郭東波，范 愷

（1.威海高新區(qū)科技創(chuàng)新局，山東威海 264209；2.中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心，北京 100190）

科技計(jì)劃的對(duì)外開放程度，是科技創(chuàng)新國(guó)際化水平的重要體現(xiàn)。美國(guó)作為世界頭號(hào)科技強(qiáng)國(guó)，重視國(guó)際科技合作。在其政府和民間組織層面都推出了內(nèi)容豐富、形式多樣的國(guó)際科技合作計(jì)劃。本文對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府主導(dǎo)的國(guó)際科技合作計(jì)劃進(jìn)行梳理，分析其管理特點(diǎn)，以期為中國(guó)打造國(guó)際科技合作新格局、推進(jìn)新時(shí)期重點(diǎn)任務(wù)提供啟示和借鑒。

1 美國(guó)國(guó)際科技合作計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)配置概述

美國(guó)實(shí)施多元分散型的科研管理體制。作為研發(fā)經(jīng)費(fèi)的具體使用形式，美國(guó)的科技計(jì)劃散布于各涉及科技的聯(lián)邦部門中，由各部門圍繞自身職能設(shè)立和運(yùn)行管理。這些部門或跨部門科技計(jì)劃種類和數(shù)量繁多、規(guī)模不一、體系龐雜，但計(jì)劃和項(xiàng)目的日常管理都遵循聯(lián)邦法律和所屬部門的科技計(jì)劃管理規(guī)定，具有較強(qiáng)的共性特征。

美國(guó)聯(lián)邦政府并沒(méi)有為國(guó)際科技合作計(jì)劃和項(xiàng)目制定單獨(dú)的管理規(guī)定，國(guó)際科技合作是通過(guò)各涉及科技的聯(lián)邦部門靈活機(jī)動(dòng)地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，由其下屬國(guó)際合作機(jī)構(gòu)有計(jì)劃、有組織地開展。各涉及科技的聯(lián)邦部門設(shè)立的專門針對(duì)國(guó)際合作的科技計(jì)劃數(shù)量不多，多數(shù)計(jì)劃類似針對(duì)特定領(lǐng)域國(guó)際合作或涉及國(guó)際合作內(nèi)容的項(xiàng)目指南或征集通知。通常合作經(jīng)費(fèi)都分散在這些具體的項(xiàng)目中，而沒(méi)有所謂的專項(xiàng)合作經(jīng)費(fèi)。

2 美國(guó)國(guó)際科技合作計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)配置情況

美國(guó)可由外國(guó)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的國(guó)際科技合作計(jì)劃主要分為4 個(gè)類別：一是原則上僅對(duì)國(guó)內(nèi)單位撥款的國(guó)際科技合作計(jì)劃；二是國(guó)外機(jī)構(gòu)可直接申請(qǐng)項(xiàng)目資助的國(guó)際科技合作計(jì)劃；三是由國(guó)外機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)施的國(guó)際科技合作計(jì)劃（科技外援）；四是對(duì)等出資研發(fā)基金合作項(xiàng)目。

2.1 原則上僅對(duì)國(guó)內(nèi)單位撥款的國(guó)際科技合作計(jì)劃

該類國(guó)際科技合作計(jì)劃以美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）為典型代表。NSF 成立于1950 年，其法定使命是推動(dòng)科學(xué)進(jìn)步，增進(jìn)民生福祉，保障國(guó)防安全。NSF 是美國(guó)行政機(jī)構(gòu)中唯一的專職科技計(jì)劃項(xiàng)目管理部門，對(duì)美國(guó)的科技發(fā)展特別是基礎(chǔ)研究的發(fā)展起到重要的作用，主要資助美國(guó)大學(xué)和其他學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)除醫(yī)學(xué)領(lǐng)域之外的科學(xué)和工程學(xué)基礎(chǔ)研究和教育，并設(shè)有專門賬戶支持大型科研儀器設(shè)備與設(shè)施建設(shè)[1]。

