胡 曉

（重慶科技大學(xué) 法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院，重慶 400030）

一、問題的提出

2020 年5 月14 日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，習(xí)近平提出：“要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。”[1]從國際形勢來看，當(dāng)前，“國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，……經(jīng)濟全球化遭遇逆流，世界進入動蕩變革期，單邊主義、保護主義、霸權(quán)主義對世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅”[2]。從國內(nèi)形勢來看，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”[3]，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已是大勢所趨。構(gòu)建雙循環(huán)新格局的主要目的是促進經(jīng)濟增長，中國國內(nèi)經(jīng)濟具有巨大發(fā)展?jié)摿?，如何運用好這種潛力增加內(nèi)部循環(huán)動能刺激經(jīng)濟增長，給中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。相較于歐美發(fā)達國家，中國航空航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步較晚，這雖是劣勢，但也說明具有巨大的發(fā)展空間。在雙循環(huán)新格局下的新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，航空產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化力和推動效應(yīng)對中國整體經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的影響：對內(nèi)，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)是搶占戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要突破口；對外，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)是參與國際高端制造業(yè)的重要途徑。中國需要在開放的環(huán)境中構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，因此不能將國內(nèi)與國際雙循環(huán)割裂[4]。所以，在雙循環(huán)新格局下，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)是中國在國際競爭中贏得新優(yōu)勢的一種積極戰(zhàn)略選擇。航空強制責(zé)任保險作為航空產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的一項重要經(jīng)濟制度，其規(guī)則的完善是保險功能發(fā)揮的前提，只有使保險功能得到最大發(fā)揮，才能體現(xiàn)保險服務(wù)實體經(jīng)濟的宗旨。

根據(jù)1999 年《統(tǒng)一國際航空運輸某些規(guī)則的公約》（即1999 年《蒙特利爾公約》）第53 條第6 款規(guī)定，該公約于2003 年生效。中國作為該公約的締約國，該公約于2005 年對中國生效。1999 年《蒙特利爾公約》第50 條明確要求承運人：“就其在本公約中的責(zé)任進行充分保險。”目前，關(guān)于1999 年《蒙特利爾公約》的強制責(zé)任保險范圍的界定在學(xué)術(shù)界尚未達成統(tǒng)一，但是對該公約第17～19 條、第21～22 條進行分析可知，在把握該公約對承運人強制保險范圍——“本公約中的責(zé)任”的大方向上：旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤這四個方面是不存在太大異議的，而“進行充分保險”則具有強制保險的意味。這種強制包含了強制和半強制，即：對1999 年《蒙特利爾公約》締約國而言，進行充分保險是強制的，締約國必須在該公約規(guī)定下要求其承運人進行充分保險；對承運人來說，進行充分保險又有半強制的意味，因為承運人作為該公約要求的第二或間接義務(wù)人，該公約并非直接對其進行要求，其不過是該公約義務(wù)的承擔(dān)者。

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）第124～126 條規(guī)定了承運人的責(zé)任范圍，包括旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤。雖然《民用航空法》對承運人責(zé)任范圍的規(guī)定與1999 年《蒙特利爾公約》的規(guī)定完全一樣，但是在保險方面，《民用航空法》第105 條針對國內(nèi)航空器規(guī)定應(yīng)當(dāng)投保第三人責(zé)任險、第166 條針對國外航空器規(guī)定應(yīng)當(dāng)投保第三人責(zé)任險、第175 條規(guī)定外國航空器應(yīng)當(dāng)提供保險證明。綜上可知，《民用航空法》對民用航空器承運人強制保險的要求僅僅針對地面第三人責(zé)任險，而在旅客人身傷亡、貨物毀損、行李毀損、延誤這四種情況下雖要求承運人承擔(dān)責(zé)任，但卻不是強制責(zé)任保險要求的范圍。

通過對比1999 年《蒙特利爾公約》與《民用航空法》規(guī)定的強制責(zé)任保險范圍可知，《民用航空法》要求承運人購買的強制保險范圍明顯小于1999 年《蒙特利爾公約》，甚至毫無重合。從中國開始發(fā)展民用航空產(chǎn)業(yè)，到啟動大飛機項目，航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直在穩(wěn)步前進，法律價值取向或許應(yīng)當(dāng)在這種“前進”中慢慢做出調(diào)整，消費者作為民用航空合同中弱勢的一方，理應(yīng)受到更多的保護。1999 年《蒙特利爾公約》之所以得以簽訂和適用，除了是對混亂的華沙體系進行統(tǒng)一，還有一個宗旨就是“在平衡承運人與消費者利益的基礎(chǔ)上，更加注重對消費者利益的保護”。作為1999 年《蒙特利爾公約》的締約國，中國向來重視該公約在國內(nèi)的實施和落實，同時也重視國際法對國內(nèi)法的有利影響和驅(qū)動，承運人強制責(zé)任保險范圍的擴大，是一種對弱者加以保護的方式，不僅符合法律的發(fā)展規(guī)律，也符合當(dāng)今世界的價值取向。中國應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，綜合國內(nèi)情況和國際公約要求作出合適的規(guī)定，盡最大可能來保護弱者的利益。

