馬克和

[摘 要]地方收入體系，即地方政府財(cái)政收入體系，是我國省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級地方政府為履行政府職能而籌集的一切資金總和及其配套的制度和征管體系。自從黨的十八屆三中全會提出“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的全新概念后，優(yōu)化地方收入體系就成為未來國家治理工作的關(guān)鍵要務(wù)。在回顧相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前中國地方收入體系存在事權(quán)劃分出現(xiàn)“收權(quán)放責(zé)”且地方政府民生事權(quán)偏重現(xiàn)象，稅種劃分不夠合理、地方政府資源經(jīng)營性收入占比過大、高度依賴非稅收入以及地方政府收支缺口較大等主要問題，提出基于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的地方收入體系優(yōu)化方略，即在堅(jiān)持中央統(tǒng)一框架、以人民為中心等基本原則的基礎(chǔ)上，明確政府財(cái)政事權(quán)、確定支出責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)稅收分成體制、用轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)力缺口。由此確定新時(shí)代地方收入體系由轉(zhuǎn)移支付、地方專享稅收入、適量的非稅收入和合規(guī)的地方債等政府性債務(wù)收入等四部分組成的大體設(shè)想。希冀通過探討，進(jìn)一步彌補(bǔ)地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)問題研究的不足，更好地在“財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的方針下優(yōu)化地方收入體系，為持續(xù)的財(cái)政體制改革提供良好的理論支持。

[關(guān)鍵詞]地方收入體系；財(cái)政事權(quán)；支出責(zé)任；轉(zhuǎn)移支付；地方專享稅收入；非稅收入；政府性債務(wù)收入；優(yōu)化方略

[中圖分類號]F810.4[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]2096-3114（2024）03-0088-12

一、引言

地方收入體系的優(yōu)化是影響國家整體利益、根本利益、長遠(yuǎn)利益的重要因素，宏觀上維系國家治理體系的完整和財(cái)政治理能力的提升；中觀上關(guān)乎中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的進(jìn)一步理順、事權(quán)與支出責(zé)任的進(jìn)一步適應(yīng)；微觀上助力地方政府支出責(zé)任的積極履行和現(xiàn)代治理能力的提升。隨著中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的進(jìn)一步推進(jìn)，政府間收入劃分尚需做出相應(yīng)調(diào)整^[1]，而財(cái)政事權(quán)劃分是維護(hù)中央權(quán)威、激勵(lì)地方政府主動作為的起始點(diǎn)，支出責(zé)任劃分則是明確中央和地方財(cái)力支付范圍的鏈接點(diǎn)，收入劃分是強(qiáng)化中央政府支出責(zé)任、夯實(shí)地方政府財(cái)力保障體系的落腳點(diǎn)。忽略了在“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”框架下的地方收入體系建設(shè)問題，等于忽視了國家的整體利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益，也嚴(yán)重影響到地方政府支出責(zé)任的積極履行，以及國家治理體系的完整和財(cái)政治理能力的提升。因此，如何有效優(yōu)化地方收入體系業(yè)已成為政府和學(xué)術(shù)界亟待解決的前瞻性命題。

國外學(xué)者對地方收入體系的研究，如若以單一制國家為研究對象，大都在明確各級政府事權(quán)與財(cái)權(quán)基礎(chǔ)之上，依據(jù)“事權(quán)和財(cái)權(quán)有效匹配”原則，沿著“確定地方收入的理論依據(jù)→構(gòu)建地方收入體系的基本原則→明確地方收入體系的基本要素”邏輯思路展開，認(rèn)為地方政府有效提供公共產(chǎn)品和公共規(guī)制，必然要求擁有一定規(guī)模的地方財(cái)政收入，且在收入籌集過程中，理應(yīng)遵循收入充分、可持續(xù)增長原則。在地方收入體系構(gòu)建方面，Taylor主張將收入周期性波動較小、稅基分布均衡、稅基流動性較小的稅種視為是地方政府的主體財(cái)源，他還進(jìn)一步提出將對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、規(guī)制偏好誤識效率較高、實(shí)現(xiàn)政府分配效率更高的稅種納入地方收入體系^[2]?？紤]到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境、政府收入來源結(jié)構(gòu)、政府間收入分配機(jī)制等因素會不同程度影響地方收入規(guī)模^[3]。因此，建立有效的政府間收入調(diào)節(jié)機(jī)制顯得十分重要^[4]。

國內(nèi)學(xué)者主要從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”“事權(quán)與財(cái)力相匹配”兩個(gè)維度對地方收入體系展開了深入探究。前者主要圍繞“明確各級政府事權(quán)→劃分各級政府財(cái)權(quán)→籌集相當(dāng)規(guī)模收入”路徑展開研究。賈康、楊志勇、周天勇等認(rèn)為，合理、明晰的事權(quán)劃分，是理順中央與地方財(cái)權(quán)配置和收入劃分的前提性條件^[5-7]。但履行事權(quán)，政府就必須擁有與其事權(quán)相匹配的政府收入或財(cái)權(quán)，即是需要根據(jù)支出責(zé)任合理配置財(cái)權(quán)^[8]。在具體研究政府收入體系問題時(shí)，更多的學(xué)者將精力放在“完善分稅制、明確地方主體稅種、合理劃分稅權(quán)、完善共享稅制度、適度下放稅權(quán)”等地方稅體系要件上^[9]。后者認(rèn)為，自黨的十七大以來，各級政府財(cái)力與事權(quán)匹配的財(cái)稅體制改革就成為政府間收入分配改革的核心思路^[10]。地方財(cái)力差異直接導(dǎo)致了公共服務(wù)的不均等和事權(quán)履行水平差異^[11-12]，建立健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制便成為必然選擇^[13]。鑒于“財(cái)力”比“財(cái)權(quán)”更加強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政撥款，所以，此時(shí)的地方政府收入體系多以建設(shè)地方稅系和健全縱向轉(zhuǎn)移支付制度為主。

