史春林 李豐羽

內(nèi)容提要：日本向海洋處置核污染水問題，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、防止與減少及控制海洋環(huán)境污染、加強(qiáng)國際合作、開展海洋環(huán)評、可持續(xù)發(fā)展等規(guī)定，也暴露出國際法中相關(guān)規(guī)定在應(yīng)對此類問題上存在規(guī)則不嚴(yán)密、適用局限性以及約束力度不足等缺陷。為了全面、有效規(guī)制日本向海洋處置核污染水，《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》需要進(jìn)一步做出有針對性的修訂與完善，切實(shí)加強(qiáng)履約工作，充分發(fā)揮國際法作用，以維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境安全。

2023 年8 月開始，日本向海洋排放核污染水引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注和周邊國家的反對，引發(fā)了一場是否違法的國際討論。日本向海洋排放核污染水，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的多項(xiàng)規(guī)定，但日本聲稱此次排放的核污染水是經(jīng)過過濾處理的“干凈”水，帶有一定的迷惑性。筆者通過對《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的文本分析，闡釋日本的違法行為，進(jìn)而提出規(guī)制日本處置核污染水的幾點(diǎn)思考。

一、關(guān)于日本核污染水處置問題的國際法討論

2011 年3 月，日本福島縣因地震與海嘯，造成東京電力公司（以下簡稱“東電公司”）核電站泄漏。此后，東電公司在事先未與相關(guān)國家溝通和向國際社會(huì)及時(shí)告知的情況下，多次向海洋排放核污染水。如2011 年4月日本借口為了給高放射核污染水騰出存儲(chǔ)空間，將1.15萬噸所謂低放射核污染水在未經(jīng)任何處理的情況下直接排入海洋。特別是2021年4月日本在未與周邊國家及國際社會(huì)充分商議的情況下，又單方面決定將儲(chǔ)存的處理核泄漏事故產(chǎn)生的130多萬噸核污染水向海洋排放。根據(jù)同年12月東電公司提交的核污水排海實(shí)施計(jì)劃，先對核污染水進(jìn)行所謂的過濾與稀釋，再通過新建的海底管道排放至約1公里之外的海域，全部排完約需30年的時(shí)間。而在稀釋的過程中，每升核污染水需加入254 升干凈的海水，這樣最終向海洋排放的核污染水總量將會(huì)超過3 億噸。①參見岳林煒、馬菲：《多方呼吁阻止日本核污染水排海計(jì)劃——“日本政府執(zhí)意推進(jìn)核污染水排海，極不負(fù)責(zé)”》，《人民日報(bào)》2022年5月9日，第14版。2022 年4 月日本原子能規(guī)制委員會(huì)（NRA）同意了上述計(jì)劃，并于7 月正式批準(zhǔn)。東電公司在獲得地方政府同意后開始全面建設(shè)排放設(shè)施，2023 年6月有關(guān)設(shè)施建成并開始試運(yùn)行，8 月正式向海洋排放，截至11 月，日本總共排放三次共計(jì)2.3萬多噸核污染水。

由于日本核污染水排放總量大、排放時(shí)間長、涉及范圍廣，因此會(huì)嚴(yán)重影響海水質(zhì)量，對海洋生態(tài)環(huán)境、生物多樣性以及水產(chǎn)養(yǎng)殖與捕撈等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。②Krati Gupta,Raj Shekhar,“Fukushima Radioactive Water Discharge Case:A Vehement Violation of International Laws,”May 4,2021,https://www.jurist.org/commentary/2021/05/guptashekhar-fukushima-international-law/[2023-12-10].而且，隨著洋流、食物鏈等自然系統(tǒng)的循環(huán)，被污染的海洋食品最終會(huì)進(jìn)入人體，從而影響人們的生活與身體健康，甚至還會(huì)改變?nèi)祟惖幕?。③UN News, “Japan: UN Experts Say Deeply Disappointed by Decision to Discharge Fukushima Water,”April 15, 2021，https://news.un.org/ en/story/2021/04/1089852 [2023-12-10]; BBC News, “Contaminated Water Could Damage Human DNA,”O(jiān)ctober 23, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-54658379[2023-12-10].因此，日本向海洋排放核污染水這一做法，遭到周邊國家及國際社會(huì)譴責(zé)與反對。比如，韓國外交部緊急召見日本駐韓大使提出抗議，俄羅斯外交部也表達(dá)了嚴(yán)重關(guān)切。①South Korea’s Foreign Ministry, “Vice Minister Choi Jongmoon Summons Japanese Ambassador to Korea,”April 14, 2021, https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/view.do?seq=321631 [2023-12-10]; Marianne Guenot, “Russia Joins China and South Korea in Expressing‘Serious Concern’at Japan’s Plan to Release Waste Water from Fukushima Nuclear Disaster,”April 14, 2021, https://www.businessinsid-er.com/russia-japan-plans-fukushima-wastewater-nuclear-south-korea-china[2023-12-10].

迄今為止，日本對于周邊國家和國際社會(huì)的譴責(zé)和反對，并未認(rèn)真給出后續(xù)說明，甚至還一直為自己的行為百般辯解。如2011 年4 月日本向海洋處置低放射核污染水后，辯稱這是為了防止更大災(zāi)害而采取的相對合理的措施，是依其國內(nèi)法不得已而為之，而且并不違反有關(guān)國際法。②參見張超：《日本排污入海內(nèi)外皆不滿》，《法制日報(bào)》2011年4月12日，第10版。但實(shí)際上，日本在未與周邊國家協(xié)商與通報(bào)的情況下，擅自向海洋處置核污染水，是凌駕于國際法之上的不負(fù)責(zé)行為。特別是2021 年4月日本決定向海洋處置130 多萬噸核污染水后，國際社會(huì)紛紛從國際法的角度批評日本的這一決定和做法。如中國明確表示日本的做法不符合國際法，韓國指出日本的這一決定屬于重大違法行為，綠色和平組織譴責(zé)日本的這一“暴行”決定違反了其應(yīng)該承擔(dān)的國際法義務(wù)。③Greenpeace，“The Japanese Government’s Decision to Discharge Fukushima Contaminated Water Ignores Human Rights and International Maritime Law,”April 13, 2021,https://www.greenpeace.org / international / press-release / 47207 / the-japanese-governmentsdecisionto-discharge-fukushima-contaminated-water-ignores-human-rights-and-internationalmaritime-law/[2023-12-10].但日本一再聲稱，此次排放的核污染水是經(jīng)過過濾處理的“干凈”水，帶有一定的迷惑性。在這種情況下，應(yīng)加強(qiáng)利用日本有關(guān)說法與做法所涉及的國際法來予以駁斥。

關(guān)于日本向海洋處置核污染水的問題，不僅受到各利益攸關(guān)方的普遍關(guān)注，而且引發(fā)各國學(xué)界的廣泛熱議，特別是對日本的有關(guān)說法與做法是否違背1972 年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（簡稱《倫敦傾廢公約》）及其《1996 年議定書》的有關(guān)規(guī)定展開了討論。對于2011年4 月日本向海洋排放所謂低放射核污染水問題是否違法，目前國際社會(huì)主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為日本的做法與《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的有關(guān)規(guī)定相悖，違反了基本義務(wù)，應(yīng)受其規(guī)制。①參見李毅：《從國際法角度探析日本排放核廢液入海問題》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第12期，第40頁。二是認(rèn)為日本行為確實(shí)構(gòu)成了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》所規(guī)定的傾廢定義，但其又不同于傳統(tǒng)意義上的傾廢，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上的傾廢需經(jīng)過嚴(yán)格儲(chǔ)存、運(yùn)輸與選定特定的海域傾倒，而日本則是將核污染水直排入海，這種行為已凌駕于國際法之上。②參見蔡巖紅：《日本向海洋排放核廢液污染環(huán)境有違國際法，各國可視受害情況保留對日索賠權(quán)利》，《法制日報(bào)》2011年4月14日，第4版。三是認(rèn)為不能認(rèn)定日本排放行為違反了《倫敦傾廢公約》，因?yàn)樵摴s所說的海洋傾廢是指從船舶、航空器、海上平臺(tái)或其他人造結(jié)構(gòu)故意處置廢物的行為，如果把日本排放行為對號入座，未免牽強(qiáng)。③參見郁志榮：《日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責(zé)任辨析》，《海洋開發(fā)與管理》2011年第10期，第72頁。

從2021 年4 月日本做出向海洋處置核污染水的決定后，到目前學(xué)界主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為《倫敦傾廢公約》規(guī)定締約當(dāng)事國在向海洋傾廢時(shí)，有義務(wù)采取任何方法防止跨界環(huán)境損害，不能違反一般法律原則，而東電公司處置方式違反了該公約有關(guān)對海洋環(huán)境污染進(jìn)行有效控制與通報(bào)的規(guī)定，也不屬于所規(guī)定的例外情況，因此可適用該公約規(guī)制；④參見馬忠法、鄭長旗：《日本決定核污水入海事件的國際法應(yīng)對》，《廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期，第129—132頁。二是認(rèn)為該公約強(qiáng)調(diào)通過一定的運(yùn)載工具作為傾倒條件，而東電公司通過新建管道向海洋排放屬于陸源排放，不屬于公約所規(guī)制的范圍；⑤參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學(xué)術(shù)交流》2022 年第10 期，第83—93 頁；胡正良、李雯雯：《日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機(jī)應(yīng)對》，《學(xué)術(shù)交流》2022 年第10期，第67—71頁。三是認(rèn)為東電公司的行為涉及違反該公約第1 條和第2 條及其議定書第3 條第1 款所規(guī)定的防止海洋污染的義務(wù)，但其具體排放方法是否滿足傾廢行為的法律要件可能存在爭議，因此該公約有關(guān)規(guī)定在此事件適用性問題上存在討論空間；①參見張?jiān)妸S：《福島核污水排放方案的國際法義務(wù)檢視》，《南大法學(xué)》2022年第4期，第6頁。四是認(rèn)為日本排放行為是否受公約及其議定書的約束取決于其排放方式，但事實(shí)上目前國際社會(huì)對海洋傾廢的定義必須予以修正。②參見程功舜、林赟：《海洋傾廢視角下日本核廢水排海決定的法律問題研究》，《未來與發(fā)展》2021年第12期，第55頁。

由此可見，目前《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》在解決這個(gè)問題上既有一定的法理依據(jù)，同時(shí)又有某些局限而需要進(jìn)一步完善。因此，筆者擬對這一問題進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的探究，認(rèn)清日本排污入海行為的實(shí)質(zhì)和違反公約及議定書相關(guān)義務(wù)的表現(xiàn)，揭示日本有關(guān)說法及做法的實(shí)質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，針對該公約及議定書在規(guī)制日本核污水排海行為方面的缺陷，提出有關(guān)修訂與完善措施，以便全面、有效規(guī)制日本的錯(cuò)誤行為，更好地維護(hù)海洋生態(tài)、資源與環(huán)境安全。

二、日本向海洋排放核污染水違反《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》有關(guān)規(guī)定