NSF 專門成立國(guó)際科學(xué)與工程辦公室（Office of International Science and Engineering，OISE）負(fù)責(zé)國(guó)際科技合作，主要通過(guò)參與全球規(guī)模的合作項(xiàng)目和研究網(wǎng)絡(luò)、資助國(guó)際科學(xué)設(shè)施、與其他國(guó)家的國(guó)際科技計(jì)劃保持聯(lián)系、資助年輕的科學(xué)家和工程師、獲取國(guó)際科學(xué)和工程信息等5 個(gè)方面開展國(guó)際合作，并與許多國(guó)際科技組織保持密切的聯(lián)系，如國(guó)際科學(xué)理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織全球科學(xué)論壇、國(guó)際全球變化研究資助機(jī)構(gòu)（IGFA）、南極條約協(xié)商會(huì)議和世界氣象組織等[2]。

OISE 在2020 財(cái)年[3]和2021 財(cái)年[4]均獲得5 100 余萬(wàn)美元的預(yù)算，分別占NSF 當(dāng)年總預(yù)算的0.61%和0.60%，重點(diǎn)開展了以下5 項(xiàng)國(guó)際科技合作項(xiàng)目：一是國(guó)際研究和教育伙伴關(guān)系計(jì)劃（PIRE），利用多方利益相關(guān)者和國(guó)際伙伴，應(yīng)用包括自然科學(xué)、物理科學(xué)、工程和社會(huì)科學(xué)在內(nèi)的學(xué)科應(yīng)對(duì)區(qū)域或全球范圍內(nèi)的重大挑戰(zhàn)；二是全球風(fēng)險(xiǎn)基金（Global Venture Fund, GVF），提供資金和科研資源支持國(guó)際合作項(xiàng)目，幫助美國(guó)研究人員建立創(chuàng)新的國(guó)際合作關(guān)系，推進(jìn)知識(shí)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，為美國(guó)的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)地位做出貢獻(xiàn)；三是國(guó)際合作研究網(wǎng)絡(luò)加速計(jì)劃（AccelNet），建立跨越國(guó)家和學(xué)科界限的合作研究網(wǎng)絡(luò)，并使其與美國(guó)的研究網(wǎng)絡(luò)深度融合，從而確保美國(guó)獲取科技創(chuàng)新理念，與全球科研人員和設(shè)施保持密切聯(lián)系，促進(jìn)美國(guó)科學(xué)和工程的發(fā)展；四是學(xué)生國(guó)際研究經(jīng)驗(yàn)計(jì)劃（IRES），幫助美國(guó)學(xué)生積極參與NSF 資助的所有學(xué)科的國(guó)際研究，為美國(guó)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的本科生和研究生提供參與國(guó)際研究的機(jī)會(huì)，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)培養(yǎng)下一代STEM 人才，增強(qiáng)美國(guó)的科技領(lǐng)導(dǎo)地位；五是利用國(guó)際專業(yè)知識(shí)開展研究計(jì)劃（MULTIPLIER），通過(guò)信息收集、數(shù)據(jù)分析、與國(guó)際專家交流等方式，確定全球新興和有利于美國(guó)發(fā)展的科學(xué)研究領(lǐng)域，并探索利用聯(lián)合科研資助、研究設(shè)施和專業(yè)知識(shí)等國(guó)際資源擴(kuò)大美國(guó)的國(guó)際科技合作。

2022 財(cái)年，拜登總統(tǒng)的預(yù)算提案將NSF 的預(yù)算大幅提高到101.7 億美元，其中OISE 的預(yù)算為7 532 萬(wàn)美元，占比為0.73%[5]。OISE 將繼續(xù)推動(dòng)包括上述重點(diǎn)項(xiàng)目在內(nèi)的國(guó)際科技合作，合作領(lǐng)域主要包括以下4 個(gè)方面：一是開展與氣候變化和清潔能源相關(guān)的研究，共同應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)；二是支持先進(jìn)制造業(yè)，加強(qiáng)新興制造領(lǐng)域的技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)新，發(fā)展新一代制造業(yè)，提高美國(guó)制造業(yè)的未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)美國(guó)制造基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)全球供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)的韌性；三是支持建立和擴(kuò)展現(xiàn)有的北極地區(qū)觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)及推動(dòng)相關(guān)科學(xué)研究，以應(yīng)對(duì)北極地區(qū)不斷變化的各種科學(xué)挑戰(zhàn)；四是繼續(xù)豐富量子科學(xué)知識(shí)，促進(jìn)對(duì)量子現(xiàn)象理解的突破，改變當(dāng)前量子科學(xué)和工程的格局，進(jìn)一步釋放美國(guó)量子科學(xué)相關(guān)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的潛力，并推動(dòng)美國(guó)成為量子技術(shù)領(lǐng)先的國(guó)家。