綜上所述，國內(nèi)外的學(xué)者們都更多地關(guān)注了“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”和“事權(quán)與財(cái)力相匹配”框架下的地方收入（財(cái)權(quán)或財(cái)力）體系建設(shè)問題。從某種意義上來說，這些研究成果都或多或少順應(yīng)了當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。但鑒于我國的客觀實(shí)際，目前僅就上述兩個(gè)視角的研究還難以讓人信服地將地方收入體系的架構(gòu)完美呈現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》之所以明確提出“建立財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，建立與之相配套的地方政府收入體系，其目的就在于給地方政府履行地方財(cái)政事責(zé)和明確比例的共同事責(zé)提供重要財(cái)力保障。畢竟沒有相對獨(dú)立的地方收入體系，無論政府間轉(zhuǎn)移支付制度如何完備，都將不可避免存在“財(cái)政幻覺”（Fiscal Illusion）、高額政治談判成本以及扭曲的政治激勵(lì)機(jī)制。加之“營業(yè)稅改征增值稅”導(dǎo)致原有的地方收入體系幾近崩塌，地方收入體系優(yōu)化在所難免。目前來看，從“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的視角來研究地方收入體系的優(yōu)化問題，國內(nèi)已有成果中鮮有涉及。

二、現(xiàn)行地方收入體系存在的主要問題

（一）上下級事權(quán)劃分出現(xiàn)“收權(quán)放責(zé)”且地方政府民生事權(quán)偏重現(xiàn)象

從事權(quán)與支出責(zé)任變革歷程情況分析，中央的獨(dú)立事權(quán)非常明確，主要涉及中國主權(quán)和對外交往，其他需要宏觀把控的事權(quán)則以共同事權(quán)方式下放；而省、市的共同事權(quán)劃分內(nèi)容描述上相對宏觀，側(cè)重于重大傳染病防治、自然資源使用和保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)一市場建設(shè)、保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等內(nèi)容；面向居民部門、企業(yè)部門微觀個(gè)體的區(qū)域性財(cái)政事權(quán)，省市大多通過共同事權(quán)或設(shè)定為區(qū)級獨(dú)立事權(quán)方式下放至區(qū)級、縣級政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，中央、省、市三級政府側(cè)重“制定”“統(tǒng)籌”“監(jiān)督”，下放至區(qū)縣級政府讓其負(fù)責(zé)具體“落實(shí)”“管理”“執(zhí)行”（見表1），從而導(dǎo)致上下級事權(quán)劃分出現(xiàn)“收權(quán)放責(zé)”現(xiàn)象。另外，中央、省、市、縣事權(quán)劃分后，相應(yīng)支出責(zé)任，如果沒有中央在頂層做出設(shè)計(jì)，地方政府通常不在省以下支出責(zé)任上做進(jìn)一步的明確劃分。

自2017年中央和地方分別編制社會保險(xiǎn)基金預(yù)算以來，預(yù)算收支數(shù)據(jù)說明省以下地方政府承擔(dān)了絕大部分社會保障工作，如基本養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各項(xiàng)民生性保障工作，使得地方政府承擔(dān)較重的民生事權(quán)。雖然在2020年社會保險(xiǎn)基金預(yù)算地方占比稍微下降（見表2），但下降原因是制度變更原因，即中央要求各地執(zhí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑制度，逐年上調(diào)上繳中央比例導(dǎo)致地方收支占比下降。比如2022年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金約2440億元，占地方社會保險(xiǎn)基金收入的2.24%，通過實(shí)施調(diào)劑，中西部地區(qū)和東北等老工業(yè)基地省份受益2440億元。

1994年分稅制改革后，稅制體系經(jīng)歷多輪調(diào)整，中央政府憑借稅收立法權(quán)，將稅源相對集中穩(wěn)定、征管相對便利、收入相對充足、增收潛力較大的稅種，列為中央稅或中央與地方共享稅；分稅制設(shè)計(jì)中，留給地方政府的稅種多是稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入波動大、土地依賴性強(qiáng)的稅種。因此，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動，地方政府則難以通過地方稅有效組織財(cái)政收入并調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，客觀上刺激和推動著地方政府及其所屬部門通過各種債務(wù)方式籌集資金，滿足地方政府的財(cái)政支出需要。除此之外，稅收立法權(quán)高度集中在中央政府，省以下政府沒有稅收立法權(quán)和自由裁量權(quán)，致使地方在稅收體系方面缺乏應(yīng)有的自主性和靈活性，不利于地方因地制宜處理當(dāng)?shù)氐拿裆?、基建、行政等各?xiàng)工作。如2020年地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重在55%左右（見圖2），而支出占比在85%左右，相差約30%，并且缺口呈逐年擴(kuò)大趨勢（見圖1）。

（三）地方政府資源經(jīng)營性收入占地方收入體系比重過大

根據(jù)財(cái)政收支數(shù)據(jù)，雖然公共財(cái)政收入中，地方占全國比重僅為55%左右，但政府性基金收入高達(dá)9萬億元，占比超過全國政府性基金收入90%以上（見表3），極大地彌補(bǔ)了地方政府收入缺口，幫助地方政府有效履行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)。但需要注意，政府性基金收入作為地方政府通過土地參與的國民經(jīng)濟(jì)分配，其不穩(wěn)定性較大。2020年新冠疫情期間，由于社會經(jīng)濟(jì)活動減弱，土地招拍掛活動減少，因此政府性基金季度收入部分出現(xiàn)較大幅度下滑。另外，政府性基金收入較大幅度依賴土地市場競拍熱度和房地產(chǎn)市場繁榮，雖然政府供給土地且土地具有較強(qiáng)稀缺性，但房地產(chǎn)企業(yè)和居民部門作為土地需求方也會影響土地出讓收入，減少地方政府性基金收入。以2022年為例，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國政府性基金預(yù)算收入77879億元，同比下降20.6%，其中地方政府性基金預(yù)算本級收入73755億元，比2021年下降21.6%。2022年地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降23.3%，2023年一季度降幅更高達(dá)27%。綜合來看，土地資源經(jīng)營性收入占地方收入總規(guī)模比例較大。