為保護(hù)海洋環(huán)境、敦促世界各國共同防止由于傾倒廢棄物而造成的污染，1972 年11 月英國政府召集的海洋傾倒廢物公約政府間大會(huì)通過了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，簡稱《倫敦傾廢公約》或《倫敦公約》，包括正文22 條和3 個(gè)附件。該公約于1975 年8 月正式生效，1996年11月通過的《1996年議定書》對原公約進(jìn)行了較大的補(bǔ)充與修訂，并于2006年3月正式生效。③參見危敬天：《國際海事條約的歷史和現(xiàn)狀概覽》，人民交通出版社2010年版，第117—120頁。日本作為《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的締約國，沒有認(rèn)真遵守有關(guān)規(guī)定并履行相應(yīng)的義務(wù)，故意向海洋處置核污染水，把本來國內(nèi)的污染危機(jī)推向了國際海域，違背了該公約及其議定書的有關(guān)宗旨、原則和具體規(guī)定。

第一，違反了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)定?！?996 年議定書》的序言指出，各締約國應(yīng)采取以預(yù)防和防止為基礎(chǔ)的處理方法。第3 條規(guī)定，各締約國有義務(wù)采用保護(hù)海洋環(huán)境不受傾廢危害的預(yù)防方法，即有理由認(rèn)為進(jìn)入海洋環(huán)境中的廢物有可能造成損害時(shí)應(yīng)采取適當(dāng)預(yù)防措施。2003年國際原子能機(jī)構(gòu)制定的《依據(jù)1972 年〈倫敦公約〉確定海上處置材料的適當(dāng)性：放射性評估程序》，更是明確要求采用預(yù)防性方式。①參見余敏友、嚴(yán)興：《論IAEA 在海洋放射性廢物治理中的作用與局限——聚焦日本福島核污水排海事件》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第5期，第12頁。而當(dāng)前日本卻人為將核污染水直接排放至海洋，無法滿足上述預(yù)防的法律要求，違背了合理預(yù)防的義務(wù)。對此，國際綠色和平組織首爾事務(wù)所表示，在目前還具有其他替代方案的情況下，日本核污染水排海違背了國際社會(huì)一致認(rèn)可的事先預(yù)防等處理原則。②參見岳林煒：《“日本執(zhí)意推進(jìn)核污染水排海計(jì)劃很不負(fù)責(zé)任”》，《人民日報(bào)》2022年12月21日，第15版。

第二，違反了關(guān)于防止與減少及控制海洋環(huán)境污染的規(guī)定?！秱惗貎A廢公約》的序言指出，各締約國為確保對海洋環(huán)境進(jìn)行管理并使其質(zhì)量和資源不受損害，有必要采取最切實(shí)可行的辦法來防止傾倒和排放等類污染。第1 條規(guī)定，各締約國應(yīng)有效控制海洋環(huán)境污染的一切來源，并采取切實(shí)可行的步驟，防止因傾廢而污染海洋。《1996年議定書》的序言指出，在防止和消除海洋傾廢污染方面，有關(guān)國家應(yīng)采取比國際公約更為嚴(yán)格的措施。第2 條規(guī)定，締約國應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境，使其不受一切污染源危害。因此，日本有責(zé)任確保海洋環(huán)境免受損害，也有義務(wù)采取措施有效防止與控制有關(guān)污染源。

日本違反了關(guān)于禁止向海洋傾倒放射性核廢物的規(guī)定?！秱惗貎A廢公約》第12 條規(guī)定，各締約國保證為保護(hù)海洋環(huán)境免受各種來源的放射性物質(zhì)污染而采取措施。為此，附件1 第6 款規(guī)定，禁止在海上傾倒強(qiáng)放射性廢物。但該公約附件2 規(guī)定，如果締約國有關(guān)單位事先申請并獲得主管部門簽發(fā)的特別許可證，同時(shí)考慮了國際原子能機(jī)構(gòu)對此有關(guān)建議，可向海洋傾倒未列入附件1 的放射性廢物，即可向海洋排放弱（低）放射性廢物。因此，2011 年4月東電公司借口為高放射性核污染水騰出空間，便向海洋排放了所謂低放射性核污染水，目的就是為了規(guī)避該公約對高放射性廢物傾倒的限制，但其事前并未取得特別許可證，實(shí)際上仍違反了該公約的有關(guān)規(guī)定。1983 年在《倫敦傾廢公約》第7次締約國協(xié)商會(huì)議上傾倒放射性廢物的行為被暫時(shí)禁止，1993 年在第16 次締約國協(xié)商會(huì)議上通過了禁止傾倒放射性廢物的決議，并在附件1 的修訂中得以體現(xiàn)。①參見《〈“倫敦公約”1996年議定書〉解讀》，《中國海洋報(bào)》2006年6月30日，第2版。至此，一切放射性廢物無論放射性高低，都被納入了《倫敦傾廢公約》禁止傾倒的黑名單之中，并在《1996年議定書》中再次予以確認(rèn)。據(jù)此，日本負(fù)有不向海洋排放放射性污染廢物、保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但2011年4月日本未采取任何預(yù)防與控制的必要措施，便向海洋主動(dòng)排放了1 萬多噸所謂低放射性核污染水，其主觀故意及行為都嚴(yán)重背離了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的有關(guān)規(guī)定。由于這些核污染水中含有艷-137、碘-131等危害極大的物質(zhì)，據(jù)有關(guān)國家及國際組織監(jiān)測與檢測報(bào)告顯示，目前這些未經(jīng)處理的核污染水對海洋生物資源與環(huán)境質(zhì)量的破壞已開始顯現(xiàn)。②FAO,WHO,“Impact on Seafood Safety of the Nuclear Accident in Japan,”May 9,2021,https://www.who.int/foodsafety/impact_seafood_safety_nuclear_accident_japan_090511.pdf [2023-12-10].而目前日本聲稱向海洋排放的核污染水中，除氚以外的62 種放射性物質(zhì)過濾后會(huì)被全部去除，是使用多核素去除設(shè)備（ALPS）凈化過的處理水，③參見岳林煒、馬菲：《多方持續(xù)批評日本核污染水排海計(jì)劃》，《人民日報(bào)》2022年5 月24 日，第17 版；邢曉婧：《“洗白”核污染水排海，日本花了多少？》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年12月23日，第3版。以逃避有關(guān)法律義務(wù)。但日本這一說法并不屬實(shí)，實(shí)際上日本所謂核污染水凈化與稀釋技術(shù)并不成熟，其可靠性、有效性、安全性及長期穩(wěn)定性存在很多問題。

一是該設(shè)備實(shí)際效果并不如東電公司所宣稱的那么理想。目前只有三臺(tái)設(shè)備，是由不具備核污染水處理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的東芝公司提供的。2013年為應(yīng)對越來越多的核污染水倉促上馬，東電公司事先并沒有進(jìn)行檢查，便以試驗(yàn)運(yùn)行的名義投產(chǎn)，直到2022年3月日本原子能規(guī)制委員會(huì)才“檢查合格”，其有效性并沒有經(jīng)過第三方評價(jià)或認(rèn)證。因此，其技術(shù)上并不成熟，安全性也缺乏實(shí)際驗(yàn)證。該設(shè)備啟用至今故障不斷。如2021年9月東電公司宣布在設(shè)備中發(fā)現(xiàn)五個(gè)過濾器破損，且在部分過濾器附近檢測到放射性污染源。④參見樊巍、曹思琦、單劼：《IAEA“日本排污報(bào)告”埋著這些雷》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2023年7月7日，第8版。由此可見，該設(shè)備處理效果并不穩(wěn)定。而且，東電公司只片面強(qiáng)調(diào)處理過的核污染水中氚含量已達(dá)標(biāo)，而故意忽視對其他放射性物質(zhì)處理不足的事實(shí)。①Dennis Normile, “Despite Opposition, Japan May Soon Dump Fukushima Wastewater into the Pacific,”January 24, 2023, https://www.sience.org/content/article/despite-oppositionjapan-may-soon-dump-fukushima-wastewater-pacific[2023-12-10].日本國內(nèi)外有關(guān)專家與組織進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，處理過的核污染水中除氚以外，還存在碳-14、鍶-90、碘-129、鈷-60 等其他放射性同位素。對此，東電公司不得不承認(rèn)該設(shè)備存在技術(shù)缺陷，在處理后的水中仍會(huì)殘留碳-14、鍶-90 等放射性物質(zhì)。②參見吳學(xué)安：《日本核污水排海對海洋環(huán)境帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)“日本不能再污染海洋，污染地球了”》，《防災(zāi)博覽》2023年第5期，第45頁。因此，在未來30 多年的時(shí)間，需要處理的核污染水?dāng)?shù)量巨大、成分復(fù)雜，很難確保不會(huì)發(fā)生事故或錯(cuò)誤操作，而且該設(shè)備長期高負(fù)荷運(yùn)行的性能與效率也會(huì)隨著設(shè)備腐蝕與老化而進(jìn)一步下降，從而加劇核污染水未達(dá)標(biāo)的程度。

二是目前福島核電站內(nèi)儲(chǔ)存核污染水的儲(chǔ)水罐有1000 多個(gè)，但東電公司僅選取很少一部分進(jìn)行檢測，而且全部檢測工作都是自行完成，并沒有第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測與核實(shí)。同時(shí)，東電公司僅將核污染水中的銫137、钚等30 種放射物作為檢測對象，只要這30 種放射物的含量低于限度，即被視為達(dá)標(biāo)。如此自行檢測與自定標(biāo)準(zhǔn)，其科學(xué)性、公信力無法取信于人。東電公司也承認(rèn)70%以上處理過的核污染水并不符合國內(nèi)法對排放濃度的要求，需要二次過濾。③參見岳林煒：《日本核監(jiān)管機(jī)構(gòu)正式認(rèn)可核污染水排海計(jì)劃引發(fā)各方強(qiáng)烈反對》，《人民日報(bào)》2022年7月27日，第15版。于是，2020 年9 月東電公司開始二次處理，但處理樣本僅為2000 噸，不但采樣數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，而且沒有從存儲(chǔ)罐底部高濃度沉淀物中取樣。核污染水即使經(jīng)過再次處理，仍無法去除釕、鈷、鍶、钚等放射性壽命更長且更危險(xiǎn)的同位素。④Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.sciencemag.org/news/2021/04/japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water-ocean[2023-12-10].

