［摘要］駐村第一書記制度是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作在新世紀(jì)的重要制度創(chuàng)新，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、全面建成小康社會過程中發(fā)揮了顯著的作用。不過，需引起重視的是，在繼脫貧攻堅(jiān)之后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，駐村第一書記制度存在的隱性不足，可能會被放大，從而抑制制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，需要用好駐村第一書記制度，更需要從制度上進(jìn)行調(diào)整，引導(dǎo)駐村第一書記走實(shí)走深群眾路線，助推農(nóng)村基層組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)強(qiáng)村富民，提升鄉(xiāng)村治理水平。通過角色重構(gòu)與職能優(yōu)化，將駐村第一書記的工作重心從為村莊爭取外部資源轉(zhuǎn)移到引領(lǐng)鄉(xiāng)村組織振興、激活村莊可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力上來，最大限度發(fā)揮駐村第一書記制度優(yōu)勢。

［關(guān)鍵詞］駐村第一書記；鄉(xiāng)村振興；村黨組織；職能優(yōu)化

［中圖分類號］D267.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0034-07

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村……扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”［1］，“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興”［2］。黨中央從中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局出發(fā)來實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；鶎狱h組織是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主心骨，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略走好“最后一公里”的關(guān)鍵，起到重要的保障作用。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“在接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，要繼續(xù)選派駐村第一書記，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，提高基層黨組織的政治素質(zhì)和戰(zhàn)斗力?！保?］

干部駐村是中國共產(chǎn)黨長期以來形成的一種行之有效的農(nóng)村治理方式，其主要任務(wù)是推動(dòng)黨的方針政策在農(nóng)村地區(qū)貫徹落實(shí)，它幾乎貫穿了黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的整個(gè)歷程，因此，其成為社會科學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)經(jīng)典議題，被視為“政黨下鄉(xiāng)”的重要實(shí)踐形式［4］。有研究認(rèn)為，駐村干部作為“具身的國家”（the embodied state）［5］，延伸了“國家的觸角”（the reach of the state）［6］，使國家在鄉(xiāng)村社會場域中更為能動(dòng)。這種工作方式通常被認(rèn)為可以快速而有效地實(shí)現(xiàn)國家意志，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民急難愁盼的問題，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。新時(shí)代，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的開展，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，有關(guān)駐村干部的研究主要圍繞駐村第一書記展開，形成了諸多研究成果。

基于宏觀制度視角的相關(guān)研究指出，駐村第一書記制度的實(shí)施并上升為國家制度層面，實(shí)際上是國家—社會關(guān)系變遷在基層社會的反映。駐村干部與村“兩委”分別代表了“國家”與“農(nóng)村社會”兩種不同軌道上的力量和資源［7］。同時(shí)，致力于描述駐村第一書記制度的實(shí)施現(xiàn)狀，探討制度運(yùn)行的邏輯及特征［8］，視駐村第一書記制度為一種富于彈性的制度設(shè)計(jì)，具有靈活性、自主性與能動(dòng)性的特征，能夠在復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村治理中有效調(diào)節(jié)科層制統(tǒng)一性與基層治理多元性的內(nèi)在張力，其實(shí)質(zhì)是為薄弱村莊注入領(lǐng)導(dǎo)力［9］，使得下鄉(xiāng)資源的配置由過去的“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”［10］。微觀行動(dòng)視角研究聚焦于村莊內(nèi)部，通過對村治場域中第一書記與村“兩委”互動(dòng)的個(gè)案研究，分析駐村第一書記制度的效度。其中，一種觀點(diǎn)持肯定態(tài)度，認(rèn)為作為國家制度與基層實(shí)踐的連接點(diǎn)，駐村第一書記能夠有效貫通國家與社會，融合國家、基層組織和農(nóng)民三者的利益訴求，成為整合農(nóng)村基層社會的“節(jié)點(diǎn)”［11］。另一種觀點(diǎn)進(jìn)行了反思，認(rèn)為駐村第一書記在扮演國家與社會鏈接者的角色上，未能取得預(yù)期的成功。由于缺乏地方性知識與鄉(xiāng)土權(quán)威支持，駐村第一書記往往難以深入村莊，只能懸浮在村莊之上。比如，駐村工作的開展，受到權(quán)責(zé)不匹配與鄉(xiāng)村關(guān)系閉合的雙重限制，容易招致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的“共謀”［12］；駐村第一書記引發(fā)了鄉(xiāng)村關(guān)系的解構(gòu)，導(dǎo)致組織間關(guān)系更加復(fù)雜、資源分配不均更加劇烈，以及治理成本增加等負(fù)面影響［13］。

