高 傳 勝

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院, 南京 210023)

民生服務(wù)與社會領(lǐng)域的公共服務(wù)及生活性服務(wù)比較接近。在我國政策語境下,公共服務(wù)包括基本與非基本兩個層次,前者需要政府兜底保障并承擔(dān)完全出資責(zé)任,后者則主要通過市場組織、社會組織提供,政府未必承擔(dān)出資責(zé)任,但需要以適當(dāng)方式介入,加以經(jīng)濟性和社會性規(guī)制。生活性服務(wù),亦稱消費性服務(wù)、消費者服務(wù),不同于主要滿足商品與服務(wù)生產(chǎn)者中間投入需求的生產(chǎn)者服務(wù),它主要滿足的是消費者的最終消費需求。

民生服務(wù)涉及人民群眾日常生活的全方位全生命周期。其供給狀況,不僅直接關(guān)系人民群眾生活的便利性、安全感和幸福度,而且會進一步影響民眾是否能夠安居樂業(yè),并充分實現(xiàn)自我價值,進而為國家繁榮富強和民族興旺昌盛作出應(yīng)有的貢獻。從時間維度上縱向來看,我國民生服務(wù)供給已經(jīng)有了極大改善,服務(wù)水平顯著提高。但相較于人民群眾日益增長的多層次、多樣化需要,目前民生服務(wù)發(fā)展還存在著明顯的不充分、不平衡及不夠普惠等問題,而其中的重要原因即在于供給側(cè)還存在不少障礙,導(dǎo)致其難以靈活適應(yīng)百姓的需求變化趨勢。因而,在新發(fā)展階段迫切要求進一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,有效應(yīng)對民生服務(wù)有效供給面臨的新問題、新挑戰(zhàn),以多層次、多元化民生服務(wù)供給更好地滿足人民群眾不斷提升的美好生活需要,同時發(fā)掘出民生服務(wù)在?；?、兜底線、穩(wěn)預(yù)期、促消費、穩(wěn)增長以及提振社會生育意愿與水平、積極應(yīng)對少子老齡化等諸多方面的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用。

一、新發(fā)展階段亟需充分發(fā)掘民生服務(wù)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性作用

進入新發(fā)展階段,國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境錯綜復(fù)雜且異常不確定,高質(zhì)量發(fā)展面臨新的問題與挑戰(zhàn),經(jīng)濟下行壓力較大。為此,國家提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。國內(nèi)大循環(huán)無疑需要建立在內(nèi)需主動力的基礎(chǔ)之上。不僅如此,由于受突發(fā)疫情的嚴重沖擊,內(nèi)需不振、消費低迷,經(jīng)濟增長缺乏內(nèi)生動力,這已成為制約高質(zhì)量發(fā)展的重要因素?；謴?fù)與擴大消費,進一步提振內(nèi)需,促進國內(nèi)大循環(huán)建設(shè),不僅是當(dāng)下亟待解決的重要現(xiàn)實問題,也是未來相當(dāng)長時期內(nèi)我國需要破解的重大發(fā)展戰(zhàn)略問題。作為一個在世界上舉足輕重的經(jīng)濟、人口大國,中國不可能總是依靠外需來拉動經(jīng)濟發(fā)展。而釋放龐大規(guī)模人口的消費潛力,進一步增強消費能力,構(gòu)建以內(nèi)需為主動力的國內(nèi)大循環(huán),不僅需要與經(jīng)濟發(fā)展相伴的居民可支配收入水平不斷提高,更離不開營造能讓百姓“敢消費”的良好社會環(huán)境與條件,而這需要民生服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)充分有效供給,發(fā)揮基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用。只有民生服務(wù)的可及性、可得性與普惠性得到切實保障,百姓才不用總是擔(dān)心各種“難”“貴”“煩”等社會問題,社會焦慮情緒才能得以緩解甚至逐漸消除,這樣才容易形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期,有錢之后才敢于消費,國內(nèi)大循環(huán)才可能構(gòu)建起來。而且,民生得到切實保障,百姓才能安居樂業(yè),經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展才會有堅實的人力資本和高水平的勞動生產(chǎn)率作支撐保障,百姓的收入水平和消費水平提升也會因此有可靠的基礎(chǔ)。