二、1999 年《蒙特利爾公約》中強制責(zé)任保險內(nèi)容的確定

1999 年《蒙特利爾公約》在《華沙公約》生效70 年后被確立，這也標(biāo)志著國際航空運輸法的一個新時代已經(jīng)開始[5]。承運人強制責(zé)任保險作為1999 年《蒙特利爾公約》的一大創(chuàng)新也得到確認，根據(jù)該公約第50 條，承運人應(yīng)當(dāng)在該公約責(zé)任范圍內(nèi)進行充分保險，各國也有義務(wù)要求國際航空承運人提供其進行了充分保險的證據(jù)。之所以將1999 年《蒙特利爾公約》中承運人強制責(zé)任保險界定為旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤責(zé)任保險這四種，也可以從對條約的解釋入手得出結(jié)論。

作為國際法的主要淵源之一，條約解釋規(guī)則尤為重要，同時，作為國家間商議的結(jié)果，條約是國際行為的主要規(guī)范，本身應(yīng)當(dāng)具有確定性。如果條約原文模糊或有歧義就會引發(fā)對條約的解釋，所以條約解釋也成了條約正常履行的基礎(chǔ)[6]。條約解釋的目的即明確其含義，使其得以正確適用[7]。由于各國間利益很少完全相同，在針對條約進行談判期間，各國均希望條約最終可以完全符合自身利益。通常對條約中一個詞語的定義，需要進行較長時間的討論，原因在于，文化、語言、背景和利益的差異往往會導(dǎo)致各國在對條約進行解釋時存在沖突[8]。所以，導(dǎo)致條約解釋頗為復(fù)雜的原因之一便是條約解釋的主體不同。而在進行條約解釋時通常需要注意兩個問題：一是誰有權(quán)解釋條約，這種解釋有什么權(quán)威和法律效力，即條約解釋的主體問題；二是如何解釋條約，即條約解釋的國際法規(guī)則問題。

關(guān)于條約解釋的主體，由于條約是締約國協(xié)商的結(jié)果，所以締約國都有對條約作出解釋的權(quán)限，當(dāng)兩個或兩個以上國家針對同一條約的解釋不一致時，可以通過外交途徑協(xié)商解決[9]。實踐中，除條約締約國外，條約解釋工作還可以由國際組織邀請專門機構(gòu)和理論學(xué)者來完成。如果由締約國作為條約解釋的主體，這種解釋一般具有法律效力，被認為是真實的解釋，主要原因有二：一是條約的所有締約國可以在條約案文通過時或之后作出集體權(quán)威解釋；二是在條約的每一締約國主權(quán)下，各締約國可以作出自己的解釋，表明其自身賦予條約案文的含義。而不具有法律效力的解釋由國際組織的機構(gòu)執(zhí)行（如聯(lián)合國大會解釋《聯(lián)合國憲章》）。司法解釋也不具有法律效力，因為它在適用中解釋了法治，并不創(chuàng)造法律和秩序，判決僅對訴訟當(dāng)事人和案件具有強制執(zhí)行力。理論解釋是由科學(xué)論文中的專家進行的，他們不具有法律強制性，但可以影響國際法規(guī)范的制定和適用。

關(guān)于條約解釋的國際法規(guī)則，《維也納條約法公約》第31～32 條對此作了規(guī)定，其中，第31 條是條約解釋的通則，第32 條為補充解釋方法[10-11]。第31 條規(guī)定，條約應(yīng)依照其用詞按上下文并參照條約的目的和宗旨所具有的通常意義，進行善意解釋[12]。所謂善意解釋，必須遵守三點要求：一是如果條約是明確的，其意義不應(yīng)以尊重某條約精神為借口而改變；二是在條約中使用的術(shù)語必須賦予其普通、自然的含義，并應(yīng)考慮條約的目標(biāo)和宗旨進行解釋；三是如果確定某一術(shù)語是雙方當(dāng)事人的意圖，則該術(shù)語將被賦予只在雙方當(dāng)事人之間適用的特殊含義。如果適用《維也納條約法公約》第31 條會導(dǎo)致含糊或者明顯解釋錯誤，則可適用第32 條——補充解釋方法。除《維也納條約法公約》外，實踐中，就條約解釋而言一般有四種解釋方法：一是語法解釋，要求對句法、詞法、詞匯等語法規(guī)則進行符合法律標(biāo)準(zhǔn)的國際解釋；二是系統(tǒng)解釋，需要通過條約與整個文本、法律制度或國際法其他規(guī)定的關(guān)系來確立條約的國際法律標(biāo)準(zhǔn)意義；三是歷史解釋，包括澄清一項條約條款的意義需要考慮歷史、社會、政治條件，在這樣的情況下，應(yīng)考慮起草條約文本的準(zhǔn)備工作、國際會議討論條約草案、交流筆記等；四是邏輯解釋，一種通過使用形式邏輯的推理和論證來澄清條約內(nèi)容的方法。

