馬 洪, 車弈弢

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 上海 200082)

一、引 言

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào),以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第20條第2款首次明確使用“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”這一表述,〔1〕并將其作為《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》中“恢復(fù)原狀”的擴(kuò)充性解釋?！?〕2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”制度進(jìn)一步拓展了生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)方式?！睹穹ǖ洹返?234條、1235條分別確定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的權(quán)利主體、義務(wù)主體及適用條件,為生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)提供了明確的實(shí)體法依據(jù)。〔3〕學(xué)界以《方案》與《民法典》第1234條、1235條為規(guī)范基礎(chǔ),從生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的適用規(guī)則、〔4〕生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)、〔5〕生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任履行的可行性等視角對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)展開研究。〔6〕值得注意的是,《方案》與《民法典》第1234條、1235條僅適用于責(zé)任主體明確且客觀存在的生態(tài)環(huán)境損害,責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害無法得以適用。既有研究對(duì)責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害關(guān)注不足,盡管有學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到此類生態(tài)環(huán)境損害亟待修復(fù)的現(xiàn)實(shí)緊迫性,〔7〕但對(duì)此缺少系統(tǒng)且具有針對(duì)性的研究。

《意見》旨在引入社會(huì)資本對(duì)責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害予以修復(fù),社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)契合現(xiàn)代環(huán)境治理主體多元化理論的同時(shí)提出了新的問題——如何以優(yōu)化社會(huì)資本參與路徑為目的導(dǎo)向,規(guī)范社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)機(jī)制中不同環(huán)境治理主體之間的交互行為?以現(xiàn)代環(huán)境治理為理論框架,對(duì)環(huán)境治理主體間協(xié)作與制衡的研究多是從宏觀視角對(duì)環(huán)境治理主體之間的結(jié)構(gòu)性矛盾予以反思與重構(gòu),〔8〕缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)生性特征的關(guān)注。〔9〕生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案如何在環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成,進(jìn)而以何種方式在不同環(huán)境治理主體之間高效共享?以增進(jìn)環(huán)境公益為指向的社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)機(jī)制,環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本在內(nèi)外部條件約束下,如何基于不同立場(chǎng)進(jìn)行利益博弈?如何規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域的參與程序?如何圍繞生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需金額設(shè)計(jì)回報(bào)方案以激勵(lì)社會(huì)資本參與?上述問題的核心在于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)在特征的理性回應(yīng)。因此,優(yōu)化社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)路徑需要在宏觀層面關(guān)注不同環(huán)境治理主體之間協(xié)作與制衡的同時(shí),兼顧微觀層面生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)異于其他環(huán)境問題的內(nèi)在特征。

現(xiàn)代環(huán)境治理的共性與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的個(gè)性共同構(gòu)成本文的分析框架。筆者在系統(tǒng)性檢視社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上,〔10〕從生態(tài)環(huán)境信息共享、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、參與程序與回報(bào)路徑等四個(gè)維度揭示環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間復(fù)雜的交互關(guān)系——“顯性而暫時(shí)的合作”與“隱性且持久的沖突”。本文旨在以社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)為實(shí)踐場(chǎng)域,探求環(huán)境行政機(jī)關(guān)同社會(huì)資本協(xié)作與制衡的動(dòng)態(tài)平衡及可行路徑,進(jìn)而對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)提供些許的方法論指引。

二、責(zé)任主體缺失與社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)

(一)“責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害”界定

責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害是本文論證的邏輯起點(diǎn),因此,有必要厘清何為責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害及其具體類型?！睹穹ǖ洹返?234條語境下,生態(tài)環(huán)境損害是指環(huán)境權(quán)利與環(huán)境法益受損所產(chǎn)生的一種不利益狀態(tài),〔11〕與人身損害、財(cái)產(chǎn)損害共同構(gòu)成環(huán)境侵權(quán)的法律后果?！?2〕生態(tài)環(huán)境損害的成因僅限于環(huán)境侵權(quán),自然災(zāi)害被排除在外?！兑庖姟放c《民法典》第1234條在規(guī)范定位層面存在顯著差異,前者通過引入社會(huì)資本的方式填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中責(zé)任主體的缺失,后者旨在對(duì)明確且客觀存在的環(huán)境侵權(quán)人科以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的民事法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害成因并非《意見》適用與否的決定性因素,因此,對(duì)責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵及外延的考察應(yīng)當(dāng)突破《民法典》第1234條,向自然災(zāi)害成因的生態(tài)環(huán)境損害拓展。

《方案》將生態(tài)環(huán)境損害界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”?！?3〕“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)”等規(guī)范表達(dá)將《方案》的適用對(duì)象限定為環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害。是否所有環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害均可適用《方案》予以救濟(jì)?《方案》工作內(nèi)容部分明確其適用條件——存在明確的賠償義務(wù)人,對(duì)于賠償義務(wù)人滅失的情形,《方案》并未作出例外規(guī)定。因此,針對(duì)環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害,如果存在賠償義務(wù)人滅失的情形,則無法適用《方案》?！睹穹ǖ洹返?234條規(guī)定:“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任”。根據(jù)該條款,侵權(quán)人明確存在是其適用條件,侵權(quán)人滅失的情形無法適用。就環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害而言,《方案》與《民法典》第1234條在司法適用層面存在共性——賠償義務(wù)人(侵權(quán)人)明確存在,如果賠償義務(wù)人(侵權(quán)人)滅失,則應(yīng)當(dāng)由規(guī)范定位于填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體空缺的《意見》予以調(diào)整。

生態(tài)環(huán)境損害并不必然來自侵權(quán)行為,〔14〕同理,亟待修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)包含環(huán)境侵權(quán)成因與自然災(zāi)害成因兩種類型。相較于環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害,自然災(zāi)害成因的生態(tài)環(huán)境損害自始不存在《方案》與《民法典》第1234條語境下的賠償義務(wù)人(侵權(quán)人),即法律責(zé)任主體。自然資源國(guó)家所有權(quán)視域下,自然災(zāi)害成因的生態(tài)環(huán)境損害被《意見》參與內(nèi)容部分界定為“政府支出責(zé)任為主”是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體缺失的必然選擇?！?5〕換言之,“政府支出責(zé)任為主”的責(zé)任界定并不妨礙將自然災(zāi)害成因的生態(tài)環(huán)境損害納入責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害范疇,相反,前者以后者為邏輯前提。