不僅是在經(jīng)濟領(lǐng)域,社會領(lǐng)域同樣需要充分發(fā)掘民生服務(wù)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用,其中包括積極應(yīng)對日益嚴峻的少子老齡化形勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國生育意愿與水平已持續(xù)走低。這不僅是少子化的直接原因,也是人口老齡化的重要根源之一,因而,積極應(yīng)對少子老齡化需要從生育這一根本上發(fā)力。而生育決策通常是由家庭作出的。影響生育決策的關(guān)鍵因素是生養(yǎng)教育孩子的成本與收益之間的相互關(guān)系。客觀而言,隨著我國社會保障體系的不斷健全,養(yǎng)孩防老功能逐漸弱化,傳宗接代觀念日益淡化,生養(yǎng)教育孩子的收益在不斷下降;同時,由于托育、各層次教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等諸多民生服務(wù)領(lǐng)域的“難”“貴”“煩”問題日益凸顯,生養(yǎng)教育孩子的成本卻在持續(xù)攀升,現(xiàn)已處于居高不下的狀態(tài)。收益與成本兩方面截然不同的變化趨勢,勢必影響到家庭的生育決策。考慮到生養(yǎng)教育孩子的收益下降趨勢短期內(nèi)難以從根本性上加以改變,因而,提振生育水平需要從民生服務(wù)有效供給、降低生養(yǎng)教育孩子的成本上著力,進而改變生養(yǎng)孩子的成本—收益之間的相對關(guān)系。而且,民生服務(wù)有效供給,還有助于從經(jīng)濟與服務(wù)兩個方面化解家庭在“一老一小”照顧上面臨的雙重壓力,并進一步緩解職業(yè)女性在平衡工作—家庭關(guān)系上面臨的現(xiàn)實壓力。

更進一步地,民生服務(wù)充分發(fā)展,民生服務(wù)供給的社會化、專業(yè)化水平不斷提高,不僅符合“斯密定理”(1)[英]斯密:《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(上冊),郭大力、王亞南譯,北京:商務(wù)印書館,1979年,第1—19頁。和社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀大勢,而且有助于進一步推動整個社會的專業(yè)化分工與協(xié)作進程,提高社會勞動生產(chǎn)率水平,進而為人民群眾需求水平、生活水平提升奠定堅實基礎(chǔ),并助力建立在內(nèi)需主動力基礎(chǔ)上的新發(fā)展格局構(gòu)建;此外,這還會產(chǎn)生更加廣泛深遠的積極影響與社會經(jīng)濟效應(yīng)。可見,民生服務(wù)涉及面廣,影響深遠,在新發(fā)展階段亟需充分發(fā)掘其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、樞紐性作用,以積極應(yīng)對經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

二、民生服務(wù)有效供給不足:“難”“貴”“煩”等社會問題的根源

在國家積極倡導(dǎo)并全面踐行“以人民為中心的發(fā)展思想”的新時代,為了更好地滿足人民日益增長的多層次、多樣化美好生活需求,積極應(yīng)對新發(fā)展階段面臨的嚴峻經(jīng)濟發(fā)展形勢與人口變化形勢,必須加強民生保障制度建設(shè),加快推進民生服務(wù)業(yè)實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展,促進民生服務(wù)有效供給,充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用。

從學(xué)理上而言,所謂“民生服務(wù)業(yè)”就是提供民生服務(wù)的經(jīng)濟活動的集合;從統(tǒng)計角度而言,則是提供民生服務(wù)的主體的集合。客觀而言,隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展,我國民生服務(wù)業(yè)發(fā)展已經(jīng)取得了非常不俗的階段性成績,民眾生活也因此得到極大改善,但是,與新時代規(guī)模龐大的人民日益增長的美好生活需要相比,仍然還存在發(fā)展不充分不平衡、價格亦不夠普惠等突出問題。進一步而言,即存在著總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量參差不齊、可及性方便性亟待增強,以及相較于居民收入水平而言,總體負擔(dān)比較重等諸多問題,在百姓日常生活中反應(yīng)比較普遍強烈的“難、貴、煩”等社會問題就是其具體體現(xiàn),尤其在托育、各層次教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等重點民生服務(wù)領(lǐng)域。