NSF 國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算編寫、項(xiàng)目評(píng)審、經(jīng)費(fèi)使用和監(jiān)督報(bào)告等過(guò)程監(jiān)管和財(cái)務(wù)管理都必須遵循其《申請(qǐng)和資助政策及程序指南》（The Proposal & Award Policies & Procedures Guide，PAPPG）中的相關(guān)規(guī)定[6]。其中涉及國(guó)際合作的要點(diǎn)包括：NSF 基本不向國(guó)外科研機(jī)構(gòu)直接提供項(xiàng)目資助，NSF 支持雙邊和多邊合作項(xiàng)目，但僅向參與合作活動(dòng)的美方提供資助，國(guó)外機(jī)構(gòu)可作為NSF子課題的承擔(dān)方。在項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容中應(yīng)提供國(guó)際合作活動(dòng)的信息，如國(guó)際研究、教育、培訓(xùn)活動(dòng)或國(guó)際會(huì)議等。涉及在國(guó)外開展動(dòng)物實(shí)驗(yàn)等科學(xué)合作，不僅應(yīng)遵守美國(guó)的法律法規(guī)，還應(yīng)遵循實(shí)驗(yàn)所在國(guó)的法律法規(guī)以及相關(guān)國(guó)際指南。

與NSF 情況相似，美國(guó)國(guó)家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）在其《申請(qǐng)資助指南》中明確指出[7]，NASA 積極同國(guó)外機(jī)構(gòu)開展研究合作，國(guó)外合作方可以同美國(guó)機(jī)構(gòu)一并提交資助申請(qǐng)，但NASA 一般不對(duì)國(guó)外合作方進(jìn)行資助，國(guó)外合作方必須由本國(guó)政府機(jī)構(gòu)或其他組織對(duì)其研究活動(dòng)提供資助。

2.2 國(guó)外機(jī)構(gòu)可直接申請(qǐng)項(xiàng)目資助的國(guó)際科技合作計(jì)劃

在美國(guó)各聯(lián)邦部門實(shí)施的涉外科技計(jì)劃中，該類國(guó)際科技合作計(jì)劃數(shù)量最多，以美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）為典型代表。NIH 隸屬于美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（United States Department of Health and Human Services，HHS），是美國(guó)最高水平的生物學(xué)、醫(yī)學(xué)與行為學(xué)研究機(jī)構(gòu)，也是擁有最多科研預(yù)算的非國(guó)防研發(fā)部門，下設(shè)21 個(gè)研究所和6 個(gè)中心[8]。

NIH 下屬的部分重點(diǎn)研究所，如國(guó)家過(guò)敏和傳染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases，NIAID）、國(guó)家精神衛(wèi)生研究所（National Institute of Mental Health ，NIMH）、國(guó)家癌癥研究所（National Cancer Institute，NCI）等，資助了許多本研究所科研領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)際合作項(xiàng)目，合作對(duì)象主要包括加拿大、歐盟、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)以及部分非洲國(guó)家。2020 財(cái)年，NIH下屬研究所資助的國(guó)際科技合作項(xiàng)目為430 個(gè)，資助金額超過(guò)2.37 億美元，占NIH 當(dāng)年總預(yù)算的0.56%；2021 財(cái)年，NIH 下屬研究所資助的國(guó)際科技合作項(xiàng)目為399 個(gè)，資助金額超過(guò)2.12 億美元，占NIH 當(dāng)年總預(yù)算的0.49%[9]。

NIH 下屬的福格蒂國(guó)際中心（Fogarty International Center, FIC）[10]是NIH 開展全球衛(wèi)生和國(guó)際科技合作的核心，幫助NIH 推動(dòng)全球衛(wèi)生研究合作布局，發(fā)展與國(guó)際合作伙伴的關(guān)系，并參與其他國(guó)家和國(guó)際組織的國(guó)際衛(wèi)生研究合作計(jì)劃。FIC 致力于創(chuàng)建可對(duì)緊迫衛(wèi)生需求做出迅速反應(yīng)的全球研究網(wǎng)絡(luò)；資助美國(guó)生物醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)等與其他國(guó)家和地區(qū)開展針對(duì)艾滋病、腦部疾病、癌癥、中風(fēng)和心血管等疾病的研究合作，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系；為全球合作伙伴提供科學(xué)研究和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)雙方研究人員的交流。通過(guò)上述合作使得美國(guó)醫(yī)療技術(shù)和水平可以從全球健康研究的科學(xué)突破中受益，并幫助美國(guó)保持其生物醫(yī)學(xué)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，使其研究始終處于相關(guān)科學(xué)發(fā)現(xiàn)的前沿。