綜上所述,《意見》框架內(nèi)責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害共有兩種類型:一是賠償義務(wù)人(侵權(quán)人)滅失的環(huán)境侵權(quán)成因的生態(tài)環(huán)境損害,二是自然災(zāi)害成因的生態(tài)環(huán)境損害。

(二)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的必然性

如何理解社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)機(jī)制中的社會(huì)資本?某種意義上,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的本質(zhì)屬性——生態(tài)產(chǎn)品供給,決定了《意見》框架內(nèi)社會(huì)資本的詮釋路徑。生態(tài)產(chǎn)品供給兼具自然性與社會(huì)性的雙重面向,〔16〕環(huán)境要素動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)的自然性面向需要通過拓展修復(fù)主體范圍及類型來實(shí)現(xiàn),重構(gòu)受損社會(huì)關(guān)系的社會(huì)性面向必然要求生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)參與主體的多元化。〔17〕因此,對(duì)社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)作擴(kuò)大解釋,結(jié)合《意見》的規(guī)范定位,現(xiàn)代環(huán)境治理框架內(nèi)的非政府環(huán)境治理主體均可納入《意見》語境下社會(huì)資本的范疇。

社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)是環(huán)境治理現(xiàn)代化尤其是治理主體多元化在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域的具體適用,因此,將其置于環(huán)境治理現(xiàn)代化框架內(nèi)予以考察有助于發(fā)現(xiàn)其必然性根源。現(xiàn)代環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理權(quán)力在治理過程中“不再以自上而下的單一向度方式運(yùn)行,而是在彼此確立并認(rèn)同共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上,通過建立合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系,進(jìn)而謀求對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)實(shí)施上下互動(dòng)的管理過程”?！?8〕合作型環(huán)境治理在明確治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上推動(dòng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)從唯一環(huán)境治理主體向環(huán)境治理主體之一的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型,〔19〕公眾、企業(yè)與社會(huì)組織等潛在環(huán)境治理力量在環(huán)境治理主體意識(shí)層面的覺醒加速了這一進(jìn)程。不可否認(rèn)的是,環(huán)境行政機(jī)關(guān)在合作型環(huán)境治理中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)性作用,但并非大包大攬,亦非承擔(dān)無限責(zé)任?！?0〕從建構(gòu)有限政府的視角看,主導(dǎo)性作用的功能定位充分體現(xiàn)了環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)自身環(huán)境行政權(quán)力邊界及環(huán)境治理能力的清晰認(rèn)知。

“絕大多數(shù)國(guó)家都從污染的擴(kuò)散策略(形式上以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的法律)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥墓苤瓶刂?實(shí)體上的管制性法律),然后進(jìn)一步演變?yōu)橐环N更為復(fù)雜的政策路徑,包括建立與私人市場(chǎng)合作性關(guān)系(反思性、治理的法律)。”〔21〕生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的整體性不僅體現(xiàn)在待修復(fù)環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián),更表現(xiàn)為環(huán)境治理主體之間的分工與協(xié)作,“建立與私人市場(chǎng)合作性關(guān)系”充分表明環(huán)境治理尤其是生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)需要不同環(huán)境治理主體之間的整體性協(xié)作?！?2〕“作為一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,環(huán)境問題具有鮮明的廣泛性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性等特征,單純依靠政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制抑或是社會(huì)機(jī)制去解決環(huán)境問題難免失之偏頗,無法有效實(shí)現(xiàn)供需平衡,全球生態(tài)環(huán)境的惡化與生態(tài)危機(jī)的蔓延充分證實(shí)了這一點(diǎn)?！薄?3〕環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域各具所長(zhǎng),前者在生態(tài)環(huán)境信息共享、國(guó)土空間資源規(guī)劃與自然資源利用規(guī)劃等方面具有天然的制度性優(yōu)勢(shì),后者在技術(shù)及資金方面對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)而言是有效補(bǔ)充。社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)能夠在極大程度上減輕環(huán)境行政機(jī)關(guān)的財(cái)政負(fù)擔(dān),〔24〕同時(shí)以參與者身份實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的全過程監(jiān)管,充分提升生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的透明度,避免單一修復(fù)主體利益偏好的極端化。

三、社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的實(shí)踐困境

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)兼具自然性、社會(huì)性雙重面向的內(nèi)在特征為社會(huì)資本的深度參與提供了理論可能與實(shí)踐空間,然而,社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐表明社會(huì)資本的潛能未能得到有效開發(fā)與釋放,與《意見》的既定目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。誠(chéng)然,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)高度的科學(xué)性、復(fù)雜性及不特定性等固有特征在無形中為社會(huì)資本參與設(shè)置了較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),在一定程度上影響其相對(duì)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮,但是修復(fù)主體之間持續(xù)性的張力則在更深層次影響社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的實(shí)踐效果。因此,對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐的系統(tǒng)性檢視應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握不同修復(fù)主體之間的復(fù)雜關(guān)系。

(一)生態(tài)環(huán)境信息共享受阻

1.生態(tài)環(huán)境信息存儲(chǔ)的碎片化

生態(tài)環(huán)境信息共享的必要性基于兩個(gè)客觀事實(shí):生態(tài)環(huán)境信息存儲(chǔ)的碎片化與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)生的整體性需求,前者作為生態(tài)環(huán)境信息共享的現(xiàn)實(shí)背景,后者構(gòu)成生態(tài)環(huán)境信息共享的邏輯起點(diǎn)?！?5〕《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第2條規(guī)定:“本條例所稱政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息?！杯h(huán)境行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能以環(huán)境要素之間的內(nèi)在差異為出發(fā)點(diǎn),各環(huán)境行政機(jī)關(guān)僅在其職權(quán)范圍內(nèi)收集、整合與存儲(chǔ)相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息。申言之,環(huán)境行政機(jī)關(guān)分散化的權(quán)力配置是生態(tài)環(huán)境信息碎片化存儲(chǔ)的制度性根源?！?6〕“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等現(xiàn)象在環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間的普遍性存在嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境信息的開放共享,〔27〕生態(tài)環(huán)境損害潛在的影響范圍不以行政區(qū)劃為界的固有特征更是在無形中放大了上述困境。