(一)面向0—3歲嬰幼兒的托育服務(wù)領(lǐng)域。目前仍存在著供給總量不足、供需結(jié)構(gòu)失衡以及供給服務(wù)多樣性和安全性亟待提升等多方面的突出問題,入托貴與難、入托水平有待提高等現(xiàn)象都還不同程度地存在,社會反應(yīng)比較強烈。根據(jù)國家衛(wèi)健委2021年在國務(wù)院新聞辦舉行的優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展新聞發(fā)布會提供的數(shù)據(jù),全國有約4200萬嬰幼兒,其中1/3有比較強烈的托育服務(wù)需求,但實際供給只有5.5%左右,供需缺口非常大。而且,這還是在托育服務(wù)發(fā)展不充分、不平衡情況下的調(diào)查結(jié)果。若社會上提供的安全可靠、科學(xué)專業(yè)、普惠可及的托育服務(wù)更加充分有效,需求則會更高。事實上,早在2016年,OECD成員國嬰幼兒入托率平均值即達到33.2%,其中有10個國家超過50%,最高的丹麥已經(jīng)達到61.8%,比利時、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國則接近60%。(2)洪秀敏、劉倩倩:《三種典型福利國家嬰幼兒照護家庭友好政策的國際經(jīng)驗與啟示》,《中國教育學(xué)刊》2021年第2期。我國與這些國家存在著相當(dāng)大的差距。因此,國家“十四五”規(guī)劃提出要將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)從之前的1.8個提高到2025年的4.5個。然而,在調(diào)研中又發(fā)現(xiàn),盡管托位數(shù)在增長,但托育機構(gòu)又出現(xiàn)生源招不滿狀況。適應(yīng)需求的有效供給不足,專業(yè)化托育服務(wù)的作用尚未得到充分發(fā)揮,是導(dǎo)致入托貴與難、托位閑置兩種現(xiàn)象并存的直接原因。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。在全面推進健康中國建設(shè)的新時代,我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保障體系建設(shè)均已取得有目共睹的成績,但相較于人民群眾日益增長的多層次、多樣化健康需求,無論是醫(yī)療保障還是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)都還存在不相適應(yīng)的地方。僅以服務(wù)為例,起碼存在著服務(wù)內(nèi)容、對象、區(qū)位以及價格、質(zhì)量等方面的供需不匹配狀況,這是導(dǎo)致看病難、貴、煩等社會問題依然存在的直接原因。具體來講,在服務(wù)內(nèi)容上,由于醫(yī)保支付方式等經(jīng)濟激勵方面的原因,提供方更重視診療性服務(wù)供給,而越來越多需求方越來越重視的預(yù)防性服務(wù)則供給不足;在服務(wù)對象上,面向一老一小的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)則存在供給短板,尤其是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)育結(jié)合服務(wù),這也是一旦出現(xiàn)流動性傳染疾病,托兒所、幼兒園、中小學(xué)校以及養(yǎng)老機構(gòu)往往是首先受到?jīng)_擊、而后傳染較為嚴重的重要原因;在服務(wù)區(qū)位上,不僅地區(qū)間服務(wù)水平差距明顯,而且城鄉(xiāng)間差異長期存在;在服務(wù)價格上,“看病貴”問題一直是“三醫(yī)”聯(lián)動改革,推進醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展與治理要著力解決的關(guān)鍵問題之一;在服務(wù)質(zhì)量上,由于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中在城市大醫(yī)院,因而其服務(wù)水平與質(zhì)量要明顯高于其他醫(yī)療機構(gòu),這也是國家積極推進分級診療的重要原因,但它面臨著優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源難下沉和百姓就醫(yī)習(xí)慣難改變等供需兩側(cè)的諸多障礙。總體而言,醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)還存在有效供給不足問題。

(三)老齡服務(wù)領(lǐng)域。為有效應(yīng)對持續(xù)深化的人口老齡化,更好地滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次多樣化需求,國家正在加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系,積極推動老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。然而,由于供需兩側(cè)多方面的原因,老齡服務(wù)供給仍然存在不少短板與弱項,老人在養(yǎng)、醫(yī)、康、護、學(xué)、為、樂、安等諸多方面的潛在需求尚未充分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求。在養(yǎng)老模式上,出于經(jīng)濟、社會和情感等多方面的原因,目前絕大多數(shù)老人都選擇居家養(yǎng)老方式;但這并不符合勞動年齡人口、勞動力和就業(yè)人口業(yè)已連續(xù)減少數(shù)年的宏觀大勢,越來越高的老年社會撫養(yǎng)比、老年經(jīng)濟撫養(yǎng)比,客觀上要求養(yǎng)老模式與服務(wù)提供方式更加專業(yè)化、規(guī)?；?這樣才能充分發(fā)揮專業(yè)設(shè)施、設(shè)備和人才的專業(yè)化優(yōu)勢與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng),進而既減少對服務(wù)人員的需求,又降低服務(wù)成本,讓更多的老人家庭能夠承擔(dān)得起。當(dāng)前廣泛存在的養(yǎng)護人員供不應(yīng)求現(xiàn)象,既有養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)因薪資待遇低、社會認可度較低等因素而導(dǎo)致的行業(yè)缺乏吸引力方面的原因,也有養(yǎng)老方式因不夠?qū)I(yè)化、規(guī)?；枰Ц陡叻?wù)價格、老人支付能力又十分有限等方面的原因。因此,只有加快推進老齡服務(wù)實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展,增加老齡服務(wù)有效供給,才能有效破解養(yǎng)老難、貴等問題。