FIC在2020財(cái)年和2021財(cái)年分別獲得8 000萬(wàn)、8 400 萬(wàn)美元的預(yù)算，占NIH 當(dāng)年總預(yù)算的比例均保持在0.20%。其國(guó)際合作主要包括以下4 個(gè)方面：一是資助全球健康前沿研究，使美國(guó)和其他國(guó)家的科研人員能夠?yàn)閺?fù)雜的全球健康挑戰(zhàn)找到解決方案，以減輕疾病負(fù)擔(dān)、促進(jìn)健康并延長(zhǎng)人的壽命；二是建立一個(gè)廣泛的全球衛(wèi)生研究人員合作網(wǎng)絡(luò)，開展相關(guān)合作研究和培訓(xùn)，以應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病、日益嚴(yán)重的非傳染性疾病和環(huán)境健康等廣泛的緊急衛(wèi)生需求，例如，研究新冠病毒的傳播模式、基因組學(xué)、干預(yù)措施的有效性，對(duì)研究人員進(jìn)行流行病學(xué)、生物信息學(xué)、分子生物學(xué)、基因組學(xué)和系統(tǒng)建模的培訓(xùn)以應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的大流行病，關(guān)注野火、颶風(fēng)、空氣污染和其他自然災(zāi)害對(duì)人體健康的影響；三是對(duì)中、低收入國(guó)家進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生援助，探索在資源匱乏環(huán)境中提高醫(yī)學(xué)研究和服務(wù)水平，減少全球區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、性別和文化等不同帶來(lái)的健康差異，以幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)健康公平；四是建設(shè)和強(qiáng)化聯(lián)合研究能力并在全球范圍內(nèi)幫助培養(yǎng)一批持續(xù)取得重大科學(xué)進(jìn)步、推動(dòng)衛(wèi)生政策和臨床實(shí)踐發(fā)展的科學(xué)家，重點(diǎn)領(lǐng)域包括艾滋病、全球傳染病、人體傷害和心理創(chuàng)傷以及研究倫理等，為全球衛(wèi)生領(lǐng)域的未來(lái)發(fā)現(xiàn)和進(jìn)步奠定基礎(chǔ)。

2022 財(cái)年，拜登總統(tǒng)的預(yù)算提案將NIH 的預(yù)算大幅提高到520 億美元，其中FIC 的預(yù)算為9 630 萬(wàn)美元，占比為0.18%[11]。FIC 將繼續(xù)充分利用其資助全球科學(xué)家的聯(lián)合研究項(xiàng)目和人才網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)跨學(xué)科和多學(xué)科方法、應(yīng)用創(chuàng)新和新興技術(shù)以及加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的研究能力應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的衛(wèi)生威脅和全球健康挑戰(zhàn)。擬新增的國(guó)際科技合作項(xiàng)目包括利用數(shù)據(jù)科學(xué)促進(jìn)醫(yī)學(xué)發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新，開發(fā)最緊迫的臨床和公共衛(wèi)生問(wèn)題解決方案；研究艾滋病和非傳染性疾病之間的相互作用，支持具有不同專業(yè)知識(shí)的研究團(tuán)隊(duì)提出新的研究方向并開發(fā)預(yù)防和治療的新方法，合作對(duì)象將以中、低收入國(guó)家尤其是非洲國(guó)家為主。

NIH 院外項(xiàng)目中，研發(fā)資助是最主要的資助方式，在數(shù)量和金額總量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)NIH 規(guī)定，除有特別注明的項(xiàng)目之外，國(guó)外機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織均可申請(qǐng)研究項(xiàng)目資助（research project grants）。項(xiàng)目申請(qǐng)成功后，研發(fā)經(jīng)費(fèi)可直接撥付至國(guó)外研發(fā)機(jī)構(gòu)。