基于環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián),通常情況下,同一生態(tài)環(huán)境損害會(huì)導(dǎo)致多種環(huán)境要素不同程度地受損,而生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)需要將不同環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)予以整體性考量,因此,生態(tài)環(huán)境信息跨主體共享對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)而言具有基礎(chǔ)性、前提性意義。環(huán)境行政機(jī)關(guān)權(quán)力配置分散所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境信息碎片化存儲(chǔ)與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)生的整體性需求之間構(gòu)成巨大張力,直接影響生態(tài)環(huán)境信息在不同環(huán)境治理主體之間的共享效率。

2.生態(tài)環(huán)境信息共享主管機(jī)關(guān)選取不當(dāng)

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目的選取及方案的編制高度依賴經(jīng)過整合、準(zhǔn)確且全面的生態(tài)環(huán)境信息,因此,生態(tài)環(huán)境信息共享機(jī)制中主管機(jī)關(guān)的選取與確立尤為重要?！稐l例》第3條第3款明確“縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳(室)是本行政區(qū)域的政府信息公開工作主管部門,負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作”。生態(tài)環(huán)境信息共享實(shí)踐嚴(yán)格遵循上述規(guī)范邏輯,即由地方政府作為主管機(jī)關(guān),在收集、整合相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息的基礎(chǔ)上選取生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目并編制相關(guān)方案。不可否認(rèn)的是,地方政府在打破環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間信息壁壘以回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)生的整體性需求方面展現(xiàn)出獨(dú)特的制度性優(yōu)勢(shì)。值得追問的是,地方政府作為主管機(jī)關(guān)能否充分照顧到不同類型生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)之間天然的內(nèi)在差異?

《意見》重點(diǎn)領(lǐng)域部分基于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的內(nèi)在差異對(duì)其予以劃分,〔28〕旨在為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐提供類型化指引。就如何選取生態(tài)環(huán)境信息共享主管機(jī)關(guān)而言,《意見》與《條例》存在差異化的觀察視角,前者從微觀視角觀察不同類型生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)之間的細(xì)微差異,并以此為出發(fā)點(diǎn)確定生態(tài)環(huán)境信息共享的主管機(jī)關(guān),后者從宏觀視角審視政府信息公開的全過程,將地方政府確立為政府信息公開的主管機(jī)關(guān)。以江西省尋烏縣“生態(tài)修復(fù)+N”治理廢棄稀土礦山為例,〔29〕尋烏縣打破原來的碎片化治理格局,成立山水林田湖草項(xiàng)目辦公室,通過統(tǒng)籌各類財(cái)政資金和成立生態(tài)基金,以小流域?yàn)閱卧?一體化推進(jìn)區(qū)域內(nèi)“山水林田湖草路景村”等多要素整體修復(fù)、系統(tǒng)治理。山水林田湖草項(xiàng)目辦公室與待修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害之間的匹配度是否能夠滿足該修復(fù)項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境信息共享的個(gè)性化需求?筆者對(duì)此持懷疑態(tài)度。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)部的差異性應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境信息共享主管機(jī)關(guān)選取的邏輯起點(diǎn),《意見》的規(guī)范邏輯未能在生態(tài)環(huán)境信息共享主管機(jī)關(guān)選取實(shí)踐中得以遵循,在此意義上,實(shí)踐邏輯與規(guī)范邏輯之間存在較大差距。

3.生態(tài)環(huán)境信息跨主體共享難度大

社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的路徑優(yōu)化與打破環(huán)境行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境信息供給方面的壟斷地位、提升生態(tài)環(huán)境信息透明度是同步的。〔30〕實(shí)踐中,社會(huì)資本對(duì)作為生態(tài)環(huán)境信息重要載體的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案缺少必要的了解渠道。與此同時(shí),環(huán)境行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境信息主動(dòng)公開過程中存在公開范圍模糊、遲延回復(fù)等頑疾,進(jìn)一步加劇了社會(huì)資本獲取生態(tài)環(huán)境信息的難度。從時(shí)間維度來看,社會(huì)資本了解生態(tài)環(huán)境信息通常始于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案編制完成之時(shí),社會(huì)資本未能以生態(tài)環(huán)境信息共享為制度工具深度參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目的選取及方案的編制,〔31〕進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境信息共享的工具屬性被進(jìn)一步削弱。

生態(tài)環(huán)境信息共享局限于環(huán)境行政機(jī)關(guān)向社會(huì)資本流動(dòng)的單一向度。作為環(huán)境治理主體之一的社會(huì)資本深刻地影響生態(tài)環(huán)境信息的生成、收集與整合,某種意義上,社會(huì)資本而非環(huán)境行政機(jī)關(guān)是生態(tài)環(huán)境信息最初的生產(chǎn)者。然而,生態(tài)環(huán)境信息共享的雙向性特征在社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐中被忽視,遑論在二者之間構(gòu)建值得信任的生態(tài)環(huán)境信息共享路徑。以現(xiàn)代環(huán)境治理為視角,社會(huì)資本對(duì)生態(tài)環(huán)境信息共享無法施加實(shí)質(zhì)性影響的根源在于環(huán)境行政機(jī)關(guān)否認(rèn)社會(huì)資本在結(jié)構(gòu)意義上與其具有平等的主體性地位。

(二)利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

1.利益協(xié)調(diào)平臺(tái)缺位

現(xiàn)代環(huán)境治理視域下,不同治理主體在價(jià)值取向、利益訴求及運(yùn)行邏輯層面存在顯著差異,利益協(xié)調(diào)平臺(tái)為識(shí)別、協(xié)調(diào)不同治理主體之間源于上述差異的潛在利益沖突提供了可能。就社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)而言,環(huán)境行政機(jī)關(guān)基于績(jī)效壓力追求最大程度地修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境,作為理性經(jīng)濟(jì)人的社會(huì)資本則尋求生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中經(jīng)濟(jì)利益的最大化?！?2〕盡管《意見》參與程序部分明確“涉及相關(guān)主體利益的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致”,然而在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐中,社會(huì)資本合理的利益訴求未能在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的核心文本——生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案中得以體現(xiàn)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的價(jià)值取向在較大程度上替代了社會(huì)資本的利益訴求,顯然,利益協(xié)調(diào)平臺(tái)缺位是上述困境的重要成因。

