)而建立的一套治理機(jī)制和制度安排,是在面對(duì)外部沖擊時(shí)能夠快速反應(yīng)和彈性調(diào)適的風(fēng)險(xiǎn)治理體系,其具備及時(shí)響應(yīng)和學(xué)習(xí)適應(yīng)能力,能在應(yīng)急狀態(tài)下維持系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行,從而動(dòng)態(tài)適應(yīng)環(huán)境變遷[26]。

(二)韌性城市治理體系的特征

通過對(duì)國內(nèi)外韌性城市建設(shè)案例的研究,本文認(rèn)為韌性城市治理體系有如下特征。

1.健全的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)。健全的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)是韌性城市治理體系的基礎(chǔ),其主要特點(diǎn)為可保持性、綜合性、彈性、適應(yīng)性以及人性化設(shè)計(jì)。城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)首先應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合,鼓勵(lì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè),提供良好的投資環(huán)境與靈活的用地政策,吸引人才和投資,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。其次應(yīng)考慮未來發(fā)展的需求,如數(shù)字化經(jīng)濟(jì)、智能城市等新興領(lǐng)域,為創(chuàng)新提供空間和條件。最后需要與其他城市管理領(lǐng)域相互銜接,如城市交通、土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)服務(wù)等。

2.跨部門合作與協(xié)調(diào)。城市治理涉及眾多部門和利益相關(guān)方,部門之間的合作與協(xié)調(diào)可以促進(jìn)各方的協(xié)同和信息共享,提高城市在應(yīng)對(duì)沖擊和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的整體效能,增強(qiáng)城市的韌性?？绮块T合作與協(xié)調(diào)可以發(fā)揮如下作用:第一,有助于解決城市面臨的復(fù)雜問題。城市管理面臨眾多挑戰(zhàn),如交通擁堵、環(huán)境污染、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等,這些問題往往涉及多個(gè)部門的職責(zé)和權(quán)責(zé)交叉。通過跨部門的合作與協(xié)調(diào),可以集合不同部門的專業(yè)知識(shí)和資源,有效解決問題。第二,可以提高政策的一致性和協(xié)同效應(yīng)。城市治理涉及的政策和措施需要不同部門之間協(xié)調(diào)一致,以進(jìn)一步提高政策的有效性和可持續(xù)性。第三,有助于優(yōu)化資源配置和協(xié)調(diào)利益。不同部門擁有不同的資源和權(quán)責(zé),通過跨部門的合作與協(xié)調(diào),可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與利益的共享。第四,有助于提升信息共享和決策的科學(xué)性。城市治理需要處理大量的數(shù)據(jù)和信息,通過跨部門的合作與協(xié)調(diào),可以促進(jìn)信息的共享與交流,避免信息孤島和信息壁壘的出現(xiàn)。這也有助于提高決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。同時(shí),跨部門合作還可以促進(jìn)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和互操作性,使不同部門的數(shù)據(jù)相互集成,為決策提供更好的支持。

3.公眾參與及社會(huì)創(chuàng)新。韌性城市治理體系通過引入公眾參與和社會(huì)創(chuàng)新的理念,促進(jìn)城市治理的民主化、透明化和創(chuàng)新性,增強(qiáng)城市居民的參與度和主動(dòng)性,提高城市治理的效果。首先,鼓勵(lì)廣泛的公眾參與,充分尊重和考慮居民的意見和需求。公眾參與不僅可以讓居民在城市發(fā)展和決策過程中發(fā)表意見、提出建議、參與制定政策和規(guī)劃,還可以促進(jìn)政府與居民之間的互動(dòng),增加政府的透明度和信任度,使決策更加民主、公正和合理,推動(dòng)城市治理的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。其次,倡導(dǎo)各方的共同參與和協(xié)同創(chuàng)新。居民、社區(qū)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非政府組織等都可以為城市治理提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和創(chuàng)新思維,進(jìn)而提高城市治理的效率和創(chuàng)新能力,推動(dòng)城市的韌性發(fā)展。最后,強(qiáng)調(diào)社會(huì)創(chuàng)新。社會(huì)創(chuàng)新可以促進(jìn)新技術(shù)、新模式、新機(jī)制的引入和應(yīng)用,推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展和韌性建設(shè)。通過公眾參與及社會(huì)創(chuàng)新,可以建立起居民與政府、社區(qū)之間的緊密聯(lián)系,形成共同推動(dòng)城市韌性發(fā)展的合力。

