張雨琪 穆光宗 劉天俐

摘 要：隨著人口老齡化程度加深和老年人數(shù)增加，我國機構(gòu)養(yǎng)老資源利用效率問題引發(fā)關(guān)注：一方面是公共養(yǎng)老機構(gòu)床位供不應(yīng)求，另一方面是民辦養(yǎng)老機構(gòu)住不起、住不滿。這對矛盾導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)資源有效利用率不高。針對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)供給要素分配不平衡、發(fā)展不均衡的問題，評估各省份養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利用效率，對于優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源配置具有重要意義。本文選取2016—2020年歷年《中國民政統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，利用DEA-Malmquist實證分析方法，選取相關(guān)指標(biāo)測算2016—2020年提供住宿的養(yǎng)老機構(gòu)和2016—2018年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資源利用效率。研究發(fā)現(xiàn)，我國各省份養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源利用效率存在差異，存在投入過剩與產(chǎn)出不足的問題。為此，我國應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率；打破消費市場監(jiān)管領(lǐng)域行政壁壘，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場；提升老年服務(wù)質(zhì)量，加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)；建立健全的社會保障體系，完善醫(yī)?？缡〗Y(jié)算機制。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu)；社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老資源；人口老齡化

一、引? 言

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國人口總量突破14億大關(guān)，達(dá)到141178萬。其中，60歲及以上人口為26402萬，占總?cè)丝诘?8.70%；65歲及以上人口為19064萬，占總?cè)丝诘?3.50%。[1]66隨著出生人口快速下降，老齡人口不斷增加，中國正快速進(jìn)入老齡化社會。[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。[3]2021年12月30日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，圍繞推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、推動養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展，明確了“十四五”時期的總體要求、主要目標(biāo)和工作任務(wù)?！兑?guī)劃》提出了“十四五”時期國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系主要指標(biāo)，包括到2025年養(yǎng)老服務(wù)床位總量超過900萬張。[4]2023年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，指出要提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力，分級編制推動養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展的整體方案，合理確定設(shè)施種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局，形成結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能完備、布局合理的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。[5]《意見》還首次發(fā)布了《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》，通過列清單的方式明確了基本養(yǎng)老服務(wù)對象、服務(wù)項目、服務(wù)內(nèi)容等。明確基本養(yǎng)老服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)是健全完善國家基本公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)性工作，有利于推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度更加成熟定型，更有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

我國養(yǎng)老服務(wù)體系分為基本養(yǎng)老服務(wù)體系和非基本養(yǎng)老服務(wù)體系。基本養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，提供以適宜技術(shù)為支撐的基本養(yǎng)老服務(wù)。非基本養(yǎng)老服務(wù)體系是指政府、社會對非營利性養(yǎng)老服務(wù)和市場導(dǎo)向的營利性養(yǎng)老服務(wù)有支持意義的各種制度、政策、機構(gòu)等方面所構(gòu)成的系統(tǒng)。非基本養(yǎng)老服務(wù)體系為老年人提供具有較高幸福指數(shù)的享受型服務(wù)。從我國出臺的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給的指導(dǎo)政策可以看出，對于基本養(yǎng)老服務(wù)體系，“公平”和“可及”是非常重要的基礎(chǔ)內(nèi)容和基本要求。同時，完善養(yǎng)老服務(wù)供給、提高養(yǎng)老服務(wù)能力，成為應(yīng)對我國機構(gòu)養(yǎng)老問題的關(guān)鍵?；攫B(yǎng)老服務(wù)體系能夠確保每一個老年人都可以享受到養(yǎng)老服務(wù)，非基本養(yǎng)老服務(wù)體系則是基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要補充，能夠分層次滿足不同老年人的養(yǎng)老需求。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分類

目前我國有諸多不同類型的養(yǎng)老服務(wù)供給主體：按基本性質(zhì)進(jìn)行分類，可分為養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)；按營利性質(zhì)進(jìn)行分類，可分為營利性機構(gòu)與非營利性機構(gòu)；從具體運營模式來看，存在公辦公營、公辦民營、民辦民營等多種類型。