以環(huán)境治理進(jìn)程為視角,利益協(xié)調(diào)平臺(tái)缺位源于管制型環(huán)境治理的歷史慣性。環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為管制型環(huán)境治理中實(shí)質(zhì)意義上唯一的治理主體,對(duì)其行政命令的服從在極大程度上遮蔽了其他潛在環(huán)境治理主體合理的利益訴求。環(huán)境治理主體的單一消解了利益協(xié)調(diào)平臺(tái)存在的必要性,不同環(huán)境治理主體之間的利益沖突在某種程度上因利益協(xié)調(diào)平臺(tái)事實(shí)上的缺位而被忽視。〔33〕環(huán)境行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位從管制型環(huán)境治理延續(xù)至合作型環(huán)境治理,形式意義上社會(huì)資本同為環(huán)境治理主體之一,然而其未能在實(shí)質(zhì)意義上影響生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)?，F(xiàn)代環(huán)境治理無法在弱化環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性地位的前提下運(yùn)行,但這并不意味著環(huán)境行政機(jī)關(guān)的利益訴求等同于所有環(huán)境治理主體利益訴求的總和。

2.外部視角的缺失

環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的利益沖突并未因利益協(xié)調(diào)平臺(tái)事實(shí)上的缺位而消失,相反,二者之間始終處于一種緊張狀態(tài)?！?4〕如何理解生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中社會(huì)資本的作用是疏解上述緊張狀態(tài)的核心。實(shí)踐中,環(huán)境行政機(jī)關(guān)將社會(huì)資本定位于填補(bǔ)地方政府修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境資金缺口,社會(huì)資本儼然處于附屬地位,與現(xiàn)代環(huán)境治理對(duì)環(huán)境治理主體之間內(nèi)部關(guān)系的要求不符?！?5〕此種定位下,環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的利益沖突與協(xié)調(diào)必然呈現(xiàn)內(nèi)部化、封閉式特征,二者之間源于價(jià)值取向差異的張力因外部視角的缺失而無法得到有效緩解,零和博弈的困局更是在所難免。

進(jìn)一步講,外部視角缺失與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)內(nèi)在特征之間存在錯(cuò)配現(xiàn)象。首先,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的生態(tài)效益、社會(huì)效果具有“溢出效應(yīng)”。其利益識(shí)別、協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)開放式特征,將受生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)影響的潛在主體的合理利益訴求納入考量范疇,外部視角缺失無法確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)參與主體與受影響主體在利益訴求層面的一致性。其次,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的整體性與不可分割性。〔36〕此處的整體性具有兩層內(nèi)涵:一是以具體生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目為客體的整體性,環(huán)境要素之間動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)的整合為其目標(biāo)指向;二是具體生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體中不可分割的一部分。無論是前者抑或后者整體性的實(shí)現(xiàn),均需要外部視角的實(shí)質(zhì)性介入。最后,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的社會(huì)性面向強(qiáng)調(diào)修復(fù)并重構(gòu)受損的社會(huì)關(guān)系,因此,有必要將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)置于更廣闊意義上的社會(huì)關(guān)系框架中予以考量。外部視角的缺失使得生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)著眼于特定環(huán)境要素的恢復(fù),忽視了修復(fù)受損社會(huì)關(guān)系的潛在可能。

(三)參與程序失范

1.社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻的降低

《意見》參與機(jī)制部分明確了社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)程序,然而其相關(guān)規(guī)范較為籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng)。實(shí)踐中,環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)如何選取社會(huì)資本擁有較大的自由裁量空間,進(jìn)而造成社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻的實(shí)質(zhì)性降低。以河南輝縣市“五龍山響水河鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)”廢棄礦山生態(tài)修復(fù)及開發(fā)利用為例?！?7〕該案例采取“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與,景觀式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”模式,輝縣市政府“依據(jù)法律法規(guī)給予最大的政策支持,并積極構(gòu)建融資平臺(tái),協(xié)調(diào)市內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)入股”,“協(xié)調(diào)市內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)入股”意味著市內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)的參與并未經(jīng)過充分競(jìng)爭(zhēng),相反,輝縣市政府在優(yōu)勢(shì)企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的過程中起到?jīng)Q定性作用。

以社會(huì)資本構(gòu)成類型為觀察視角,“內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏梁素海山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)”較之上述案例更加具有參考價(jià)值?！?8〕本案中,巴彥淖爾市政府授權(quán)政府平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu),并代表政府方出資。政府平臺(tái)公司對(duì)本項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和基金管理進(jìn)行公開招標(biāo),確定投資人為六家國(guó)企與一家民企組成的公司聯(lián)合體。筆者在對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)案例收集整理過程中發(fā)現(xiàn),過半都存在國(guó)企或者央企的身影?！?9〕誠(chéng)然,國(guó)企與央企相較于民企而言具有強(qiáng)大的資金與技術(shù)優(yōu)勢(shì),但如此高的占比是不是嚴(yán)格遵守社會(huì)資本參與程序的必然結(jié)果?進(jìn)一步講,《意見》旨在通過充分競(jìng)爭(zhēng)的篩選機(jī)制廣泛吸納不同類型社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域,以回應(yīng)其影響范圍廣泛的基本特征。實(shí)踐中,參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的社會(huì)資本性質(zhì)與構(gòu)成是不是以《意見》規(guī)范定位為目標(biāo)導(dǎo)向,盡可能拓展社會(huì)資本類型的結(jié)果?

2.監(jiān)管機(jī)制失效

社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間構(gòu)建雙向監(jiān)管機(jī)制提供了結(jié)構(gòu)意義上的初步可能。通過對(duì)上述案例的分析不難看出社會(huì)資本對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)入政策、公開競(jìng)爭(zhēng)及合同簽訂等事項(xiàng)能夠進(jìn)行一定程度的監(jiān)管。值得追問的是,此種監(jiān)管的質(zhì)量如何?是否存在較大的提升空間?實(shí)踐中,社會(huì)資本受到環(huán)境行政機(jī)關(guān)單方面監(jiān)管較多,掣肘于監(jiān)管力量薄弱與監(jiān)管意愿不足,社會(huì)資本無法對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出實(shí)質(zhì)性監(jiān)管,進(jìn)而降低了參與程序的透明度,并最終反映在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)質(zhì)量上。〔40〕應(yīng)然的內(nèi)部雙向監(jiān)管淪為實(shí)然的環(huán)境行政機(jī)關(guān)單向監(jiān)管,其本質(zhì)與管制型環(huán)境治理無異。社會(huì)資本參與程序的監(jiān)管體系是否應(yīng)當(dāng)適度外部化?在充分肯定環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本以參與程序?yàn)楹诵臉?gòu)建的雙向監(jiān)管體系較之管制型環(huán)境治理具有進(jìn)步性的同時(shí),需要看到其局限性——封閉式的監(jiān)管架構(gòu),引入第三方監(jiān)管以扭轉(zhuǎn)二者力量差異所導(dǎo)致的監(jiān)管不平衡尤為必要。

