李志武

（湖南省委編辦，湖南長沙 410000）

機(jī)關(guān)、編辦直接管理機(jī)構(gòu)編制的群眾團(tuán)體統(tǒng)一社會(huì)信用代碼有關(guān)工作（以下簡稱機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作）是2016年編辦增加的一項(xiàng)新職責(zé)，具體由事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)。與事業(yè)單位法人登記工作形成鮮明對(duì)比的是，該項(xiàng)工作的法律性質(zhì)在政策法規(guī)層面一直沒有得到明確,這給實(shí)際工作帶來一定困擾，比如機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作可否同事業(yè)單位法人登記一樣適用行政復(fù)議、行政訴訟等有關(guān)行政救濟(jì)制度，這涉及如何定位機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作法律屬性。

一、機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作的主要內(nèi)容

（一） 機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼制度的政策背景。2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“建立以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度”。2015年，按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和當(dāng)年的《政府工作報(bào)告》要求，國務(wù)院印發(fā)《法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案》（國發(fā)〔2015〕33號(hào)），明確各級(jí)編辦負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)、群團(tuán)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼工作。為貫徹落實(shí)國發(fā)〔2015〕33號(hào)文件精神，中央編辦于2016年印發(fā)了《關(guān)于開展機(jī)關(guān)、編辦直接管理機(jī)構(gòu)編制的群眾團(tuán)體統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的通知》（后簡稱《通知》），明確全國各級(jí)編辦按照分級(jí)管理原則，全面啟動(dòng)實(shí)施機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作，并決定由國家事業(yè)單位登記管理局承擔(dān)中直機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作?！锻ㄖ愤€明確了機(jī)關(guān)、群團(tuán)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書樣式和印制要求，以及賦碼工作服務(wù)指南。根據(jù)各地反饋的執(zhí)行情況，國家事業(yè)單位登記管理局于當(dāng)年制定了《機(jī)關(guān)、群團(tuán)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼賦碼工作有關(guān)問題辦理意見》，進(jìn)一步明確機(jī)關(guān)、群團(tuán)和一些特殊機(jī)構(gòu)的賦碼工作原則和要求。2018年，中央編辦、國家發(fā)展改革委等17個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)中使用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕277號(hào)）強(qiáng)調(diào)，機(jī)關(guān)、群團(tuán)原先的組織機(jī)構(gòu)代碼證書自2018年6月停止使用。地方層面，陜西、上海、青島等地出臺(tái)了本地黨政群機(jī)關(guān)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法，增強(qiáng)賦碼工作的規(guī)范性。