目前我國的養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供了多元養(yǎng)老服務(wù)，但不同市場主體提供的服務(wù)的類別與功能不同。這就要求我們動態(tài)了解養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，從供給側(cè)角度考慮養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位，統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老資源各層次與各要素發(fā)展，明確未來養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展方向。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

如圖1所示，2001—2020年我國提供住宿的養(yǎng)老機構(gòu)的收養(yǎng)比（即收養(yǎng)人數(shù)與床位數(shù)之比）呈逐年下降趨勢。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全國養(yǎng)老機構(gòu)2018—2020年的空床率維持在50%。這與莊思銘等人在對上海市中小型民營養(yǎng)老機構(gòu)供需現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研后得出的養(yǎng)老機構(gòu)入住率偏低的結(jié)論一致。[6]

從城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)狀況看，城市收養(yǎng)比與農(nóng)村收養(yǎng)比都呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，城市養(yǎng)老機構(gòu)的收養(yǎng)比一直低于農(nóng)村。城市收養(yǎng)比相較于農(nóng)村收養(yǎng)比，波動情況更大。見圖2。

2014年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》?！兑庖姟分赋觯簠⒓映青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇；新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖ贫葘嵤r已年滿60周歲，在本意見印發(fā)之日前未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。[7]根據(jù)2013年9月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，對于養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機構(gòu)，符合城鎮(zhèn)職工（居民）基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規(guī)定享受相應(yīng)待遇。[8]這兩個關(guān)于養(yǎng)老保險文件的出臺，降低了參保老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的門檻。2014年我國養(yǎng)老機構(gòu)收養(yǎng)比，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)收養(yǎng)比呈現(xiàn)較高水平。

人力資源是影響?zhàn)B老機構(gòu)服務(wù)效率的關(guān)鍵因素。研究發(fā)現(xiàn)，護(hù)理員的人力資本水平是決定服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。[9]養(yǎng)老機構(gòu)職工的年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)，會顯著影響?zhàn)B老機構(gòu)提供服務(wù)的品質(zhì)，進(jìn)而影響老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿。

從養(yǎng)老機構(gòu)職工的性別結(jié)構(gòu)看，參與護(hù)理老人的社會工作者中，女性占比持續(xù)維持在一半以上。從年齡結(jié)構(gòu)看，46歲以上社會工作者人群呈擴大趨勢，年輕老人照顧年長老人趨勢愈加明顯。見圖3。

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)職工的性別結(jié)構(gòu)看，參與護(hù)理老人的社會工作人員中，女性占比為40%左右，不及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)女性職工占比。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的職工性別結(jié)構(gòu)存在差異，城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中男性職工偏多，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中女性職工偏多，這可能與更多農(nóng)村男性勞動力外出務(wù)工有關(guān)。從職工的年齡結(jié)構(gòu)看，近年來中年職工人群呈現(xiàn)擴大趨勢。如圖4所示，2019年至2020年社區(qū)工作人員數(shù)量呈現(xiàn)突然上升態(tài)勢，這可能與城市社區(qū)中有更多居民事項需要統(tǒng)籌有關(guān)。

綜上所述，我國養(yǎng)老服務(wù)體系還在持續(xù)建設(shè)發(fā)展中，而發(fā)展不平衡不充分問題比較突出，存在著養(yǎng)老服務(wù)體系不健全、結(jié)構(gòu)不完善、要素分配不合理等問題。且由于養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育期短，服務(wù)供給與市場需求的匹配度不高。各省份養(yǎng)老負(fù)擔(dān)情況不一、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r各異，對養(yǎng)老服務(wù)的投入力度也相差較大。各地在做經(jīng)濟決策時，往往偏向優(yōu)先發(fā)展可促進(jìn)經(jīng)濟快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，所以部分省份在養(yǎng)老服務(wù)供給上可能存在一定程度的“擁擠效應(yīng)”。對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給進(jìn)行科學(xué)合理配置是完善養(yǎng)老服務(wù)體系的題中應(yīng)有之義。供給側(cè)的改革以改善生產(chǎn)要素供給和提高生產(chǎn)效率為直接指向，以達(dá)到提高潛在經(jīng)濟增長率為最終目標(biāo)。[10]優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源配置，在滿足不同層次老年人對養(yǎng)老服務(wù)的實際需求的同時，對于維護(hù)社會公平正義和提高服務(wù)效率具有重要意義。因此，厘清我國養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，了解和評估全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源利用效率很有必要。