(四)回報(bào)路徑規(guī)范程度不足

1.社會(huì)資本功能的實(shí)質(zhì)性弱化

《意見》關(guān)于社會(huì)資本回報(bào)路徑共有三種方案:一、采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式,利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè);二、對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng),申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易;三、通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益。三種回報(bào)路徑得以展開的前提是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需資金的量化?！?1〕相關(guān)案例中,〔42〕對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需資金如何確定涉及較少,多是社會(huì)資本以固定額度投資參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。利用社會(huì)資本技術(shù)及資金的相對(duì)優(yōu)勢(shì)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境予以修復(fù),進(jìn)而圍繞所需資金設(shè)計(jì)回報(bào)路徑,勢(shì)必會(huì)面臨兩個(gè)棘手的難題:一是如何確定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),二是如何計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需資金?！?3〕實(shí)踐中,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)引入社會(huì)資本旨在填補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的資金缺口,而非充分利用社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì),換言之,社會(huì)資本功能在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐中被實(shí)質(zhì)性地限制與弱化?，F(xiàn)代環(huán)境治理框架內(nèi),環(huán)境治理主體之間的相對(duì)優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)被充分挖掘與釋放,上述困境顯然是環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)資本功能理解不充分的必然結(jié)果。修復(fù)程序煩瑣、利益涉及廣泛、技術(shù)要求嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù),其修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)及所需資金時(shí)刻處于動(dòng)態(tài)變化之中,因此,如何回應(yīng)其動(dòng)態(tài)性是設(shè)計(jì)回報(bào)路徑的關(guān)鍵。實(shí)踐中之所以對(duì)社會(huì)資本功能作出實(shí)質(zhì)性限制,本質(zhì)是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)有意識(shí)地逃避。

2.社會(huì)資本話語權(quán)缺失

《意見》回報(bào)路徑部分暗含這樣一種預(yù)設(shè):環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本基于差異化運(yùn)行邏輯的合理訴求在環(huán)境公益的框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)被充分尊重。社會(huì)資本的引入不應(yīng)改變生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的本質(zhì)——生態(tài)產(chǎn)品供給,在此前提下,是否應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)資本以更多的自主選擇空間?實(shí)踐中,回報(bào)路徑基本呈現(xiàn)因地制宜的樣態(tài),譬如“生態(tài)修復(fù)+濕地公園”“生態(tài)修復(fù)+綠色園林”“生態(tài)修復(fù)+土地整治”等,契合《意見》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)生態(tài)產(chǎn)品供給的規(guī)范定位。不無遺憾的是,回報(bào)路徑中社會(huì)資本普遍存在話語權(quán)缺失的實(shí)踐困境,環(huán)境行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)回報(bào)路徑的邏輯起點(diǎn)是國(guó)土空間資源規(guī)劃及自然資源利用規(guī)劃,社會(huì)資本的合理訴求并未被視作重要考量因素納入設(shè)計(jì)過程,其選擇空間被不斷壓縮,導(dǎo)致《意見》回報(bào)路徑部分形同虛設(shè)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)將回報(bào)路徑視為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的手段而非連接社會(huì)資本與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)之間的橋梁?；貓?bào)路徑在很大程度上決定了社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)意愿的大小及有無,話語權(quán)缺失的實(shí)踐困境抑制了相當(dāng)數(shù)量潛在社會(huì)資本的參與意愿。

四、社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的路徑優(yōu)化

對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐的系統(tǒng)性檢視充分表明,社會(huì)資本主體性地位的偏離以及對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)本質(zhì)特征認(rèn)知的不足在極大程度上制約了社會(huì)資本潛能的發(fā)揮。因此,優(yōu)化社會(huì)資本參與路徑應(yīng)當(dāng)以環(huán)境治理主體多元化理論為指引,在充分認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上,重構(gòu)環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的多元互動(dòng)關(guān)系,尤其是正視社會(huì)資本的主體性地位。

(一)暢通生態(tài)環(huán)境信息共享

1.生態(tài)環(huán)境信息內(nèi)部共享

劃定生態(tài)環(huán)境信息共享范圍與確定恰當(dāng)?shù)闹鞴軝C(jī)關(guān)共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境信息內(nèi)部共享的實(shí)踐基礎(chǔ),二者以具體生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案為前提。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案兼具技術(shù)指南、信息載體之屬性,應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境信息內(nèi)部共享的核心文本?！兑庖姟分攸c(diǎn)領(lǐng)域部分以類型化思維將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)分為自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等五大類。以環(huán)境要素內(nèi)在差異為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的分類對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案的編制而言具有重要的方法論意義,同時(shí)為生態(tài)環(huán)境信息內(nèi)部共享主管機(jī)關(guān)的選取提供了較為明確的路徑指引。相較于地方政府作為生態(tài)環(huán)境信息共享主管機(jī)關(guān),以《意見》重點(diǎn)領(lǐng)域部分的規(guī)范邏輯為基準(zhǔn)的選取方式更加具有針對(duì)性。〔44〕明確具體的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案,能夠框定與待修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的生態(tài)環(huán)境信息范圍,進(jìn)而有效地提升生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目與主管機(jī)關(guān)之間的匹配度,為后續(xù)的生態(tài)環(huán)境信息內(nèi)部共享奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

《意見》重點(diǎn)領(lǐng)域部分對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目的分類仍然略顯粗糙,以農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)為例,可進(jìn)一步細(xì)分為農(nóng)田水利生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、農(nóng)田土地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、農(nóng)田生物生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐應(yīng)當(dāng)以《意見》重點(diǎn)領(lǐng)域部分的精細(xì)化、類型化修復(fù)理念為指導(dǎo),適當(dāng)?shù)赝黄破渚唧w規(guī)定,探索更為適合待修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的分類可能。環(huán)境行政機(jī)關(guān)圍繞具體生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目收集、歸納及整合相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息,能夠克服生態(tài)環(huán)境信息碎片化存儲(chǔ)背后的制度邏輯——環(huán)境行政權(quán)力的分散,打破行政區(qū)域、環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間的信息壁壘,進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案編制的效率。