NIH 院外項(xiàng)目的管理一般包括提交申請(qǐng)、形式審查、同行評(píng)議和執(zhí)行監(jiān)督等階段，其發(fā)布的項(xiàng)目申請(qǐng)指南中包括申請(qǐng)者的所有信息，如資助類型、具體資助機(jī)構(gòu)、計(jì)劃名稱、計(jì)劃編號(hào)、資助上限、總經(jīng)費(fèi)和經(jīng)費(fèi)支出范圍等。其中申請(qǐng)條件一欄對(duì)國(guó)外申請(qǐng)者參與條件做了具體規(guī)定。而在項(xiàng)目提交后的形式審查階段，NIH 下屬的科學(xué)評(píng)估中心（Center for Scientific Review，CSR）會(huì)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核。就項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督而言，國(guó)外機(jī)構(gòu)與美國(guó)研發(fā)機(jī)構(gòu)基本遵照同樣的研究規(guī)范，但在以下方面存有具體區(qū)別：

一是財(cái)務(wù)規(guī)定不同[12]。國(guó)外科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)的NIH 項(xiàng)目，除符合一般財(cái)務(wù)規(guī)定外，還須滿足一些額外規(guī)定，包括不得列支大于50 萬(wàn)美元的設(shè)備改造（A&R）費(fèi)用，不得列支大型設(shè)施的購(gòu)置費(fèi)和折舊費(fèi)，間接費(fèi)用（F&A）比例不得超過(guò)8%等。此外，所有國(guó)外科研項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)均按照營(yíng)利性機(jī)構(gòu)類別進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)程序更為嚴(yán)格。

二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理有所區(qū)別。根據(jù)《美國(guó)法典》有關(guān)規(guī)定[13]，承擔(dān)美國(guó)聯(lián)邦資助研發(fā)項(xiàng)目的國(guó)外機(jī)構(gòu)不能按一般規(guī)定獲得產(chǎn)生專利的所有權(quán)。但在具體實(shí)踐中，美國(guó)各聯(lián)邦部門根據(jù)自身情況對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行了微調(diào)。NIH 允許國(guó)外機(jī)構(gòu)持有利用NIH 研發(fā)經(jīng)費(fèi)取得成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有權(quán)，但須承擔(dān)若干具體義務(wù)，包括及時(shí)向美國(guó)政府報(bào)告研發(fā)成果、及時(shí)將該科研成果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用技術(shù)、授予美國(guó)政府在全球范圍內(nèi)“非獨(dú)占（non-exclusive）、不可轉(zhuǎn)讓（non-transferable）、不可撤銷（irrevocable）”的付費(fèi)使用許可等。NIH 認(rèn)為這是在保護(hù)美國(guó)公眾利益和在全球范圍推動(dòng)健康醫(yī)學(xué)研究之間取得的最佳平衡。

美國(guó)商務(wù)部（Department of Commerce，DOC）下屬的美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）也設(shè)立了公開征集的研發(fā)項(xiàng)目，如精確測(cè)量項(xiàng)目（Precision Measurement Grants Program, PMGP）[14]、中子研究中心項(xiàng)目（NIST Center for Neutron Research, NCNR）[15]、測(cè)量科學(xué)與工程項(xiàng)目（Measurement Science and Engineering, MSE）[16]等。這些項(xiàng)目均允許國(guó)外機(jī)構(gòu)直接申請(qǐng)。

2.3 由國(guó)外機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)施的國(guó)際科技合作計(jì)劃（科技外援）

該類國(guó)際科技合作計(jì)劃以美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（United States Agency for International Development，USAID）為典型代表。USAID 是執(zhí)行對(duì)外援助、實(shí)施國(guó)際發(fā)展的聯(lián)邦政府職能部門。近年來(lái)，美國(guó)政府在外交和國(guó)際援助相關(guān)政策文件中多次強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新在全球發(fā)展中的重要作用，將科技援助作為對(duì)外援助的重要工作內(nèi)容之一。2010 年，USAID 加強(qiáng)與科學(xué)家、研究人員及大學(xué)的合作，投資新技術(shù)以開發(fā)和利用新的解決方案，并成立了創(chuàng)新與發(fā)展聯(lián)盟辦公室（Office of Innovation and Development Alliances）與科技辦公室（Office of Science and Technology）。2014 年，兩個(gè)辦公室合并成立了美國(guó)對(duì)外科技援助的主要“抓手”——“全球發(fā)展實(shí)驗(yàn)室”（Global Development Lab），后更名為“創(chuàng)新、技術(shù)和研究中樞”（Innovation，Technology and Research Hub，ITR Hub）[17]。ITR Hub 在成立之初就與32 個(gè)機(jī)構(gòu)成為合作伙伴，這些機(jī)構(gòu)包括多個(gè)跨國(guó)公司、非政府組織和基金會(huì)、大學(xué)以及國(guó)外政府機(jī)構(gòu)，其中不乏高新技術(shù)企業(yè)、資助科研的基金會(huì)和知名學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，如思科、微軟、英特爾、杜邦、先正達(dá)、葛蘭素史克、蓋茨基金會(huì)、史密森學(xué)會(huì)、麻省理工學(xué)院以及國(guó)家科學(xué)、工程與醫(yī)學(xué)院（NASEM）等。