整體觀之，基于宏觀制度視角的相關(guān)研究，更多地從制度、結(jié)構(gòu)、政策與文化層面分析駐村第一書記制度實(shí)施的宏觀環(huán)境，提出通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，建強(qiáng)村級黨組織，改善基層治理；基于微觀行動(dòng)視角的相關(guān)研究，重視進(jìn)入村莊現(xiàn)場，通過個(gè)案研究，細(xì)致描繪第一書記在駐村中的成效、遭遇及困境。這兩種研究視角均取得了豐碩的研究成果。不過，上述研究多是基于脫貧攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧的背景，當(dāng)前，農(nóng)村工作的重心已轉(zhuǎn)移到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上，因此，需要在新的視野下，以新的視角來研究第一書記駐村。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，駐村第一書記面臨著什么樣的新任務(wù)和新職能？駐村第一書記制度有哪些優(yōu)勢，在運(yùn)行中存在怎樣的不足，這些優(yōu)勢和不足對鄉(xiāng)村振興意味著什么？我們應(yīng)該如何最大限度地發(fā)揮駐村第一書記制度的優(yōu)勢，使其更好地契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化？本文嘗試從中國農(nóng)村基層治理邏輯轉(zhuǎn)換的長時(shí)段框架中，分析駐村第一書記的角色轉(zhuǎn)換與職能優(yōu)化，進(jìn)而探討駐村第一書記助推鄉(xiāng)村振興的可能性路徑。

二、從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略看駐村第一書記的新職能

21世紀(jì)初，隨著城鎮(zhèn)工商業(yè)成為財(cái)稅的主要來源，黨中央對“三農(nóng)”工作提出“多予、少取、放活”的指導(dǎo)方針。2006年，“中央一號”文件提出推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，不僅規(guī)定在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，而且對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼［14］。毋庸置疑，稅費(fèi)改革消除了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和了國家與農(nóng)民的關(guān)系，但也帶來了農(nóng)村基層社會治理的新難題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來越“空殼化”［15］，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)閼腋⌒?，與農(nóng)民的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)；農(nóng)村基層黨組織凝聚力一度呈現(xiàn)弱化、淡化、虛化與邊緣化態(tài)勢［16］。

城鄉(xiāng)資源配置方式的變化，不僅顛倒了國家與農(nóng)民的資源輸送關(guān)系，而且使基層社會治理形態(tài)和治理手段都發(fā)生了歷史性變革，再分配能力取代汲取能力，成為農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重心。為順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新趨勢，部分省份開始探索新的農(nóng)村基層社會治理方式。2001年，安徽省以制度形式向農(nóng)村派駐第一書記，取得了顯著成效，隨后不少地方政府開始向農(nóng)村派駐第一書記，嘗試破解新的農(nóng)村治理難題。2015年，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室又在各地探索和積累的基礎(chǔ)上，將駐村第一書記制度提升為全國性農(nóng)村基層治理手段?！蛾P(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》規(guī)定，對黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要全覆蓋，通過選派駐村第一書記建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織和推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。

事實(shí)證明，駐村第一書記在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮了至關(guān)重要的協(xié)調(diào)作用，助力國家圓滿完成了脫貧攻堅(jiān)。不過，脫貧只是第一步。習(xí)近平指出，“脫貧是邁向幸福生活的重要一步，我們要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村振興”［17］，進(jìn)而“解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富?！保?8］。為了更好完成這一新的歷史重任，中央決定繼續(xù)“選派一批優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)村振興一線崗位，把鄉(xiāng)村振興作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺”。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》，要求“對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村（社區(qū)），繼續(xù)選派第一書記和工作隊(duì)”，對“黨組織軟弱渙散村，按照常態(tài)化、長效化整頓建設(shè)要求，繼續(xù)全覆蓋選派第一書記”。