2.生態(tài)環(huán)境信息外部共享

“政府的角色是確保恰當(dāng)?shù)男畔⒌漠a(chǎn)生、傳輸和交換?！薄?5〕環(huán)境行政機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案所涉及的生態(tài)環(huán)境信息及時(shí)、準(zhǔn)確且全面地向社會(huì)資本及利害關(guān)系人披露,有助于環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本以生態(tài)環(huán)境信息共享為制度工具,在不斷地反饋過程中修正自己的行為?！?6〕生態(tài)環(huán)境信息外部共享機(jī)制中,應(yīng)當(dāng)以“最大限度公開原則”約束環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),〔47〕盡可能地拓展社會(huì)資本了解生態(tài)環(huán)境信息的渠道與范圍?！稐l例》第13條明確除該《條例》第14、15、16條規(guī)定的政府信息外,其余政府信息應(yīng)當(dāng)公開,生態(tài)環(huán)境信息顯然不屬于上述條款所規(guī)定的范圍。因此,當(dāng)生態(tài)環(huán)境信息處于可公開可不公開的模糊狀態(tài)時(shí),應(yīng)最大程度予以公開,充分保障生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域社會(huì)資本的參與權(quán)與知情權(quán)。

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境信息服務(wù)平臺(tái),整合并發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案、自然資源資產(chǎn)配置方案、各類指標(biāo)轉(zhuǎn)讓及支持政策。生態(tài)環(huán)境信息外部共享不以其完整狀態(tài)為必要前提,從環(huán)境行政機(jī)關(guān)收集相關(guān)環(huán)境要素?fù)p害信息到生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案的編制,應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)更新以確保生態(tài)環(huán)境信息公開的常態(tài)化、規(guī)范化。生態(tài)環(huán)境信息服務(wù)平臺(tái)能夠大幅提前社會(huì)資本獲取生態(tài)環(huán)境信息的時(shí)間節(jié)點(diǎn),充分挖掘生態(tài)環(huán)境信息外部共享的工具屬性,允許社會(huì)資本合理的利益訴求以文本方式實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案?！?8〕

(二)優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制

1.構(gòu)建利益協(xié)調(diào)平臺(tái)

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案作為參與各方利益表達(dá)的最終載體,兼具技術(shù)性與社會(huì)性雙重面向,修復(fù)客體的選取、修復(fù)范圍的確定等內(nèi)容深刻影響后續(xù)的修復(fù)工作,將其編制過程轉(zhuǎn)換為環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間磋商與博弈的平臺(tái)能夠大幅提升生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案在修復(fù)實(shí)踐中的接受度,進(jìn)而確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)社會(huì)性的實(shí)現(xiàn)——修復(fù)主體的多元化、利益博弈的公開化及參與程序的透明化。具體而言,明確生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案編制過程工具屬性的不同面向,實(shí)踐中,上述過程被簡(jiǎn)化為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)技術(shù)性面向的實(shí)現(xiàn),忽視其社會(huì)性面向的潛在可能?！?9〕生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)、論證及征求意見等程序性事項(xiàng)對(duì)后續(xù)的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐產(chǎn)生較大影響,因此,需要將社會(huì)資本介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)予以前移,確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目編制過程中社會(huì)資本的全過程參與?！?0〕較之生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案更為直接地關(guān)系到環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的利益博弈。以何種方式修復(fù)?修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)如何確定?技術(shù)性問題的實(shí)質(zhì)是環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本基于利益偏好差異的權(quán)衡取舍,因此,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的編制過程同樣需要轉(zhuǎn)換為參與方的利益協(xié)調(diào)平臺(tái)。

2.規(guī)范利益協(xié)調(diào)規(guī)則

將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案編制過程轉(zhuǎn)換為利益協(xié)調(diào)平臺(tái),為環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的合作提供了形式意義上的可能,實(shí)質(zhì)意義上約束雙方行為并確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)本質(zhì)屬性——生態(tài)產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn),則需要規(guī)范利益協(xié)調(diào)規(guī)則作為制度保障。

以內(nèi)部視角論,規(guī)范雙方利益博弈需要以確立環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位為必要前提,現(xiàn)代環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)治理主體結(jié)構(gòu)意義上的平等,〔51〕但此種平等絕不意味著對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位的否定。從可行性視角否定現(xiàn)代環(huán)境治理中環(huán)境行政機(jī)關(guān)的唯一性是強(qiáng)化環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位的前提,申言之,合作型環(huán)境治理而非管制型環(huán)境治理中強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位才是有意義的。因此,明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位的同時(shí)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障社會(huì)資本合理利益訴求的實(shí)現(xiàn),反之,退化為管制型環(huán)境治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)則不可避免?！叭蛑卫斫?jīng)驗(yàn)表明:治理絕非意味著政府的隱退,一個(gè)強(qiáng)有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎(chǔ)性條件,強(qiáng)調(diào)治理絕非意味著貶低或削弱政府在公共管理中的作用,主張去國(guó)家中心化的治理模式已被實(shí)踐所證明是難以獲得成功的?！薄?2〕合作型環(huán)境治理視域下,對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位的強(qiáng)調(diào)源于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的本質(zhì)屬性——生態(tài)產(chǎn)品供給,該屬性的實(shí)現(xiàn)需要以環(huán)境行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境信息共享、國(guó)土空間規(guī)劃等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)保障。〔53〕

以外部視角論,環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間的利益博弈呈現(xiàn)內(nèi)部化特征,克服此種傾向的核心在于以功能主義視角重新審視社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)在恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的同時(shí)也在重構(gòu)受損社會(huì)關(guān)系,無論是從自然性抑或社會(huì)性視角均應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)視作一個(gè)整體?！?4〕外部視角的缺失導(dǎo)致環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本著眼于各自的利益訴求,忽視生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)作為一個(gè)整體的可能性,在無法妥當(dāng)處理雙方利益沖突的情況下,“1+1<2”的實(shí)踐難題難以避免。當(dāng)然,外部視角并不意味著無視環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本在利益訴求及價(jià)值取向?qū)用娲嬖谳^大差異的客觀事實(shí),而是以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系為邏輯起點(diǎn),兼顧雙方利益的實(shí)現(xiàn)。外部視角的實(shí)質(zhì)性介入同樣需要以確立環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性地位為前提,在此基礎(chǔ)上,引導(dǎo)參與主體將利益博弈過程置于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境及社會(huì)關(guān)系的整體性框架內(nèi)。