（四）地方政府高度依賴非稅收入彌補(bǔ)公共財(cái)政不足

2020年公共財(cái)政預(yù)算中地方非稅收入占全國非稅收入89%，占地方政府公共財(cái)政收入25%（見表4），并且非稅收入的“其他收入”占據(jù)主要部分。收入數(shù)據(jù)充分說明地方政府公共財(cái)政預(yù)算存在較大缺口，急需通過其他非稅收入進(jìn)行彌補(bǔ)。圖2 歷年地方公共財(cái)政收支占比

數(shù)據(jù)來源：《中國財(cái)政年鑒》。而其他非稅收入作為地方政府自主裁量權(quán)較大的收入科目，容易發(fā)生亂收費(fèi)等現(xiàn)象，誘發(fā)居民部門抵觸情緒，造成干群矛盾，因此，地方依賴非稅收入彌補(bǔ)公共財(cái)政收入缺口不可持續(xù)。

（五）地方公共財(cái)政收支存在較大缺口

地方公共財(cái)政支出占全國比重，與其收入占全國比重存在30%以上的缺口（見圖2），即地方政府公共財(cái)政支出，以及履行各項(xiàng)財(cái)政事權(quán)，很大程度依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付。這是因?yàn)閱我恢普w下，中央政府作為全國各級政府最高領(lǐng)導(dǎo)，需要履行全國性事權(quán)，包括保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，這些事權(quán)耗資巨大，又不屬于地方事權(quán)，大部分支出責(zé)任歸屬中央政府，因此必然造成地方政府公共財(cái)政收支缺口增大。

三、基于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的地方收入體系優(yōu)化方略

（一）優(yōu)化地方收入體系的基本原則

優(yōu)化地方收入體系的原則是確立央地政府間關(guān)系的首要準(zhǔn)則，既是各級政府在設(shè)計(jì)稅制、非稅收入、債務(wù)收入過程中所遵循的實(shí)踐準(zhǔn)則，也是評價(jià)優(yōu)化收入體系的質(zhì)量好壞、鑒別收入優(yōu)化體制的優(yōu)劣、考核地方財(cái)政收支管理狀況的基本標(biāo)準(zhǔn)，更是有效實(shí)施地方政府現(xiàn)代化治理方略的重要前提條件。財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入體系作為地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)邏輯，在優(yōu)化過程中應(yīng)當(dāng)遵循特定的原則，應(yīng)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各種因素的平衡，從而建立一個(gè)規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)的地方收入體系。

1. 堅(jiān)持中央統(tǒng)一框架

優(yōu)化地方收入體系，要在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循中央方針政策和頂層設(shè)計(jì)框架推進(jìn)。黨的十八屆三中全會指出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。地方收入體系優(yōu)化的總體目標(biāo)是要加快形成有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平公正的統(tǒng)一市場、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出細(xì)化要求：“優(yōu)化政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！?022年，黨的二十大報(bào)告對財(cái)政工作指出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”“加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)力度”。

在以上中央要求下，財(cái)政部門聯(lián)合分管各事權(quán)的職能部門，初步建立“分類事權(quán)方案+分類收入劃分”的體制機(jī)制，建立起較為規(guī)范的單一財(cái)政體制。從《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案》開始，國務(wù)院即對基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)事權(quán)領(lǐng)域制定《事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案》，使中央和省之間的事權(quán)與支出責(zé)任有了較為明確的規(guī)范性文件。對地方收入，中央已經(jīng)設(shè)定好分稅制框架，稅種如何劃分已有明確方案，正統(tǒng)籌推進(jìn)地方非稅收入征管改革，未來將在較為明確的既定路線框架下建成統(tǒng)一規(guī)范的地方財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分體系。

地方收入體系的優(yōu)化，應(yīng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的框架下，堅(jiān)持中央決策、地方落實(shí)的機(jī)制，這樣才能使各級機(jī)關(guān)在劃分事權(quán)、支出責(zé)任和收入時(shí)有上位規(guī)章制度可依，避免省和下級地方相互脫節(jié)，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的“兩張皮”問題而延緩甚至阻礙地方收入體系工作，確保地方收入體系優(yōu)化工作順利進(jìn)行。

2. 堅(jiān)持圍繞人民為中心

各級政府履行財(cái)政事權(quán)的核心是滿足人民共同需要。與地方政府財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任相適應(yīng)的收入體系優(yōu)化工作，應(yīng)優(yōu)先解決各級政府轄區(qū)人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問題和社會利益問題，將具有全國統(tǒng)一性，決定社會公平的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域，以及和群眾直接相關(guān)的核心基本公共服務(wù)事項(xiàng)，明確為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府間合理劃分支出責(zé)任。在分稅制基礎(chǔ)框架上適當(dāng)完善縱向的轉(zhuǎn)移支付制度，更平衡、更充足地為人民群眾提供基本公共服務(wù)。

3. 堅(jiān)持差別化對待

中國地大物博，各地經(jīng)濟(jì)、社會、人文存在巨大差異，各地群眾在收入能力、納稅遵從度和情感認(rèn)同上存在較大差異。優(yōu)化地方收入體系，要綜合照顧各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)實(shí)，基本公共服務(wù)成本和財(cái)力地區(qū)間供給差異較大情況。要照顧好經(jīng)濟(jì)偏弱、公共服務(wù)供給不足的西部地區(qū)和東北地區(qū)，做好各地區(qū)困難群眾的救助兜底，鼓勵(lì)各地區(qū)政府因地制宜，差異化、有導(dǎo)向性地選擇政府公共服務(wù)主攻方向。