（二） 機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作有關(guān)內(nèi)容。根據(jù)前述國務(wù)院和中央編辦對(duì)該項(xiàng)工作的制度設(shè)計(jì)，機(jī)關(guān)、群團(tuán)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼是組織機(jī)構(gòu)代碼的“升級(jí)版”，它將原先的9位數(shù)字或字母組成的組織機(jī)構(gòu)代碼變更為18位數(shù)字或字母組成的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，具體包括登記管理部門代碼、機(jī)構(gòu)類別代碼、登記管理機(jī)關(guān)行政區(qū)劃碼、主體標(biāo)識(shí)碼（組織機(jī)構(gòu)代碼）、校驗(yàn)碼5個(gè)部分，并使用二維碼防偽標(biāo)記。在適用主體方面，賦碼機(jī)關(guān)為各級(jí)編辦，具體由各級(jí)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)相關(guān)賦碼工作。在中央和省級(jí)層面，事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)一般為編辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；市、縣兩級(jí)，一般是編辦加掛事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)牌子。在適用對(duì)象方面，賦碼對(duì)象主要為黨和國家機(jī)構(gòu)，具體包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)、群團(tuán)機(jī)關(guān)［1］，部門管理機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)下屬的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)等也在賦碼范圍內(nèi)，此外還有具備行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的掛牌機(jī)構(gòu)、保留牌子機(jī)構(gòu)、掛靠機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)等特殊機(jī)構(gòu)。在適用程序方面，賦碼工作總體上分為初領(lǐng)、變更、撤銷、補(bǔ)（換）領(lǐng)等情形，其具體實(shí)施程序和流程包括申請(qǐng)、受理、復(fù)核、發(fā)證，相比一般的行政許可事項(xiàng)，少了核準(zhǔn)、公告兩個(gè)環(huán)節(jié)。其中，受理方式以依申請(qǐng)為主，即以機(jī)關(guān)、群團(tuán)自愿申請(qǐng)為賦碼發(fā)證的前提條件。在適用事項(xiàng)方面，賦碼事項(xiàng)主要指證書刊載事項(xiàng)，具體有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)地址、負(fù)責(zé)人、賦碼機(jī)關(guān)、發(fā)證日期等7項(xiàng)內(nèi)容。證書有效期限一般為長期，特殊機(jī)構(gòu)的證書則為3年。在適用領(lǐng)域方面，機(jī)關(guān)、群團(tuán)一般在向政府部門及金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，需要出示統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書。一些地方實(shí)施細(xì)則明確適用的范圍更廣泛，如《陜西省黨政群機(jī)關(guān)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定進(jìn)行刻制印章、辦理保險(xiǎn)、國有資產(chǎn)登記管理和統(tǒng)計(jì)登記土地房產(chǎn)登記管理事宜和法律訴訟、公證事宜等活動(dòng)時(shí)均需向相關(guān)部門出示統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書?？梢哉f，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作屬統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度范疇，是以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼重要組成部分，也是編辦面向機(jī)關(guān)、群團(tuán)開展的一項(xiàng)常態(tài)化工作。社會(huì)信用代碼是由編辦根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)編制，向每一個(gè)機(jī)關(guān)、群團(tuán)存續(xù)期間賦予的全國范圍內(nèi)唯一的、終身不變的法定身份識(shí)別碼［2］，其作用是解決登記管理部門之間“信息孤島”問題，實(shí)現(xiàn)信息共享，便于行業(yè)管理和社會(huì)識(shí)別。

二、機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作的法律特點(diǎn)分析

從前述對(duì)機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作相關(guān)內(nèi)容的介紹，可以看出其在法律層面具有如下五個(gè)方面特點(diǎn)。

一是合法性。該項(xiàng)工作主要依據(jù)為國發(fā)〔2015〕33號(hào)文件，雖然它并不是嚴(yán)格意義上的立法文件，但它是國務(wù)院按照法定權(quán)限和程序并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文，總體上屬于行政法的范疇，準(zhǔn)確而言就是行政規(guī)范性文件。根據(jù)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第2條規(guī)定，國發(fā)〔2015〕33號(hào)文件具有法定效力，是依法行政的重要體現(xiàn)。而且這種法律效力與國務(wù)院發(fā)布的命令具有相同法律位階,并高于行政規(guī)章和地方性法規(guī)［3］。因此，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作具有法律從屬性，是依法作出的行為。

二是特定性。機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作是針對(duì)特定組織與特定事項(xiàng)的處理，其賦碼的對(duì)象主要是黨政群機(jī)關(guān)，也就是納入機(jī)構(gòu)編制管理的機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人和其他社會(huì)組織。機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼，實(shí)際上是編辦賦予機(jī)關(guān)、群團(tuán)一種“數(shù)字身份證”，就如同公安機(jī)關(guān)給公民頒發(fā)居民身份證一樣。

三是單方性。雖然編辦是黨的工作機(jī)關(guān)，但這并不影響其享有和行使行政職權(quán)。相關(guān)的法律法規(guī)如《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等明確編辦具備法定的機(jī)構(gòu)編制管理和事業(yè)單位登記管理職能。國發(fā)〔2015〕33號(hào)文件和《內(nèi)蒙古自治區(qū)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法》等有關(guān)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理政策文件，均明確編辦為登記管理部門。而且，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼雖以其申請(qǐng)為前提，但這種申請(qǐng)對(duì)編辦是否賦碼并不起決定作用；換言之，是否賦碼完全取決于編辦，編辦的決定直接確定了該項(xiàng)工作的法律結(jié)果，該決定不必與機(jī)關(guān)、群團(tuán)協(xié)商或征得其同意，即可依法自主作出。