(四)住房領(lǐng)域。盡管中國現(xiàn)已成為世界上建筑行業(yè)最為發(fā)達、蓋房能力超強的國家之一,但住房問題卻仍然是相當(dāng)多普通百姓心中抹不去的痛,特別是那些剛走上工作崗位、想在大中型城市擁有一屋的“新人”。在城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然明顯、公共服務(wù)與就業(yè)機會都存在顯著差異的今日中國,謀求在城市工作與生活仍將是相當(dāng)長時間內(nèi)相當(dāng)多“新人”的理性選擇。但是,人口不斷向城市流動的同時,不僅土地城市化未能及時跟上,而且住房供給途徑與方式也未能適應(yīng)人口的多層次、多樣化需求。相對于普通百姓的收入水平,住房價格是不少家庭難以承受的。正因為住房市場供需不匹配,城市房價節(jié)節(jié)攀升,加之普通百姓的投資理財渠道狹窄,因而住房亦成了不少人的投機炒作對象,而這又進一步加劇了“住有所屋”的難度。盡管國家一方面加強住房公積金制度建設(shè),另一方面積極探索推進公共租賃房屋、經(jīng)濟適用房以及保障性租賃住房等多支柱住房保障體系建設(shè),但是,不僅住房公積金覆蓋人群較為有限,而且“住有所居”并未得到根本性解決,“住有所屋”更有很多艱苦卓絕的工作要做。因此,破解住房難、貴等現(xiàn)實問題,需要加快住房行業(yè)包容性發(fā)展,住房租賃與售賣并舉,保障事業(yè)與住房產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,通過多渠道、多方式增加住房服務(wù)有效供給。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:破解民生難題、發(fā)揮民生服務(wù)作用的有效途徑

正因為民生服務(wù)發(fā)展不夠充分,與需求相匹配的服務(wù)有效供給不足,民生服務(wù)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性甚至樞紐性作用尚未得到充分發(fā)揮,因而,在新發(fā)展階段民生領(lǐng)域仍然還存在一些難、貴、煩等突出的社會問題。強調(diào)通過改革的辦法破除供給側(cè)存在的障礙,促進供給側(cè)靈活適應(yīng)需求變化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,則是破解民生發(fā)展難題、充分發(fā)揮民生服務(wù)在新發(fā)展階段基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用的有效途徑。

(一)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的學(xué)理要義與主要特征。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是2015年底中央針對當(dāng)時存在的經(jīng)濟增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降、經(jīng)濟風(fēng)險發(fā)生概率上升等“四降一升”突出矛盾和問題而提出的原創(chuàng)性專業(yè)術(shù)語。不同于西方經(jīng)濟學(xué)里主要針對20世紀(jì)70年代美國等西方國家出現(xiàn)的“滯脹”而提出的供給學(xué)派,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強調(diào)用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整,減少無效和低端供給,擴大有效和中高端供給,增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性,進而更好地滿足人民日益增長的美好生活需要,促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。(3)人民日報社經(jīng)濟社會部:《七問供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——權(quán)威人士談當(dāng)前經(jīng)濟怎么看怎么干》,北京:人民出版社,2016年,第15—28頁。

正因為是基于中國實際提出的原創(chuàng)性范疇,所以,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給學(xué)派有諸多區(qū)別,主要的方面有三:其一,理論基礎(chǔ)不同。前者的理論基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué),是習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想;而后者的理論基礎(chǔ)是以“市場萬能”和“薩伊定律”為基礎(chǔ)的新自由主義。其二,政策手段不同。供給學(xué)派把減稅作為其施政綱領(lǐng)的重要內(nèi)容。此外,里根政府為了刺激投資,還實行加速折舊和投資稅收抵免等措施,同時主張放松管制、平衡預(yù)算、降低通貨膨脹。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,則是用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整,增強供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求變化的靈活性,提高全要素生產(chǎn)率,減稅只是其中的一項政策工具與手段。其三,改革目標(biāo)不同。供給學(xué)派的改革目標(biāo)不僅在于走出當(dāng)時“滯脹”的困境,而且要回到古典經(jīng)濟學(xué)所主張的自由放任的市場經(jīng)濟傳統(tǒng),改變過去數(shù)十年來政府對經(jīng)濟的干預(yù),以實現(xiàn)經(jīng)濟長期增長和繁榮。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的雖然也是實現(xiàn)經(jīng)濟長期增長和繁榮,但是具體目標(biāo)不同于供給學(xué)派,而是著力提高供給體系質(zhì)量和效率,增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力,推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升,使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長的美好生活需要。(4)中共中央黨校(國家行政學(xué)院):《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想基本問題》,北京:人民出版社、中共中央黨校出版社,2020年,第356—420頁。