如果依據(jù)《維也納條約法公約》第31 條的要求，以及實踐中條約解釋的上述四種方法來對1999 年《蒙特利爾公約》第50 條規(guī)定中的“本公約中的責(zé)任”進行解釋：首先，根據(jù)系統(tǒng)解釋方法，聯(lián)系1999 年《蒙特利爾公約》上下文，該公約第17～19 條規(guī)定了承運人在旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種情況下應(yīng)負的責(zé)任和歸責(zé)原則，第21～22 條規(guī)定了旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種情況下承運人的賠償責(zé)任限額，可以明確“本公約中的責(zé)任”，即旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種；其次，根據(jù)歷史解釋方法可知，對地面第三人責(zé)任保險不屬于1999 年《蒙特利爾公約》的調(diào)整范疇，因為該公約調(diào)整的是承運人與消費者之間的關(guān)系，第三人責(zé)任不屬于此范疇，而且1952 年《羅馬公約》對此作了專門規(guī)定，所以在1999 年《蒙特利爾公約》中承運人責(zé)任不包括這一項[13]。綜上可知，“承運人在公約責(zé)任范圍內(nèi)”是指，旅客人身傷亡責(zé)任、行李毀損責(zé)任、貨物毀損責(zé)任、延誤責(zé)任這四種，所以在1999 年《蒙特利爾公約》第50 條的要求下，承運人應(yīng)當(dāng)對這四種責(zé)任投保強制責(zé)任保險。

三、中國航空承運人強制責(zé)任保險的不足

通過對《民用航空法》進行分析和對1999 年《蒙特利爾公約》承運人強制責(zé)任保險范圍進行厘清，可以發(fā)現(xiàn)，《民用航空法》在承運人強制責(zé)任保險方面存在立法缺失，這種缺失不僅無法分散航空風(fēng)險，而且會使保險在航空產(chǎn)業(yè)中無法發(fā)揮作用，在發(fā)生巨大空難時甚至還會影響到航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在雙循環(huán)新格局下，新興高科技產(chǎn)業(yè)對于加快國內(nèi)循環(huán)的作用不可忽視，通過保險保障航空產(chǎn)業(yè)，航空產(chǎn)業(yè)賦能雙循環(huán)新格局，將會是一種良性循環(huán)。

（一）航空母法有待完善

隨著航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，尤其是國際民用航空運輸業(yè)的快速發(fā)展，各國對于領(lǐng)空主權(quán)、飛行安全、空中航行政策、航空權(quán)益、經(jīng)濟利益等多方面一直在進行著不斷的規(guī)范和調(diào)整，航空法也是由此產(chǎn)生[14]。目前，有關(guān)中國民用航空活動的法律規(guī)范主要是作為航空母法的《民用航空法》，該法自1995 年頒布以來已有20 多年，最近一次修正是在2018 年。不可否認，在民用航空產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的同時，中國對于《民用航空法》的修正從未停止，以盡可能地減少法律滯后性給行業(yè)帶來不利影響。雖然中國的航空產(chǎn)業(yè)水平相較于1995 年該法才出臺時已經(jīng)有了質(zhì)的改變，但是發(fā)展規(guī)模同美國等一些發(fā)達國家相比還存在一定差距，所以與之配套的法律制度中的某些理念還有待更進一步完善[15]。例如，由于中國航空產(chǎn)業(yè)依然呈上升趨勢，且航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對國家當(dāng)前的發(fā)展尤為重要，所以法律措施難免有偏向承運人之嫌，這就導(dǎo)致《民用航空法》的價值取向與《華沙公約》相似，在行業(yè)發(fā)展與消費者保護的天平中，都傾向保護行業(yè)發(fā)展，這種做法在法律人本化發(fā)展的大環(huán)境下，顯然具有一定的滯后性。其實，對承運人做出保護可以理解，但是一些行業(yè)發(fā)展的新興問題也不應(yīng)被忽視，如電子化運輸憑證，第五管轄權(quán)，機長的法律地位，承運人對旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤的責(zé)任險等問題在1995 年和2008 年的《民用航空法》中都并未體現(xiàn)，這顯然不符合當(dāng)前航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，也與中國參與的國際公約無法接軌。所以在實踐中，一旦出現(xiàn)上述問題，只有以司法解釋和行政部門頒布規(guī)章的形式作出回應(yīng)，這不僅不利于法律規(guī)范的統(tǒng)一，也不利于實際問題的處理。