四、文獻(xiàn)回顧

國外的相關(guān)研究中，Yasar A. Ozcan利用DEA方法評估了美國弗吉尼亞州養(yǎng)老機構(gòu)的運行效率。他通過對組織類型、規(guī)模和城鄉(xiāng)差異的分析，發(fā)現(xiàn)政府投資運營的養(yǎng)老機構(gòu)和大型養(yǎng)老機構(gòu)更有可能達(dá)到較高的運行效率，而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的運行效率可能較高也可能較低。[11]Jihye Kim收集了經(jīng)合組織國家醫(yī)療服務(wù)的投入和產(chǎn)出變量，利用DEA-Malmquist方法分析了16個經(jīng)合組織國家的醫(yī)療服務(wù)競爭效率。動態(tài)分析結(jié)果表明，就韓國而言，以一定的投入要素產(chǎn)生更多的產(chǎn)出要素的技術(shù)的先進(jìn)程度較高。韓國的情況說明，判斷醫(yī)療服務(wù)流程中創(chuàng)新活動對醫(yī)療服務(wù)效率的影響程度是必要的。[12]

國內(nèi)學(xué)者運用三階段SBM-DEA模型對我國30個省份2010—2017年養(yǎng)老機構(gòu)運行效率進(jìn)行實證測算，分析農(nóng)村和城市地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)效率差異，得出我國養(yǎng)老機構(gòu)運行效率存在區(qū)域空間不平衡現(xiàn)象，華東地區(qū)和華中地區(qū)效率值較高，西北地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)有待進(jìn)一步深化的結(jié)論。[13]邊妗偉運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對2016—2020年的國內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得到服務(wù)供給效率省際發(fā)展不均衡，區(qū)域間服務(wù)供給效率差距有所減小的結(jié)論。[14]馬廣博等人基于2019年《中國民政統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，運用三階段DEA模型和超效率模型，對社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的效率進(jìn)行實證分析，發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的使用效率改善空間較大，各省份社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的使用情況存在差異，需要因地制宜地為不同省份提升效率指明方向。[15]許心蕊等人利用2017—2021年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，運用三階段DEA模型對2020年數(shù)據(jù)進(jìn)行靜態(tài)分析，利用Malmquist指數(shù)對2016—2020年的數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)目前我國基層醫(yī)療衛(wèi)生資源配置效率總體較差，原因主要是受技術(shù)進(jìn)步緩慢制約。[16]陳冠南等人運用DEA-Malmquist評價模型，對2010—2020年我國30個省份醫(yī)療衛(wèi)生資源利用效率進(jìn)行測度，發(fā)現(xiàn)我國省域醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給的全要素生產(chǎn)率總體偏低，且區(qū)域分布特征不明顯，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系也不大。[17]

從相關(guān)文獻(xiàn)可以看出，目前的研究主要是運用三階段DEA模型評估中國養(yǎng)老機構(gòu)，利用DEA-Malmquist模型方法評估醫(yī)療衛(wèi)生資源的利用效率，而利用DEA模型評估社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運行效率的研究相對較少，且?guī)缀鯖]有用DEA-Malmquist模型方法對各省份養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)同時進(jìn)行評估的研究。鑒于各省份經(jīng)濟狀況、老年事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、老年負(fù)擔(dān)程度不一，應(yīng)綜合評估各省份養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r。并且，之前的研究較多運用三階段DEA模型評估養(yǎng)老機構(gòu)靜態(tài)數(shù)據(jù)，而對各省份而言需要考察養(yǎng)老機構(gòu)動態(tài)發(fā)展趨勢，故本文擬通過建立DEA-Malmquist模型，評估各省份養(yǎng)老機構(gòu)動態(tài)發(fā)展?fàn)顩r。