從以上駐村第一書記制度的變遷可知，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下駐村第一書記的角色與功能，正面臨著某種程度的調(diào)整或重塑。駐村第一書記制度最初是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空殼化、村級基層黨組織軟弱渙散而提出的，目的是向財(cái)政惡化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供資源支持，強(qiáng)化基層黨組織凝聚力，改善基層組織與農(nóng)民群眾的關(guān)系。2015年到2020年期間，隨著國家矢志打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會，駐村第一書記被賦予了精準(zhǔn)扶貧的歷史重任，成為國家脫貧攻堅(jiān)的主力軍。也正是在這個(gè)時(shí)期，駐村第一書記制度在全國范圍內(nèi)推廣，實(shí)現(xiàn)了最大程度的村莊覆蓋，標(biāo)志著駐村第一書記制度上升為一項(xiàng)正式的國家制度安排。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會后，黨和政府農(nóng)村工作的重心轉(zhuǎn)移到全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，賦予了駐村第一書記新的角色和職能，其首要任務(wù)不再是精準(zhǔn)扶貧，而是發(fā)揮自身制度優(yōu)勢，整合資源，促成鄉(xiāng)村振興的合力。新形勢和新任務(wù)的出現(xiàn)，意味著駐村第一書記必須對自己的工作重心做出相應(yīng)調(diào)整，從此前短期性的物質(zhì)資源下鄉(xiāng)，轉(zhuǎn)移到長期性的建強(qiáng)村級黨組織、培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、提升治理水平和公共服務(wù)供給上。簡言之，就是幫助村莊打造自我造血能力，形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，為各地區(qū)、各民族、各階層共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、駐村第一書記制度的優(yōu)勢與不足

（一）駐村第一書記制度的優(yōu)勢

資源流向塑造鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)。目前，國家資源下鄉(xiāng)分為兩類。第一類是到戶到人的財(cái)政資金，如種糧補(bǔ)貼、新農(nóng)合新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼等。這類資金具有普惠性，也不涉及“再分配”，是一個(gè)單純的政策執(zhí)行問題。第二類資金用于鄉(xiāng)村公共品供給，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人居環(huán)境改善等。這類資金多以“項(xiàng)目制”的方式下鄉(xiāng)進(jìn)村。但項(xiàng)目不具有普惠性，須以競爭性方式獲得，在常規(guī)的科層制運(yùn)作中，習(xí)慣按部就班、層層落實(shí)，缺乏靈活推進(jìn)的內(nèi)驅(qū)力，力量薄弱的村莊問題尤甚，難以獲得這類競爭性的項(xiàng)目支持。駐村第一書記制度的優(yōu)勢在于，其內(nèi)含的多線政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)與人格化交往特征，恰好彌補(bǔ)了常規(guī)科層制的內(nèi)在缺陷［19］。作為一種偏重國家和政府主導(dǎo)、“外力”注入型的制度安排，駐村第一書記制度破除了科層制按部就班、逐級落實(shí)的藩籬和羈絆，進(jìn)行跨層級、跨部門和跨領(lǐng)域的資源整合，有效實(shí)現(xiàn)了體制內(nèi)外各類資源的優(yōu)化配置。

一是資源動(dòng)員機(jī)制從“單向動(dòng)員”到“多向聯(lián)動(dòng)”。中國幅員遼闊、人口眾多，需要分工明確、層級分明的專業(yè)性官僚科層體系來進(jìn)行日常管理?？茖又苿?dòng)員在銜接方式上采用自上而下的單一化銜接方式，是一種“單向動(dòng)員”。第一書記駐村本質(zhì)上是基于問題導(dǎo)向和目標(biāo)管理的政治動(dòng)員。一方面，在廣度上，駐村干部“這根針”可以牽住各職能部門“千條線”，從而為鄉(xiāng)村振興服務(wù)；另一方面，在深度上，資源能夠通過駐村干部這個(gè)通道，更直接、更高效地抵達(dá)基層。這在某種程度上對原有的科層制動(dòng)員體制進(jìn)行了改革。