（二）《民用航空法》僅規(guī)定地面第三人責(zé)任險

《民用航空法》中關(guān)于強制責(zé)任保險的規(guī)定體現(xiàn)在第166 條，該條是針對第三人強制責(zé)任險的基本規(guī)定，其法理來源為《羅馬公約》第15 條中針對第三人強制責(zé)任保險的規(guī)定，《民用航空法》參照《羅馬公約》并結(jié)合中國的實際情況，確立了第三人強制責(zé)任險制度[16]。所謂第三人責(zé)任險，即民用航空器的經(jīng)營人向保險公司支付費用，對因民用航空器事故造成的第三者的人身或財產(chǎn)損失，保險公司在保險范圍內(nèi)向被害人支付保險賠償金[17]。《民用航空法》第167 條是關(guān)于保險人和擔(dān)保人所享有的抗辯權(quán)，該條參照《羅馬公約》第16 條第1 款并結(jié)合中國實際情況而確立。《民用航空法》第168 條規(guī)定受害人可以直接向保險人或者擔(dān)保人提起訴訟，該條依據(jù)《羅馬公約》第16 條第5 款，旨在保護受害人利益，突破了合同相對性原則的束縛，讓不是合同一方的受害人可以直接起訴保險人或擔(dān)保人，這是《民用航空法》對弱者利益加以保護的體現(xiàn)?！睹裼煤娇辗ā返?69 條規(guī)定了對于第三人責(zé)任險的賠付，包括應(yīng)當(dāng)專門指定優(yōu)先支付，該條參照《羅馬公約》第17 條而設(shè)置。《民用航空法》第170 條規(guī)定也體現(xiàn)了保護受害人權(quán)益的意向。《民用航空法》參照《羅馬公約》規(guī)定了較為成熟的第三人責(zé)任保險，但1995 年和2018 年《民用航空法》都只規(guī)定了第三人責(zé)任險，對于強制責(zé)任險的范圍沒有做出任何擴大。

（三）旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤責(zé)任險立法缺失

科技進步驅(qū)動社會變革，在這一過程中，也會促使法律秩序合理化。如前所述，《民用航空法》有較為系統(tǒng)的第三人責(zé)任險制度設(shè)計。但是，如果將《民用航空法》同1999 年《蒙特利爾公約》關(guān)于責(zé)任險的范圍進行比較，可以發(fā)現(xiàn)，中國在此方面的立法仍然尚存不足。在旅客責(zé)任險方面，中華人民共和國成立之初就曾在公路、鐵路、水路和航空客運中增加過關(guān)于強制險的立法。例如：《旅客意外傷害強制保險條例》雖已廢止，但它是適用于水路運輸和航空運輸實行旅客強制責(zé)任險的法律依據(jù)，旅客強制意外險在1993 年被改為自愿投保的險種；1995 年《民用航空法》也只規(guī)定了第三人強制責(zé)任險，且該法經(jīng)過歷次修正，直到2018 年關(guān)于強制責(zé)任險的范圍也未得到擴大；對于旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種與消費者利益密切相關(guān)的承運人責(zé)任，相關(guān)保險在《民用航空法》中并未得到體現(xiàn)，這可謂是法律的真空地帶；《中華人民共和國保險法》也未提及航空強制責(zé)任保險。在實踐中，航空事故不僅會給受害人造成巨大損失甚至致使受害人失去生命，而且也會對承運人造成較大打擊甚至導(dǎo)致承運人破產(chǎn)，這種不利后果不僅不符合當(dāng)代社會以人為本的發(fā)展觀，而且會對行業(yè)和社會的發(fā)展產(chǎn)生了較大的負面影響。中國已經(jīng)出現(xiàn)了航空公司自發(fā)購買責(zé)任險的實踐，如根據(jù)中國民航資源網(wǎng)的信息，早在2002 年，由于“非典”病毒肆虐引發(fā)了社會恐慌，該病毒傳播性強且致死率高，為了保障旅客權(quán)益，一些航空公司自行為旅客購買了航空承運人責(zé)任險，由此出現(xiàn)了實踐先行、立法滯后的尷尬局面。

四、國內(nèi)國際雙循環(huán)模式構(gòu)建

保險作為社會經(jīng)濟生活的“減震器”“穩(wěn)定器”“助推器”，應(yīng)當(dāng)在雙循環(huán)新格局中發(fā)揮好服務(wù)功能。從國內(nèi)大循環(huán)來看，保險應(yīng)加快彌補制度缺口，完善風(fēng)險管理職責(zé)，為中國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供制度保障；從國內(nèi)國際雙循環(huán)來看，作為現(xiàn)代社會風(fēng)險管理的手段，保險應(yīng)加強制度完善和創(chuàng)新，為中國航空產(chǎn)業(yè)“走出去”保駕護航。