作為USAID進(jìn)行實(shí)驗(yàn)和開放創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，ITR Hub 將科技外援分為三大板塊：科學(xué)研究、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和技術(shù)，本文以科學(xué)研究和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)兩大板塊為重點(diǎn) 并選取典型案例進(jìn)行介紹。

2.3.1 科學(xué)研究

加強(qiáng)研究參與合作伙伴關(guān)系（The Partnership for Enhanced Engagement in Research, PEER）[18]。在NASEM 的具體管理下，PEER 資助美國(guó)伙伴國(guó)的研究人員、科學(xué)家和工程師與美國(guó)政府支持的研究人員合作開展研究，應(yīng)對(duì)伙伴國(guó)當(dāng)?shù)匕l(fā)展挑戰(zhàn)。PEER有助于培養(yǎng)當(dāng)?shù)匮芯咳藛T和研究機(jī)構(gòu)的能力，更好地利用數(shù)據(jù)和證據(jù)制定政策。自2011 年啟動(dòng)以來(lái)，PEER 已為來(lái)自50 余個(gè)國(guó)家的400 余名科學(xué)家和350 余個(gè)項(xiàng)目提供了支持，資助額近1 億美元。

設(shè)立研究、創(chuàng)新和培訓(xùn)中心。2020 年以來(lái)，通過(guò)“開展研究和創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展、產(chǎn)生證據(jù)和培訓(xùn)”（BRIDGE-TRAIN）[19]和“使研究對(duì)發(fā)展、全球參與和利用產(chǎn)生影響”（BRIDGE-U）[20]兩大計(jì)劃，USAID 支持其伙伴國(guó)和美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)之間的伙伴關(guān)系，在非洲和拉丁美洲設(shè)立了3 個(gè)研究、創(chuàng)新和培訓(xùn)中心，以處理地方和國(guó)家發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)。

一是非洲供應(yīng)鏈應(yīng)用研究與創(chuàng)新中心（CARISCA）[21]。該中心于2020 年由美國(guó)亞利桑那州立大學(xué)與加納夸梅·恩克魯瑪科技大學(xué)（KNUST）合作成立，著力解決低效和無(wú)效供應(yīng)鏈造成的發(fā)展障礙，特別是在衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2020年7 月，USAID 宣布為該中心撥款1 500 萬(wàn)美元。

二是危地馬拉山谷大學(xué)創(chuàng)新中心[22]。2021 年，麻省理工學(xué)院、危地馬拉山谷大學(xué)（UVG）和危地馬拉出口商協(xié)會(huì)（AGEXPORT）啟動(dòng)“實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、研究和創(chuàng)業(yè)的可持續(xù)伙伴關(guān)系”（Achieving Sustainable Partnerships for Innovation, Research and Entrepreneurship, ASPIRE）項(xiàng)目。該項(xiàng)目在UVG的兩個(gè)農(nóng)村衛(wèi)星園區(qū)建立創(chuàng)新中心，以增加地方創(chuàng)新、青年創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2021 年7 月，USAID 宣布為此撥款1 500 萬(wàn)美元。

三是教學(xué)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新中心（CTLI）。該中心由耶魯大學(xué)、利比里亞大學(xué)衛(wèi)生科學(xué)學(xué)院（ULCHS） 和美國(guó)范德堡大學(xué)（Vanderbilt University）合作于2021 年成立，以改善利比里亞地區(qū)的醫(yī)療保健，應(yīng)對(duì)利比里亞衛(wèi)生系統(tǒng)的挑戰(zhàn)。2021 年7 月，USAID 宣布為此撥款1 500 萬(wàn)美元。