四是外部性。在機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作中，編辦與申請(qǐng)對(duì)象機(jī)關(guān)、群團(tuán)之間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)與下級(jí)等法定隸屬關(guān)系，而是一種業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)，是否賦碼也直接影響著申請(qǐng)對(duì)象切身利益，比如在涉及金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，就需要查驗(yàn)機(jī)關(guān)、群團(tuán)是否持有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書。此外，從前述內(nèi)蒙古出臺(tái)的政府規(guī)章中對(duì)偽造、冒用、轉(zhuǎn)讓、出租組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的行為規(guī)定的行政處罰來看，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作是外部行為的性質(zhì)也得到了側(cè)面印證。因?yàn)?，只有外部行為才?huì)涉及行政處罰，其影響行政相對(duì)人一方的權(quán)益，或者賦予、剝奪其權(quán)利，或者增加、免除其義務(wù)，而內(nèi)部行為一般不會(huì)影響行政相對(duì)人一方的權(quán)益，其影響力所及的范圍僅僅限于行政組織系統(tǒng)內(nèi)部［4］，不存在行政處罰。

五是無償性。中央編辦和地方各級(jí)編辦在頒布的賦碼指南中，都明確該項(xiàng)工作不收費(fèi)，即編辦并未向申請(qǐng)對(duì)象機(jī)關(guān)、群團(tuán)收取任何費(fèi)用，其中有關(guān)證書的工本費(fèi)用等均由財(cái)政承擔(dān)，屬于無償性工作，這也符合行政行為有關(guān)以無償為原則、以有償為例外的特點(diǎn)。

三、機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作法律屬性的界定

如前所述，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作屬于一種外部行為，更為準(zhǔn)確地說，是一種具體行政行為。而具體行政行為的范圍和種類比較多，至少有十余種，從機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作法律特點(diǎn)和編辦職責(zé)判斷，它可能主要涉及行政許可、行政確認(rèn)這兩種具體行政行為。

（一） 機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作不是行政許可。機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作直接的結(jié)果體現(xiàn)在給黨政群機(jī)關(guān)頒發(fā)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書上。該項(xiàng)工作在受理方式、辦理程序、賦碼事項(xiàng)等方面，和行政許可非常相似，但其本質(zhì)上并不是行政許可，因?yàn)樾姓S可是準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)，而賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書是為了便于編辦對(duì)機(jī)關(guān)、群團(tuán)進(jìn)行政務(wù)信用管理，也是便于機(jī)關(guān)、群團(tuán)從事一些民事活動(dòng)。對(duì)此，陜西省委編辦于2016年出臺(tái)《陜西省黨政群機(jī)關(guān)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法實(shí)施細(xì)則》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書是黨政群機(jī)關(guān)在社會(huì)信用管理和政務(wù)民事活動(dòng)行為過程中“身份”識(shí)別的合法憑證。但不能將是否持有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書作為判斷機(jī)關(guān)、群團(tuán)法人身份的標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)、群團(tuán)并不能以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書來證明其具備法人資格。無論機(jī)關(guān)、群團(tuán)是否持有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書，并不會(huì)減損或增加其作為民事主體享有的權(quán)利，也不會(huì)影響其法人資格的確認(rèn)。換言之，不管機(jī)關(guān)、群團(tuán)是否持有統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書，作為民事主體享有的民事權(quán)利和組織身份都是一樣的。

此外，原國務(wù)院法制辦2004年8月在《對(duì)行政許可法有關(guān)法律條文理解問題的答復(fù)》中也明確指出：“行政許可是行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理行為，不包括對(duì)民事權(quán)利、民事關(guān)系的確認(rèn)，因此組織機(jī)構(gòu)代碼不是行政許可。”統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書是組織機(jī)構(gòu)代碼證書的承接和升級(jí)。由此可見機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作并不是賦予機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織法人身份的行為，賦碼目的也不是為了讓機(jī)關(guān)、群團(tuán)具備從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利、資格，因此機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作并不屬于行政許可范疇。