（一）完善相關(guān)法律規(guī)制

1.承運人延誤責(zé)任限額的設(shè)置和完善

中國尚未對延誤賠償責(zé)任限額作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對此進行完善。當(dāng)前，消費者越來越注重自己的權(quán)益保護，延誤作為易引起“機鬧”事件的緣由之一，應(yīng)當(dāng)從法律層面作出回應(yīng)。2018 年修正的《民用航空法》規(guī)定了承運人應(yīng)當(dāng)對延誤負責(zé)，但沒有規(guī)定負責(zé)的具體數(shù)額或者措施。分析相關(guān)官方文件對于“延誤補償”的態(tài)度可知，不對此做出回應(yīng)主要是出于保護航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、減少承運人責(zé)任的目的，但是這樣做卻損害了消費者的利益。從1995 年《民用航空法》出臺到2018 年最近一次修正已有23 年，中國法律對于延誤的態(tài)度理應(yīng)逐步有所改變，而且隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立以及國際航空運輸業(yè)的發(fā)展，其內(nèi)容也需要得到更進一步的完善和修訂[18]。目前，中國的法律設(shè)置同國際社會的法律實踐產(chǎn)生了較大差距，而且過分的國家保護也不一定完全有利于航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就導(dǎo)致中國航空業(yè)水準(zhǔn)雖然已經(jīng)有了質(zhì)的提升，但是同發(fā)達國家的航空業(yè)相比仍然存在一定的差距。鑒于此，中國其實可以借鑒1999 年《蒙特利爾公約》第22 條第1 款的規(guī)定，即因延誤所造成的損失，承運人對每名旅客的責(zé)任以5 346 特別提款權(quán)為限。顯然，這一數(shù)額對中國來說偏高，但可依據(jù)國情來進行數(shù)額限定。此外，從對消費者的保護范圍上來看，中國可以借鑒歐盟2004 年2 月11 日發(fā)布的保護旅客權(quán)利的規(guī)定——《關(guān)于航班拒載、取消或延誤時對旅客補償和幫助的一般規(guī)定》（即“261/2004 號條例”）。該條例規(guī)定，如果航班取消，航空公司必須在7 天內(nèi)退還全價機票。目前，中國許多航空公司和旅行社只提供未來可以用于預(yù)訂新航班的代金券，然而這種代金券并不能有效保護旅客的權(quán)益。

2.提高旅客人身傷亡賠償限額

1993 年，《國內(nèi)航空運輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》第6 條規(guī)定，承運人對每名旅客的最高賠償金金額為7 萬元；2006 年，中國民用航空總局發(fā)布了部門規(guī)章《國內(nèi)航空運輸承運人賠償責(zé)任限額規(guī)定》，其中第2 條規(guī)定承運人對每名旅客的責(zé)任限額為40 萬元?？梢?，從7 萬元到40 萬元，中國在逐步加大對消費者的權(quán)益保護，也在縮小了與其他國家責(zé)任限額之間的差距。1999 年《蒙特利爾公約》第22 條第2 款規(guī)定，承運人對旅客傷亡的賠償限額為128 821 特別提款權(quán)。所以，目前中國對于旅客傷亡的賠償責(zé)任限額的規(guī)定存在兩個問題：一是2006 年距今已有十余年，當(dāng)時的定額已不能完全滿足今天經(jīng)濟社會發(fā)展的需求；二是同1999 年《蒙特利爾公約》差距較大。國際民用航空組織（ICAO）曾做過的一項社會經(jīng)濟學(xué)調(diào)查報告顯示：多數(shù)歐洲國家已經(jīng)把國內(nèi)運輸?shù)奶貏e提款權(quán)提高到10 萬；日本、波蘭、美國等國的航空運輸中實行無限額；加拿大和立陶宛兩國沒有明確的限額[19]。

3.建立復(fù)審制度

1999 年《蒙特利爾公約》第24 條規(guī)定了每5 年進行一次的復(fù)審制度，既是為了更好地保護消費者的權(quán)利，也是為了預(yù)防通貨膨脹帶來的不利影響。中國在科學(xué)設(shè)置和完善承運人責(zé)任限額的基礎(chǔ)上可以引入該機制，這樣不僅可以保障責(zé)任限額的科學(xué)性，對消費者來說也是一種利益保護。但是，關(guān)于復(fù)審制度的責(zé)任限額和通貨膨脹的百分比，則不必照抄1999 年《蒙特利爾公約》的規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌考慮中國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會經(jīng)濟的發(fā)展等因素后，設(shè)定一個合理的責(zé)任限額，并逐步實現(xiàn)同1999 年《蒙特利爾公約》接軌。