二是資源組織機(jī)制從“機(jī)械”到“彈性”?？茖又平M織結(jié)構(gòu)存在縱向的層級劃分和橫向的部門劃分，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興牽涉的各項(xiàng)事務(wù)，在不同層級的多個(gè)職能部門中得到分類，在某種程度上形成了條塊分割。駐村第一書記能借助派出單位的權(quán)威、資源與個(gè)人能力，打破條塊分割導(dǎo)致的“機(jī)械組合”，將外來的項(xiàng)目與資源，與村莊的實(shí)際需求“無縫對接”起來，推動(dòng)資源的跨層級、跨部門流動(dòng)。

三是資源配置機(jī)制從粗放到精準(zhǔn)。回應(yīng)性不強(qiáng)是傳統(tǒng)科層制的短板。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施與治理重心下移，大量資源下沉到農(nóng)村基層。在此過程中，何類資源在何時(shí)以何種方式下鄉(xiāng)，更多的是依據(jù)技術(shù)官僚的判斷，由此導(dǎo)致進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品與實(shí)際需求往往存在偏差。駐村第一書記的制度設(shè)計(jì)，較好地解決了供給偏離需求的問題。駐村第一書記制度以問題和結(jié)果為導(dǎo)向，從派出單位的幫扶內(nèi)容到第一書記的選派，都針對特定村莊治理難題與發(fā)展目標(biāo)來確定，使資源配置機(jī)制更加精準(zhǔn)，較大程度上矯正了大水漫灌的粗放式資源下鄉(xiāng)，更能滿足村莊與村民的實(shí)際需求。

（二）駐村第一書記制度的不足

多年來，駐村第一書記在推動(dòng)農(nóng)村工作發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為黨的群眾路線在農(nóng)村基層的生動(dòng)體現(xiàn)。但是，駐村第一書記制度因其特定的運(yùn)行與考核方式存在的不足，在某種程度上削弱了第一書記的功能作用，使其無法發(fā)揮應(yīng)有的巨大制度能量，成為阻礙其更好地助力鄉(xiāng)村振興的藩籬。

首先，在強(qiáng)化“一切為了群眾”為民服務(wù)的同時(shí)，弱化了“一切依靠群眾”的組織與動(dòng)員。基層治理可以分為三重境界：第一重境界是為群眾服務(wù)，第二重境界是在為群眾服務(wù)的過程中提高自身的服務(wù)能力，第三重境界是組織與動(dòng)員群眾，引領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)［20］。此前，駐村第一書記在推動(dòng)基層治理過程中，更多的關(guān)注點(diǎn)和重心均在服務(wù)群眾上，忽略了依靠群眾和組織動(dòng)員群眾，農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出“權(quán)威主導(dǎo)下的有限參與”［21］。一方面，項(xiàng)目能否進(jìn)村，以及以何種方式進(jìn)村，很大程度上取決于駐村第一書記獲取資源的能力；另一方面，作為項(xiàng)目受益者，大多數(shù)村民缺乏參與主體意識，認(rèn)為村莊獲取的下鄉(xiāng)資源是駐村第一書記“跑”出來的，是其私人網(wǎng)絡(luò)的個(gè)人功勞。因此，村莊的公共參與容易流于“表象化”，甚至還出現(xiàn)了“干部干群眾看”“干部越主動(dòng)，群眾越被動(dòng)”的尷尬局面。除此之外，還有一個(gè)需引起關(guān)注的問題是，和到戶到人的各類補(bǔ)貼或救助資金不同，項(xiàng)目化的資源下鄉(xiāng)涉及“再分配”，資金使用過程存在公共利益與個(gè)人利益的分歧。如果忽略了對村民的組織與動(dòng)員，不能在村民廣泛參與和協(xié)商的基礎(chǔ)上形成資金使用方式與建設(shè)內(nèi)容的一致意見，項(xiàng)目進(jìn)村就可能導(dǎo)致村莊利益格局的失衡。

