韓志明, 賀晶晶

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院, 上海 200030;2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長春 130012)

節(jié)奏是社會活動及其動作組合的動態(tài)化指標(biāo),是分析和理解社會生活形態(tài)及其變遷的重要維度?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展推動了工業(yè)文明的到來,工業(yè)文明的進(jìn)步助推了科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用,也促使社會各個領(lǐng)域不斷加速。德國社會學(xué)家哈特穆特·羅薩提出,現(xiàn)代社會是持續(xù)加速的社會,追求速度構(gòu)成了現(xiàn)代社會的基本特征?！?〕相應(yīng)地,“加速”成為社會生產(chǎn)生活的主旋律,效率成為評判社會活動的核心指標(biāo),強調(diào)動作要再快一點,耗時要再少一點。與此同時,越來越多的學(xué)者注意到加速給社會生活帶來的問題,開展了對社會加速現(xiàn)象的研究和批判,如提出競速學(xué)(Dromology)的法國思想家保羅·維希留,〔2〕他強調(diào)科技造就的速度的重要性,也表達(dá)了對加速科技所包含的災(zāi)難的擔(dān)憂?！?〕羅薩在其加速批判理論中也指出,社會加速導(dǎo)致的新異化會阻礙“美好生活”理想的實現(xiàn)?！?〕

如果說“快”是社會生活的技術(shù)性目標(biāo)和工具性要求,那么“慢”則是對于快節(jié)奏的逆反,代表了人們對于速度的反思和抵制。對于“加速”與“減速”以及“快節(jié)奏”與“慢節(jié)奏”的問題,有學(xué)者在修正加速主義觀點的基礎(chǔ)上提出了“速度辯證法”的設(shè)想,〔5〕還有學(xué)者從“慢生活”的視角審思了現(xiàn)代社會的“加速化”情境和“快節(jié)奏”生活,〔6〕要求降低社會活動及其動作的頻率,放慢工作、學(xué)習(xí)和生活的步伐,放寬時間約束的標(biāo)準(zhǔn)等。公共管理學(xué)界也逐漸將時間問題帶入國家治理的研究中來,比如強調(diào)國家治理節(jié)奏的重要性,探討現(xiàn)代化國家如何調(diào)整治理節(jié)奏的問題;〔7〕注意到城市運作中的時間參數(shù),提出了城市治理節(jié)奏的調(diào)適策略?！?〕這些研究成果對深入探索治理節(jié)奏問題提供了重要的啟發(fā)。

作為經(jīng)濟和社會活動的重要空間載體,城市是經(jīng)濟和社會生活及其發(fā)展節(jié)奏的晴雨表,城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展既推動了各個領(lǐng)域的持續(xù)加速,也要求動態(tài)平衡效率與公平的關(guān)系,進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏p速。作為有機的生命體,城市的建設(shè)和運行具有其特殊的規(guī)律,各種管理和服務(wù)活動也包含了獨特的節(jié)奏?；鶎又卫硎浅鞘兄卫眢w系的末端,是不同主體面對面交往和互動的場域,調(diào)控著城市管理和服務(wù)活動的節(jié)奏。理想的治理節(jié)奏既要做到雷厲風(fēng)行,及時和快速地處理各種緊急的任務(wù),也需要因地因人而制宜,堅持慢工出細(xì)活,從容而穩(wěn)健地解決錯綜復(fù)雜的難題。〔9〕基層治理需要合理地安排治理資源和力量,處理好輕重緩急或強弱快慢等不同類型的問題,該快則快,該慢則慢,張弛有度。因此,如何理解基層治理的加速或減速及其影響因素,構(gòu)成了推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化需要關(guān)注和思考的問題。

一、理解基層治理的節(jié)奏及其影響因素

社會事物是永恒變化和持續(xù)發(fā)展的,具體的行動及其組合相互連接、前后相續(xù),就形成了節(jié)奏的變化。節(jié)奏的概念是對運動過程及其變化的描述,在社會各領(lǐng)域中都得到了廣泛應(yīng)用,比如工作節(jié)奏、運動節(jié)奏、生活節(jié)奏以及音樂節(jié)奏等。在紛繁復(fù)雜的基層治理中,無論是社會管理還是公共服務(wù),都涉及人力和其他資源的安排、協(xié)調(diào)和處置等,都要落實到具體的動作上來,從而呈現(xiàn)出特殊的節(jié)奏?；鶎又卫淼墓?jié)奏不是一成不變的,其中既有危機情景下劍拔弩張的緊張時刻,具體動作包括快速的應(yīng)對處置、緊湊的工作安排、密集的統(tǒng)籌調(diào)度以及強有力的貫徹執(zhí)行等,也經(jīng)常出現(xiàn)消極無為或懈怠遲緩的時候,表現(xiàn)為拖沓應(yīng)付、推諉扯皮、響應(yīng)無力、工作散漫和動作緩慢等問題。明確基層治理節(jié)奏的意涵,識別節(jié)奏的快慢及其影響因素,是調(diào)節(jié)治理節(jié)奏的關(guān)鍵。