（二）明確責(zé)任保險最低水平

由于1999 年《蒙特利爾公約》是各國協(xié)商取得的成果，其中必然包含某些條款的妥協(xié)，中國作為1999 年《蒙特利爾公約》的締約國，國內(nèi)法同該公約保持一致不僅體現(xiàn)了中國重視該公約的態(tài)度，也體現(xiàn)了中國國內(nèi)法同國際法相結(jié)合的實踐。同時，由于各國國情不同，中國在遵守公約的前提下，也可以根據(jù)自身民用航空業(yè)發(fā)展情況來有選擇地適用該公約。例如，1999 年《蒙特利爾公約》第50 條關(guān)于承運人強制責(zé)任保險的規(guī)定，對“充分保險”一詞并未作出明確解釋，各國學(xué)者對此的態(tài)度和認識也不一致，這也導(dǎo)致許多學(xué)者認為該公約具有模糊性，其中以Margo 的評論最為典型。Margo 認為：“充分保險具有非常大的模糊性，當(dāng)承運人承擔(dān)無限責(zé)任時，這種模糊性顯得尤為明顯。而且責(zé)任承擔(dān)的形式多種多樣，包括法系、責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任類型等。在一個國家被認為是充分的保險，在其他國家或許結(jié)論并不一致?！盵20]大陸法系國家的立法通常具有具體、明確的特點，中國在修訂《民用航空法》時，可以在充分考慮自身綜合國情的基礎(chǔ)上對“充分保險”一詞加以解釋。筆者認為，以承運人責(zé)任限額來看待承運人保險購買是否充分，具有可操作性和明確性；要求承運人按照責(zé)任限額來購買保險，既可以在較大程度上保證賠付的充分性，也可以有效避免司法模糊[21]。

在明確“充分保險”的基礎(chǔ)上，對承運人責(zé)任險保險的最低限額也應(yīng)在法律中明示，這樣不僅有利于承運人明確投保最低限額，也可以讓承運人強制責(zé)任保險制度擺脫“軟法”的嫌疑。所以，如果未來中國對《民用航空法》進行此方面的修訂，可以對旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤這四種責(zé)任的承運人最低投保限額進行設(shè)定，設(shè)定方式可以是承運人的最低責(zé)任限額，這樣做不僅符合1999 年《蒙特利爾公約》“充分保險”的要求，而且可以增強責(zé)任保險的適用性和可操作性，這也是目前許多國家采取的做法。

（三）被保險人權(quán)利保障

1.根據(jù)1999 年《蒙特利爾公約》義務(wù)完善中國民用航空責(zé)任保險

《民用航空法》僅規(guī)定了承運人對地面第三人的強制責(zé)任險，關(guān)于旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤的強制責(zé)任險仍尚屬欠缺。從目前中國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，這種立法欠缺不僅不利于行業(yè)發(fā)展，也不利于消費者權(quán)益保護。

為了更好地促進行業(yè)發(fā)展和指導(dǎo)中國航空保險業(yè)的實踐，未來在對《民用航空法》進行修正時，中國可以立足基本國情，借鑒歐盟、美國等的相關(guān)立法，在落實1999 年《蒙特利爾公約》第50 條關(guān)于承運人強制責(zé)任保險的規(guī)定的基礎(chǔ)上，提高航空承運人責(zé)任限額，以彌補中國在承運人強制責(zé)任保險方面的立法欠缺，完善中國的航空保險制度?？傊?，在航空領(lǐng)域推行承運人強制責(zé)任險不僅僅是為了保護消費者利益，同時也是為了分散承運人的風(fēng)險，以促進整個行業(yè)健康發(fā)展。

2.確立先行付款制度

先行付款制度的建立首先應(yīng)體現(xiàn)在《民用航空法》中，該法作為該領(lǐng)域的母法，應(yīng)率先表明態(tài)度。在該法第9 章“公共航空運輸”中，對于承運人責(zé)任的規(guī)范，在保護民用航空事故旅客權(quán)益這一實體規(guī)范中，可以設(shè)立先行付款制度來體現(xiàn)原則性保障。只有上位法先行確立該制度，下位法才有制定實施具體操作規(guī)范的可能，才能更進一步實現(xiàn)上位法與下位法的配套。中國可以借鑒1999 年《蒙特利爾公約》第28 條來進行具體設(shè)計，也可以借鑒歐盟2027/97 號條例和785/2004 號條例、2007 年修訂的《俄羅斯聯(lián)邦航空法》、1988 年《美國家庭援助法案》等國際、區(qū)域和各國國內(nèi)立法有關(guān)先行付款制度的經(jīng)驗，結(jié)合具體國情來進行修訂和補充。具體而言，可以對2006 年1 月1 日開始實施的《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》（以下簡稱《援助規(guī)定》）[22]進行修正。