4.敏銳的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力及快速的環(huán)境適應(yīng)和恢復(fù)能力。城市對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)而準(zhǔn)確的識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)治理的前提?？焖贉?zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能夠?yàn)槊艚莞咝У奈C(jī)響應(yīng)提供寶貴的時(shí)間。韌性城市治理體系強(qiáng)調(diào)運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)收集和全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,從而快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn),提高準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和及時(shí)預(yù)警能力。環(huán)境適應(yīng)和恢復(fù)能力是城市風(fēng)險(xiǎn)治理的重要目標(biāo)所在。韌性城市治理體系以促進(jìn)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向,面對(duì)不同的外部挑戰(zhàn)及時(shí)采取不同的應(yīng)對(duì)措施,幫助城市在不同情境下保持穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城市對(duì)于環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)適應(yīng)和快速恢復(fù)。面對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)的疊加沖擊,構(gòu)建彈性適應(yīng)的韌性城市治理體系,是提升城市公共安全治理水平的內(nèi)在要求。環(huán)境適應(yīng)和恢復(fù)能力也表現(xiàn)為城市系統(tǒng)的可靠性強(qiáng),在城市建設(shè)過程中留有足夠的空間,使城市在遭遇災(zāi)害后能在最大程度上、以最快速度恢復(fù)基本功能。

三、韌性城市治理體系構(gòu)建面臨的問題

(一)韌性城市建設(shè)規(guī)劃有待升級(jí)

我國韌性城市建設(shè)多數(shù)處于規(guī)劃啟蒙期,表現(xiàn)為技術(shù)水平低、韌性政策不具體、基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率低且抗災(zāi)能力弱、公眾未達(dá)成韌性共識(shí);部分城市處于規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展期,表現(xiàn)為高新技術(shù)研發(fā)實(shí)力弱、應(yīng)用水平低,政策戰(zhàn)略為短中期、約束力不足,基礎(chǔ)設(shè)施智能化不足,公眾參與渠道較少;極少數(shù)城市處于要素整合成長(zhǎng)期,表現(xiàn)為適應(yīng)性技術(shù)體系不完善,綜合治理能力欠缺,建設(shè)成果評(píng)估不足,基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋領(lǐng)域不均勻、分類不清晰,多利益主體參與程度不高[27]。

城市韌性的本質(zhì)是人的韌性、組織的韌性以及治理的韌性。目前,韌性城市建設(shè)規(guī)劃通常重視對(duì)空間、對(duì)“物”的規(guī)劃設(shè)計(jì),對(duì)與“人”有關(guān)的規(guī)劃不夠,公眾的參與度也不高。韌性城市不僅要關(guān)注物質(zhì)空間建設(shè),還要關(guān)注居民的心理健康,幫助人們減少心理壓力和焦慮,以減輕由此帶來的各種健康問題。

(二)城市應(yīng)急管理體系有待完善

城市應(yīng)急管理體系在應(yīng)急管理組織系統(tǒng)、管理制度、資源保障等方面的韌性不足。

應(yīng)急管理組織系統(tǒng)韌性不足表現(xiàn)為城市應(yīng)急管理主體不夠多元化,自組織能力不強(qiáng),各主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全。在應(yīng)急管理主體中政府通常占據(jù)主導(dǎo)地位,其他應(yīng)急管理主體的自組織能力和自我調(diào)節(jié)能力相對(duì)較弱。政府在城市應(yīng)急管理和災(zāi)后恢復(fù)重建工作中投入了大量的人財(cái)物,在重大突發(fā)公共事件發(fā)生后,能夠廣泛動(dòng)員力量,獲得及時(shí)的支持與響應(yīng),但是,各主體之間業(yè)已形成的協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案需要在實(shí)踐中不斷得到檢驗(yàn)和完善。2015年8月天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件造成重大傷亡,各相關(guān)部門缺少協(xié)同合作,沒有從全局對(duì)城市應(yīng)急管理工作進(jìn)行系統(tǒng)掌控,甚至出現(xiàn)相互扯皮、推諉的情況,這次事故給人們帶來的教訓(xùn)是慘痛的[28]。