（二） 機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作屬于行政確認(rèn)。接下來，可考慮的是機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作是否屬于行政確認(rèn)。對(duì)于何謂行政確認(rèn)，官方至今尚無統(tǒng)一定義。學(xué)術(shù)上一般認(rèn)為，行政確認(rèn)是指通過對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或者法律事實(shí)進(jìn)行甄別，使行政主體能夠確定、認(rèn)可、證明（或否定）行政相對(duì)人的權(quán)利或者具有法律意義的資格［5］，是對(duì)行政相對(duì)人即有法律地位、權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，具體形式有確定、認(rèn)可、證明、登記、批準(zhǔn)、鑒證、行政鑒定等。與行政許可一樣，行政確認(rèn)是一種行政管理手段，在社會(huì)治安、衛(wèi)生、勞動(dòng)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)救助、信用等領(lǐng)域廣泛適用，比如公安機(jī)關(guān)頒發(fā)居民身份證、民政部門頒發(fā)結(jié)婚證等。與行政許可不同的是，行政確認(rèn)主要是確認(rèn)行政相對(duì)人的原有權(quán)益，它塑造著行政相對(duì)人權(quán)利“從有到有”，而非“從無到有”［6］。統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書是針對(duì)機(jī)關(guān)、群團(tuán)在社會(huì)信用管理領(lǐng)域采取的一種外部行政管理措施，如同居民身份證、結(jié)婚證一樣，是對(duì)行政相對(duì)人民事權(quán)利、民事關(guān)系的一種確認(rèn)，進(jìn)而言之就是對(duì)機(jī)關(guān)、群團(tuán)法人資格的確認(rèn)。根據(jù)《民法典》第97條“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”的規(guī)定，機(jī)關(guān)法人的資格無須核準(zhǔn)登記，實(shí)踐中主要以黨委、政府印發(fā)的機(jī)構(gòu)設(shè)置通知、“三定”規(guī)定等相關(guān)批準(zhǔn)成立的文件作為法人資格的依據(jù)。至于群團(tuán)的法人資格，根據(jù)《民法典》第90條有關(guān)社會(huì)團(tuán)體（群團(tuán)是社會(huì)團(tuán)體的一種）法人資格的相關(guān)規(guī)定，可分為依法需要登記和依法不需要登記兩種。按照國務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍的社會(huì)團(tuán)體，并不需要進(jìn)行登記。這些社會(huì)團(tuán)體，正是機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作范圍中所指的群團(tuán)，根據(jù)《民法典》第90條規(guī)定，從依法成立之日起就具備法人資格。實(shí)踐中，這些群團(tuán)一般以機(jī)構(gòu)改革方案、機(jī)構(gòu)編制批復(fù)通知等文件作為其成立的依據(jù)。國務(wù)院、中央編辦有關(guān)機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作的制度設(shè)計(jì)，雖然要求統(tǒng)一社會(huì)信用代碼全覆蓋，但對(duì)未申領(lǐng)、變更、撤銷和補(bǔ)（換）統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書的機(jī)關(guān)、群團(tuán)，并未明確有關(guān)法律制裁措施，這與符合事業(yè)單位法人登記條件而未申請(qǐng)法人登記（含設(shè)立、變更、注銷登記）的事業(yè)單位需要接受法律制裁的規(guī)定有所不同，這正是行政確認(rèn)法律效果的體現(xiàn)。此外，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作也是通過頒發(fā)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書對(duì)外確認(rèn)或宣示機(jī)關(guān)、群團(tuán)的身份，是對(duì)該組織現(xiàn)有的法人資格從法律層面予以承認(rèn)或確定，其目的并不是為該組織額外設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，也不是為了建立、改變或者消滅該組織的法律地位、法律身份。

綜上，從法理層面和實(shí)踐工作層面來說，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作應(yīng)當(dāng)是一種行政確認(rèn)，而不是行政許可，也不是機(jī)構(gòu)編制審批等內(nèi)部管理行為。按照行政確認(rèn)一般的分類，機(jī)關(guān)、群團(tuán)賦碼工作屬于依照申請(qǐng)的行政確認(rèn)和獨(dú)立的行政確認(rèn)。