(三)規(guī)范參與程序

1.嚴(yán)格社會(huì)資本準(zhǔn)入

參與程序的制度功能之一是篩選潛在社會(huì)資本,即社會(huì)資本準(zhǔn)入,因此,優(yōu)化社會(huì)資本準(zhǔn)入作為規(guī)范參與程序的切入點(diǎn)較為合適。社會(huì)資本準(zhǔn)入的優(yōu)化需要從兩個(gè)方面入手:拓展社會(huì)資本類型與嚴(yán)格篩選社會(huì)資本。拓展社會(huì)資本類型與現(xiàn)代環(huán)境治理框架內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的主體多元化要求具有內(nèi)在的高度一致性。社會(huì)資本尤其是民企參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的動(dòng)因在很大程度上基于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的回報(bào)路徑,即預(yù)期利益。因此,拓展社會(huì)資本類型應(yīng)當(dāng)圍繞生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的回報(bào)路徑展開。〔55〕實(shí)踐中,環(huán)境行政機(jī)關(guān)將社會(huì)資本視為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金差額的有效補(bǔ)充,社會(huì)資本多樣化的合理訴求被有意地忽視,進(jìn)而形成示范效應(yīng),導(dǎo)致更多的潛在社會(huì)資本不愿而非不能參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。正視生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中社會(huì)資本合理的利益訴求并明確其功能定位是拓寬社會(huì)資本類型的核心。環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本與其在運(yùn)行邏輯層面存在較大差異的客觀事實(shí),事實(shí)上,正是此種內(nèi)在差異構(gòu)成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本的必要性。在此基礎(chǔ)上,環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擺脫管制型環(huán)境治理的歷史慣性,從社會(huì)資本視角審視生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)參與程序的準(zhǔn)入功能;以現(xiàn)代環(huán)境治理主體多元化為理論背景,擯棄以工具主義思維定位社會(huì)資本的傳統(tǒng)做法,正確認(rèn)識(shí)社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中的主體性地位;以合作而非對(duì)抗的方式尋求與社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐中利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的可能空間。

實(shí)踐中,民企在同等條件下無法與央企及國(guó)企開展公平競(jìng)爭(zhēng),凸顯了環(huán)境行政機(jī)關(guān)在社會(huì)資本類型選取方面的偏好。約束參與程序中環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是克服上述弊病的關(guān)鍵,以確保民企與央企及國(guó)企能夠站在同一起跑線。統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與公開透明的競(jìng)爭(zhēng)程序能夠有效地縮減環(huán)境行政機(jī)關(guān)在社會(huì)資本類型選取方面的自由裁量空間。不同類型社會(huì)資本適用統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有助于構(gòu)建以提升社會(huì)資本整體質(zhì)量為目的導(dǎo)向的參與程序,引導(dǎo)修復(fù)能力強(qiáng)、資金儲(chǔ)備充裕的社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域。競(jìng)爭(zhēng)程序的公開透明從動(dòng)態(tài)運(yùn)行視角規(guī)范社會(huì)資本參與程序,以確保預(yù)期生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)質(zhì)量而非社會(huì)資本類型成為參與程序中社會(huì)資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化參與程序的監(jiān)管功能存在兩種路徑:內(nèi)部構(gòu)建實(shí)質(zhì)性雙向監(jiān)管與外部監(jiān)管的有效介入。社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)已然具備監(jiān)管環(huán)境行政機(jī)關(guān)的可能,然而此種內(nèi)部監(jiān)管仍然存在較大的提升空間。基于管制型環(huán)境治理的歷史慣性,生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)參與程序中環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管較為嚴(yán)格,環(huán)境行政機(jī)關(guān)在招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等程序性事項(xiàng)中的話語權(quán)壓制了社會(huì)資本的聲音,因此,構(gòu)建實(shí)質(zhì)性雙向監(jiān)管應(yīng)當(dāng)由約束環(huán)境行政機(jī)關(guān)行為與提升社會(huì)資本監(jiān)管能力兩部分構(gòu)成。明晰環(huán)境行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力的制度邊界是其合法、合理監(jiān)管的必要前提,確保環(huán)境行政機(jī)關(guān)全程全面依法監(jiān)管,嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境行政機(jī)關(guān)在社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)程序中的自由裁量權(quán)。從環(huán)境治理主體協(xié)作與制衡的視角,充分肯定內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制中社會(huì)資本的主體性地位,提升社會(huì)資本話語權(quán)以賦予其更多的監(jiān)管權(quán)力,以緩和環(huán)境行政機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)地位所導(dǎo)致的內(nèi)部監(jiān)管不平衡。

外部監(jiān)管的必要性源于內(nèi)部雙向監(jiān)管與環(huán)境行政機(jī)關(guān)天然的強(qiáng)勢(shì)地位之間的結(jié)構(gòu)性矛盾,雙向監(jiān)管始終存在淪為環(huán)境行政機(jī)關(guān)單向監(jiān)管的潛在風(fēng)險(xiǎn),外部監(jiān)管的有效介入能夠從程序及實(shí)體層面平衡環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本之間監(jiān)管力量的懸殊。如何選取外部監(jiān)管主體?如何規(guī)范外部監(jiān)管程序?如前文所述,地方政府在協(xié)調(diào)環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間潛在利益沖突方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì),此種優(yōu)勢(shì)源于地方政府的“中立性”,進(jìn)而確保以地方政府為核心主體的外部監(jiān)管能夠成為內(nèi)部監(jiān)管的有效補(bǔ)充。地方政府對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)程序部分予以嚴(yán)格審查,以中立身份監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行,確保環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi),增強(qiáng)社會(huì)資本準(zhǔn)入程序的透明度。同時(shí)對(duì)內(nèi)部監(jiān)管中的弱勢(shì)主體——社會(huì)資本予以一定程度的政策傾斜,以確保社會(huì)資本對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管從形式邁向?qū)嵸|(zhì),在此過程中,需要明確內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管的功能邊界,避免出現(xiàn)外部監(jiān)管替代內(nèi)部監(jiān)管的情形。