應(yīng)急管理制度的韌性不足表現(xiàn)為有些制度的宏觀性和原則性較強(qiáng),缺少針對(duì)性和操作性;有的城市制定的預(yù)案只停留在紙上談兵的層面,對(duì)預(yù)案重點(diǎn)、救援行動(dòng)具體細(xì)則等內(nèi)容的表述不是很明晰,真正能對(duì)具體的實(shí)踐有指導(dǎo)性的預(yù)案偏少。當(dāng)城市面臨安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí),這些預(yù)案往往缺乏實(shí)際操作價(jià)值。

應(yīng)急管理資源保障韌性不足主要表現(xiàn)為應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施冗余度不夠,早期較低標(biāo)準(zhǔn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再適應(yīng)城市的需求。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí),對(duì)于應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的需求在短期內(nèi)更是急劇上升,大大超過設(shè)施的承載量,由于沒有儲(chǔ)備多余的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)充替代,往往造成城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施功能癱瘓。城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施冗余度不夠還體現(xiàn)在其布局不合理、整體配置有待優(yōu)化等方面。城市內(nèi)部不同區(qū)域間、城市與城市之間的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施布局不科學(xué)、不平衡,缺乏整體性和均衡性,有的地方設(shè)施配備充分甚至還有的處于閑置狀態(tài),有的地方又不足,無法滿足群眾的應(yīng)急需求。

(三)城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

大城市中人口、建筑和生產(chǎn)要素的高度集中容易降低城市韌性,多中心城市空間結(jié)構(gòu)的應(yīng)用是解決大城市病的一劑良藥。但就目前來看,我國的大城市尚未形成多中心的城市空間結(jié)構(gòu)。以北京為例,北京是國內(nèi)首個(gè)將韌性城市建設(shè)納入城市總體規(guī)劃的城市,但是,北京的城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和人口分布明顯不平衡。2019年約有70%的就業(yè)人口聚集在主城六區(qū),各區(qū)常住人口密度比值最大可達(dá)到100倍,城市發(fā)展仍是以主城六區(qū)為中心的大組團(tuán)模式為主導(dǎo)[29]。此外,隨著城市群的快速發(fā)展,城市自身原有功能已不能完全滿足需求,傳統(tǒng)的基于層級(jí)結(jié)構(gòu)的空間結(jié)構(gòu)組織已很難適應(yīng)突發(fā)事件下區(qū)域城市之間的協(xié)同合作,城市空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

再以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的副省級(jí)城市寧波為例,城市公共空間韌性不足,表現(xiàn)為大型避難場(chǎng)所保障不足和應(yīng)急空間預(yù)留不足。從災(zāi)害應(yīng)對(duì)情況來看,當(dāng)2021年強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“煙花”來臨時(shí),寧波現(xiàn)有的部分避難場(chǎng)所使用功能相對(duì)單一,受災(zāi)時(shí)安置面積不足,規(guī)范化建設(shè)達(dá)標(biāo)率不足70%,且缺少區(qū)域性轉(zhuǎn)移安置預(yù)案,面對(duì)長(zhǎng)時(shí)間、大面積災(zāi)害難以及時(shí)有效地保障轉(zhuǎn)移安置空間;從空間保障能力看,寧波主城核心區(qū)、北侖及大榭島港區(qū)、城郊及鄉(xiāng)村存在綜合醫(yī)院未覆蓋區(qū)域,且缺少可作為臨時(shí)隔離、觀察點(diǎn)及方艙醫(yī)院的大型公共建筑,也尚未預(yù)留常態(tài)化疾控中心和大型方艙醫(yī)院用地,存在疫情防治漏洞[30]。

隨著城市的發(fā)展,城市空間結(jié)構(gòu)要進(jìn)行優(yōu)化,不僅要在制定新規(guī)劃時(shí)全面考慮,還要對(duì)原有空間的結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行必要的優(yōu)化、調(diào)整,做到結(jié)構(gòu)與功能相適應(yīng)。