三是東電公司所使用的輻射檢測儀存在問題。如2022 年10 月東電公司在向公眾展示所謂處理過的核污染水安全性時(shí)，使用的是難以檢測出放射性物質(zhì)的檢測儀。核污染水中主要放射性物質(zhì)是氚與銫，其中氚會(huì)放射出貝塔射線，而當(dāng)時(shí)使用的檢測儀只能用來檢測伽馬射線，因此無法測出氚的濃度。銫雖會(huì)放射出伽馬射線，但由于檢測儀精確度較低，即便超標(biāo)幾十倍，儀器也不會(huì)有任何反應(yīng)，以此來誤導(dǎo)公眾。

四是東電公司所謂的達(dá)標(biāo)不等于沒有、稀釋不等于去除。即使通過稀釋降低了核污染水中放射性物質(zhì)的濃度，但放射性物質(zhì)的總量并不會(huì)變化，因此污染海洋是不可避免的結(jié)果。這是因?yàn)?，核污染水入海后?huì)有很多生物對其中的核素產(chǎn)生富集，并通過逐級生物鏈把核素濃縮起來，最后通過海產(chǎn)品進(jìn)入人體，其危害的放大效果十分嚴(yán)重。

另外，2023 年7 月國際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布了關(guān)于福島核污染水排放安全性的綜合評估報(bào)告，認(rèn)為核污染水排海計(jì)劃總體符合國際安全標(biāo)準(zhǔn)。①參見岳林煒、楊沐巖：《“一家之言”不能成為日本核污染水排海“護(hù)身符”“通行證”》，《中國能源報(bào)》2023年7月10日，第11版。于是，日本政府利用該報(bào)告大肆渲染核污染水安全無害，并強(qiáng)行啟動(dòng)排海方案。但國際社會(huì)普遍認(rèn)為該評估報(bào)告并沒有對核污染水排海的安全性做出擔(dān)保，無法成為日本排海的科學(xué)依據(jù)。

一是從職能來看，國際原子能機(jī)構(gòu)只是一個(gè)科技交流的平臺(tái)，并沒有放射性廢物處置的權(quán)力，其本身并不是決策者，也不具有執(zhí)行權(quán)與強(qiáng)制力。其對核污染水排海方案的評估，是基于日本單方面委托而開展的，屬于國際同行技術(shù)援助和咨詢性質(zhì)，并不具有國際法的效力。另外，日本是否有權(quán)排放核污染水也不是由任何單一國際組織所能決定的，還需要綜合考慮國際海事組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等其他具有監(jiān)管權(quán)力的國際組織的意見。實(shí)際上，國際原子能機(jī)構(gòu)只是促進(jìn)安全、可靠、和平利用核技術(shù)的國際組織，并非評估核污染水對海洋生態(tài)環(huán)境以及食品安全與人體健康長遠(yuǎn)影響的機(jī)構(gòu)，對此并不能輕易下結(jié)論，而應(yīng)由世界衛(wèi)生組織牽頭其他相關(guān)國際組織評估。

二是從程序來看，盡管日本政府迫于國內(nèi)外壓力請求國際原子能機(jī)構(gòu)開展評估，但并沒有體現(xiàn)出對該機(jī)構(gòu)應(yīng)有的尊重。實(shí)際上，日方早已預(yù)設(shè)了核污染水排海的結(jié)果，其排海計(jì)劃一直走在國際原子能機(jī)構(gòu)評估之前。如2021 年4 月日本宣布排海決定后，7 月才與國際原子能機(jī)構(gòu)簽署委托評估的“授權(quán)協(xié)議”。因此，日本邀請國際原子機(jī)構(gòu)評估不過是為了裝點(diǎn)門面，而不是要找到科學(xué)合理的解決方案。

三是從授權(quán)限定來看，國際原子能機(jī)構(gòu)評估范圍受到日本政府嚴(yán)格限制，導(dǎo)致報(bào)告有關(guān)結(jié)論不完整、有前提，評估內(nèi)容狹隘，對于國際社會(huì)普遍關(guān)切的實(shí)質(zhì)性問題并沒有作出科學(xué)回答。首先，對核污染水排海方案的正當(dāng)性與合法性以及核污染水凈化裝置的有效性和長期可靠性沒有充分驗(yàn)證。其次，只對核污染水排海一種方案進(jìn)行片面分析，并不包括對其他可替代方案的評估，沒有辦法經(jīng)過對比證明這是處置核污染水最安全、最可靠、最佳的唯一選項(xiàng)。最后，對核污染水排海后的嚴(yán)重性與環(huán)境影響的可控性認(rèn)識(shí)不足，未能全面評估核污染水排海后對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的長期影響，也沒有關(guān)于放射性核素在生物與人體內(nèi)長期累積的內(nèi)容，更沒有后續(xù)審查與長期監(jiān)測的安排。因此，無法及時(shí)掌握超標(biāo)排放的情況，也就無法保證排海的實(shí)際安全性。

四是從評估方式來看，主要是基于日本單方面提供的信息、資料與數(shù)據(jù)進(jìn)行評估。國際原子能機(jī)構(gòu)并未親自取樣，僅對日本自己有選擇采集的少量核污染水樣本開展實(shí)驗(yàn)室間比對分析。每個(gè)實(shí)驗(yàn)室僅測量25 升，而要排放的核污染水有130 多萬噸。對此，有關(guān)專家指出：“無法從一個(gè)非常小的樣本中提取數(shù)據(jù)，來預(yù)測超大容量的核污染水在未來幾十年的走向?！雹賲⒁娎铌刈?、李葉繁：《傾倒的惡意》，《國際金融報(bào)》2023年8月28日，第4版。而且，儲(chǔ)存核污水的罐子很大，污染物比較濃的物質(zhì)都沉淀在下面，而日本只提取了表面污水做樣本。由此可見，日本取樣的數(shù)量、方式等都存在問題。另外，參加此次評估的六家第三方實(shí)驗(yàn)室來自韓國、法國、美國、瑞士、奧地利和摩納哥。除了韓國以外都是域外國家，并不是利益攸關(guān)方。因此，在信息準(zhǔn)確性與數(shù)據(jù)真實(shí)性有待確定以及取樣獨(dú)立性與代表性不足的情況下，得出的結(jié)論缺乏充分的事實(shí)依據(jù)，存在較大片面性與局限性。

五是從專家意見來看，國際原子能機(jī)構(gòu)雖邀請多國專家參與評估，但報(bào)告卻未能充分反映所有專家意見，有關(guān)結(jié)論也未獲各方專家一致認(rèn)可。國際原子能機(jī)構(gòu)秘書處曾就報(bào)告草案征求專家意見，但留給專家的時(shí)間有限，而且專家意見僅供參考，是否采納則由秘書處決定。秘書處在收到反饋意見后，并沒有再次與各方專家就報(bào)告修改及意見采納情況進(jìn)行協(xié)商。而且，報(bào)告也未獲得國際原子能機(jī)構(gòu)大會(huì)或理事會(huì)的認(rèn)可，缺乏權(quán)威性。另外，日本政府提前獲得了報(bào)告草案，并提出實(shí)質(zhì)性修改意見，對報(bào)告結(jié)論施加了不當(dāng)影響，從而引起人們對報(bào)告結(jié)論是否客觀公正的質(zhì)疑。①參見鐘聲：《任何報(bào)告都無法“洗白”排海錯(cuò)誤決定——日方強(qiáng)推核污染水排海極端不負(fù)責(zé)任①》，《人民日報(bào)》2023年7月21日，第3版。

在這種情況下，國際原子能機(jī)構(gòu)及其總干事聲稱，福島核電站處理水排海是日本政府的“國家決定”，證明排海的正當(dāng)性屬于日本責(zé)任；國際原子能機(jī)構(gòu)既沒有建議日本采用排海方案，也沒有為日本排海方案背書，相關(guān)結(jié)論是基于日本制定的計(jì)劃，并不能反映國際原子能成員國的看法，國際原子能機(jī)構(gòu)及其成員國對利用這一報(bào)告引發(fā)的任何后果不承擔(dān)責(zé)任。②參見劉洪亮：《違背道義責(zé)任，日本或于8 月排污入?！?，《文匯報(bào)》2023 年7 月6日，第7版。這一免責(zé)聲明也說明該報(bào)告并不能代表國際社會(huì)的意見，顯示出國際原子能機(jī)構(gòu)對核污染水排海行為的保留態(tài)度。因此，該報(bào)告并不代表向海洋排放核污染水的批準(zhǔn)，并不能證明核污染水排海計(jì)劃本身及其實(shí)施過程是安全的，更不代表認(rèn)可在未來30 年時(shí)間內(nèi)所有核污染水都能處理達(dá)標(biāo)。同時(shí)，該報(bào)告也承認(rèn)處理后的核污染水放射性物質(zhì)的構(gòu)成、對全球大氣和海洋的影響、放射性物質(zhì)在海洋生命體內(nèi)的累積效果等都存在不確定性，并表示將建立監(jiān)督機(jī)制，這恰恰證明核污染水排海的風(fēng)險(xiǎn)。③參見岳林煒、朱鑰穎、林森：《日欲借IAEA 報(bào)告強(qiáng)推排海計(jì)劃》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2023年7月5日，第16版。

對此，太平洋島國提出，關(guān)于日本核污染水排海的國際協(xié)商不應(yīng)局限于國際原子能機(jī)構(gòu)，還應(yīng)通過《倫敦傾廢公約》等平臺(tái)開展磋商。④參見鐘聲：《強(qiáng)加核污染風(fēng)險(xiǎn)足見自私和傲慢——日方強(qiáng)推核污染水排海極端不負(fù)責(zé)任②》，《人民日報(bào)》2023年7月27日，第17版。日本國內(nèi)輿論也指出，該報(bào)告并不是對日本排海計(jì)劃的“推薦”與“支持”，也不是許可證與擋箭牌，日本政府不應(yīng)用該報(bào)告證明排海的安全性。⑤參見岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛(wèi)：《“日本強(qiáng)推核污染水排海只會(huì)給未來埋下禍根”》，《人民日報(bào)》2023年7月20日，第17版。中國外交部發(fā)言人更是明確指出，該報(bào)告證明不了日本排海的正當(dāng)性、合法性與安全性，保障不了監(jiān)測安排的有效性。因此，不能成為日本排海的“護(hù)身符”與“通行證”。①參見李欣怡：《外交部發(fā)言人就國際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布日本福島核污染水處置綜合評估報(bào)告答記者問》，《人民日報(bào)》2023年7月5日，第15版。

在這種情況下，日本仍堅(jiān)持向海洋排放核污染水，顯然違反了上述禁止一切放射性廢物向海洋處置的有關(guān)規(guī)定。因此，綠色和平組織日本事務(wù)所專家指出，日本行為首先是有違關(guān)于禁止故意向海洋環(huán)境傾倒核廢料的《倫敦傾廢公約》以及《1996年議定書》。日本作為上述公約和議定書的簽署國，有義務(wù)履行禁止向海洋傾倒核污染水的責(zé)任。②參見馬玉安：《后患無窮的自私舉動(dòng)》，《光明日報(bào)》2023 年6月3日，第8版。韓國阻止福島核電站污染水排海對策委員會(huì)指出，日本的行為違反了《倫敦傾廢公約》中禁止將放射性廢物排入海洋的相關(guān)規(guī)定。③參見岳林煒、馬菲、陳效衛(wèi)：《“日本核污染水排海將帶來不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)”》，《人民日報(bào)》2023年7月10日，第15版。日本國內(nèi)也對政府違反《倫敦傾廢公約》禁止排放放射性物質(zhì)的行為進(jìn)行了批評，如日本《朝日新聞》社論指出，日本簽署了《倫敦傾廢公約》，但現(xiàn)在卻向海洋排放核污染水，因此須向國際社會(huì)說明理由與今后措施。日本在野黨立憲民主黨眾議員指出，日本是《倫敦傾廢公約》的締約國，卻要違反不得向海洋排和核廢料的禁令。日本參議院議員、社民黨黨首福島瑞穗稱，核污染水排海違反了倫敦公約有關(guān)禁止向海洋傾倒放射性物質(zhì)的規(guī)定。④參見張超：《日本排污入海內(nèi)外皆不滿》，《法制日報(bào)》2011 年4 月12 日，第10版；蘇寧：《多方持續(xù)反對日本核污染水排海計(jì)劃》，《法治日報(bào)》2023 年6 月26 日，第6版；岳林煒、李文：《示威者在福島控訴核污染水排?！?，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2023 年8 月28 日，第2 版。