其次，在推動(dòng)加強(qiáng)黨支部標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)的同時(shí)，某種程度上滋生了基層形式主義。第一書記駐村的治理機(jī)制，實(shí)質(zhì)是打破科層組織常規(guī)化運(yùn)作，借助科層組織成員的個(gè)人能力和資源，積極調(diào)動(dòng)和快速實(shí)現(xiàn)國家各種資源與村莊的對接。但是，在具體運(yùn)作過程中，項(xiàng)目考核機(jī)制事實(shí)上又強(qiáng)化了科層制特性，抑制了駐村第一書記的治理能力。以項(xiàng)目制為例，“項(xiàng)目進(jìn)村”通常需要經(jīng)歷立項(xiàng)、申請、審核、分配、批復(fù)、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收、評估、審計(jì)及獎(jiǎng)罰等復(fù)雜程序和技術(shù)系統(tǒng)，涉及各行為主體之間的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利［22］。這種可測評可考核的方式，固然可以強(qiáng)化剛性約束，推動(dòng)自上而下的監(jiān)督與考核，但是，也會讓駐村第一書記陷入事本主義的窠臼。在各種獎(jiǎng)懲制約與考核壓力下，駐村第一書記往往對指標(biāo)忠誠，而非對公共組織、村落共同體、村民切身利益忠誠，甚至不得不采取“儀式化表演”策略，發(fā)展“面子工程”以應(yīng)付各方面的監(jiān)督和考核評比，沒有真正強(qiáng)化基層黨組織與農(nóng)民之間的聯(lián)系。

再次，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)不利于駐村第一書記制度的長遠(yuǎn)規(guī)劃，不利于鄉(xiāng)村形成可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。根據(jù)《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》，駐村第一書記要“推動(dòng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)村黨組織對村各類組織和各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，形成治理合力”。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，駐村第一書記任期一般為兩年，入村后先要開展基礎(chǔ)性調(diào)查工作，了解所駐村莊基本情況，形成工作思路，然后爭取所需資源。這個(gè)過程需要相當(dāng)長的一段時(shí)間，真正留給規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間十分有限。同時(shí)，受考核機(jī)制驅(qū)動(dòng)，駐村第一書記在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，通常會優(yōu)先考慮見效快、看得見的工程，如改善基礎(chǔ)設(shè)施、推廣常規(guī)性項(xiàng)目等，而對于健全基層黨組織、打造鄉(xiāng)村治理體系、培養(yǎng)和引進(jìn)人才、探索特色產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)等方面的工作，關(guān)注不夠。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求鄉(xiāng)村具備能夠獨(dú)立發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，在產(chǎn)業(yè)布局、人才隊(duì)伍、治理水平、精神文明等方面，形成自我造血功能和可持續(xù)發(fā)展能力。較之脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)村振興對駐村第一書記的角色定位與功能作用提出了全新的要求，駐村第一書記制度的隱性不足將會被放大。只有從制度上引導(dǎo)駐村第一書記實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換與職能優(yōu)化，將工作重心轉(zhuǎn)移到完善鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的根本機(jī)制上來，才能真正助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

四、優(yōu)化駐村第一書記職能助推鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，駐村第一書記制度是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要制度安排。從當(dāng)前各地實(shí)踐觀之，各級黨委政府不斷創(chuàng)新第一書記駐村機(jī)制，加大對駐村工作的支持力度。但在調(diào)研中也不難發(fā)現(xiàn)，不少地方依然將駐村工作簡單地理解為“就是帶來資源與項(xiàng)目”，以致如果在派出單位層級低、可輸出的項(xiàng)目資源有限的情況下，駐村第一書記開展工作就比較困難，甚至“不受基層待見”?；A(chǔ)設(shè)施短缺與社會公共服務(wù)供給不足是鄉(xiāng)村建設(shè)的短板。雖然補(bǔ)齊短板是非常必要的，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是鄉(xiāng)村振興的核心要義。鄉(xiāng)村振興的核心，是要活化鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會功能，激發(fā)鄉(xiāng)村自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。因此，需要用好駐村第一書記制度，更需要從制度上進(jìn)行調(diào)整，重構(gòu)駐村第一書記的角色，轉(zhuǎn)變駐村第一書記的功能，使之成為連接政黨與農(nóng)民，整合政府、市場和社會，融合城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)。具體而言，要努力做好以下幾個(gè)方面的工作。