五、實證研究

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）是在運籌學(xué)家Charnes評價決策單元相對效率的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的系統(tǒng)分析方法。[18]DEA-Malmquist效率評估是一種用于評估生產(chǎn)性或運營性單位效率的方法。隨著時間的推移，在一定的資源投入下單位的產(chǎn)出會有變化。通過該方法，可以綜合評估單位在不同時間點的資源利用狀況。全要素生產(chǎn)率是指在考慮全部投入要素（包括勞動、資本、能源、土地等）的條件下，經(jīng)濟發(fā)展過程中總投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的效率。鑒于序列DEA假定不存在某一觀測期的效率優(yōu)于其他時期，Pastor和Lovell提出通過構(gòu)建由所有DMU的所有時期數(shù)據(jù)形成的生產(chǎn)技術(shù)集作為共同生產(chǎn)前沿面，計算Global-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)。[19]Global-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)可分解為全局技術(shù)變化和技術(shù)效率變化。全局技術(shù)變化能夠反映當(dāng)期生產(chǎn)可能性集與全局生產(chǎn)可能性集的最佳技術(shù)前沿差距的變化，而基于當(dāng)期前沿的技術(shù)變化反映的是相鄰兩期技術(shù)前沿的變化。[20]本文借鑒既有文獻(xiàn)的相關(guān)研究，運用Global-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)模型測算了我國31個省份養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運行效率。

1.我國養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運行效率測度模型建構(gòu)

（1）變量選擇與數(shù)據(jù)來源

本文對國內(nèi)學(xué)者運用DEA方法時采用的指標(biāo)作綜合比較，結(jié)合數(shù)據(jù)可獲得性情況，最終篩選出相應(yīng)的投入、產(chǎn)出指標(biāo)。養(yǎng)老機構(gòu)投入指標(biāo)有機構(gòu)建筑面積、養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)、年末職工人數(shù)、本年實際完成投資、年末床位數(shù)。鑒于研究設(shè)計需求和相關(guān)數(shù)據(jù)限制，本文選取的養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)出指標(biāo)為年在院總?cè)颂鞌?shù)、年末在院人數(shù)、康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)資源配置的重要一環(huán)，承接著居家養(yǎng)老的重要職能。鑒于以往對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的研究較少，故本文對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)選取指標(biāo)進(jìn)行評估。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)投入指標(biāo)為機構(gòu)建筑面積、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)、年末職工人數(shù)、本年實際完成投資、年末床位數(shù)，產(chǎn)出指標(biāo)為老年人活動人次數(shù)、年末收養(yǎng)照料人數(shù)合計、社區(qū)留宿收養(yǎng)床位數(shù)。

考慮到各個省份數(shù)據(jù)的可獲得性和研究的時效性，本文分別選取了2016—2020年的養(yǎng)老機構(gòu)、2016—2018年的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)運行數(shù)據(jù)，并建立相對應(yīng)的兩個研究模型。模型一：2016—2020年養(yǎng)老機構(gòu)運行效率研究模型；模型二：2016—2018年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運行效率模型。本文使用的數(shù)據(jù)來源于《中國民政統(tǒng)計年鑒》，且本次研究不包括香港、臺灣、澳門地區(qū)。

本文用全要素生產(chǎn)率指數(shù)來測量我國養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利用效率，試分析如下：

《中國民政統(tǒng)計年鑒》中部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)缺失，僅有16個省份有數(shù)據(jù)結(jié)果。從2016—2018年《中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)結(jié)果看，較多省份的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率在下降，這些省份是河北、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州、云南、山東，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率上升的省份有河南、湖北、重慶、廣東、廣西、陜西，而江蘇、四川的這一數(shù)據(jù)保持平穩(wěn)。

根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的DEA-Global-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)模型測算結(jié)果，綜合來看，由于各省份財政狀況不一，且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于資金投入多、回報周期長、具有準(zhǔn)公共性的產(chǎn)業(yè)，各省份的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資重點差異較大。整體而言，全國的養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都不同程度地存在著投入冗余與產(chǎn)出不足的情況。