違反了關(guān)于防止海洋傾廢跨界影響與損害的規(guī)定。《倫敦傾廢公約》的序言指出，各締約國有責(zé)任保證在其管轄范圍內(nèi)的活動(dòng)不致?lián)p害其他國家的環(huán)境。為此，第6 條規(guī)定，締約當(dāng)事國不應(yīng)允許將核廢物出口到其他國家傾倒。《1996年議定書》第3條第3款規(guī)定，締約當(dāng)事國采取的行動(dòng)不應(yīng)使損害從環(huán)境的一部分轉(zhuǎn)移到另一部分。因此，日本負(fù)有避免跨界影響與損害的國際義務(wù)，日本在處理國內(nèi)核污染水時(shí)應(yīng)充分考慮對他國產(chǎn)生的影響，避免直接或間接將核污染水排放所造成的損害或危險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到其他國家。

2011 年4 月日本將所謂低放射性核污染水排放入海，由于海水不斷循環(huán)流動(dòng)，目前已造成對其他海域的污染與損害。如2016 年加拿大在其西海岸的三文魚身上檢測到銫-134放射性元素，證明福島核污染水已擴(kuò)散到北美地區(qū)。由此可見，日本的行為已引起跨境環(huán)境損害，對其管轄之外的其他地區(qū)造成了不同程度的污染，這嚴(yán)重違反對防止跨境損害的國際義務(wù)。而目前日本再向海洋排放大量的核污染水，據(jù)有關(guān)模擬分析顯示，核污染水七個(gè)月后到達(dá)韓國濟(jì)州海域及其西海岸，三年后美國與加拿大太平洋海域?qū)⑹艿接绊?，①Ken O.Buesseler, “Opening the Floodgates at Fukushima,”August 21, 2020, https://science.sciencemag.org/content/369/6504/621.full[2023-12-12].十年后將蔓延至全球所有海域。對此，有專家明確指出，作為《倫敦傾廢公約》的締約國，日本完全漠視排污行為的跨境損害，執(zhí)意作出向海洋傾倒放射性廢物的決定，違反了不損害國外環(huán)境的國際法規(guī)則。②參見郭言：《日本轉(zhuǎn)嫁核污染風(fēng)險(xiǎn)違反國際法》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2023 年7 月19 日，第3版。

但2011 年4 月東電公司在為排放所謂低放射核污染水行為進(jìn)行辯解時(shí)，強(qiáng)調(diào)是為了給高放射核污染水騰空間，這是情勢所迫、不得已而為之的無奈之舉。目前東電公司聲稱核污染水將達(dá)到儲(chǔ)存罐上限的137 萬噸，已無更多可利用的空地用于堆放新建的儲(chǔ)水罐，因此向海洋排放是別無他法的唯一選擇。③參見陳益彤：《日本強(qiáng)推“排污入?！弊龇O不負(fù)責(zé)》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2022 年7 月26日，第4版。由此可見，日本試圖援引《倫敦傾廢公約》的例外條款尋求免責(zé)的理由，以逃避公約的規(guī)制。但這些說法屬于強(qiáng)詞奪理，其排放行為并不符合特定緊急情況免予法律責(zé)任的條件?！秱惗貎A廢公約》第8條規(guī)定的“例外”包括兩種情形，即由惡劣天氣引起的不可抗力以及對人命或?qū)Υ?、航空器、海上平臺(tái)及其他人工構(gòu)筑物造成真實(shí)危險(xiǎn)。在這兩種緊急情況下，如果傾倒是防止威脅的唯一辦法，找不到其他更切實(shí)可行的解決辦法，且傾倒造成的損失會(huì)小于其他辦法的損失，則可進(jìn)行不得已的傾倒。但締約當(dāng)事國在傾倒之前，應(yīng)與可能受到影響的有關(guān)國家及國際組織協(xié)商，有關(guān)國際組織應(yīng)向該締約當(dāng)事國建議應(yīng)采取的適當(dāng)程序。締約當(dāng)事國應(yīng)在最大程度上遵循這些建議并向國際組織報(bào)告其行動(dòng)，同時(shí)應(yīng)將損害減小到最低限度。

由此可見，2011 年4 月日本的排放與目前的排放都不存在由惡劣天氣引起的不可抗力，也不屬于不能接受的危險(xiǎn)，因此其無權(quán)援引《倫敦傾廢公約》的例外條款來主張免責(zé)。當(dāng)時(shí)情況雖然緊急，但解決危機(jī)的唯一辦法不是排放，日本以其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)與科技完全可有其他更好的辦法。如建造一個(gè)大儲(chǔ)蓄池或向人工浮島和油輪轉(zhuǎn)移、存儲(chǔ)高放射核污染水，然后再用化學(xué)或生物等方法降解核物質(zhì)的輻射性，而不是為了給高放射核污染水騰空間而去排放所謂低放射核污染水。

目前日本處理核污染水并非只有排海一個(gè)選擇，以目前日均新增140噸核污染水計(jì)算，只需新建1.2 倍于現(xiàn)有規(guī)模的儲(chǔ)水罐，就可存放未來30年所產(chǎn)生的150 多萬噸核污染水。①參見冀勇：《對國際社會(huì)的正當(dāng)合理關(guān)切置若罔聞，東京電力執(zhí)意提交核廢水排海申請》，《法治日報(bào)》2021年12月27日，第5版。而福島核電站場址及福島縣周邊地區(qū)有足夠因核泄漏而閑置的空間，可向核電站外拓展用地，建設(shè)更多核污染水儲(chǔ)存設(shè)施，這與其聲稱沒有可存放儲(chǔ)水罐的用地并不相符。但最后日本政府和東電公司卻以需要大量時(shí)間溝通協(xié)調(diào)、工作量大為由拒絕了這一方案。除此之外，日本也曾提出地層注入、水蒸氣加熱釋放、電解大氣釋放和地下掩埋等其他處置方案，而且這些方案能更有效降低污染風(fēng)險(xiǎn)。但最后這些方案都被放棄，究其原因是技術(shù)復(fù)雜、耗資與工程量龐大。如從經(jīng)濟(jì)角度來看，上述方案處置成本分別為180 億日元+6.5n 億日元（n 為選取合適地點(diǎn)所需嘗試的次數(shù)，每次嘗試花費(fèi)6.5 億日元）+監(jiān)控費(fèi)用、349 億日元、1000 億日元、2431 億日元，而排海方案只需34億日元。②參見胡正良、李雯雯：《日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機(jī)應(yīng)對》，《學(xué)術(shù)交流》2022年第10期，第67—71頁。由此可見，當(dāng)前日本核污染水處置并不是沒有其他解決辦法，但最終還是選擇了排海，因?yàn)檫@是最經(jīng)濟(jì)也是最快速的解決方式。③Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.science.org / content / article / japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water -ocean [2023-12-12]; Alen J.Salerian, “Sample Records for Bacteria Produce Organic,”June 1, 2017, https://www.science.gov/topicpages/b/bacteria+produce+organic[2023-12-12].日本政府也承認(rèn)其決策是基于便捷性和經(jīng)濟(jì)性，而非科學(xué)性和安全性，這表明核污染水排海并非唯一與最優(yōu)選擇。①參見郭冉：《從福島核廢水排海事件看國際法的現(xiàn)實(shí)障礙與未來走向》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第112頁。就算不得不采取排海這種辦法，其在排海之前還需與可能受到影響的其他國家協(xié)商，但無論是2011年4 月的排放還是目前的排放，日本事前都沒有同其他國家協(xié)商，因此并不符合第二種緊急情況。

第三，違反了關(guān)于加強(qiáng)國際合作的規(guī)定?！秱惗貎A廢公約》的序言指出，國家間應(yīng)采取行動(dòng)，刻不容緩，控制海洋傾廢污染。第2 條規(guī)定，各締約國應(yīng)集體采取有效措施，以防止海洋傾廢污染。第9 條規(guī)定，各締約國應(yīng)通過有關(guān)國際機(jī)構(gòu)內(nèi)協(xié)作，促進(jìn)對有需要的締約國提供幫助與支持?！?996 年議定書》序言更是明確強(qiáng)調(diào)了國際合作與協(xié)作的重要性，并對有關(guān)具體合作做了專門規(guī)定。

一是違反了關(guān)于事前信息通知的規(guī)定?！秱惗貎A廢公約》第6條第4款規(guī)定，每一締約當(dāng)事國事前應(yīng)向主管國際組織及其他締約國報(bào)告有關(guān)情報(bào)及采用的標(biāo)準(zhǔn)、措施和要求。第4 條第3 款規(guī)定，如果締約當(dāng)事國傾倒了未列入附則1 所禁止傾倒的廢物，還要報(bào)告主管國際組織?！?996 年議定書》第7 條第3 款規(guī)定，每一締約當(dāng)事國應(yīng)事前向主管國際組織提供有關(guān)在內(nèi)水中所傾倒物質(zhì)的種類和性質(zhì)的報(bào)告。另外，《倫敦傾廢公約》第5條與《1996 年議定書》第8 條都強(qiáng)調(diào)，即使傾倒國遇到緊急情況，事前也應(yīng)履行向可能受到影響的其他國家通知的義務(wù)。根據(jù)以上規(guī)定，日本在核污染水處置問題上應(yīng)向有關(guān)國家與國際組織履行事先信息通報(bào)的義務(wù)，并提供有關(guān)決策的科學(xué)數(shù)據(jù)與情報(bào)，使國際社會(huì)能夠充分了解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)并做好應(yīng)對。