(四)城市承載能力有待提升

城市綜合承載能力是指一定時(shí)期內(nèi)城市資源稟賦、國土空間、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、防災(zāi)水平等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力,是衡量城市發(fā)展?jié)摿Α⒊鞘许g性和治理水平的重要指標(biāo)。城市承載能力問題在韌性城市治理體系中涉及面廣,這些問題的解決對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展和危機(jī)應(yīng)對(duì)至關(guān)重要。

我國人口基數(shù)巨大,并且過度集中在特定經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域,導(dǎo)致資源過度消耗、擁堵、住房短缺等問題。這種不平衡的人口分布使得城市更加脆弱,難以有效分配資源和應(yīng)對(duì)危機(jī)。同時(shí),人口在城市區(qū)域的過度集聚導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)承載力的超負(fù)荷,環(huán)境污染和自然資源過度消耗,破壞城市生態(tài)系統(tǒng)。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了人們消費(fèi)能力、消費(fèi)水平的快速增長(zhǎng),人均生態(tài)足跡(1)生態(tài)足跡就是能夠持續(xù)地提供資源或消納廢物的具有生物生產(chǎn)力的地域空間。需求快速增加,導(dǎo)致城市綜合承載力嚴(yán)重不足,在環(huán)保、融資、用工、教育、就醫(yī)、交通、能源等諸多方面承受著前所未有的壓力。以環(huán)保為例,企業(yè)數(shù)量增加,排放增加;消費(fèi)能力、消費(fèi)水平增長(zhǎng),資源消耗增加;流動(dòng)人口增加,生活垃圾增加;城市快速建設(shè),建筑垃圾增加;汽車保有量增加,尾氣排放增加。這必然導(dǎo)致城市資源、基礎(chǔ)設(shè)施快速消耗,不得不承受巨大壓力而超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

城市承載力問題在韌性城市治理體系中是一個(gè)綜合性、多層次的問題,需要政府、社會(huì)和企業(yè)等各方共同努力,以適應(yīng)不斷發(fā)展的城市需要。

四、構(gòu)建韌性城市治理體系的對(duì)策

(一)升級(jí)建設(shè)規(guī)劃,優(yōu)化韌性城市空間結(jié)構(gòu)

城市韌性治理體系的建設(shè)需要針對(duì)不同城市的特點(diǎn),進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,在此基礎(chǔ)上,優(yōu)化常規(guī)市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局,完善冗余設(shè)計(jì)和互聯(lián)備用設(shè)施的空間布局。對(duì)于跨區(qū)域的重大市政基礎(chǔ)設(shè)施,在統(tǒng)籌周邊城市的基礎(chǔ)上,預(yù)留地上、地下空間,提升應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。同時(shí),將可持續(xù)發(fā)展原則融入韌性城市建設(shè)規(guī)劃中,包括推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高能源效率、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。注重?cái)?shù)字化技術(shù)的應(yīng)用,積極利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)來改進(jìn)城市管理和服務(wù)。通過構(gòu)建智慧市政體系,強(qiáng)化設(shè)施的智能管控和主動(dòng)御災(zāi)屬性,例如,預(yù)留道路熱力管線防范道路冰災(zāi)、通過排水井探測(cè)病毒傳播等。針對(duì)設(shè)施本身,通過新材料、新工藝的運(yùn)用,強(qiáng)化設(shè)施抵御災(zāi)害的性能,提高城市的智能化水平[31]。要將優(yōu)化韌性城市空間結(jié)構(gòu)布局的要求落實(shí)在新的規(guī)劃設(shè)計(jì)中,或落實(shí)在原有規(guī)劃的升級(jí)中。