4. 堅(jiān)持保障基層財(cái)力底線

一般來說，財(cái)權(quán)是指某級政府為了履行其事權(quán)，支配和管理財(cái)政收入的權(quán)力。具體分析，政府財(cái)權(quán)包括籌集財(cái)政收入、分配財(cái)政支出、管理財(cái)政資產(chǎn)等方面的權(quán)利。政府財(cái)力是指各級政府在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)際支配的、貨幣形式存在的各類社會資源，包括政府自有財(cái)力和轉(zhuǎn)移性財(cái)政收入，這些資源主要包括稅收收入、非稅收入、國債收入、地方債收入、政府性基金收入等。區(qū)縣級政府以及街鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府是直接面向群眾，履行財(cái)政事權(quán)提供基本公共服務(wù)的第一線政府，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵主體，是兜牢基本民生保障的底線。因此，保障區(qū)縣級基層政權(quán)建設(shè)所需財(cái)力，是維護(hù)國家政權(quán)的必然要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府、緩和干群矛盾的重要內(nèi)容。如果基層的財(cái)力底線得不到保障，將使基層政府出現(xiàn)“維穩(wěn)”異化，與民爭利等風(fēng)險(xiǎn)行為。優(yōu)化地方收入體系，必須堅(jiān)持保障基層財(cái)力的底線。

（二）優(yōu)化地方收入體系必須考慮的基本要素

本文所提的地方收入優(yōu)化過程主要包括“財(cái)政事權(quán)—支出責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)—稅收分成—填補(bǔ)缺口”四個(gè)流程，地方收入體系的優(yōu)化內(nèi)容也圍繞著這四個(gè)方面展開具體討論。

1. 明確各級政府財(cái)政事權(quán)

財(cái)政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。改革開放后，經(jīng)過40多年探索，中國各級政府各類財(cái)政事權(quán)，從中央到地方都得以完善和改進(jìn)，但仍存在部分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。例如本應(yīng)由政府承擔(dān)的醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)，政府財(cái)政未能充分滿足群眾需求；甚至本應(yīng)由中央直接承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)交給地方承擔(dān)，一些本應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，中央包攬過多。這種情況導(dǎo)致市場在資源配置中的作用被政府掌握，市場起不到?jīng)Q定性作用，不利于高效供應(yīng)基本公共服務(wù)。建議以受益范圍、受益條件、行政效率、激勵(lì)相容為基本原則，在已有事權(quán)與支出責(zé)任方案基礎(chǔ)上，優(yōu)化改進(jìn)中央、省、市、縣四級的財(cái)政事權(quán)。

首先，將群眾擁有可選擇性、普惠性、基本性的公共服務(wù)事權(quán)上移至省級，由省政府直屬分管部門承擔(dān)主要財(cái)政事權(quán)責(zé)任。研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”很好地推動了地域?qū)傩詮?qiáng)的公共服務(wù)均等化水平（教育等），對于居民能夠跨地區(qū)流動享受的基本公共服務(wù)，省級政府直接履行財(cái)政事權(quán)的效果不佳（醫(yī)療等）。由此可將群眾能“用腳投票”的公共服務(wù)上收為省級事權(quán)，例如公共醫(yī)療、社會保險(xiǎn)事務(wù)，可由省級財(cái)政負(fù)責(zé)財(cái)政事權(quán)，提高基本公共服務(wù)的均等化水平，降低群眾選擇成本，提高服務(wù)供給效率。

其次，應(yīng)將直接面向群眾、群眾無法跨區(qū)受益，并由地方基層提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)，例如教育、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)。下放該類事權(quán)時(shí)，應(yīng)同步賦予地方政府履行事權(quán)的充分自主權(quán)，更好地滿足基層群眾基本公共服務(wù)需求。

再者，對于中央地方政府之間的共同事權(quán)，應(yīng)減少并進(jìn)行規(guī)范。特別要根據(jù)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的群眾需要、受益范圍、受益門檻、受益難易程度，按財(cái)政事權(quán)不同構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級政府，避免由于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府之間職責(zé)不清造成互相推諉。建議剝離非省級城市政府部門科技研發(fā)、公共文化等事權(quán)，讓省級以下政府集中精力打造“服務(wù)型”政府，而非“管理型”政府，以構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場為契機(jī)，推動基層政府簡化職能，回歸公共財(cái)政原有職能。

最后，提高各級政府財(cái)政事權(quán)固定性。事權(quán)固定性是指中央、省在確定財(cái)政事權(quán)劃分框架后，通過立法確定各級政府事權(quán)，上下級政府不得臨時(shí)或隨意變更財(cái)政事權(quán)的履行主體。另外，事權(quán)固定性還包括各級政府履行事權(quán)所必需的連貫性和長期性，即財(cái)政事權(quán)要定質(zhì)定量完成，而不是推諉責(zé)任，一次做完了事。但固定性具有相對意義，省以上人大機(jī)構(gòu)可以通過立法程序予以調(diào)整。

明確各級政府事權(quán)的具體建議包括以下兩點(diǎn)。

第一，改進(jìn)各領(lǐng)域基本法律，設(shè)立財(cái)政基本法、行政基本法等規(guī)范政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本法律，通過制度剛性約束上下級政府間的事權(quán)配置。

第二，在完成立法的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項(xiàng)事權(quán)自身特性，規(guī)范各領(lǐng)域事權(quán)的政府間劃分，具體包括：

（1）教育。義務(wù)教育適當(dāng)上收為省級決策事權(quán)，由各省、自治區(qū)、直轄市政府作為義務(wù)教育事權(quán)的決策主體，由省級政府承擔(dān)一定支出責(zé)任，省以下地方政府根據(jù)自身財(cái)力，承擔(dān)義務(wù)教育的執(zhí)行事權(quán)。而職業(yè)教育由市級、區(qū)縣級政府履行執(zhí)行事權(quán)，在維護(hù)教育公平基礎(chǔ)上將職業(yè)教育打造為符合地方客觀情境的、面向社會實(shí)際需要的教育體系。高等教育則劃為省級、中央政府事權(quán)，避免省以下地方政府承擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的高等教育。