但2011年4月日本向海洋排放所謂低放射核污染水之前，并未履行信息通報(bào)的義務(wù)。后來日本才勉強(qiáng)承認(rèn)，在排放前未及時(shí)向周邊各國及國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)。②參見李毅：《從國際法角度探析日本排放核廢液入海問題》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第12期，第40頁。對此，韓國明確表示事先并沒有得到日本的任何告知，因此要求日本提供相關(guān)決策的科學(xué)依據(jù)、證明資料，否則將追究其責(zé)任。俄羅斯也指出，日本公開的信息不充分，希望獲得更詳細(xì)的解釋，并將其可能造成的威脅清清楚楚地告知有關(guān)國家。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關(guān)切》，《新華每日電訊》2011 年4 月9 日，第3 版；任虎、牛子薇：《日本核廢水排海的責(zé)任：國際責(zé)任與預(yù)期違約責(zé)任》，《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期，第57—61頁。2021年4月，日本故技重演，在沒有事先向周邊國家通報(bào)的情況下，單方面決定向海洋排放核污染水。對此，韓國明確要求日本應(yīng)向周邊國家提供公開透明的信息，并向外界充分說明。②參見蘇寧：《罔顧國內(nèi)外關(guān)切，日本加快排污入海工程進(jìn)度》，《法治日報(bào)》2022年7月25日，第6版。俄羅斯對日本在未提供足夠官方信息的前提下做出排海決定表示擔(dān)憂，希望其在相關(guān)問題上保持透明。③The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation,“Briefing by Foreign Ministry Spokeswoman Maria Zakharova,”April 13,2021,https://www.mid.ru/en/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4687881#28[2023-12-10].對此，日本回避關(guān)鍵信息問題，在周邊各國及國際社會(huì)對其提出公開有關(guān)數(shù)據(jù)等要求后，日本采取在核污染水里養(yǎng)魚的方式“自證清白”。

由此可見，日本排海在前，即使后來迫于國際輿論壓力進(jìn)行了通報(bào)也只是形式上的告知，并沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。而且，在有關(guān)事件被曝光后日本也不采取相應(yīng)的補(bǔ)報(bào)措施，而是開脫責(zé)任，導(dǎo)致有關(guān)信息與數(shù)據(jù)公布不及時(shí)、不完整甚至前后矛盾。如東電公司屢有不良記錄，隱瞞、虛報(bào)、漏報(bào)，而日本政府則極力包庇。日本甚至使用各種手段封鎖消息，如自2011年以來，由政府牽頭已召開數(shù)千場聽證會(huì)討論核污染水處理問題，但這些聽證會(huì)從未向外界開放。特別是2014 年12 月日本原子能規(guī)制委員會(huì)還根據(jù)《特定秘密保護(hù)法》，宣布不再接受國內(nèi)外科學(xué)界調(diào)查與評估核污染水的相關(guān)數(shù)據(jù)，而由該委員會(huì)進(jìn)行書面說明。④參見金瑩：《日本福島核事故五周年現(xiàn)狀及未來挑戰(zhàn)》，《當(dāng)代世界》2016 年第10期，第53頁。由此可見，日本核污染水排海的決策程序、處理過程與具體處置方案都缺乏公開性、透明性和民主性，違反了上述公約與議定書所規(guī)定的信息透明與事先告知的程序性義務(wù)。這是目前國際社會(huì)對日本最不滿之處。

二是違反了關(guān)于相互協(xié)商的規(guī)定?！秱惗貎A廢公約》第6 條第4 款規(guī)定，締約當(dāng)事國海洋傾廢程序應(yīng)由各締約國協(xié)商同意。《倫敦傾廢公約》第5 條與《1996 年議定書》第8 條都規(guī)定，即便在緊急情況下，頒發(fā)傾廢許可證之前，締約當(dāng)事國還應(yīng)與有可能受到影響的其他國家協(xié)商。而2011年4 月日本在事先未獲得其他國家主管部門同意的情況下，便單方面向海洋處置了1 萬多噸低放射核污染水，這是將國際事務(wù)內(nèi)政化，嚴(yán)重違背了有關(guān)協(xié)商的義務(wù)。對此，韓國聲稱要追究日本政府的責(zé)任，并要求日本應(yīng)與有關(guān)國家主管部門開展更加充分的事前協(xié)商。①參見張超：《日本排污入海內(nèi)外皆不滿》，《法制日報(bào)》2011 年4 月12 日，第10 版。2021 年4 月，日本又在未與周邊國家等利益攸關(guān)方充分事前協(xié)商的情況下，擅自決定向海洋處置核污染水。對此，中方指出，日本未經(jīng)與周邊國家和國際社會(huì)充分協(xié)商，就單方面決定向海洋處置核污染水，是一種極不負(fù)責(zé)的行為。俄羅斯也就日本在未與任何鄰國主管部門磋商的前提下，就做出排放決議表示擔(dān)憂。韓國更是明確要求日本核污染水在排海之前應(yīng)征得相關(guān)國家同意，并將持續(xù)同日方進(jìn)行溝通與協(xié)商。②參見冀勇：《對國際社會(huì)的正當(dāng)合理關(guān)切置若罔聞，東京電力執(zhí)意提交核廢水排海申請》，《法治日報(bào)》2021 年12 月27 日，第5 版；王京濱、李揚(yáng)、吳遠(yuǎn)泉：《日本環(huán)境外交的歷史演進(jìn)與決策體制——兼論福島核污水排放問題》，《日本學(xué)刊》2022 年第3 期，第147頁；岳林煒、馬菲：《多方持續(xù)批評日本核污染水排海計(jì)劃》，《人民日報(bào)》2022年5月24日，第17版。

三是違反了關(guān)于科技合作的規(guī)定。《倫敦傾廢公約》第8 條規(guī)定，各締約國應(yīng)注意在科學(xué)研究方面的協(xié)作。第9 條規(guī)定，要在訓(xùn)練科技人員以及提供科學(xué)研究所必需的設(shè)備和裝置等方面合作?！?996 年議定書》第13條規(guī)定，各締約國之間以及各締約國與有關(guān)國際組織之間要開展科技協(xié)調(diào)，并向有關(guān)國家提供支持，包括科技人員培訓(xùn)以及提供必要的設(shè)備和設(shè)施、提供和轉(zhuǎn)讓無害環(huán)境技術(shù)和相應(yīng)專門知識(shí)等幫助。據(jù)此，日本在核污染水處置問題上有接受國際技術(shù)援助以及與其他國家開展技術(shù)合作的義務(wù)，應(yīng)努力尋求有關(guān)國家與國際組織的支持。同時(shí)，國際上一些科技先進(jìn)的國家也都曾表示愿與日本加強(qiáng)國際協(xié)作、分享有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，幫助其處置核污染水。目前，中國、美國、法國、俄羅斯等國家都研制出了核污染水處理的先進(jìn)裝備和技術(shù)，可為日本選擇其他替代方案或減少核污染水排放入海提供技術(shù)與工藝支持。如加拿大與俄羅斯掌握了分離核污染水中氚的技術(shù)，但日本卻對此視而不見。因此，積極尋求廣泛的科技合作與其他更優(yōu)的可替代方案，采用最有利于海洋保環(huán)的技術(shù)來妥善處理核污染水問題，才是日本的正確、明智之舉。

第四，違反了關(guān)于開展海洋環(huán)評的規(guī)定。《1996 年議定書》附件2 序言要求對可考慮傾倒的廢物進(jìn)行評定，并對評定內(nèi)容做了較為細(xì)致的規(guī)定，這是確定處置方案的基礎(chǔ)。另外，第14 條規(guī)定，評定的結(jié)果未能充分說明影響的，應(yīng)對擬議方案做更多考慮。2003年國際原子能機(jī)構(gòu)制定的《依據(jù)1972 年〈倫敦公約〉確定海上處置材料的適當(dāng)性：放射性評估程序》，要求應(yīng)嚴(yán)格評估標(biāo)準(zhǔn)與程序。①參見余敏友、嚴(yán)興：《論IAEA 在海洋放射性廢物治理中的作用與局限——聚焦日本福島核污水排海事件》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第5期，第12頁。由此可見，海洋傾廢之前進(jìn)行環(huán)評是必不可少的前提條件。而2011 年4 月日本在沒有任何事前環(huán)評的情況下，將所謂低放射性核污染水排放入海；2021 年4月又在沒有公布海洋環(huán)評報(bào)告的情況下，再次單方面決定將核污染水向海洋排放。對此，太平洋島國明確要求日本應(yīng)執(zhí)行獨(dú)立可核查的科學(xué)評估，盡快提供太平洋島國論壇科學(xué)家開展獨(dú)立評估所需的數(shù)據(jù)，對核污染水排放進(jìn)行全面環(huán)評。②參見岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛(wèi)：《“日本強(qiáng)推核污染水排海只會(huì)給未來埋下禍根”》，《人民日報(bào)》2023年7月20日，第17版?？梢姡毡静]有按照《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的相關(guān)程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的跨界環(huán)評，也沒有公布任何對跨界環(huán)評有價(jià)值的信息和資料，對于環(huán)境影響的不確定性沒有做出令人信服的解釋，構(gòu)成了對有關(guān)國際公約義務(wù)的違反。

第五，違反了關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定。《倫敦傾廢公約》指出，海洋吸收及轉(zhuǎn)化廢物為無害物質(zhì)以及使自然資源再生的能力并不是無限的，因此《1996年議定書》的序言強(qiáng)調(diào)各締約國應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境并促進(jìn)對海洋資源的可持續(xù)利用與養(yǎng)護(hù)。為了使海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠繼續(xù)承受對海洋的合法利用并繼續(xù)滿足需求，必須采取新的國際行動(dòng)來防止、減輕與消除傾廢污染。

日本向海洋排放的核污染水中，所含的放射性元素需要很多年才能降解，不利于海洋生物與人類的可持續(xù)發(fā)展。如核污染水中氚降到低風(fēng)險(xiǎn)大約需要100 年，其停留在人體內(nèi)會(huì)產(chǎn)生持續(xù)損害遺傳基因的風(fēng)險(xiǎn)。而碳-14 的半衰期為5370 年，碘-129 的半衰期則為1570 萬年。①參見吳學(xué)安：《日本核污水排海對海洋環(huán)境帶來不確定性風(fēng)險(xiǎn)》，《防災(zāi)博覽》2023年第5期，第45頁。對此，中國明確強(qiáng)調(diào)，日本應(yīng)對全人類和子孫后代負(fù)責(zé)。②參見任虎、牛子薇：《日本核廢水排海的責(zé)任：國際責(zé)任與預(yù)期違約責(zé)任》，《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期，第57—61頁。