規(guī)劃設(shè)計(jì)涉及多學(xué)科、多部門,因此,升級(jí)建設(shè)規(guī)劃,就要通過建立跨部門和跨領(lǐng)域的合作平臺(tái),加強(qiáng)政府部門、城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)組織之間的合作。無論是制定新的建設(shè)規(guī)劃還是升級(jí)原有規(guī)劃,都要吸收各方面的意見,加強(qiáng)公眾參與力度,整合各類資源,提高規(guī)劃的有效性和可行性。同時(shí),做好韌性城市規(guī)劃監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作,定期對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,并基于評(píng)估結(jié)果,及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃策略,確保韌性城市建設(shè)規(guī)劃的持續(xù)改進(jìn)。

城市空間結(jié)構(gòu)是城市群發(fā)展程度、階段與過程的空間反映。只有正確認(rèn)識(shí)城市空間結(jié)構(gòu)的特征及發(fā)展趨勢(shì),才能從總體上把握城市的發(fā)展演化規(guī)律,從而促進(jìn)我國城市韌性治理體系的建設(shè)[32]。一是鼓勵(lì)在城市中實(shí)施混合用途發(fā)展策略,即將住宅、商業(yè)、辦公、文化和娛樂等不同功能的建筑物融合在一起。通過更緊湊的城市布局和高密度建筑來有效利用有限的土地資源,減少城市的空間占用與交通距離,提高交通效率,以及公共設(shè)施和服務(wù)的可及性。二是增加城市的公共空間和綠化區(qū)域,如公園、廣場(chǎng)、步行街等。這些區(qū)域不僅可以供居民休閑娛樂,還改善了城市的生態(tài)環(huán)境,提高了空氣質(zhì)量和生活質(zhì)量。三是鼓勵(lì)區(qū)域發(fā)展和分散式城市布局,將城市功能和人口分散到不同區(qū)域,減少城市中心的壓力和擁堵。發(fā)展次中心和新興城市,提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活選擇。同時(shí),利用智能城市技術(shù)和數(shù)字化解決方案來優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。例如,通過智能交通管理系統(tǒng)、智能建筑管理系統(tǒng)和智能能源管理系統(tǒng)等提高城市的運(yùn)行效率。

(二)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性,完善城市應(yīng)急管理體系

基礎(chǔ)設(shè)施韌性強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠抵御沖擊,確保城市在面對(duì)諸如自然災(zāi)害、技術(shù)故障等挑戰(zhàn)時(shí)能夠維持基本運(yùn)行。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性是韌性城市治理體系建設(shè)的關(guān)鍵,也是服務(wù)于城市應(yīng)急管理體系的基本要求:一是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,科學(xué)規(guī)劃設(shè)施建設(shè)。應(yīng)該對(duì)城市地下空間、老舊建筑物及其附屬設(shè)施進(jìn)行全面評(píng)估,以識(shí)別基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的脆弱性和潛在威脅,消除設(shè)施安全隱患。基于這些評(píng)估,制定相應(yīng)的韌性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)功能短板,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域共建共治共享。同時(shí),提高基礎(chǔ)設(shè)施的多樣性,采取分布式、并聯(lián)式建設(shè)的方式,包括不同類型的能源供應(yīng)、水資源管理系統(tǒng)、交通方式和通信網(wǎng)絡(luò),這有助于降低依賴性,一旦某個(gè)系統(tǒng)受到損害,其他系統(tǒng)可以繼續(xù)運(yùn)行。二是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施精細(xì)管理,推動(dòng)城市智慧化發(fā)展。采用智能技術(shù)來監(jiān)測(cè)和管理基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng),例如,使用傳感器和數(shù)據(jù)分析來實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)備狀態(tài),以提前發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行維修。鼓勵(lì)推動(dòng)使用綠色和可再生能源,以減少對(duì)有限資源的依賴,提高能源供應(yīng)的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)低碳排放,增強(qiáng)城市對(duì)能源危機(jī)的韌性。三是建立緊急響應(yīng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作,以確保各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào),提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的韌性,確?；A(chǔ)設(shè)施在遭遇沖擊時(shí)迅速修復(fù)并重新啟動(dòng)。

為提高基礎(chǔ)設(shè)施韌性,使其在應(yīng)急管理體系中發(fā)揮重要作用,還需要建立健全的法律和政策框架,進(jìn)一步明確縱向上各級(jí)政府、橫向上各部門和機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職責(zé),并確保其協(xié)同運(yùn)作,如此,才能建立高效可靠的災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng),及時(shí)掌握災(zāi)害事件的發(fā)生和演變情況,提前預(yù)警和采取相應(yīng)的緊急響應(yīng)措施,確保各級(jí)政府、救援隊(duì)伍、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位之間的緊密配合和協(xié)同行動(dòng)。