六、結(jié)論與思考

本文研究發(fā)現(xiàn)：河南、陜西的養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利用效率均在提升；江蘇的養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利用效率均保持平穩(wěn)；安徽、湖南、貴州的養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利用效率逐漸下降；河北、福建、云南、山東的養(yǎng)老機構(gòu)利用效率保持平穩(wěn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率在下降；四川的養(yǎng)老機構(gòu)利用效率在提升，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率保持平穩(wěn)；廣東、重慶的養(yǎng)老機構(gòu)利用效率保持平穩(wěn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率逐步提升；廣西、湖北的養(yǎng)老機構(gòu)利用效率逐漸下降，但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率逐漸提升。

目前中國解決養(yǎng)老問題的思路是采取政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則。[21]國務(wù)院和有關(guān)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展特別是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)，各省份根據(jù)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟情況具體實施。[22]每個省份的政府在融資方面都發(fā)揮著重要作用，并享有相當(dāng)自主的經(jīng)濟地位，調(diào)控著自己的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和市場。[23]作為準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)屬于投資回報率低、周期長的產(chǎn)品，很大程度上需要政府的投資與運營。各省份財政狀況差異造成對養(yǎng)老機構(gòu)的投入差異。在各種經(jīng)營模式下，公辦養(yǎng)老機構(gòu)擁有強大的政府支撐，享受較多的免費資源和較低的價格，這種情況不僅扭曲了市場的價格機制，而且在一定程度上造成了養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展錯位。[24]

我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)長期存在“一床難求”的問題。與此同時，市場上充斥了大量小型民營養(yǎng)老機構(gòu)。這些機構(gòu)缺乏政策指導(dǎo)與扶持，以自身的運營標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容構(gòu)建相應(yīng)的運營體系和運營模式，無序發(fā)展且難以形成規(guī)模。一方面是供不應(yīng)求，一方面是住不起、住不滿，養(yǎng)老機構(gòu)的這對矛盾導(dǎo)致養(yǎng)老資源的有效利用率并不高，造成了資源的浪費。[25]社會資本投入得不到滿意回報，規(guī)模效應(yīng)難以顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)難以持續(xù)良性發(fā)展。

當(dāng)前老齡社會治理的重點是扎實推進(jìn)基本公共服務(wù)資源向基層下沉，將養(yǎng)老服務(wù)送到老年人的周邊、身邊、床邊，切實解決好老年人及其家庭急難愁盼的問題。[26]目前市場上的部分高端養(yǎng)老機構(gòu)與養(yǎng)老行業(yè)的整體用戶需求并不完全匹配，服務(wù)質(zhì)量、水平參差不齊。從事養(yǎng)老行業(yè)的人員以40—55歲之間的女性居多，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)員工工資水平低下，工作人員通過簡單培訓(xùn)就能上崗，無法滿足失能、半失能老人等的多樣化需求，進(jìn)一步加劇了養(yǎng)老機構(gòu)利用效率不平衡。

綜上，本文提出如下對策建議。

1.完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率

從前文看，各省份養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)投資、利用效率不同，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不均衡，亟需對養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌。隨著人口老齡化的快速發(fā)展，僅僅依靠政府很難解決養(yǎng)老問題。要有效應(yīng)對目前機構(gòu)養(yǎng)老面臨的各種挑戰(zhàn)，政府、市場、社會應(yīng)共同努力，充分利用市場化手段，構(gòu)建以“公有民辦”為基礎(chǔ)、以“民辦公助”為主體、以市場化養(yǎng)老為重要補充的多元化機構(gòu)養(yǎng)老體系，為各類老人有效率地提供無償、低償、有償?shù)炔煌瑢哟蔚臋C構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。[27]未來伴隨老年群體的代際更替和收入水平提升，老年群體對發(fā)展型、享受型、服務(wù)型、精神文化型養(yǎng)老服務(wù)的需求將進(jìn)一步上升。[28]養(yǎng)老機構(gòu)需開放運營方式，進(jìn)行差異化定位與運營，提供涵蓋醫(yī)療、家政、護(hù)理、娛樂、精神慰藉等多元化、精準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)供給，使養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)匹配老年人的多樣化需求，填補供需缺口，提高資源利用效率，給予老年人更多的選擇。要根據(jù)老年人實際情況，滿足老年人身體和心理需求，特別是為高齡、孤獨老人和失能、半失能老人提供個性化、多樣化養(yǎng)老服務(wù)，為老年人提供價格可負(fù)擔(dān)、品質(zhì)可信賴、運營可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。