總之，日本向海洋排放核污染水違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的多項(xiàng)規(guī)定。對此，國際社會(huì)形成了基本共識(shí)。澳大利亞國際防止核戰(zhàn)爭醫(yī)生組織聯(lián)合主席蒂爾曼·魯夫、澳大利亞工商業(yè)領(lǐng)袖戴若·顧比都明確表示，日本向海洋排放核污染水違反了《倫敦傾廢公約》。③參見岳林煒、張悅、陳效衛(wèi)、劉慧：《“日本核污染水排海所帶來的危害將是全球性的”》，《人民日報(bào)》2023 年8 月10 日，第13 版；《國際社會(huì)持續(xù)反對日本推進(jìn)福島核污染水排海，批評這一舉動(dòng)——“極其自私的算計(jì)”》，《人民日報(bào)》2021 年12 月15 日，第17版。韓國最大在野黨共同民主黨、韓國全國民主勞動(dòng)組合總聯(lián)盟、韓國環(huán)境運(yùn)動(dòng)聯(lián)合秘書長都強(qiáng)調(diào)，日本核污染水排海違反了《倫敦傾廢公約》的有關(guān)規(guī)定。④參見王慧、馬菲、趙益普：《國際社會(huì)強(qiáng)烈反對日本政府啟動(dòng)核污染水排海——“日方悍然將核污染水排海是對人類未來的極大不負(fù)責(zé)”》，《人民日報(bào)》2023年8月25日，第16 版；岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛(wèi)：《“日本強(qiáng)推核污染水排海只會(huì)給未來埋下禍根”》，《人民日報(bào)》2023 年7 月20 日，第17 版；岳林煒、馬菲、陳效衛(wèi)：《“日本核污染水排海將帶來不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)”》，《人民日報(bào)》2023年7月10日，第15版。日本原子能資料信息室、日本山谷勞動(dòng)者福祉會(huì)館活動(dòng)委員會(huì)也都指出，日本向海洋排放核污染水違反了《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》。⑤參見岳林煒、王慧、郭梓云等：《各方強(qiáng)烈反對日本政府啟動(dòng)核污染水排海——“核污染水排海是一種暴行”》，《人民日報(bào)海外版》2023年8月31日，第6版；岳林煒、馬菲、李志偉：《國際社會(huì)持續(xù)反對日本核污染水排海計(jì)劃》，《人民日報(bào)》2023年3月24日，第15版。

三、《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》在規(guī)制日本向海洋處置核污染水問題上的局限

盡管日本向海洋處置核污染水的行為不同程度地違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的有關(guān)規(guī)定，可以作為規(guī)制日本行為的國際法依據(jù)，但同時(shí)也應(yīng)看到該公約及其議定書在應(yīng)對此類問題上存在著規(guī)則不嚴(yán)密、適用局限性以及約束力度不足等缺陷。

第一，海洋傾廢定義存在內(nèi)涵狹窄問題，過分強(qiáng)調(diào)工具標(biāo)準(zhǔn)?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》對海洋傾廢概念的界定秉承了工具標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)傾倒是指從船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)筑物將廢物在海洋中故意處置，或?qū)⑸鲜龉ぞ咴诤Ｑ笾泄室馓幹?，或從上述工具將廢物在海床及其底土中貯藏。由此可見，該定義在海洋傾廢的手段與方式上都做了限制，即強(qiáng)調(diào)專門借助特定的工具有意向海洋處置廢物作為條件，使其管轄范疇主要限定在海上，而不包括從陸地向海洋直接排放廢物的行為。這種對海洋傾廢的機(jī)械界定，會(huì)將陸源污染、海洋工程污染以及海底資源勘探、開發(fā)等所產(chǎn)生的污染排除在海洋傾廢范圍之外。這會(huì)導(dǎo)致以下問題：一是這種工具標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使同樣來源于陸地污染源的海洋傾廢和岸邊排污相分離，成為兩種不同的污染形式，進(jìn)而人為地使海洋污染治理的法律主體、程序與方法有所不同。二是運(yùn)載等工具只是便于形象解釋海洋傾廢的一種方式，而并非其最本質(zhì)的界定。實(shí)際上，海上處置廢物與岸邊排污實(shí)質(zhì)都是利用海洋空間及其自凈能力來處理陸源廢物，并不能截然分開。三是這種工具標(biāo)準(zhǔn)忽略了岸邊排污對海洋造成危害的最終結(jié)果，存在避重就輕的問題。

由此可見，這種把來源相同、實(shí)質(zhì)相同、處置結(jié)果相同的廢物進(jìn)行人為主觀區(qū)分是不科學(xué)的，影響司法治理。日本關(guān)于核污染水向海洋處置方式曾考慮過兩個(gè)方案：將核污染水通過油輪運(yùn)到公海傾倒，或通過在岸邊建設(shè)地下管道直接向海洋排放。日本最終沒有選擇成本更低的第一個(gè)方案，而是大費(fèi)周章地在岸邊建設(shè)管道來排放核污染水，在形式上排除《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》對其直接適用，有以技術(shù)性手段規(guī)避法律義務(wù)與責(zé)任之嫌。①參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學(xué)術(shù)交流》2022年第10期，第83—93頁。如果單純從字面定義來解釋，按照上述工具標(biāo)準(zhǔn)，日本這種做法或?qū)㈦y以界定為海洋傾廢行為，只能適用陸源污染的國際公約，即《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染的蒙特利爾準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則于1985年由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過，雖對各國有關(guān)陸源污染控制具有一定的指導(dǎo)作用，但其屬于軟法，不具有法律約束力。而1974 年的《防止陸源物質(zhì)污染海洋公約》則是區(qū)域公約，其適用范圍具有明顯的限定性，即僅適用于大西洋與北冰洋部分海域，這使日本鉆法律空子有了可乘之機(jī)。因此，需要重新審視與科學(xué)界定海洋傾廢的概念，對這種工具標(biāo)準(zhǔn)的狹隘定義進(jìn)行修訂，將對廢物進(jìn)行處置的海洋傾廢與岸邊排污這兩種行為加以整合，凡是影響海洋生態(tài)環(huán)境的做法都應(yīng)屬于海洋傾廢行為，而不要囿于以何種形式與手段進(jìn)行處置，以利于對所有陸源污染進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制、綜合治理。

第二，海洋傾廢地點(diǎn)存在適用范圍有限問題。內(nèi)海水作為海洋環(huán)境的重要組成部分，其是否處于有關(guān)海洋傾廢國際法的管制之下，會(huì)對沿海國家與國際海域的環(huán)保問題構(gòu)成直接或間接的影響?！秱惗貎A廢公約》第3條規(guī)定，“海”是指除各國內(nèi)水以外的所有海域。《1996年議定書》適用范圍也不含內(nèi)水，其第1條第7款同樣規(guī)定，“海洋”是指除各國內(nèi)水之外的所有其他海洋水域，顯然這一規(guī)定有悖于內(nèi)海水與外部水域連接及流動(dòng)的自然屬性。

實(shí)際上，一個(gè)國家在內(nèi)海的傾廢行為也會(huì)對周邊國家造成污染。如日本在2011年4月將所謂低放射核污染水未經(jīng)任何處理在沿岸直排入海，雖然是在其內(nèi)海排放，但由于洋流的作用會(huì)對周邊國家形成跨界污染。其行為并不符合《倫敦傾廢公約》對傾廢地點(diǎn)的要求，因而也就無法進(jìn)行有效規(guī)制。而目前日本通過海底管道向距離核電站一公里之外的海域排放核污染水，該排放地點(diǎn)也屬于日本的內(nèi)海。①參見張鵬飛、劉訓(xùn)智：《國際法對日本核廢水排海行為的規(guī)制及完善》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年3月7日，第7版。日本此舉的主要目的在于規(guī)避《倫敦傾廢公約》的適用范圍及對其追責(zé)，同時(shí)也是以內(nèi)海為其國家主權(quán)的范圍為由，回避與其他國家進(jìn)行協(xié)商。

第三，某些規(guī)定存在模糊問題?！秱惗貎A廢公約》某些規(guī)定模糊、界限不明。如《倫敦傾廢公約》附件1 第9 條、附件2 第1 條對廢物中有毒、有害物質(zhì)含量的規(guī)定，其中“痕量沾污物”（trace contaminants）、“大量”（significant amounts）等術(shù)語并不十分明確：究竟多大含量算“痕量”或“大量”，容易引起歧義，致使各國所制定的標(biāo)準(zhǔn)和衡量方式存在很大差異，在具體實(shí)踐中難以協(xié)調(diào)，一定程度上影響公約的執(zhí)行，也給責(zé)任認(rèn)定增加了一定困難。

這樣的模糊規(guī)定，為日本逃避有關(guān)國際責(zé)任提供了便利。如2011 年4 月日本向海洋處置核污染水時(shí)，東電公司并沒有具體說明這些核污染水的放射性濃度值，只是不斷強(qiáng)調(diào)說這是低濃度的放射性核污染水。而據(jù)韓國監(jiān)測，這些核污染水所含放射物的濃度超出日本國內(nèi)法定排放標(biāo)準(zhǔn)的100 倍。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關(guān)切》，《新華每日電訊》2011年4月9日，第3版。日本所說的低濃度的放射性核污染水，顯然不是一個(gè)準(zhǔn)確的科學(xué)術(shù)語。日本為了安撫國際社會(huì)、逃避監(jiān)管，極力宣揚(yáng)其核污染水經(jīng)處理后符合國際標(biāo)準(zhǔn)，甚至達(dá)到了“飲用水”的標(biāo)準(zhǔn)，并不會(huì)對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生任何不利的影響。②Kyodo News,“Deputy PM Aso Repeats Claim That Treated Fukushima Water is Good to Drink,”April 16, 2021, https://english.kyodonews.net/news/2021/04/ccdf91e0cdde-aso-repeatsclaim-that-treated-fukushima-water-is-good-to-drink.html[2023-12-12].對此，國際綠色和平組織認(rèn)為，日本所說的“合格”是按照其自行訂立的排放標(biāo)準(zhǔn)的一種說辭。③參見戴建華、楊楠：《日本核污水排放的國際輿論解析》，《當(dāng)代世界》2021年第6期，第76頁。日本認(rèn)為，福島核電站事故核污染水符合安全標(biāo)準(zhǔn)是無法可依的。在這種情況下，日方單方面標(biāo)榜的所謂“安全性”也就不足以讓國際社會(huì)信服。比如，據(jù)美國雜志證實(shí)核污染水處理后氚輻射仍會(huì)超標(biāo)，而國際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)處理水中還存在其他超標(biāo)的放射性物質(zhì)。④Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.sciencemag.org/news/2021/04/japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water-ocean [2023-12-12]；IAEA, “IAEA Follow-up Review of Progress Made on Management of ALPS Treated Water and the Report of the Subcommittee on Handling of ALPS Treated Water at TEPCO’s Fukushima Daiichi Nuclear Power Station,”April 2,2020,https://www.iaea.org/sites/default/files/20/04/review-report-020420.pdf[2023-12-12].因此，國際社會(huì)需要通過合作，在科學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)、研究與論證的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置污染物含量的上、下限，完善海洋傾廢及其損害的客觀評定標(biāo)準(zhǔn)與程序，為衡量某種廢物是否可向海洋處置提供統(tǒng)一的尺度，以減少有關(guān)指南的不確定性，為海洋傾廢污染受害者的認(rèn)定及追究污染者的責(zé)任提供科學(xué)、明確的法律依據(jù)。