充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施在提高城市韌性中的作用,還要在社區(qū)之間定期組織應(yīng)急演練和培訓(xùn),提高應(yīng)急管理人員和公眾的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力,以提升應(yīng)急響應(yīng)的效率。同時(shí),要做好災(zāi)后評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作,建立反饋機(jī)制和持續(xù)改進(jìn)機(jī)制,不斷優(yōu)化應(yīng)急管理體系。

(三)加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)韌性,提升城市承載能力

我國“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“發(fā)展壯大城市群和都市圈,進(jìn)一步增強(qiáng)城市群和都市圈綜合承載能力”。城市承載能力的提升對(duì)于城市韌性治理體系的建設(shè)具有重要作用。應(yīng)增加基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和提升其質(zhì)量,包括道路、橋梁、供水、通信等,確?；A(chǔ)設(shè)施的可靠性、韌性和適應(yīng)未來發(fā)展的能力。提高土地的利用效率,確保合理的建筑布局和城市擴(kuò)張。有效管理城市資源,提高資源利用效率,減少浪費(fèi)和環(huán)境污染,提升城市綜合承載力。

生態(tài)系統(tǒng)的韌性在影響城市承載能力的眾多因素中十分突出,提高生態(tài)系統(tǒng)韌性可以有效地提升城市的承載力。生態(tài)系統(tǒng)為城市提供了重要的生態(tài)環(huán)境,如水源、防洪、氣候調(diào)節(jié)和生物多樣性等,因此,建設(shè)韌性城市治理體系必須夯實(shí)生態(tài)系統(tǒng)這一發(fā)展基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù),提升自然災(zāi)害防治能力。韌性城市治理體系應(yīng)該致力于保護(hù)和恢復(fù)城市周圍的自然生態(tài)系統(tǒng),包括濕地、森林、河流和海岸線。同時(shí)要注重水資源的可持續(xù)管理,建立各種污染物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制,促進(jìn)水資源的循環(huán)利用,打贏大氣污染、水污染、荒漠化等生態(tài)防控攻堅(jiān)戰(zhàn)。二是強(qiáng)化綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。建立有效的監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制,以及時(shí)調(diào)整政策和應(yīng)對(duì)措施。制定和實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范的政策文件,開發(fā)城市綠色空間,鼓勵(lì)城市綠化計(jì)劃和城市農(nóng)業(yè)建設(shè),提升城市內(nèi)部的生態(tài)多樣性。同時(shí),推廣綠色交通,建立城市綠地、社區(qū)花園和屋頂花園等綠色建筑,降低城市熱島效應(yīng),減輕氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的沖擊。三是加強(qiáng)對(duì)民眾的環(huán)保教育,倡導(dǎo)低碳出行和綠色消費(fèi)理念,提高民眾對(duì)生態(tài)系統(tǒng)重要性的認(rèn)識(shí)。培育城市綠色生活方式,深入推動(dòng)生活垃圾分類常態(tài)化,形成更廣泛的共識(shí),使城市居民更積極地參與生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

(四)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)韌性,提升城市綜合治理水平

加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)韌性是韌性城市治理體系建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。城市經(jīng)濟(jì)韌性是城市受到經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)或者不確定的沖擊后能夠維持穩(wěn)定并快速恢復(fù),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)的能力。韌性城市建設(shè)必須充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)韌性這一深層活力。一是強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)韌性,推動(dòng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。建立多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),鞏固傳統(tǒng)核心產(chǎn)業(yè),鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持科研機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新孵化器和高科技企業(yè)的發(fā)展,提升經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[33]。二是增強(qiáng)需求側(cè)結(jié)構(gòu)韌性,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能。著力強(qiáng)化高質(zhì)量投資,加大對(duì)民生建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)的投資力度。提高居民的工作技能、收入水平,拓寬農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng),發(fā)展新消費(fèi)熱點(diǎn),實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。進(jìn)一步提升對(duì)外開放力度,加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè),形成區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作體系,共同應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