提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利用效率，必須以點帶面，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為中心，以附近的老年居民為服務(wù)對象，不僅提供養(yǎng)老床位，整合居家護(hù)理、健康醫(yī)療、養(yǎng)老助餐等方面的需求信息和供給資源，而且提供居家養(yǎng)老上門服務(wù)，如助浴、家庭醫(yī)生、助餐、清潔、家庭適老化改造等，即時響應(yīng)老年人需求，滿足多元養(yǎng)老需求，提高養(yǎng)老資源運營效率和利用效率。

2．打破消費市場監(jiān)管領(lǐng)域行政壁壘，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場

在人口老齡化這個長期人口變化趨勢中，我國已邁過勞動年齡人口負(fù)增長的第一個人口轉(zhuǎn)折點，迎來總?cè)丝谶M(jìn)入負(fù)增長的第二個人口轉(zhuǎn)折點。①面對已經(jīng)邁過的第一個人口轉(zhuǎn)折點，我國從供給側(cè)著眼，立足于通過改革獲得發(fā)展新動能，提高全要素生產(chǎn)率進(jìn)而提高供給側(cè)潛在增長率。而面對第二個人口轉(zhuǎn)折點，需要把政策重點落在挖掘居民消費潛力方面，通過穩(wěn)定和擴大需求因素，提高需求側(cè)潛在增長率，以保障實際經(jīng)濟增長率與供給側(cè)潛在增長能力相適應(yīng)。[29]傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老為主，體現(xiàn)出一種消極、被動的養(yǎng)老觀念。[30]健康旅居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是多產(chǎn)業(yè)融合形成的新產(chǎn)業(yè)形態(tài)，已成為新時期我國養(yǎng)老市場的熱點。[31]

旅居養(yǎng)老能促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)與老年服務(wù)業(yè)的融合與良性互動，可以減輕人口老齡化帶來的養(yǎng)老壓力，將成為未來重要的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組成部分。[32]老年人養(yǎng)老消費市場未來可能形成“以居家養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為居家養(yǎng)老的承接，旅居養(yǎng)老為輔，養(yǎng)老機構(gòu)可提供多元供給”的格局。已有學(xué)者提出可通過“農(nóng)業(yè)＋旅游”“農(nóng)業(yè)＋康養(yǎng)”等模式建設(shè)田園綜合體、發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)，這在緩解城市養(yǎng)老壓力的同時，對促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級也具有重要意義。[33]部分城鎮(zhèn)已開始探索在農(nóng)村區(qū)域?qū)嵭小耙缘仞B(yǎng)老”模式，采取“政府投資＋村民自建”等方式，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，吸引城鎮(zhèn)老人在農(nóng)村體驗生活、消費以帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，農(nóng)村老人有了多種渠道的收入，有意向的老人可以將自己的土地使用權(quán)交給村委會管理，由村委會將土地流轉(zhuǎn)給合作社或企業(yè)，獲得的收益可以作為老人的養(yǎng)老資金，以此來解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。

應(yīng)在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的同時，調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營模式，破除省份、城鎮(zhèn)、戶口等的限制，使簽約形式多樣化，有效利用地理區(qū)位因素，吸引全國旅居老人。這一方面可以促進(jìn)閑置養(yǎng)老資源的有效利用，另一方面有利于促進(jìn)健康老齡化事業(yè)發(fā)展。