2.3.2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（Development Innovation Ventures，DIV）是USAID 的開放式創(chuàng)新計(jì)劃，旨在為發(fā)展挑戰(zhàn)提供突破性解決方案。受風(fēng)險(xiǎn)投資啟發(fā)，DIV 采用分層資助模式，投資于具有顯著影響、成本效益和規(guī)模潛力的創(chuàng)新項(xiàng)目，全年向USAID 伙伴國(guó)的營(yíng)利性或非營(yíng)利性組織或?qū)嶓w開放申請(qǐng)[23]。

DIV 對(duì)創(chuàng)意提供的資助共分4 個(gè)階段，依次是：試點(diǎn)（最高20 萬(wàn)美元）；測(cè)試及規(guī)?；瘻?zhǔn)備（最高150 萬(wàn)美元）；向規(guī)模化過(guò)渡（最高1 500 萬(wàn)美元）和證據(jù)生成（最高150 萬(wàn)美元）。

自2010 年以來(lái)，DIV 已資助了來(lái)自47 個(gè)國(guó)家的252 個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目，資助額為1.72 億美元，改善了9 900 萬(wàn)人的生活。

與上述計(jì)劃和項(xiàng)目情況類似，美國(guó)農(nóng)業(yè)部（United States Department of Agriculture，USDA）下屬的外國(guó)農(nóng)業(yè)服務(wù)局（Foreign Agricultural Service，F(xiàn)AS）設(shè)立了直接面向國(guó)外機(jī)構(gòu)的科研計(jì)劃，如科學(xué)合作研究計(jì)劃（Science Cooperation Research Program，SCRP）旨在支持項(xiàng)目承擔(dān)國(guó)在動(dòng)物與作物健康、食品安全、可持續(xù)資源管理等領(lǐng)域的科學(xué)理論研究，為擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的影響力和市場(chǎng)創(chuàng)造良好基礎(chǔ)[24]。NIH 亦有少數(shù)出于科技外援目的僅限國(guó)外機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的研究項(xiàng)目，如僅限中、低收入國(guó)家申請(qǐng)的“全球新興領(lǐng)袖獎(jiǎng)”（Emerging Global Leader Award）等[25]。

2.4 對(duì)等出資研發(fā)基金合作項(xiàng)目

該項(xiàng)目以美國(guó)-以色列雙邊基金為典型代表[26]。長(zhǎng)期以來(lái)，在政府層面，美國(guó)和以色列通過(guò)三大雙邊基金進(jìn)行了獨(dú)具特色的科技合作[27]：美國(guó)和以色列兩國(guó)科學(xué)基金（Israel-U.S. Binational Science Foundation，BSF）成立于1972 年，旨在跨主要學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)科學(xué)，為創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展服務(wù)；美國(guó)和以色列兩國(guó)農(nóng)業(yè)研究與發(fā)展基金（Israel-U.S. Binational Agricultural Research and Development Fund，BARD）成立于1977 年，主要資助在美國(guó)和以色列共同感興趣的領(lǐng)域開展農(nóng)業(yè)合作研究；美國(guó)和以色列兩國(guó)雙邊產(chǎn)業(yè)研發(fā)（Israel-U.S. Binational Industrial Research and Development，BIRD）基金成立于1977 年，旨在促進(jìn)和支持美國(guó)和以色列兩國(guó)之間互利互惠的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新合作，特別是培育和發(fā)展兩國(guó)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新和工藝創(chuàng)新的合伙企業(yè)。上述三大雙邊基金中BIRD 基金影響力較大。

BIRD 基金的任務(wù)是為以色列和美國(guó)企業(yè)在研究與開發(fā)領(lǐng)域的合作提供橋梁，并為設(shè)計(jì)開發(fā)和產(chǎn)品商業(yè)化提供多達(dá)項(xiàng)目總投資的50%的基金支持（每個(gè)獲批項(xiàng)目的資助額最高可達(dá)100 萬(wàn)美元）。BIRD 基金不持有這些公司的股權(quán)，且僅當(dāng)項(xiàng)目直接產(chǎn)生商業(yè)收入時(shí)才要求償還其投資。