社會(huì)韌性指的是城市社會(huì)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)危機(jī)、挑戰(zhàn)和變革時(shí)的靈活性、適應(yīng)性和穩(wěn)定性,包括居民的組織能力、社區(qū)參與、社會(huì)保障等方面。韌性城市建設(shè)必須注重社會(huì)韌性這一治理核心。一是強(qiáng)化居民參與,形成共商共建機(jī)制。鼓勵(lì)居民參與城市規(guī)劃、決策和問題解決,形成廣泛的共識(shí)。通過設(shè)立居民代表機(jī)構(gòu)等方式,讓居民參與到城市治理中來,從而提高社會(huì)的凝聚力。同時(shí),培育和發(fā)展社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本,包括親情、友情、鄰里關(guān)系等。社會(huì)資本可以在危機(jī)發(fā)生時(shí)提供互助和進(jìn)行資源共享,增強(qiáng)社區(qū)的抵抗力。二是建立社區(qū)組織,提升管理質(zhì)量。堅(jiān)持黨建引領(lǐng),大力支持社會(huì)力量參與社區(qū)治理。建立健全的組織結(jié)構(gòu),促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的互動(dòng)和合作。增強(qiáng)社區(qū)教育和技能培訓(xùn),提升社區(qū)居民的教育水平和技能水平,增強(qiáng)民眾的就業(yè)能力和生活自理能力。在危機(jī)發(fā)生時(shí),具備一定技能和知識(shí)的居民更容易適應(yīng)新的情況,減少危機(jī)帶來的沖擊。三是完善社會(huì)保障體系,關(guān)注特殊群體。建立健全的社會(huì)保障體系,包括失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、住房保障等,保障居民在危機(jī)時(shí)期的基本生活需要。同時(shí),也要考慮彈性的社會(huì)保障政策,以應(yīng)對(duì)不同類型的危機(jī)。加強(qiáng)思想教育,提升居民對(duì)災(zāi)害和緊急情況的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力,包括制定家庭應(yīng)急計(jì)劃、準(zhǔn)備應(yīng)急物資等。同時(shí),加強(qiáng)居民的自救互救能力,培養(yǎng)他們?cè)谟龅轿C(jī)時(shí)冷靜、果斷的行動(dòng)能力。特別關(guān)注老年人、殘疾人士等特殊群體的需求,制定相應(yīng)的保障措施和服務(wù)政策,確保他們?cè)谟龅轿C(jī)時(shí)得到及時(shí)有效的支持和幫助。

韌性城市建設(shè)已然成為城市發(fā)展的趨勢(shì),不斷完善韌性治理體系成為提高城市治理水平和治理能力的必然要求。本文提出的韌性城市治理體系的四個(gè)方面的特征有助于定性識(shí)別現(xiàn)代韌性城市治理體系構(gòu)建的成效。隨著韌性城市治理體系的不斷完善,還會(huì)呈現(xiàn)新的特征,還會(huì)有新的評(píng)價(jià)韌性城市治理體系建設(shè)情況的系統(tǒng)和工具。韌性城市治理體系構(gòu)建面臨的問題也可望在未來的實(shí)踐中逐步得到解決,當(dāng)然,還會(huì)不斷出現(xiàn)新的問題。

今后,在韌性城市治理體系建設(shè)中會(huì)有這樣一些趨勢(shì):城市的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃更具體,更有利于操作;不同城市應(yīng)根據(jù)各自的特點(diǎn),充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì);既考慮具有“韌性”的功能性要求,又考慮文化的特色;既在宏觀層面考慮城市總體韌性的建設(shè),又在中觀層面考慮城市社區(qū)韌性的建設(shè),還在微觀層面考慮對(duì)人的影響;韌性城市治理體系的評(píng)價(jià)體系會(huì)更加完善,指標(biāo)體系會(huì)更加具有操作性。韌性城市建設(shè)沒有止境,提升韌性城市治理能力和治理現(xiàn)代化水平的實(shí)踐也永無止境。