第四，某些規(guī)定存在相互矛盾問題。如對于核廢物在海上處置問題，《倫敦傾廢公約》附件1 第6 條明確要求強(qiáng)放射核廢物不能傾倒，而附件2第4 條則規(guī)定未列入附件1 的放射性廢物可以傾倒。但強(qiáng)弱之分是相對的主觀定義，這就為所謂弱放射核廢物傾倒提供了借口。如2011年4月日本借口為了給高放射核污染水騰出存儲(chǔ)空間，將1 萬多噸所謂低放射未經(jīng)任何處理的核污染水直接排放入海。上述公約自相矛盾的規(guī)定存在一定的法律漏洞。又如《倫敦傾廢公約》附件1 列出了完全禁止向海洋傾倒的污染物，而該公約科學(xué)專家組在1990 年制定的廢物在海洋中傾倒綜合評價(jià)程序的第l 部分雖也列出了禁止傾倒的各類污染物，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)如果對這些污染物進(jìn)行預(yù)處理后，確信不會(huì)對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重傷害則可允許傾倒，這就為那些所謂被禁止的污染物進(jìn)行傾倒留下了空間。①參見樊一丹：《“倫敦傾廢公約”中幾個(gè)有爭議問題的研討》，《交通環(huán)?！?994年第5期，第28頁。如2021年4 月，日本就聲稱其向海洋排放的核污染水經(jīng)過處理后能達(dá)到“飲用水”的程度，并不會(huì)對海洋環(huán)境構(gòu)成任何損害，其目的就是為了逃避有關(guān)法律的追責(zé)。

第五，某些規(guī)定缺少強(qiáng)制性?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》約束性條款較少不利阻止有關(guān)國家搭便車的行為，也不利于對違約行為進(jìn)行有效懲處，從而給履約工作帶來一定困擾。比如日本事先并未與周邊各國及國際組織協(xié)商與通報(bào)，就擅自做出排海的決定，而且事后既沒有向有關(guān)國家道歉，也沒有向相關(guān)國際機(jī)構(gòu)解釋說明。日本如此行事跟《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》在約束國家行為上的脆弱性有一定的關(guān)系。因此，應(yīng)引導(dǎo)與推動(dòng)國際社會(huì)增加履約的硬性規(guī)定，有力規(guī)范與約束相關(guān)國家的行為，防范日本核污染水排放入海所造成的破窗效應(yīng)。

四、對日本向海洋處置核污染水進(jìn)行有效規(guī)制的幾點(diǎn)思考

由于人類歷史上的核事故如蘇聯(lián)切爾諾貝利與美國三里島的核事故都是造成大氣污染，而沒有日本福島核污染水排海這類事件，其排海及其引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)新問題，具有諸多不確定性。針對目前《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》在應(yīng)對日本處置核污染水問題上所暴露的局限，需對其加以重新審視。實(shí)際上，擴(kuò)大《倫敦傾廢公約》適用范圍是近年來有關(guān)專家學(xué)者以及各締約國協(xié)商會(huì)議討論的焦點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是對現(xiàn)有公約進(jìn)行完善、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，使其成為一個(gè)全球性的綜合環(huán)保公約；另一種觀點(diǎn)是重新制定一個(gè)全球性的包括陸源污染在內(nèi)的國際公約。這兩種觀點(diǎn)都體現(xiàn)了一個(gè)目的，那就是統(tǒng)一管制各國海洋傾廢活動(dòng)，從而使整個(gè)海洋生態(tài)環(huán)境大系統(tǒng)得以全面保護(hù)。①參見呂建華：《對海洋傾廢概念立法修訂的理性思考》，《環(huán)境保護(hù)》2011 年第12期，第39頁。由于新的國際公約訂立會(huì)涉及各國博弈問題，需要長時(shí)間的磋商。從立法成本、現(xiàn)實(shí)可行性及可操作性來看，可通過對《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，以彌補(bǔ)其在放射性廢物海洋處置適用性等方面存在的缺失及不足。②參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學(xué)術(shù)交流》2022年第10期，第83—93頁。因此，為了全面、有效規(guī)制日本向海洋處置核污染水，需進(jìn)一步對該公約及其議定書做出有針對性的修訂，全面加強(qiáng)履約工作，在這個(gè)過程中要充分發(fā)揮中國的作用。

第一，正確理解與完善海洋傾廢的定義。目前有關(guān)國家因?qū)Ｑ髢A廢概念理解不同而出現(xiàn)歧義甚至發(fā)生爭議，從而影響傾廢污染的治理。因此，需要全面理解海洋傾廢的本質(zhì)含義，并對海洋傾廢的概念進(jìn)一步充實(shí)完善、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。一是應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)海洋傾廢定義中的“有意”目的。只要是有意識(shí)、有目的向海洋處置廢物的行為，可以定義為海洋傾廢。如日本向海洋排放核污染水就是有意處置，理應(yīng)受到《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的規(guī)制。二是應(yīng)注意所有廢物的來源。從海洋環(huán)保的整體角度出發(fā)，海洋傾廢概念中如果不包括岸邊排污等陸源污染，那么其內(nèi)涵不可能完整。為此，《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的管轄范圍應(yīng)擴(kuò)大，以便有效控制更多的污染源。因此，應(yīng)將岸邊排污的陸源污染行為納入海洋傾廢治理整體系統(tǒng)之中。三是應(yīng)正確理解“傾倒”的方式。目前有學(xué)者片面強(qiáng)調(diào)“傾倒”的字面含義，把海洋傾廢單純理解為在海上傾倒廢物。但實(shí)際上《倫敦傾廢公約》在解釋“dumping”（“傾倒”）的含義時(shí)使用的是“deliberate disposal”，即“有意處置、棄置”。顯然，這種處置、棄置廢物并非僅局限于在海上傾倒廢物。因此，海洋傾廢實(shí)際上包括了向海洋處置、棄置廢物的各種方式，而不能簡單理解為只是在海上傾倒廢物的行為。四是應(yīng)突出傾廢造成的污染結(jié)果。即依據(jù)有關(guān)廢物是否造成污染與破壞海洋生態(tài)環(huán)境的結(jié)果來定義海洋傾廢，這樣岸邊排污行為就可以被納入海洋傾廢治理的法規(guī)之中，避免同樣來自陸地的海洋污染，只是由于排放工具與渠道的不同而造成管理體制、手段以及適用法律不同等問題，從而有利于海洋環(huán)境整體性綜合治理，實(shí)現(xiàn)對海洋污染物排放總量進(jìn)行控制的目標(biāo)。①參見史春林：《東北亞海洋廢物處置合作治理的法理依據(jù)及其完善》，《亞太安全與海洋研究》2023年第1期，第65—66頁。據(jù)此，無論是2011 年4 月日本向海洋直接排放所謂低放射核污染水，還是目前日本通過海底管道將核污染水排放入海的有意行為，都可以用《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》進(jìn)行有效約束與規(guī)制，從而更好地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

另外，盡管日本通過管道這種陸源方式排放核污染水，試圖逃避《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的規(guī)制，但國際社會(huì)普遍將其建設(shè)的管道看作是《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》定義中所說的海上人工建筑物，強(qiáng)調(diào)其仍違反了《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工建筑物向海洋傾倒放射性廢物的規(guī)定。日本無論如何粉飾，都改變不了其違反國際義務(wù)這一事實(shí)。②參見鐘聲：《日方不應(yīng)為強(qiáng)排核污染水找“護(hù)身符”》，《人民日報(bào)》2023年7月6日，第17版。如有中國學(xué)者明確指出，《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構(gòu)筑物向海洋傾倒放射性廢物。日本學(xué)者也指出，《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構(gòu)筑物向海洋傾倒放射性廢物，日本作為《倫敦傾廢公約》締約國企圖將核污染水排入大海，明顯違反了該公約有關(guān)規(guī)定。③參見柴雅欣、李云舒：《一倒了之，禍害全球》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2023 年8 月25日，第4版；岳林煒、張悅、陳效衛(wèi)、劉慧：《“日本核污染水排海所帶來的危害將是全球性的”》，《人民日報(bào)》2023年8月10日，第13版。中國外交部發(fā)言人更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構(gòu)筑物向海洋傾倒放射性廢物。日方做法違背國際道義責(zé)任和國際法義務(wù)”，違反了“《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構(gòu)筑物向海洋傾倒放射性廢物的規(guī)定?！雹賲⒁娎钚棱骸锻饨徊堪l(fā)言人就國際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布日本福島核污染水處置綜合評估報(bào)告答記者問》，《人民日報(bào)》2023 年7 月5 日，第15 版；岳林煒、馬菲、陳效衛(wèi)、曹師韻：《各方持續(xù)反對日本核污染水排海計(jì)劃“日本自私自利行為應(yīng)該受到全人類譴責(zé)”》，《人民日報(bào)》2023 年7 月3 日，第15 版。

第二，加強(qiáng)對有關(guān)法律條款的解釋。隨著國際社會(huì)海洋傾廢新問題不斷發(fā)展的客觀實(shí)際，需要對《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》中不完善以及與時(shí)代脫節(jié)的條文進(jìn)行法律解釋。比如，從立法意圖與文義解釋這兩方面來看，即使日本通過海底管道排放核污染水也無法規(guī)避《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的法律約束，仍然構(gòu)成對相關(guān)國際義務(wù)的違反。一方面，從立法意圖來看，《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》公約制定的目的就是為了防止隨意向海洋排放廢棄物，保護(hù)海洋環(huán)境，各締約國在加入該公約及其議定書時(shí)也是本著保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的目的。日本作為締約國，不應(yīng)違背《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的基本意圖。日本即使通過海底管道來排放核污染水，依然改變不了其對海洋環(huán)境造成污染的事實(shí)，更不能以此為借口來逃避該公約及其議定書的約束。另一方面，從文義解釋來看，《倫敦傾廢公約》第1 條就明確規(guī)定，各締約國應(yīng)促進(jìn)對海洋環(huán)境污染的一切來源進(jìn)行有效控制，以防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋。日本作為該公約的締約國，有義務(wù)自覺地對這一污染源進(jìn)行有效控制。有效控制的方式很多，絕不能因花費(fèi)最小、速度最快而一排了之。因此，日本應(yīng)為其向海洋中排放核污染水的行為承擔(dān)相應(yīng)的國際法律責(zé)任。②參見戴宗翰、欒丹丹：《日本核污水排海行為的不法性及其責(zé)任追究》，《遼東學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第3期，第23頁。

第三，及時(shí)修訂有關(guān)條款。一是為了增強(qiáng)有關(guān)條款的可操作性，可針對某些原則性與模糊性的條款進(jìn)行細(xì)化，制定具體實(shí)施細(xì)則。二是對于一些不合理的規(guī)定，如自相矛盾等問題進(jìn)行及時(shí)修訂。三是對于一些建議性、勸誡性條款，改為義務(wù)性規(guī)定以及較為嚴(yán)格的執(zhí)行條款，特別是應(yīng)專門增加對拒不執(zhí)行有關(guān)規(guī)定的給予警告或懲罰的條款，以加大對締約國的約束力。