(二)推進民生服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要原因。在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜嚴峻、外需受到極大限制、內(nèi)需亟待提振的新發(fā)展階段,我國不僅在制造業(yè)領(lǐng)域存在著明顯的供需不匹配問題,包括民生服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域同樣存在著供需失衡問題,亟需進一步拓展和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推進供給結(jié)構(gòu)更加靈活地適應(yīng)需求變化,進而在更好地滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求的同時,助推以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局構(gòu)建。尤其重要的是,民生服務(wù)具有很強的社會保障、穩(wěn)定預(yù)期、促進消費、擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟發(fā)展等多方面的積極功用,如果有效供給不足,民眾基本需求得不到保障,非基本需求得不到滿足,不僅無助于解決民生領(lǐng)域存在的一些社會問題,而且會對新發(fā)展階段的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、少子老齡社會治理現(xiàn)代化產(chǎn)生極為不利的影響。

進一步探究造成民生服務(wù)有效供給不足、進而導(dǎo)致一些民生難題依然存在的原因,起碼涉及宏觀、中觀和微觀等多個層面。在宏觀層面,主要是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)未能適應(yīng)民眾需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級而適時作出調(diào)整,換言之,目前我們?nèi)匀贿€比較重視物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)制造,而對民眾越來越重視服務(wù)需求的變化趨勢未能及時把握并適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu),制造業(yè)領(lǐng)域存在嚴重的產(chǎn)能過剩、而服務(wù)業(yè)領(lǐng)域供不應(yīng)求的狀況較為普遍,就是其具體表現(xiàn)。究其背后的深層次原因,則是多方面的,其中既有市場經(jīng)濟還不夠發(fā)達,需求導(dǎo)向的發(fā)展思維與思路尚未形成方面的原因,也有特定國際環(huán)境下出于安全維度慎重考慮方面的原因,等等。在中觀和微觀層面,則是民生服務(wù)的供給側(cè)還存在一些障礙,直接影響到公立機構(gòu)、市場組織和社會組織等各類供給主體參與民生服務(wù)供給,并根據(jù)民眾的多層次、多樣化需求來提供相應(yīng)性質(zhì)與類型的民生服務(wù)。無論是哪一個層面,客觀上都迫切需要通過推進與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來破除發(fā)展障礙,一方面實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,另一方面促進包括不同性質(zhì)與類型服務(wù)在內(nèi)的整個民生服務(wù)業(yè)實現(xiàn)包容性發(fā)展,讓民生服務(wù)供給側(cè)能夠更加靈活高效地適應(yīng)需求側(cè)的變化,增強民生服務(wù)供給的有效性,進而在破解民生難題的同時,充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用,積極應(yīng)對新發(fā)展階段經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

(三)民生服務(wù)領(lǐng)域亟待推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點環(huán)節(jié)。一方面考慮到民生服務(wù)涉及社會領(lǐng)域的基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)以及眾多領(lǐng)域的生活性服務(wù)等不同性質(zhì)與類型的內(nèi)容,而其中不同供給主體的責(zé)任與作用又有所差異,另一方面結(jié)合我國民生服務(wù)在實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的有效供給方面存在的明顯不足狀況,新發(fā)展階段民生服務(wù)領(lǐng)域迫切需要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點環(huán)節(jié)與主要內(nèi)容有以下幾個方面:

第一,轉(zhuǎn)變重制造、輕服務(wù)的思維習(xí)慣,強化民生服務(wù)領(lǐng)域的政府責(zé)任。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平的逐步提高,百姓對服務(wù)的需求會不斷增長,這不僅會導(dǎo)致國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢日益明顯,而且還會帶動整個社會的專業(yè)化分工與協(xié)作程度的提高,服務(wù)外部化、社會化、專業(yè)化水平也會因此而提升。順應(yīng)這種客觀趨勢,政府相關(guān)部門理應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,改變長期以來形成的重物質(zhì)制造而輕服務(wù)的傳統(tǒng)思維習(xí)慣,更加重視服務(wù)領(lǐng)域的政策支持與財政投入,其中包括涉及面非常廣泛、對人民群眾生活有較大影響的民生服務(wù)。政府不僅具有民生領(lǐng)域的兜底保障職能,應(yīng)該對基本公共服務(wù)承擔(dān)完全出資責(zé)任,而且對社會領(lǐng)域的非基本公共服務(wù)也有社會性與經(jīng)濟性規(guī)制責(zé)任,即便行業(yè)和領(lǐng)域廣泛的生活性服務(wù)也有不可推卸的監(jiān)管職能。然而,從目前民眾反應(yīng)比較普遍、強烈的民生難題來看,基本上都是政府職能履行還不夠到位、財政投入仍然比較有限而造成的,無論是托育、義務(wù)教育,還是醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域,皆是如此。財政投入不足,服務(wù)供給不充分、不平衡、不夠普惠,導(dǎo)致有的公立機構(gòu)不得不追求營利性,這樣一方面導(dǎo)致普通民眾尤其是中低收入家庭負擔(dān)加重,出現(xiàn)“難”“貴”“煩”等社會問題,另一方面也使公立機構(gòu)的公益性形象受損,并進一步影響政府在人民心中的形象。在全面踐行以人民為中心的發(fā)展思想的新時代,這種狀況迫切需要加以根本性改變。