（2）醫(yī)療衛(wèi)生。醫(yī)療衛(wèi)生是私營部門和各級公共部門交互作用的領(lǐng)域。在基本醫(yī)療方面，應(yīng)由區(qū)縣級政府負(fù)責(zé)初級衛(wèi)生保健，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府承擔(dān)一般性疾病預(yù)防和診治工作。而治療性住院或是專業(yè)性醫(yī)療，由于其治療過程具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)由更高一級如省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)。傳染性疾病的防治由于具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)由高一級如省級或中央政府負(fù)責(zé)。

（3）交通運(yùn)輸。國家層面的交通運(yùn)輸事權(quán)由中央政府負(fù)責(zé)，包括國家交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理、國家交通政策的制定和協(xié)調(diào)等；另外，對涉及交通運(yùn)輸質(zhì)量細(xì)節(jié)的事務(wù)，由中央政府負(fù)責(zé)國家交通運(yùn)輸政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。省級地方政府負(fù)責(zé)一省內(nèi)部的交通運(yùn)輸事務(wù)，例如跨市公路、跨市交通等的規(guī)劃、建設(shè)和管理；省級地方政府還可能負(fù)責(zé)地方交通運(yùn)輸政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。最后，為了更好地協(xié)調(diào)不同地區(qū)的交通運(yùn)輸事權(quán)，可以設(shè)立區(qū)域?qū)用娴慕煌ü芾頇C(jī)構(gòu)，例如在珠三角、長三角等交通密集需求密集地區(qū)，設(shè)立區(qū)域性的事權(quán)分管機(jī)構(gòu)，由中央政府和地方政府共同管理，負(fù)責(zé)區(qū)域交通規(guī)劃、建設(shè)和管理。

表5是參考財(cái)政事權(quán)收益范圍和層次性等特征，初步設(shè)計(jì)的財(cái)政事權(quán)（包含一級、二級）劃分草案。除了以上各方面，應(yīng)在關(guān)系國計(jì)民生的各個(gè)領(lǐng)域，通過立法方式設(shè)定較為完備的法律體系，對中央和各級政府間事權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，避免各級政府間事權(quán)出現(xiàn)模糊、重疊的不明確，避免出現(xiàn)“權(quán)力上手，義務(wù)下放”的機(jī)會主義行為。

2. 確定支出責(zé)任與支出標(biāo)準(zhǔn)

支出責(zé)任是一級政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其一級事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。多數(shù)情況下支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)一一對應(yīng)，但上下級、平級政府間出現(xiàn)“委托事權(quán)”，將出現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的情況。因此有必要在事權(quán)劃分明晰基礎(chǔ)上，明確與事權(quán)匹配的各級政府支出責(zé)任。

項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、基本支出標(biāo)準(zhǔn)與支出責(zé)任密切關(guān)聯(lián)。預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是中央乃至地方各級財(cái)政部門預(yù)算管理和改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的重要技術(shù)支撐。財(cái)政部于2009年啟動建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，首先由中央本級各部委會同財(cái)政部共同制定。中央本級項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系在2009—2015年間取得積極進(jìn)展，已初步形成目標(biāo)明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范、運(yùn)行有序的標(biāo)準(zhǔn)體系。

在要素設(shè)計(jì)過程中，可根據(jù)財(cái)政事權(quán)對應(yīng)的各項(xiàng)基本公共服務(wù)屬性，重點(diǎn)體現(xiàn)以上各項(xiàng)原則，采用如下方式設(shè)計(jì)支出標(biāo)準(zhǔn)：

（1）厘清財(cái)政預(yù)算中基本支出與項(xiàng)目支出邊界。由各地財(cái)政部門結(jié)合自身單位和所處地區(qū)實(shí)際情況，明確各項(xiàng)日常公用經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，從省到縣，各預(yù)算單位按各自的職能分類，初步劃分為行政類、公共安全類、事業(yè)單位類。再按單位性質(zhì)和所屬預(yù)算級次將行政類和公共安全類進(jìn)行區(qū)分。最后參考供養(yǎng)人數(shù)、辦公成本、駐扎城市消費(fèi)水平等要素，分類分檔劃定不同項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)。

（2）推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。在基本支出標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，參考中央本級預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，拓寬符合地方實(shí)情的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化、豐富項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。按項(xiàng)目具體內(nèi)容和對象，制定通用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和專用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。

（3）梳理省級、基層兩級政府“三保”支出責(zé)任清單。可選取先行示范省份或試點(diǎn)城市，由財(cái)政部牽頭，聯(lián)合省、市共同制定《省基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)情況統(tǒng)計(jì)表》，重點(diǎn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)好各項(xiàng)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任、省級和市級支出標(biāo)準(zhǔn)?？梢詤⒖钾?cái)政部《2021年縣級基本財(cái)力保障測算范圍和標(biāo)準(zhǔn)》，各地結(jié)合地方實(shí)際，制定出基層政府（主要指區(qū)級和縣級）“三?！笔马?xiàng)清單，明確區(qū)縣級政府必要的支出標(biāo)準(zhǔn)、各級政府財(cái)政相應(yīng)分擔(dān)比例、受益群體等規(guī)范性內(nèi)容（初步設(shè)計(jì)方案詳見表5）。

3. 改進(jìn)稅收分成體制

中央和地方稅收分成應(yīng)更加關(guān)注“如何更好地調(diào)動地方政府的積極性”問題，也就是說，要在政府性基金收入快速下滑時(shí)期，鼓勵(lì)地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，服務(wù)經(jīng)濟(jì)主體，創(chuàng)新管理方式，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會管理兩個(gè)大方向。