第四，加大有關(guān)條款執(zhí)行力度。特別是應(yīng)在以下幾方面加大履約力度，從而有效規(guī)制日本的行為。

一是召集協(xié)商會(huì)議與特別會(huì)議?！秱惗貎A廢公約》第14條第3款規(guī)定，每兩年至少召集一次締約國協(xié)商會(huì)議，并根據(jù)2/3 以上成員國的要求可隨時(shí)召開特別會(huì)議。如針對目前日本向海洋處置核污染水問題，可臨時(shí)召開特別會(huì)議。

二是促進(jìn)有關(guān)科技研究?！秱惗貎A廢公約》第14 條第4 款規(guī)定，應(yīng)邀請適當(dāng)?shù)目茖W(xué)團(tuán)體與各締約國或主管國際組織協(xié)作，并就有關(guān)科技問題提供咨詢意見?！?996 年議定書》第14 條規(guī)定，各締約國應(yīng)采取適當(dāng)措施防止、減輕和在切實(shí)可行時(shí)消除傾倒造成污染。如針對日本目前向海洋處置核污染水問題，相關(guān)國家及國際組織可聯(lián)合建立一個(gè)獨(dú)立的放射性廢物問題應(yīng)對專家咨詢工作組，從科技角度對放射性廢物海洋處置危害、放射性廢物海洋與陸地處置比較等方面開展研究。這樣，才能對日本核污染水向海洋處置問題的安全性得出科學(xué)結(jié)論。同時(shí)，通過計(jì)算機(jī)模型建構(gòu)對日本核污染水排放后污染擴(kuò)散的路徑、范圍以及對生態(tài)環(huán)境損害與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的程度、對人類發(fā)展與安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)等重大問題進(jìn)行研究，為有關(guān)國家決策、風(fēng)險(xiǎn)管控、應(yīng)急計(jì)劃、公眾教育等提供必要和可靠的科學(xué)依據(jù)。

三是加強(qiáng)全過程跟蹤監(jiān)測。《倫敦傾廢公約》第6 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定，若廢棄物經(jīng)過批準(zhǔn)可向海洋傾倒，應(yīng)記錄所傾倒物質(zhì)性質(zhì)與數(shù)量以及傾倒的地點(diǎn)、時(shí)間與方法。第4 項(xiàng)規(guī)定，各締約國應(yīng)個(gè)別或協(xié)同對海域狀況進(jìn)行監(jiān)測。第8 條規(guī)定，各締約國應(yīng)注意在監(jiān)測方面協(xié)作。第9條規(guī)定，各締約國應(yīng)提供監(jiān)測所必需的設(shè)備和裝置。《1996 年議定書》也做出了上述類似的規(guī)定。2011 年4 月，日本向海洋排放所謂低放射核污染水后，韓國就要求對其進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，俄羅斯要求在必要時(shí)對輻射情況進(jìn)行檢測。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關(guān)切》，《新華每日電訊》2011年4月9日，第3版；The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation,“Briefing by Foreign Ministry Spokeswoman Maria Zakharova,”April 13, 2021, https://www.mid.ru/en/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4687881#28[2023-12-12]。對此，有關(guān)國家與國際社會(huì)應(yīng)不斷完善聯(lián)合監(jiān)管程序，全面、系統(tǒng)加強(qiáng)對日本核污染水處置的全過程以及污染情況、程度、波及范圍和影響后果等進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查與監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)多角度核查與監(jiān)控，而且不能任由日本單獨(dú)決定，也不能聽信其聲稱的所謂符合安全標(biāo)準(zhǔn)的單方面說辭。為此，有關(guān)國家與國際社會(huì)應(yīng)成立聯(lián)合調(diào)查組，并與國際原子能機(jī)構(gòu)等合作，對日本核污染水處置的全過程進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管，同時(shí)還應(yīng)邀請國際上具有權(quán)威調(diào)研資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對其排放后風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行長期監(jiān)控及測評。

四是追究環(huán)境損害賠（補(bǔ)）償責(zé)任?！?996 年議定書》第3 條第2 款規(guī)定，根據(jù)污染者付費(fèi)原則，締約當(dāng)事國應(yīng)充分考慮公眾利益，努力推行由傾倒者承擔(dān)防止與控制污染費(fèi)用的做法。第15 條規(guī)定，締約當(dāng)事國應(yīng)按照有關(guān)對損害他國環(huán)境的國家責(zé)任的國際法原則，承諾制定有關(guān)傾廢所產(chǎn)生的賠償責(zé)任程序，即當(dāng)事人及其國家政府應(yīng)支付因其傾廢活動(dòng)所造成的環(huán)境損害賠償費(fèi)用及凈化環(huán)境恢復(fù)原狀所需的成本。因此，鑒于目前日本向海洋排放核污染水會(huì)對周邊國家、區(qū)域甚至全球海洋生態(tài)環(huán)境造成危害，日本東電公司及日本政府負(fù)有環(huán)境損害的賠償責(zé)任，受損國家未來可向日本提出索賠請求。對此，有關(guān)國家與國際社會(huì)應(yīng)盡快形成一套完整的海洋傾廢生態(tài)損失賠（補(bǔ)）償機(jī)制。如可設(shè)立有關(guān)專項(xiàng)基金，使受害者能夠得到及時(shí)、合理的賠（補(bǔ)）償，并促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

五是充分利用爭端解決機(jī)制?！秱惗貎A廢公約》第10 條規(guī)定，各締約國應(yīng)制定明確責(zé)任以及解決因海洋傾廢引起爭端的程序。第11 條規(guī)定，各締約國應(yīng)制定因解釋及適用本公約引起爭端的程序?！?996 年議定書》第16 條規(guī)定，有關(guān)解釋或應(yīng)用本議定書所引起的爭端，應(yīng)通過談判、調(diào)停、調(diào)解，或以爭端各方能夠接受的其他和平方式解決。另外，也可使用《聯(lián)合國海洋法公約》第287 條第1 款中所列的程序，即通過國際海洋法庭、國際法院、仲裁庭與特別仲裁庭，或使用本公約附件3 中所列的仲裁程序解決爭端。

由此可見，《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》為解決日本處置核污染水所引發(fā)的國際糾紛提供了多種方式。首先，繼續(xù)以外交手段譴責(zé)日本向海洋處置核污染水的行為，對其排放的正當(dāng)性與合法性等問題進(jìn)行批駁。其次，有關(guān)各方加強(qiáng)對話與談判?；趪抑鳈?quán)平等與利益平衡原則，廣泛開展國際對話與協(xié)商談判，促使相關(guān)各方盡快達(dá)成共識(shí)，降低解決爭端的成本。比如，對于當(dāng)前日本向海洋處置核污染水所引發(fā)的國際糾紛，有關(guān)國家可通過深入交換意見，商討共同解決辦法，盡量降低對海洋生態(tài)環(huán)境安全的危害，并為海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)提供必要的技術(shù)支持、資金保證與設(shè)備供應(yīng)。再次，在聯(lián)合國及相關(guān)國際組織框架內(nèi)提起動(dòng)議。比如，有關(guān)國家可將日本向海洋處置核污染水的爭端提請聯(lián)合國大會(huì)或安理會(huì)討論與審議，做出相應(yīng)的處理決議。最后，尋求國際司法救濟(jì)。比如，針對當(dāng)前日本向海洋處置核污染水問題，韓國正著手搜集證據(jù)，將日本起訴至國際法院，或向國際海洋法庭申請臨時(shí)措施及提起訴訟。①Thomson Reuters, “South Korea Court Fight over Japan’s Plan to Release Contaminated Fukushima Water,”April 14, 2021, https://www.cbc.ca/news/world/fukushimanuclear-water-1.5986603 [2023-12-12]；Reuters, “Korea Aims to Fight Japan’s Fukushima Decision at World Tribunal,”April 14, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/skoreas-moon-seeks-international-litigation-over-japans-fukushima-water-decision [2023-12-12].因此，有關(guān)國家可聯(lián)合起來對日本向海洋處置核污染水的爭端提起司法訴訟或仲裁，請國際司法機(jī)構(gòu)做出法律咨詢意見、申請仲裁或臨時(shí)禁令。另外，受損的個(gè)人、企業(yè)等也可聯(lián)合組成代表團(tuán)，或請求國家代位求償，或共同委托、授權(quán)一個(gè)實(shí)力雄厚的第三方專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)代表當(dāng)事人在本國或日本提起民事訴訟，為受害者進(jìn)行調(diào)查取證、司法鑒定以及提出損失賠（補(bǔ)）償。

第五，注意相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》在執(zhí)行與完善過程中，應(yīng)注意與其他國際法原則、條約規(guī)定以及國際判例等相協(xié)調(diào)，彼此互為補(bǔ)充，從而為海洋傾廢治理建立一個(gè)完整的法律保護(hù)體系，以便對日本目前向海洋處置核污染水問題進(jìn)行多重規(guī)制。比如，針對日本通報(bào)不及時(shí)的問題，除了適用有關(guān)海洋傾廢國際公約的報(bào)告制度，也可運(yùn)用《及早通報(bào)核事故公約》對其進(jìn)行規(guī)制。實(shí)際上，目前《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關(guān)報(bào)告制度基本上是原則性的規(guī)定，而《及早通報(bào)核事故公約》則具體要求一國核事故污染發(fā)生后，應(yīng)將該事故及其性質(zhì)、發(fā)生時(shí)間和確切地點(diǎn)等具體內(nèi)容立即通知那些受影響的國家和機(jī)構(gòu)，并盡可能迅速響應(yīng)受影響的締約國關(guān)于提供進(jìn)一步情報(bào)和進(jìn)行協(xié)商的請求，以盡量減少相關(guān)影響。

第六，充分做好應(yīng)對之策，加強(qiáng)國際合作。中國有1.84 萬公里的大陸海岸線，作為日本近鄰是日本核污染水排海后的直接受害國。根據(jù)清華大學(xué)有關(guān)模擬研究，日本核污染水在排入海洋240 日后會(huì)到達(dá)中國沿海。①參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規(guī)范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學(xué)術(shù)交流》2022年第10期，第83—93頁。中國作為利益攸關(guān)方應(yīng)加強(qiáng)與國際社會(huì)共同采取措施防范應(yīng)對。一方面，運(yùn)用《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的有關(guān)規(guī)定，對日本進(jìn)行駁斥。另一方面，制定科學(xué)的預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案。中國應(yīng)根據(jù)《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的相關(guān)條款，做好防范與評估，及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)測機(jī)制，加大索賠證據(jù)的收集力度并形成完整、有效的證據(jù)鏈，為將來聯(lián)合其他受害國追究日本法律責(zé)任提供基礎(chǔ)，最大限度維護(hù)自身權(quán)益。

總之，2011 年4 月日本向海洋處置所謂低放射性核污染水以及目前向海洋排放大量的核污染水的行為，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)該公約及其議定書在規(guī)制日本有關(guān)行為方面也存在法律漏洞與不足，影響約束力度與效果，使日本有可乘之機(jī)。為此，國際社會(huì)應(yīng)共同努力，有針對性地完善該公約及其議定書的有關(guān)條款，并加強(qiáng)法律解釋與履約工作，為全面、有效規(guī)制日本行為提供有力的國際法保障，共同維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境安全。