第二,打破自建機構(gòu)供給的傳統(tǒng)做法,發(fā)揮市場和社會力量的主體作用。民生服務(wù)不僅涉及眾多行業(yè)和領(lǐng)域,而且有不同性質(zhì)與類型的服務(wù)內(nèi)容。要更好地滿足人民群眾的多層次、多樣化需求,客觀上需要由多元主體來參與服務(wù)提供,這樣更容易實現(xiàn)供需高效匹配。然而,在過去相當(dāng)長的時期內(nèi),我們已經(jīng)形成了政府建立事業(yè)單位或國有企業(yè)等公立機構(gòu)來提供服務(wù)的傳統(tǒng),即便后來有所改革,但公立機構(gòu)占主體的供給格局并未從根本上實現(xiàn)突破。從理論上而言,公立機構(gòu)更加容易實現(xiàn)社會公平,但其效率往往比較低,無論是事業(yè)單位還是國有企業(yè)。事實上,在等級制度與人際關(guān)系盛行的中國,公立機構(gòu)不僅并未很好地實現(xiàn)其保障與促進社會公平功能,而且其效率也并不高。前者不僅反映在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平與質(zhì)量的巨大差異上,而且也體現(xiàn)在城市內(nèi)部不同區(qū)位的服務(wù)水平與質(zhì)量的差異上,無論是托育、學(xué)前教育、義務(wù)教育,還是醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域。效率不高,不僅反映在事業(yè)單位因具有很強的行政色彩而缺乏以服務(wù)對象為導(dǎo)向的服務(wù)供給上,也反映在國有企業(yè)因難以建立起有效的治理機制而出現(xiàn)人浮于事、效率低下等諸多問題。對于迫切需要以需求為導(dǎo)向的民生服務(wù)領(lǐng)域,充分發(fā)揮市場組織、社會組織的主體作用是提高供給有效性的國際通行做法,而政府部門一方面可以通過直接補貼經(jīng)濟困難家庭、購買服務(wù)等方式來承擔(dān)?；尽⒍档拙€責(zé)任,這樣既有助于保障社會公平,又可以通過競爭機制的引入,倒逼服務(wù)提供者注重服務(wù)水平與效率的提升,另一方面則是加強包容性制度(5)[美]阿西莫格魯、羅賓遜:《國家為什么會失敗》,李增剛譯,長沙:湖南科學(xué)技術(shù)出版社,2015年,第275—330頁。體系與政策生態(tài)建設(shè),并做好經(jīng)濟性和社會性規(guī)制。

第三,順應(yīng)治理體系現(xiàn)代化的要求,破除各種障礙,積極培育社會組織。治理體系現(xiàn)代化,不僅是學(xué)理要求、國際趨勢,更是新時代國家實現(xiàn)繁榮富強和推進現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要,尤其是中國這樣的人口眾多、幅員遼闊、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距依然客觀存在的發(fā)展中大國。治理體系現(xiàn)代化,不僅要求政府積極有為、作用有界,而且要充分發(fā)揮市場組織、社會組織的積極功能與作用?？陀^而言,改革開放以來,我國營利性市場組織和非營利性社會組織都獲得了長足發(fā)展,但是相對而言,社會組織仍然是治理體系中的短板弱項,還有很大的發(fā)展空間。一方面,我國仍然還是一個發(fā)展中國家,中低收入群體不僅數(shù)量巨大,而且收入水平較低,支付能力十分有限,單純依靠營利性市場組織難以充分滿足他們的基本需求,因而迫切需要不以營利為目的的社會組織來為他們提供其能負擔(dān)得起的各種民生服務(wù),其中包括傳統(tǒng)非營利性組織(NPO)和新興的社會企業(yè),無論是歐美范式的social enterprise,還是尤努斯范式的social business;(6)高傳勝:《社會企業(yè)的包容性治理功用及其發(fā)揮條件探討》,《中國行政管理》2015年第3期。另一方面,我國未富先老,規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口雖然有多層次、多樣化需要,但支付能力十分有限,同樣需要社會組織來為他們提供多樣化的普惠性老齡服務(wù)。然而,由于社會大眾對社會組織的認知不足,相關(guān)部門缺乏對社會組織的全面深入認識,因而,社會組織發(fā)展的政策環(huán)境與社會條件總體上還不夠?qū)捤捎欣?注冊登記與運行還面臨不少困難,迫切需要通過推進民生服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來加以解決。