首先，健全地方稅體系，在地方層面形成“公共服務(wù)-稅收價(jià)格”交互激勵(lì)機(jī)制。筆者研究發(fā)現(xiàn)，部分居民能“用腳投票”的公共服務(wù)，具有Oates經(jīng)典理論所具備的價(jià)格機(jī)制，使地方政府產(chǎn)生改進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的內(nèi)生激勵(lì)。但中國各級地方政府因稅收立法權(quán)歸屬問題，缺乏“公共服務(wù)-稅收價(jià)格”的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制，名義上賦予地方政府地方專享稅，但實(shí)際操作中地方稅的立法權(quán)、征管權(quán)、解釋權(quán)歸屬中央。

其次，擴(kuò)大自然資源稅征收范圍，將環(huán)保稅細(xì)則制定權(quán)賦予地方政府，擴(kuò)大地方收入規(guī)模。經(jīng)歷過長時(shí)間改革，中國的資源稅征收范圍、計(jì)征方式和稅率標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)優(yōu)化調(diào)整，自然資源稅的功能定位已轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)保功能，自然資源稅作為地方稅已為各方廣為接受。

最后，提高流轉(zhuǎn)稅中央分成比例。將具有極強(qiáng)地理屬性的稅種設(shè)定為地方稅后，應(yīng)逐步提高中央對流轉(zhuǎn)稅的分成比例，通過中央稅提高中央收入剛性，可以增加對經(jīng)濟(jì)弱區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過經(jīng)濟(jì)弱區(qū)的政府投資支出“邊際效應(yīng)”提高整體經(jīng)濟(jì)增速。

4. 轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)力缺口

在改進(jìn)稅收分成體制后，如果各地基本公共服務(wù)依照所確定的各級政府財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與支出標(biāo)準(zhǔn)仍然存在財(cái)力缺口的話，則通過縱向轉(zhuǎn)移支付以適度補(bǔ)充地方政府收入體系缺口。

首先，完善中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。參考?xì)W美財(cái)政發(fā)展較為完善的財(cái)政體制，中央征收流轉(zhuǎn)稅，可以獲得較大規(guī)模的稅收收入。除此之外，參考?xì)W美國家，設(shè)計(jì)制度化、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付方案，使之成為地方政府可以預(yù)期并準(zhǔn)確計(jì)算的收入，用一般轉(zhuǎn)移支付來分配中央稅收，平衡各地財(cái)政收支，補(bǔ)充各地履行財(cái)政事權(quán)可能的財(cái)力缺口。

其次，構(gòu)建上下級政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度。構(gòu)建政府縱向轉(zhuǎn)移支付法律制度，通過強(qiáng)制性法律，明確中央和地方政府間的科層式利益關(guān)系。在確定各級財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與支出標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)稅收分成體制后，可適時(shí)出臺以“缺口法”“平衡法”為原則的《政府間轉(zhuǎn)移支付暫行條例》或《轉(zhuǎn)移支付法》，約束和規(guī)范政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，保障各級政府轉(zhuǎn)移支付資金的決策、劃轉(zhuǎn)、復(fù)查程序的公開透明。

再者，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)^[14]。建議推進(jìn)中央到省、省到市、市到縣的縱向轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理以及整合工作，調(diào)整上下級有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)則。在明確了各級政府事權(quán)、支出責(zé)任、支出標(biāo)準(zhǔn)前提下，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的方式方法，讓上下級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付遵循“公平為先、兼顧效率”原則。對于既有地方收入不能滿足支出需求的情況，建議采取均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排補(bǔ)足缺口；對于中央和地方政府共管的各項(xiàng)財(cái)政事權(quán)，建議在明確各級政府支出責(zé)任比例的情況下，安排中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足地方缺口。為簡化財(cái)政關(guān)系，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中逐步取消歷史性舊賬，回歸到只包括一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清新狀態(tài)。

最后，探索兼并財(cái)政事權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移支付。從日韓、西方發(fā)達(dá)國家多個(gè)同級政府共同購買服務(wù)的實(shí)踐看，橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是提高同級政府間協(xié)作、降低行政成本、提高公共服務(wù)效率的有效補(bǔ)充。鄰近區(qū)域間的橫向轉(zhuǎn)移支付，可由某一區(qū)縣政府牽頭，共同就某些具有外溢性的公共服務(wù)或項(xiàng)目進(jìn)行合作，通過橫向轉(zhuǎn)移進(jìn)行支付，共享特定項(xiàng)目的公共服務(wù)，降低服務(wù)供給成本，提高公共服務(wù)效率。我國應(yīng)探索建立縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式，減少行政支出，增加公共服務(wù)支出，實(shí)現(xiàn)政府治理體系現(xiàn)代化。

圍繞各要素，對地方收入體系的優(yōu)化流程設(shè)計(jì)如圖3所示：①由各領(lǐng)域基本法確定各級地方政府所應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)事權(quán)，②并由事權(quán)推演出地方政府履行事權(quán)所需的支出責(zé)任，并對支出責(zé)任進(jìn)行劃分。在充分劃分支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，③圍繞已有的收入端財(cái)政體制，估算地方政府應(yīng)有和潛在的收入規(guī)模。④在支出責(zé)任基礎(chǔ)上估算出中央已確立的支出標(biāo)準(zhǔn)體系下，地方政府履行事權(quán)所需的支出規(guī)模。⑤按體制收入減去地方所需的支出規(guī)模，得到缺口規(guī)模后由中央政府或上級政府給予下級政府轉(zhuǎn)移支付或舉債權(quán)等方式，允許地方政府彌補(bǔ)相應(yīng)的事權(quán)、支出責(zé)任和收入體制間的缺口規(guī)模。