(四)優(yōu)化回報(bào)路徑

1.拓展社會(huì)資本功能

客觀且全面地認(rèn)識(shí)、評(píng)估社會(huì)資本,理性分析其相對(duì)優(yōu)勢(shì),擺脫環(huán)境行政機(jī)關(guān)的工具主義思維是實(shí)質(zhì)性拓展社會(huì)資本功能的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政權(quán)力邊界及自身生態(tài)修復(fù)能力的清晰認(rèn)知共同構(gòu)成社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域的重要前提,然而,上述認(rèn)知并未延續(xù)至生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐。環(huán)境行政機(jī)關(guān)有意識(shí)地弱化社會(huì)資本功能,將其定位于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金差額的有效補(bǔ)充,〔56〕忽視社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中的主體性地位,進(jìn)而在極大程度上限制社會(huì)資本功能的發(fā)揮。需要明確的是,作為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的重要參與主體,社會(huì)資本的介入是全方位、多角度的,資本、技術(shù)、信息乃至理念的交互方才契合《意見》拓寬生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)主體的規(guī)范目的。較之環(huán)境行政機(jī)關(guān),社會(huì)資本較為顯著的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是資金充裕,然而作為環(huán)境治理主體之一,其潛力應(yīng)當(dāng)被充分挖掘與釋放,不應(yīng)局限于資金面向。

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的確定性并不意味著其修復(fù)過程的非動(dòng)態(tài)性,相反,根據(jù)環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)、修復(fù)過程的進(jìn)展等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整是常態(tài)?；貓?bào)路徑作為溝通社會(huì)資本與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的橋梁,因生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)過程的動(dòng)態(tài)性而具有了不穩(wěn)定的特質(zhì)。某種意義上,充分利用社會(huì)資本技術(shù)優(yōu)勢(shì)必然導(dǎo)致回報(bào)路徑的不穩(wěn)定,實(shí)踐中,社會(huì)資本以固定投資參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù),缺少不穩(wěn)定的潛在可能。挖掘并充分利用社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì),一方面需要在現(xiàn)行框架內(nèi),保持回報(bào)路徑的基本前提——生態(tài)產(chǎn)品供給,另一方面需要以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向,允許社會(huì)資本以技術(shù)方式參與修復(fù)實(shí)踐,嚴(yán)格把握生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)目標(biāo)的同時(shí),明晰生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)過程的靈活性,并在此基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)調(diào)整回報(bào)路徑。利用資金優(yōu)勢(shì)與挖掘技術(shù)優(yōu)勢(shì)之間并不是非此即彼的緊張關(guān)系,二者之間如何選擇需要從生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的整體性出發(fā),當(dāng)然,此種視角建立在環(huán)境行政機(jī)關(guān)承認(rèn)社會(huì)資本環(huán)境治理主體性地位的前提之上。

2.提升社會(huì)資本話語權(quán)

社會(huì)資本話語權(quán)的缺失在較大程度上源于環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)資本定位的偏離,因此,明確社會(huì)資本定位是提升回報(bào)路徑中社會(huì)資本話語權(quán)的必要前提。宏觀層面,社會(huì)資本是現(xiàn)代環(huán)境治理框架內(nèi)不可或缺的環(huán)境治理主體之一;微觀層面,社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域扮演重要角色。某種意義上,以國(guó)土空間規(guī)劃及自然資源規(guī)劃為邏輯起點(diǎn)編制的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案,正是社會(huì)資本定位偏離的必然結(jié)果。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目及方案編制過程中,需要正視社會(huì)資本的環(huán)境治理主體地位,兼顧國(guó)土空間規(guī)劃與社會(huì)資本合理訴求,將社會(huì)資本意愿作為重要考量因素納入設(shè)計(jì)過程。

《意見》工作原則部分提出“暢通社會(huì)資本參與和獲益渠道,創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、支持政策和投融資模式,激發(fā)社會(huì)資本投資潛力和創(chuàng)新動(dòng)力”?！兑庖姟穮⑴c方式部分應(yīng)當(dāng)被視為框架性、基礎(chǔ)性規(guī)范,允許社會(huì)資本圍繞《意見》規(guī)定的三種回報(bào)路徑發(fā)揮創(chuàng)造性,探索回報(bào)路徑更多的潛在可能。回報(bào)路徑兼具激勵(lì)社會(huì)資本參與、確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)生態(tài)產(chǎn)品供給本質(zhì)屬性實(shí)現(xiàn)等制度功能,后者構(gòu)成前者實(shí)現(xiàn)的必要前提,因此,提升社會(huì)資本話語權(quán)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)產(chǎn)品供給作為外部約束。在明確生態(tài)產(chǎn)品供給本質(zhì)的基礎(chǔ)上,允許社會(huì)資本突破《意見》相關(guān)規(guī)定探索新的回報(bào)路徑,譬如生態(tài)旅游、經(jīng)濟(jì)林與河道保護(hù)等產(chǎn)業(yè)。

五、余 論

《民法典》生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款與《方案》對(duì)存在明確責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害提供了較為完善、妥當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)途徑。責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)如何予以救濟(jì)的重要課題在理論研究中長(zhǎng)期處于邊緣地帶,《意見》的出臺(tái)為此類生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的司法實(shí)踐與理論研究提供了重要的契機(jī)。社會(huì)資本參與為責(zé)任主體缺失的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的理論研究賦予了更加豐富的內(nèi)涵與更為多元的可能空間。社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)視域下,環(huán)境治理主體多元與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)特質(zhì)的并存與交叉既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn),對(duì)相關(guān)的理論研究提出了更高的要求。

筆者以社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn),兼具宏觀視角與微觀視角分析環(huán)境行政機(jī)關(guān)與社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境信息共享、利益協(xié)調(diào)、參與程序及回報(bào)路徑等四個(gè)維度的合作與博弈,實(shí)現(xiàn)研究進(jìn)路的拓展。從以下幾個(gè)方面為社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐提供指引:強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境信息共享的雙向性以打破環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境信息的壟斷性占有;構(gòu)建利益協(xié)調(diào)平臺(tái)并規(guī)范利益博弈規(guī)則以回應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理對(duì)治理主體結(jié)構(gòu)性平等的理論訴求;嚴(yán)格社會(huì)資本參與程序以約束環(huán)境行政機(jī)關(guān)在社會(huì)資本類型選取方面的自由裁量權(quán);細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)回報(bào)路徑以充分挖掘社會(huì)資本的潛在功能并提升其話語權(quán)。

〔5〕李摯萍:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。