第四,跳出嚴格限量監(jiān)管窠臼,創(chuàng)新監(jiān)管方式方法,不斷優(yōu)化監(jiān)管機制。要充分發(fā)揮市場和社會力量在民生服務(wù)有效供給中的主體性作用,必須為市場組織和社會組織健康有序全面發(fā)展創(chuàng)造更加寬松有利的政策環(huán)境與社會條件,而監(jiān)管模式在其中則具有至關(guān)重要的影響。從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過來的中國特色社會主義市場經(jīng)濟,仍然習(xí)慣于條條框框式的嚴格規(guī)定、行政許可制式嚴格限量監(jiān)管模式。在這種模式下,只有達到規(guī)定的各方面要求才能成立組織并開展業(yè)務(wù)。即便后來有些行業(yè)和領(lǐng)域取消了行政許可制,改成注冊登記與備案式管理,但仍然規(guī)定得比較多、比較嚴、比較繁,只要有一個方面達不到相關(guān)部門的嚴格要求,便無法通過備案,比如社會關(guān)注度比較高的養(yǎng)老托育領(lǐng)域便是如此。嚴格限量監(jiān)管模式,不僅在具體量化規(guī)定上很難做到科學(xué)合理可行,而且還會嚴重制約市場力量、社會力量作用的充分發(fā)揮。實際上,目前社會問題比較突出的民生服務(wù)領(lǐng)域,基本上都是監(jiān)管模式陳舊落后、規(guī)定過多過死,因而市場和社會力量受限比較多的領(lǐng)域。鑒于此,只有緊密結(jié)合目前我國民生服務(wù)供需的實際狀況與發(fā)展階段,堅持改革開放基本原則,進一步改革監(jiān)管思路與體制,不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式方法,持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管機制,才能進一步解放社會生產(chǎn)力,讓更多的市場力量和社會力量有更多公平機會與更高積極性參與到民生服務(wù)的有效供給中。

四、新發(fā)展階段深化民生服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議

新發(fā)展階段要充分有效發(fā)掘民生服務(wù)在積極應(yīng)對復(fù)雜嚴峻的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性樞紐作用,必須直面現(xiàn)存問題,以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展為方向,按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義,選準(zhǔn)進一步深化改革的著力方向與重點環(huán)節(jié),加快建設(shè)有利于各方積極參與的包容性制度體系與政策生態(tài),充分發(fā)揮政府、市場和社會組織等多元主體在民生服務(wù)有效供給中的分工協(xié)作與互補互動作用,并通過更加包容審慎的監(jiān)管體制與方式方法,全面推進不同性質(zhì)與類型的多樣化民生服務(wù)實現(xiàn)包容性發(fā)展與治理。

(一)強化政府在民生服務(wù)領(lǐng)域保基本、促普惠和優(yōu)規(guī)制等責(zé)任。民生服務(wù)不僅涉及托育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等諸多領(lǐng)域,需求具有多樣化、多層次特征,而且具有獨特的民生保障與改善功能,即便是社會救助、社會保險等著眼于經(jīng)濟層面的社會保障制度,其保障功能往往也要通過具體的民生服務(wù)才能最終實現(xiàn)。在內(nèi)需低迷、消費不振的新發(fā)展階段,尤其需要充分有效發(fā)掘民生服務(wù)在保基本、促普惠、穩(wěn)預(yù)期等方面的社會保障功能,在此基礎(chǔ)上,消費拉動經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力才能充分發(fā)揮出來,構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局才有可靠的基礎(chǔ)。而且,在少子老齡化趨勢日益凸顯的嚴峻人口形勢下,民生服務(wù)供給狀況還直接影響生養(yǎng)孩子的成本,進而影響成本與收益之間的對比關(guān)系,最終影響家庭生育決策。因此,無論是從經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域看,新發(fā)展階段都需要針對政府在民生服務(wù)領(lǐng)域職責(zé)不到位等狀況,進一步強化政府在民生服務(wù)領(lǐng)域的多方面責(zé)任,其中既包括加強公共財政的投入力度,以?；?、兜底線,也包括履行社會性與經(jīng)濟性規(guī)制等方面的監(jiān)管職能,以促進普惠性服務(wù)充分有效供給。