在1999 年《蒙特利爾公約》所規(guī)定的先行付款制度中，有些問題需要各國國內(nèi)法加以確定，而有些問題則該公約并未進行具體規(guī)范，如何為“不延遲”、承運人無責(zé)之后的處理、賠付范圍等。對于上述問題，中國可以在進行相關(guān)制度設(shè)計時加以規(guī)范，這不僅可以彌補國內(nèi)法上的欠缺，也可以使該制度在司法實踐中更加清晰。例如，修改《援助規(guī)定》的第29 條、第36 條，即在第29 條中增加先行付款的原則，在36 條中對原則進行具體規(guī)范，如對先行付款的具體時限作出規(guī)定、對“迫切經(jīng)濟需要”的范圍作出明示。針對1999 年《蒙特利爾公約》存在的不足，還可以進一步規(guī)定先行付款是承運人的強制性義務(wù)、承運人違反先行付款義務(wù)時該如何制裁；如果事故調(diào)查最終結(jié)果為承運人不負責(zé)任，先行付款的金額是否應(yīng)當(dāng)退還，如何、何時退還；等等?？傊袊梢跃C合借鑒國際上已有立法的優(yōu)勢、規(guī)避不足，從而制定出符合自身國情的先行付款制度。

3.建立受害人向保險人直接索賠制度

嚴(yán)重空難事故有可能導(dǎo)致承運人陷入破產(chǎn)清算的境地，從而導(dǎo)致受害人無法獲得賠償[23]103-104。如何才能更好地保障旅客權(quán)益，讓受害人家屬可以快速獲得賠償，這一情況理應(yīng)受到重視。因為合同具有相對性，所以在空難事故發(fā)生后，按照常規(guī)流程應(yīng)當(dāng)是由承運人先向保險公司提出賠償請求，保險公司賠償給承運人后，再由承運人向受害人賠償。這套程序雖然具有法律正當(dāng)性，但是當(dāng)運用于實踐時難免顯得冗長和煩瑣，而法律制度的價值之一就在于其對主體是有意義的，具有可以滿足主體需要的功能和屬性[24]。因此，如果能突破合同相對性，讓航空受害者家屬或者第三人可以直接向保險公司索賠，不僅程序上更加簡便，而且可以讓受害人家屬及時獲得賠償，甚至緩解航空承運人的經(jīng)濟壓力，使其損失通過保險方式“粉末化”和社會化，從而有利于后續(xù)航空秩序的良性發(fā)展和社會穩(wěn)定，這也體現(xiàn)了現(xiàn)代航空法的人文精神和人文關(guān)懷[23]103-104[25]。

航空責(zé)任保險制度建立初期，其目的是分散承運人風(fēng)險；但隨著社會的不斷發(fā)展，其目的逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo受被保險人侵犯的第三人，即受害人[26]194。在這種情況下，保險人向被保險人支付保險賠償金，甚至不以被保險人向受害人實際支付損害賠償金為要件，而發(fā)展出受害人對責(zé)任保險人的“直接”給付保險賠償金制度，即第三人直接請求權(quán)[27]。對于該權(quán)利的建立，合同相對性似乎成了其法律障礙，但是縱觀目前世界上保險產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家，合同相對性理論似乎并未對責(zé)任保險第三人向保險人行使請求權(quán)造成太大的障礙。在美國，以合同受益人的地位而請求履行保險合同的第三人，可以得到法院和立法的支持。在英國，《1930 年第三方（對承保人的權(quán)利）法案》（Third Parties（Rights Against Insurers）1930）規(guī)定了當(dāng)被保險人即當(dāng)航空責(zé)任保險中的承運人破產(chǎn)時，旅客或托運人有權(quán)向保險公司提出索賠[28]。從這一規(guī)定可以看出，原本有起訴權(quán)的承運人，因為破產(chǎn)導(dǎo)致起訴權(quán)轉(zhuǎn)移給了旅客或托運人[29]。之后，英國1972 年《道路交通法》第149 條規(guī)定：“當(dāng)保險合同成立時，被保險人因為交通事故對受害人承擔(dān)責(zé)任，在受害人取得賠償判決后，可以依賠償判決向保險人索賠。”[30]瑞士1958 年《聯(lián)邦道路交通法》第65 條第1 款也明確規(guī)定受害人有直接請求權(quán)[26]99。此外，日本《機動車損害賠償法》第16 條第1 款規(guī)定：“發(fā)生保險者損害賠償責(zé)任時，受害人根據(jù)政令的規(guī)定，可以在保險金額的限度內(nèi)向保險人請求支付損害賠償額?！盵31]