一是走深走實(shí)新時(shí)代群眾路線。“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)”，是《中國共產(chǎn)黨章程》有關(guān)群眾路線的表述。其中，“兩個(gè)一切”是黨的最根本的群眾觀點(diǎn)，“一來一去”是主要的領(lǐng)導(dǎo)途徑和工作方式方法。農(nóng)村工作一直是黨和政府工作的重要方面。中央和地方各級黨委政府制定了一系列的方針政策來加強(qiáng)對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與保障，包括不斷加大資源下鄉(xiāng)的力度。將這些方針政策與資源迅速有效地宣傳和流轉(zhuǎn)到農(nóng)村基層一線，是貫徹落實(shí)的前提。駐村第一書記制度設(shè)立的初衷就是為了回應(yīng)農(nóng)村基層的訴求，保持與農(nóng)民的血肉聯(lián)系。駐村第一書記既可視為黨向農(nóng)村下派的農(nóng)村工作方針政策宣傳隊(duì)，也可視為農(nóng)村工作調(diào)查隊(duì)。因此，第一書記駐村不僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、改善農(nóng)村基層治理、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及培養(yǎng)鍛煉干部的重要途徑，也是黨了解農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民以及制定農(nóng)村政策最直接、最權(quán)威的數(shù)據(jù)來源。與此同時(shí)，駐村第一書記還在村莊治理中起到“穩(wěn)壓器”的作用［23］。在現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)、家庭功能與思想觀念均面臨深刻變革，利益與價(jià)值的分化導(dǎo)致村莊矛盾與糾紛呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。駐村第一書記與村莊通常沒有具體利益的糾葛，能夠堅(jiān)持較為客觀公正的立場，且因多來自上級黨和政府部門，具有一定的權(quán)威基礎(chǔ)。在遇上大的矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，駐村第一書記能及時(shí)向政府相關(guān)部門匯報(bào)，為問題的解決爭取時(shí)間。

二是助推農(nóng)村基層組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)。作為一種植入農(nóng)村社會的制度安排，駐村第一書記制度在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中呈現(xiàn)雙重特性。一方面，干部個(gè)體的駐村工作具有臨時(shí)性和短期性，這一特性使駐村第一書記力求在有限的任期內(nèi)打造“看得見、好評估”的業(yè)績以應(yīng)對考核；另一方面，村莊的常規(guī)性治理，需要注重全局性與長效性。當(dāng)這種“雙軌雙治”的治理機(jī)制出現(xiàn)權(quán)力交疊時(shí)，以“運(yùn)動(dòng)式治理”為代表的短期治理機(jī)制，因其組織動(dòng)員的高效與便利性，難免會損害村“兩委”主導(dǎo)的常規(guī)治理機(jī)制，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的整體效能與可持續(xù)性［24］。正如斯科特所言，“每一種邏輯都與不同的行動(dòng)者類型相聯(lián)系——彼此從來不曾完全取代，但它們之間的矛盾與沖突，極大地削弱了場域結(jié)構(gòu)的一致性、內(nèi)聚性與穩(wěn)定性”［25］。從長時(shí)段觀之，無論鄉(xiāng)村振興還是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，最終依靠的是不斷發(fā)展與完善的常規(guī)治理機(jī)制，以及其法治化、制度化與科技化水平。因此，駐村干部應(yīng)樹立責(zé)任意識，明確自身與村“兩委”的角色定位，協(xié)助村級組織正常開展工作，發(fā)揮好輔助和服務(wù)的“助產(chǎn)士”作用，推動(dòng)目前業(yè)已形成的常規(guī)性村級治理機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是推進(jìn)強(qiáng)村富民。產(chǎn)業(yè)振興是整個(gè)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，也是強(qiáng)村富民的關(guān)鍵。如果將鄉(xiāng)村振興置于中國整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中來看，鄉(xiāng)村問題的本質(zhì)其實(shí)就是現(xiàn)代化問題，而制約當(dāng)前鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的根本要素，如人才流失、資本匱乏、技術(shù)薄弱等，都是鄉(xiāng)村自身無法解決的，只能依靠國家和城市。駐村第一書記推進(jìn)強(qiáng)村富民，就是要借助國家在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對鄉(xiāng)村的大力投入，吸引要素回流，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展刺激鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是資源下鄉(xiāng)的目的，也是鄉(xiāng)村振興的根本出路。只有打通生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)通道，推動(dòng)人才、資本和技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村集聚，助力鄉(xiāng)村將城市動(dòng)能內(nèi)化，才能真正賦能鄉(xiāng)村。顯然，來自城鎮(zhèn)而又扎根鄉(xiāng)村的駐村第一書記，無疑是借助城鄉(xiāng)融合推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的最佳組織力量。駐村第一書記在推進(jìn)強(qiáng)村富民的工作中，應(yīng)強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展意識，從城鄉(xiāng)融合角度，幫助所在鄉(xiāng)村確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并牽線搭橋?qū)?yōu)質(zhì)城市資源注入鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興找到可行出路。