以上構(gòu)建流程，從中央與省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市開始，然后逐級下沉。中央確立了中央政府與省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市的收入體系劃分后，以制度形式予以確立，然后由省、直轄市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市，再行與下級政府進(jìn)行分割和劃分。

（三）優(yōu)化地方收入體系的大體設(shè)想

針對地方收入體系的優(yōu)化，筆者提出比較鮮明的觀點(diǎn)，即用更具綜合性的“地方收入體系”概念替代“地方稅”的常規(guī)概念，從傳統(tǒng)的“地方稅體系”轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳C合、更具操作性的“地方收入體系”，只有這樣才有可能破解多年來地方政府特別棘手的難題。簡言之，根據(jù)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況，一個(gè)相對完善且背景合理的地方收入體系應(yīng)當(dāng)由四部分組成。

1. 中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移支付

這部分收入包括稅收分享、一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中占最大比例的而且最重要的是不限定支出用途的一般轉(zhuǎn)移支付。由于稅收返還又涉及增值稅的比例分享問題，而增值稅的稅基具有可流動性且我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展又正在轉(zhuǎn)向通過第三產(chǎn)業(yè)驅(qū)動，鑒于這樣的大背景，由央地再行分享增值稅已不是最為科學(xué)理性的選擇，建議逐步取消稅收返還。相反，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候明確把增值稅定為中央稅，避免要素扭曲流動，逐漸調(diào)低地方分享比例，轉(zhuǎn)而通過規(guī)范的、固定性的地方稅收入和轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)地方缺口。

第一，建議設(shè)置公平合理的中央對省、省對市縣的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。從上至下對不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力，實(shí)行差別化政策。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后和財(cái)力較弱的地區(qū)，應(yīng)采取傾斜的轉(zhuǎn)移支付政策，增加對其支持力度；對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付力度應(yīng)適當(dāng)減弱。

第二，應(yīng)建立從上至下穩(wěn)定透明的轉(zhuǎn)移支付制度體系。中央制定的轉(zhuǎn)移支付政策和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)向各地方政府公開透明，以避免因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ導(dǎo)致的負(fù)面影響。同時(shí)，省以下的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)保證相對穩(wěn)定，不應(yīng)每年大幅調(diào)整，這樣有利于地方財(cái)政收入和支出的穩(wěn)定規(guī)劃。

第三，應(yīng)建立資金直達(dá)市縣的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在遇到重大自然災(zāi)害或疫情的特殊時(shí)期，實(shí)體經(jīng)濟(jì)往往受到?jīng)_擊，百姓生活也受到影響。因此，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，新增財(cái)政資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。

第四，應(yīng)構(gòu)建合理多元的轉(zhuǎn)移支付的組成結(jié)構(gòu)。中央對地方、省對市縣的轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)過于依賴財(cái)政補(bǔ)助，還應(yīng)包括所得稅分成、國有資源開采收益分成等多種形式。這種多元的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，有利于提高地方政府的運(yùn)作自主性，增強(qiáng)其財(cái)政收入的可持續(xù)性。

第五，應(yīng)強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理。中央、省、市應(yīng)加強(qiáng)對地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，確保資金使用效率和效果。采取定期評估、臨時(shí)檢查等方式，考核各地方政府資金使用情況，并將評估結(jié)果與下一年度的轉(zhuǎn)移支付資金額掛鉤。這可以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高資金使用效益。

2. 地方專享稅收入

“營改增”之后，鑒于地產(chǎn)、房產(chǎn)的相對穩(wěn)定性，從理論上來說，房地產(chǎn)稅可以作為地方政府的主體稅種。但受限于政治經(jīng)濟(jì)社會等現(xiàn)實(shí)情況，房地產(chǎn)稅近期出臺有點(diǎn)難度。有鑒于此，比較現(xiàn)實(shí)的選擇是，將消費(fèi)稅改為零售稅，擴(kuò)大征收范圍，改為零售環(huán)節(jié)征收，將其調(diào)整為地方稅種或央地分享稅種，一方面利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢，通過零售稅來增加地方政府財(cái)政收入，另一方面適應(yīng)中國老百姓未來消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展勢頭，還可以提高地方政府“拉動內(nèi)需”的財(cái)政激勵(lì)。通過調(diào)整稅收分成體系，中央可促進(jìn)地方政府的工作重心由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)移到內(nèi)需驅(qū)動，從而進(jìn)一步拉動內(nèi)需的制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

基于以上，應(yīng)構(gòu)建以多個(gè)稅種、適度稅率、高效征管為特征的地方稅體系：

第一，結(jié)構(gòu)合理。地方稅收種類應(yīng)當(dāng)豐富，以直接稅為主，包含間接稅。直接稅以個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和財(cái)產(chǎn)稅（地方分成部分）為主，這些稅收不但收入較穩(wěn)定，而且與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r高度相關(guān)，有利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長和“自動穩(wěn)定器”功能的有效發(fā)揮。間接稅應(yīng)以增值稅和零售稅為主，這些稅種的遵從度較高，收入規(guī)模較大，可以有效支撐地方政府履行各項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任。總體來說，直接稅和間接稅的比例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，以直接稅為主，但不能完全依靠直接稅。

第二，稅源廣泛。地方稅收不能過于依賴某一種稅種，要盡可能開征各類稅種，涵蓋社會經(jīng)濟(jì)活動的各個(gè)方面。例如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等，這些稅種實(shí)施范圍廣，稅基穩(wěn)定，對地方財(cái)政收入有較大貢獻(xiàn)。但這些稅種高度依賴土地和房地產(chǎn)市場，波動性過高，應(yīng)拓展地方稅收體系的稅種，例如增值稅、零售稅等，以及具有較高可持續(xù)性的房地產(chǎn)稅。

第三，稅率適中。稅率過高會削弱經(jīng)濟(jì)活力，降低企業(yè)利潤和居民可支配收入；而稅率過低則會影響財(cái)政收入，難以滿足政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。所以，地方稅率設(shè)定應(yīng)以保證財(cái)政收入和履行地方政府事權(quán)為目標(biāo)，達(dá)到既不過高也不過低的合適水平。