受害人向保險人直接索賠制度能否在航空強制責(zé)任保險中建立，以及建立后的可操作性到底強不強。從國際公約來看，1969 年《國際油污損害民事責(zé)任公約》、1974 年《雅典公約》、1996 年《國際海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償公約》以及2001 年《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》在確立了強制保險的同時，賦予了第三人對保險人直接索賠的法定權(quán)利[32]。從國內(nèi)法來看，《民用航空法》第168 條中明確規(guī)定了受害人可以直接對保險人提起訴訟，所以不管是從國際現(xiàn)有公約還是中國國內(nèi)法分析，該制度都具有一定的法律基礎(chǔ)和可操作性。因此，完全可以將該制度在航空領(lǐng)域落實，并頒布相應(yīng)的配套措施，因為如果受害人向保險人直接索賠，對保險人來說略顯不利，在配套措施中應(yīng)當(dāng)規(guī)定制度的相應(yīng)細則，盡量平衡雙方利益：一是被害人的索賠只能在航空強制責(zé)任保險合同的約定賠償限額之內(nèi)，超出部分，保險人沒有賠付義務(wù)；二是保險人對承運人的抗辯權(quán)也可以適用于被害人；三是直接賠償不同于先行付款，并不是為了解決受害人急迫的生活需要，所以賠償應(yīng)當(dāng)在航空事故責(zé)任認定之后；四是直接索賠權(quán)利的享有主體應(yīng)當(dāng)明確限定為受害人、受害人的家屬等。

4.制定制裁措施

一部完整的法律，除規(guī)定權(quán)利和義務(wù)外，還應(yīng)對不履行義務(wù)的后果作出明確規(guī)定，因為只有這樣才能發(fā)揮法律的價值和功能。1999 年《蒙特利爾公約》具有公約的一般特性——各國協(xié)商的產(chǎn)物，雖然必須遵守國際公約作為一項國際交往原則已被各國普遍認可，但1999 年《蒙特利爾公約》并沒有規(guī)定承運人不購買強制責(zé)任保險的后果是什么，加上國際上并不存在一個置于各國主權(quán)之上的國家執(zhí)法機關(guān)，這就更加使得1999 年《蒙特利爾公約》的執(zhí)行力大打折扣。與國際公約的“軟法”性質(zhì)不同，一些區(qū)域和國家的立法對此給予了積極回應(yīng)。例如，歐盟785/2004 號條例第8 條規(guī)定，在違反關(guān)于強制責(zé)任保險的情況下，航空承運人和航空營運人應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的制裁措施①。該條例還對歐盟承運人和非歐盟承運人規(guī)定了不同的制裁方式，第8 條第5 款規(guī)定了對歐盟內(nèi)的航空承運人的制裁方式，即“在服從共同體法律的有關(guān)規(guī)定的情況下，對于歐盟航空承運人，這些制裁措施可以包括吊銷營業(yè)執(zhí)照”②。此外，該條例第8 條第5 款還規(guī)定了對非歐盟航空承運人的制裁方式，即“對于非歐盟航空承運人和航空器運營人使用注冊的區(qū)域外的飛機，制裁可能包括有權(quán)拒絕在一個會員國領(lǐng)土上降落”②。因而，對違反上述歐盟條例強制保險要求的規(guī)定，承運人可能會受到吊銷營業(yè)執(zhí)照或被拒絕在歐盟成員國領(lǐng)土上著陸的制裁。

在航空承運人責(zé)任保險中，首先，航空運輸業(yè)需要面對的一個重要問題是，厘清責(zé)任歸屬與處理賠償事宜。航空運輸業(yè)若未妥善管理此項風(fēng)險，不僅會對其商業(yè)信譽造成傷害、降低民眾的信任感和認同感，承運人賠償責(zé)任的重大壓力也可能會影響到航空運輸業(yè)的正常營運，嚴(yán)重時甚至?xí)綖l臨破產(chǎn)的地步，因此，承運人需要通過投保航空責(zé)任保險以移轉(zhuǎn)此項風(fēng)險，并使其企業(yè)得以永續(xù)經(jīng)營、穩(wěn)健發(fā)展[33]。其次，因為航空事業(yè)的快速發(fā)展，加上航空風(fēng)險具有絕對性，所以當(dāng)航空災(zāi)難發(fā)生時，勢必會衍生出諸多問題，航空責(zé)任保險問題便是其中之一?？针y引發(fā)的每一個問題都需要引起政府、航空制造商、承運人，甚至旅客、托運人、收貨人的關(guān)注。最后，航空在國家和人民的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用。在雙循環(huán)新格局背景下，應(yīng)當(dāng)讓現(xiàn)代航空法作出實質(zhì)性的貢獻，航空法不再只涉及權(quán)利和責(zé)任，作為變革和發(fā)展的工具，航空法自身也必須持續(xù)發(fā)展，以回應(yīng)航空產(chǎn)業(yè)在當(dāng)今世界經(jīng)濟中所占據(jù)的重要地位[34]。

注釋：

① 參見：EC Regulation 785/2004,Art.8。

② 參見：EC Regulation 785/2004,Art.8.5。