四是提升鄉(xiāng)村治理水平。鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，選派駐村第一書記，無疑彰顯了鄉(xiāng)村治理過程中的“國家在場”（statepresence）［26］。駐村第一書記作為國家推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的載體，是改善鄉(xiāng)村治理的重要力量，在資源的組織與動(dòng)員方面具有不可替代的作用。因此，駐村第一書記在鄉(xiāng)村振興中的角色與作用，遠(yuǎn)非只是“向上跑來項(xiàng)目”，更重要的是著眼于變革傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，如何來實(shí)施項(xiàng)目，并以此為契機(jī)，促進(jìn)村莊公共性成長，培養(yǎng)村民的參與意愿與能力，提升鄉(xiāng)村治理水平。習(xí)近平指出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序?！币虼?，鍛造現(xiàn)代化的村干部和新時(shí)代的新型農(nóng)民，激活村莊可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力成為必然。駐村第一書記作為嵌入鄉(xiāng)村的外部力量，應(yīng)強(qiáng)化社會治理理念，不斷探索新時(shí)代村民自治的實(shí)現(xiàn)形式，把群眾參與決策落到實(shí)處，引導(dǎo)民眾借助議事會、懇談會和制定村規(guī)民約等形式，全過程參與到鄉(xiāng)村決策中來，實(shí)現(xiàn)讓民做主、由民做主，而不是為民做主、替民做主。同時(shí)，通過孵化社會組織等方式培育村民的公共精神，提高村民自組織化水平，讓鄉(xiāng)村社會真正成長起來，激活村莊可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

五、結(jié)語

駐村第一書記制度是中國共產(chǎn)黨挖掘傳統(tǒng)治理資源，探索出來的一條新型鄉(xiāng)村治理與發(fā)展之路。這一制度不僅有效化解了工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村組織弱化和人才匱乏的結(jié)構(gòu)性難題，而且實(shí)現(xiàn)了以城市資源精準(zhǔn)扶助貧困鄉(xiāng)村的偉大夢想，成功實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)。鑒于駐村第一書記制度的優(yōu)勢，中央決定繼續(xù)向重點(diǎn)鄉(xiāng)村選派第一書記，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。但是，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，駐村第一書記工作應(yīng)該注意兩個(gè)關(guān)鍵問題。一個(gè)關(guān)鍵問題是，中央繼續(xù)向重點(diǎn)鄉(xiāng)村選派第一書記，主要目的是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。具體地講，就是借力駐村第一書記，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興五大目標(biāo)。這種新的歷史重任決定了駐村第一書記不能再固守以前職能，即為所駐村莊爭取短期性的政策支持和物力救濟(jì)，而是必須立足鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)和整體發(fā)展，將工作重心轉(zhuǎn)移到為所在村莊建強(qiáng)黨組織、塑造村級干部隊(duì)伍、確定發(fā)展方向、提升自治水平和改善工作作風(fēng)上來。簡而言之，就是幫助所在村莊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的獨(dú)立發(fā)展和自我發(fā)展。另一個(gè)關(guān)鍵問題是，地方政府必須對原來的駐村第一書記制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，選派更具長遠(yuǎn)和整體眼光、更具組織能力的駐村干部，以便最大限度地貫徹中央振興鄉(xiāng)村的新思路和新要求，同時(shí)也要調(diào)整和完善原來的考核制度，讓駐村第一書記擺脫短期性考核的束縛和業(yè)績壓力的焦慮，真正有能力、有精力、有時(shí)間思考和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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［責(zé)任編輯：王珂］