(二)以“放管服”改革為抓手,調(diào)動市場力量投身供給積極性。盡管民生服務(wù)具有基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)等不同成分,但都離不開市場力量在服務(wù)有效供給中的積極作用,即便是在政府應(yīng)該承擔(dān)兜底保障功能的基本民生服務(wù)領(lǐng)域,具體的服務(wù)供給也可以發(fā)揮市場力量和社會力量的作用,更不用說非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)業(yè)了。我國正在推動的普惠養(yǎng)老托育專項高度重視發(fā)揮企業(yè)等市場力量在服務(wù)供給中的積極作用?，F(xiàn)在的問題是,企業(yè)等市場力量參與民生服務(wù)供給的機會與積極性還有待進一步提升。究其根源,其中既有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)存在明顯障礙、放得還不夠等方面的緣故,也有事中事后監(jiān)管難以跟上“放”的改革步伐的原因。在實行注冊登記與備案制的養(yǎng)老托育領(lǐng)域,存在備案要求太多太高太煩等行政性障礙。在推進普惠養(yǎng)老托育專項中,還存在著管制太多、市場力量缺乏有效激勵等現(xiàn)實問題。因而,需要進一步深化民生服務(wù)領(lǐng)域“放管服”綜合改革,真正做到準(zhǔn)入環(huán)節(jié)舍得放,事中事后環(huán)節(jié)監(jiān)管公正法治有效,每個環(huán)節(jié)的政務(wù)服務(wù)都能夠便捷高效,進而給市場力量以更加寬松的參與機會、更為有利的發(fā)展環(huán)境。

(三)面向治理現(xiàn)代化,有效破除阻礙社會組織發(fā)展的各種障礙。無論是從學(xué)理上,還是從國內(nèi)外實踐探索看,在民生服務(wù)領(lǐng)域,都離不開非營利性社會組織的積極參與,無論是主要依靠外部捐贈與資助的傳統(tǒng)非營利組織(NPO)還是更加重視市場化方式運行的新興的社會企業(yè),更何況兼具傳統(tǒng)非營利組織和營利性企業(yè)部分特征的社會企業(yè)更具有發(fā)展的可持續(xù)性。(7)[孟加拉國]穆罕默德·尤努斯:《新的企業(yè)模式: 創(chuàng)造沒有貧困的世界》,鮑小佳譯,北京: 中信出版社,2008年,第3—30頁。具體地看,一方面是因為民生服務(wù)具有保障基本生活需要的成分,這不適合完全依靠以營利為主要目標(biāo)的市場經(jīng)營主體按照市場機制來提供,另一方面則是因為有相當(dāng)多的中低收入群體支付能力較為有限,他們的基本需求既要得到滿足,但又不能完全依靠公共財政來買單,而完全靠市場經(jīng)營主體提供服務(wù)、它們又面臨積極性不高的問題。所以,國內(nèi)外很多民生服務(wù)領(lǐng)域,如果不是依靠公立機構(gòu)來提供服務(wù),往往是非營利性組織勇?lián)笕?其中包括托兒所、幼兒園、中小學(xué)、大學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)以及租房提供機構(gòu)。鑒于此,我國亦需要順應(yīng)國家治理體系與能力現(xiàn)代化趨勢,進一步更新治理理念,不斷深化改革,有效破除阻礙社會組織發(fā)展的各種障礙,充分發(fā)揮它們在民生服務(wù)有效供給中不可或缺的重要作用,尤其是已經(jīng)在世界各地日益興起的社會企業(yè)這種新型社會經(jīng)濟組織形式。

(四)采取包容審慎監(jiān)管體制與方式,給社會力量更多參與機會。在諸多民生服務(wù)都還存在著有效供給不充分、不平衡以及普惠性不足的現(xiàn)實背景下,必須堅持包容審慎性監(jiān)管原則,采取與我國現(xiàn)實狀況、發(fā)展階段相適應(yīng)的監(jiān)管體制與方式,切實保障各類社會力量都能有公平參與民生服務(wù)有效供給的有利機會,走一條包容性發(fā)展與治理之路。在民生服務(wù)缺乏有效供給、群眾需求尚未得到充分滿足的領(lǐng)域,監(jiān)管原則與方式方法不宜采取過早制定不切實際的嚴格標(biāo)準(zhǔn)與要求的做法。一方面,這些民生服務(wù)還處于發(fā)展過程之中,制定的標(biāo)準(zhǔn)與要求未必能夠把握并符合其發(fā)展規(guī)律,用這樣的政策去“套”各種實踐探索,往往容易犯“刻舟求劍”式錯誤;另一方面,發(fā)展本身就是探索過程,過早以過高過嚴標(biāo)準(zhǔn)去要求和規(guī)范,會阻礙社會力量參與服務(wù)有效供給,會影響民生需求的保障與滿足,目前這在養(yǎng)老托育領(lǐng)域尤為明顯?？傮w而言,不宜以過高的標(biāo)準(zhǔn)限制有意愿與能力的個人、社會組織以及中小微機構(gòu)參與提供與現(xiàn)實需求相適應(yīng)的民生服務(wù)。