3. 適量的非稅收入，包含政府性基金

現(xiàn)階段土地出讓收入是政府性基金中非常重要的組成部分，規(guī)模非常可觀。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)度放緩，住宅用地需求將不可避免地減少，大規(guī)模土地出讓收入乃至政府性基金收入的支撐作用將成為歷史。因此，只能選擇適量的非稅收入，包含政府性基金。

未來地方的政府性基金收入應(yīng)隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而動態(tài)調(diào)整：

第一，明確地方所能獲取的政府性基金類型。基金收入種類應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相匹配，如水利基金、土地基金等。中央政府在設(shè)立政府性基金收入前，應(yīng)對不同基金收入的必要性和可行性進(jìn)行評估，避免基金收入的無序擴(kuò)張。

第二，在兼顧效率和公平的基礎(chǔ)上，豐富政府性基金的資金來源。獲得中央或省級政府批準(zhǔn)后，地方可以通過征收專項(xiàng)基金稅費(fèi)或者公共財(cái)產(chǎn)證券化等方式積累基金收入，保證其可持續(xù)支持地方政府履行各項(xiàng)事權(quán)。可以優(yōu)化征收方式，例如改進(jìn)征收流程、提高征收技術(shù)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理等方式，來提高征收效率和減少漏稅現(xiàn)象。另外，應(yīng)該加強(qiáng)政府性基金信息的透明度和參與度，讓納稅人了解政府性基金政策和征收機(jī)制，增強(qiáng)參與意識和貢獻(xiàn)感，從而提高政府性基金的收入。

第三，合理確定基金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或稅率。設(shè)置的各類政府性基金項(xiàng)目和征收標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)全國市場情況和社會主體的承受能力進(jìn)行科學(xué)測算，不宜過高或過低。政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)注重公平性，稅率應(yīng)兼顧職能發(fā)展與公共利益。

第四，健全政府性基金管理制度，加強(qiáng)政府性基金使用效益考核。健全政府性基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、信息披露制度以及監(jiān)督制度等。通過定期評估等方式對各政府性基金的運(yùn)行情況進(jìn)行考核，將評估結(jié)果與下一期的預(yù)算編制掛鉤，不斷提高政府性基金使用效率和效果，實(shí)現(xiàn)基金效益最大化。

4. 合規(guī)的地方債等政府性債務(wù)收入

今后地方政府所需的正當(dāng)建設(shè)資金來自省級政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的政府發(fā)行債券的方式，在人大監(jiān)控的限額內(nèi)做好債務(wù)管理，做到終身問責(zé)，倒查責(zé)任。此外，還包括PPP等創(chuàng)新方式籌集的社會資金，以及融資平臺通過合規(guī)市場化渠道籌集的國企資金。這部分資金建議按如下框架進(jìn)行規(guī)范。

第一，地方舉債的前提是應(yīng)該建立健全的債務(wù)管理制度，包括債務(wù)融資規(guī)劃、債務(wù)發(fā)行審批、債務(wù)使用監(jiān)管、債務(wù)資金償還等方面，確保各級政府債務(wù)的規(guī)范化和合理性。

第二，建立完善的債券市場機(jī)制。在中央和省級政府主導(dǎo)下，可以通過完善債券市場發(fā)行和交易機(jī)制，吸引更多的投資者參與債券投資，提高債務(wù)融資的效率和透明度。

第三，增強(qiáng)地方政府對已有債務(wù)的償還能力。中央和省級政府應(yīng)該監(jiān)督各級地方，增強(qiáng)債務(wù)償還能力，采取有效措施提高財(cái)政收入和財(cái)政運(yùn)營效率，確保地方政府債務(wù)償還的可持續(xù)性。

第四，強(qiáng)化債務(wù)資金信息公開和監(jiān)督。中央和省級政府應(yīng)該加強(qiáng)債務(wù)資金使用信息公開和監(jiān)督，讓公眾了解債務(wù)資金使用和債務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行情況，有效防止債務(wù)違規(guī)行為和機(jī)會主義的情況出現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：苗竹青，高 婷]

Strategies for Optimizing the Local Revenue System in Accordance

with Fiscal Authority and Expenditure Responsibility

MA Kehe

（National School of Finance， Guangdong University of Finance， Guangzhou 510000， China）

Abstract： Local revenue system， namely the local government revenue system， is the sum of all funds raised by provinces， cities， counties， towns and villages to perform their functions and its supporting systems and collection and management systems. Since the Third Plenary Session of the 18th Party put forward the new concept of “adapting financial powers to expenditure responsibilities”， optimizing the local income system has become the key task of future national governance. On the basis of reviewing relevant literature， this paper puts forward the optimization strategy of local income system based on the adaptation of financial powers and expenditure responsibilities， that is， on the basis of adhering to the basic principles of unified framework， focusing on people as the center， the main problems in the current local income system in China， such as the division of powers， the emphasis on local peoples livelihood powers， the unreasonable division of taxes， the excessive proportion of local resources operational income， the high dependence on non-tax revenue and the large gap in local revenue and expenditure， clarify the financial powers at all levels， clarify the expenditure responsibility and expenditure， improve the tax sharing system， and fill the local financial gap with transfer payment. Therefore， it is determined that the local income system in the new era consists of four parts： transfer payment， local exclusive tax income， appropriate non-tax income and compliance with local debt and other debt income. I hope to make up for the inadequacy of the research on the incompatibility between local financial powers and expenditure responsibilities， and optimize the local income system under the policy of “adapting financial powers and expenditure responsibilities” to provide a good theoretical support for the financial system reform.

Key Words： local revenue system; fiscal authority; expenditure responsibility; transfer payment; local exclusive tax revenue; non-tax income; government debt revenue; optimization strategy