3．提升老年服務(wù)質(zhì)量，加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

在養(yǎng)老市場逐漸擴大的背景下，無論是優(yōu)化養(yǎng)老資源供給，為老年人提供多元化服務(wù)，還是監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)市場行為，讓市場更好運行，都離不開專業(yè)人才隊伍。中國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，養(yǎng)老院的資源利用效率并不高，大部分養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的技術(shù)水平和服務(wù)技能不達(dá)標(biāo)，醫(yī)療和急救水平較低。從業(yè)人員素質(zhì)水平較低、服務(wù)質(zhì)量不高、收入偏低、人員隊伍不穩(wěn)定等成為制約養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要因素。[34]為此，政府要合理規(guī)劃，加強政策扶持，做好頂層設(shè)計，鼓勵高職院校增設(shè)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)，大力培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)方面的專業(yè)化復(fù)合人才，完善就業(yè)政策。要加強養(yǎng)老服務(wù)緊缺人才培養(yǎng)，從數(shù)量上、專業(yè)層次上加大培養(yǎng)力度，特別是要培養(yǎng)老年、社區(qū)、慢性病等專業(yè)領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)人才。隨著信息化、數(shù)字化和智能化技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛運用，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)急需一大批具有專業(yè)素質(zhì)與技術(shù)能力的管理人才和一線服務(wù)人才。通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引更多年輕人，一方面可以解決年輕人的就業(yè)問題，另一方面可以讓老年人更好地與年輕人溝通，促進(jìn)代際融合，建設(shè)和諧代際關(guān)系。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)運營主體多元化，各主體之間不可避免地會產(chǎn)生利益矛盾和沖突。有效調(diào)節(jié)矛盾，滿足各方利益需求，讓養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)更好實現(xiàn)和諧的市場化運營，保障老年人權(quán)益，同樣離不開專業(yè)化的人才隊伍。政府與學(xué)校應(yīng)加強對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊伍的建設(shè)和培養(yǎng)。老年人對市場供給反應(yīng)較慢，但并不是沒有需求，這就更需要專業(yè)人員從跨學(xué)科視角深度挖掘老年切實所需，需要政府從老年市場視角逐步分解老年人現(xiàn)實境況，分層分段培養(yǎng)專業(yè)人才，“從身體到心理”對老年人群體實際需求進(jìn)行梳理，并針對需求創(chuàng)設(shè)崗位，為未來更廣大、更多元的市場做好人才儲備。

4.建立健全的社會保障體系，完善醫(yī)?？缡〗Y(jié)算機制

要提高養(yǎng)老機構(gòu)運營效率，首要任務(wù)在于完善老年人社會保障和福利政策。老年人作為消費者和消費決策者，其享受養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)需要依賴穩(wěn)定的經(jīng)濟來源和可靠的醫(yī)療保障。因此，建立更加健全的社會保障體系至關(guān)重要。我國的養(yǎng)老保險制度發(fā)展時間短，養(yǎng)老金替代率水平不高。人們進(jìn)入老年階段后，實際收入下降，消費能力降低。要讓老年人提高消費能力，享受更多養(yǎng)老服務(wù)，必須提升老年人收入水平。政府應(yīng)該通過提高基本養(yǎng)老金水平、完善個人養(yǎng)老金制度等措施，確保老年人有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，保障老年人收入水平，讓其具有更高的消費能力，能主動享受養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)，享受經(jīng)濟發(fā)展紅利。

另外，要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場的統(tǒng)一化和提升各地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的運營效率，就必須解決老年人異地醫(yī)療保障問題。老年人醫(yī)療保障應(yīng)該具有地域跨越性，即醫(yī)療保障服務(wù)可以隨個人遷移而無縫銜接。政府應(yīng)進(jìn)一步完善跨地區(qū)的醫(yī)療保障機制，使老年人可以在異地養(yǎng)老機構(gòu)享受到與原籍地相同或相近的醫(yī)療保障待遇。同時，要加強醫(yī)保跨省結(jié)算機制建設(shè)，簡化異地就醫(yī)報銷手續(xù)，提高報銷效率和便利性。這樣可以消除老年人因異地養(yǎng)老而面臨的醫(yī)療保障障礙，增強其異地養(yǎng)老信心。

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