BIRD 基金的項(xiàng)目審批由BIRD 基金理事會(huì)（Board of Governors）負(fù)責(zé)，該理事會(huì)共有6 名成員，美國(guó)和以色列雙方各派3 人參加：美國(guó)方面的人員有商務(wù)部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院負(fù)責(zé)人、財(cái)政部國(guó)際司中東和北非事務(wù)負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院海洋及國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局科技合作辦公室副主任，以色列方面的人員有以色列創(chuàng)新署主席兼創(chuàng)新與科技部首席創(chuàng)新科學(xué)家、財(cái)政部司長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)部司長(zhǎng)。

自成立以來(lái)，BIRD 基金已經(jīng)批準(zhǔn)了1 000 余個(gè)項(xiàng)目，提供了3 億余美元的資助，所資助的項(xiàng)目已產(chǎn)生了大約100 億美元的銷售額。BIRD 基金被分析人士認(rèn)為是美國(guó)和以色列兩國(guó)研發(fā)合作的成功典范。在BIRD 基金框架下，美國(guó)國(guó)土安全部和以色列公安部在先進(jìn)安全技術(shù)領(lǐng)域、美國(guó)能源部和以色列能源部等部門在清潔能源等創(chuàng)新能源技術(shù)領(lǐng)域都開展了富有成效的合作。

3 美國(guó)國(guó)際科技合作計(jì)劃的管理特點(diǎn)與啟示

通過(guò)梳理外國(guó)機(jī)構(gòu)參與承擔(dān)美國(guó)聯(lián)邦政府主導(dǎo)的國(guó)際科技合作計(jì)劃的有關(guān)情況，可以看出其管理有如下特點(diǎn)：

（1）美國(guó)優(yōu)先，“為我所用”是一貫原則。

美國(guó)憑借其世界頭號(hào)科技強(qiáng)國(guó)地位，在與其他國(guó)家開展的雙邊和多邊合作中均居于主導(dǎo)地位，主導(dǎo)合作方向、內(nèi)容和方式以及成果分享等。美國(guó)科技計(jì)劃要滿足自身政府職能和戰(zhàn)略規(guī)劃，其99%以上的預(yù)算均用于資助國(guó)內(nèi)科研單位，對(duì)本國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，為本國(guó)納稅人利益服務(wù)。

（2）目標(biāo)明確，務(wù)實(shí)互補(bǔ)是主要內(nèi)容。

美國(guó)國(guó)際科技合作計(jì)劃資助一般有明確的目的。針對(duì)不同的伙伴國(guó)，美國(guó)國(guó)際科技合作計(jì)劃的制定和實(shí)施不搞“一刀切”，而是著眼于多個(gè)利益相關(guān)者，具體問(wèn)題具體分析，注重在資源、領(lǐng)域和國(guó)別等需求上尋求互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，并注重從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)涵養(yǎng)國(guó)際科技合作人脈資源。

（3）監(jiān)督嚴(yán)格，加強(qiáng)管理是內(nèi)在要求。

美國(guó)在國(guó)際科技合作計(jì)劃的管理措施上總體參照國(guó)內(nèi)科技計(jì)劃和項(xiàng)目管理機(jī)制，但同時(shí)賦予相關(guān)部門一定的自由度，在相關(guān)規(guī)定不適用于國(guó)際合作的情況下制定特別條款，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修正。

隨著科技的發(fā)展和全球發(fā)展格局的變化，科技在美國(guó)外交中的地位越發(fā)重要，美國(guó)聯(lián)邦政府所構(gòu)建和推出的國(guó)際科技合作計(jì)劃也出現(xiàn)了一些新的變化，但其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新資源、服務(wù)國(guó)家整體利益的本質(zhì)和邏輯將始終如一。

建議中國(guó)在打造新時(shí)期國(guó)際科技合作計(jì)劃布局時(shí)應(yīng)采取以下舉措。一是發(fā)揮中國(guó)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，對(duì)面向國(guó)內(nèi)外的科技計(jì)劃的制訂、實(shí)施、管理和開放情況進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌謀劃，形成協(xié)同效應(yīng)。二是實(shí)施差異化戰(zhàn)略，針對(duì)不同國(guó)別、領(lǐng)域制定最適合于中國(guó)的國(guó)際科技合作戰(zhàn)略和計(jì)劃，提高合作成效。三是在具體工作中注意處理好科研開放與國(guó)家安全之間的關(guān)系，高度重視影響國(guó)際科技合作的諸多因素如倫理道德、科研誠(chéng)信、法律法規(guī)、利益沖突和風(fēng)險(xiǎn)管理等，維護(hù)中國(guó)的安全和發(fā)展利益。