(一)基層治理節(jié)奏的基本意涵

通常而言,節(jié)奏是指連續(xù)的和有規(guī)律的運動狀態(tài),顯示了不同類型的活動或動作及其組合的時間特點,體現(xiàn)為活動或動作的時長、強度、深度以及彈性等維度的變化。任何社會活動都是不斷變化的,也都是由具體的動作連接起來的,不同的動作及其組合的切換、消耗的時間、速度的快慢、力度的強弱、切換的頻率等,最終構(gòu)成了特定的行動節(jié)奏。理解節(jié)奏的概念必須要注意三個方面的含義:首先,節(jié)奏是運動及其變化過程的反映,具有動態(tài)性、可變性和連續(xù)性,不是停頓的、靜止的或暫時的;其次,節(jié)奏不是單個的節(jié)拍或音節(jié)等,而是不同動作組合所形成的整體效應(yīng),具有規(guī)律性和整體性;最后,節(jié)奏既是客觀的動態(tài)構(gòu)成,也是主觀判斷或體驗的結(jié)果,和具體個人的認(rèn)識或感受密切相關(guān),因而具有鮮明的主觀性和不確定性。

國家治理節(jié)奏是指在國家治理進(jìn)程中,有快有慢、快慢相宜、張弛有度地采取治理舉措而展現(xiàn)出來的一種節(jié)律,是國家現(xiàn)代化治理體系與治理能力的一個重要衡量指標(biāo)?！?0〕而基層治理節(jié)奏就是基層治理主體應(yīng)對和處理各種事務(wù)的系列動作及其節(jié)拍,比如調(diào)解步驟的多少、執(zhí)法流程的長短、上門服務(wù)的頻率、聯(lián)勤聯(lián)動的默契程度及不同治理動作的銜接等,都或多或少包含了快慢、松緊或強弱等指標(biāo)。不同的治理活動及其動作構(gòu)成了基層治理的過程,而不同治理動作消耗時間的多少及其變化的軌跡則形成了理解基層治理的節(jié)奏。換言之,治理節(jié)奏主要是評判治理動作快慢及其連續(xù)性和持續(xù)性的狀況,關(guān)鍵的指標(biāo)是各項治理動作所消耗的時間,〔11〕最終結(jié)果呈現(xiàn)為效率的高低、速度的快慢、力度的大小以及旋律的起伏等。治理節(jié)奏的概念著眼于基層治理過程中的具體動作及其演變發(fā)展,從過程上描述基層治理的動態(tài)變化。

眾所周知,基層治理是國家治理的基石,是社會主體共同參與基層公共事務(wù)治理的過程。在基層治理中,社會多元主體可以面對面地進(jìn)行交流互動,直接作出各種涉及具體利益和情感的決定,具有鮮明的“短兵相接”的性質(zhì),需要精準(zhǔn)協(xié)調(diào)和掌控互動的節(jié)奏。關(guān)注宏觀或重大問題的國家治理一般都有其宏大且常規(guī)的固定節(jié)奏,而基層治理則具有瑣碎細(xì)微的特點,涉及的主要是與老百姓日常生活相關(guān)的微觀事務(wù),處理的大多是具有敏感性和復(fù)雜性的問題,包含了看得見摸得著的個人利益,〔12〕體現(xiàn)出細(xì)微多變的動態(tài)節(jié)奏,需要基層干部深入全面掌握問題的來龍去脈,認(rèn)真梳理利益各方的意愿和要求,綜合平衡情理法等方面的規(guī)范,隨時隨地采取必要可行的措施,以實現(xiàn)解決問題、協(xié)調(diào)關(guān)系以及維護秩序等目的。

國家治理涉及的大都是整體性或全局性的問題,群眾的利益損益及其感受都不是很直接?；鶎又卫硎菄抑卫淼摹白詈笠还?百米”,是人民群眾感知公共服務(wù)效能及其溫度的“神經(jīng)末梢”,利益敏感性程度比較高,具有很強的可見性、可變性和可參與性。而基層干部身處其他力量的“夾縫之中”,既要積極貫徹和落實中央或上級的任務(wù)和要求,又要及時回應(yīng)社會民眾日益復(fù)雜的訴求,經(jīng)常面對各種身不由己的問題,飽含了各種特殊的“酸甜苦辣”?；鶎庸ぷ鞑粌H常規(guī)性的事務(wù)很多,而且要應(yīng)對大量臨時性或緊急性的情況,各種壓力層層傳導(dǎo),大量任務(wù)壓緊壓實,加上審計、監(jiān)督和考核等,因此,常常是“5+2”和“白加黑”地連軸轉(zhuǎn),任務(wù)重、責(zé)任大、節(jié)奏快、時間緊、強度大,就成為基層治理工作的常規(guī)節(jié)奏,〔13〕相關(guān)物資、活動和信息等也都根據(jù)這樣的節(jié)奏而流動起來。

(二)基層治理節(jié)奏的影響因素

基層治理的節(jié)奏從來不是固定的,而是在快與慢、張與弛、強與弱之間調(diào)整變換的。加快基層治理的節(jié)奏意味著提升工作的頻率,加快行動的速度,盡量降低時間的消耗,但這也容易導(dǎo)致行動的草率性和任意性,抹殺社會事實的多樣性,忽略個性化的需求和意愿,形成效率與公平的緊張性及其抉擇難題。而適當(dāng)放慢治理的速度,則可以鈍化利益沖突,彌合分歧和張力,提高治理活動的適配性,促進(jìn)供需對接,推進(jìn)問題的解決。比較而言,快節(jié)奏表現(xiàn)的是雷厲風(fēng)行和大刀闊斧的治理風(fēng)格,對應(yīng)于以效率為中心的粗放式治理方案,而慢節(jié)奏孕育的是精細(xì)化的治理風(fēng)格,更多追求的是公平性的目標(biāo)。二者的共通性在于,理性地權(quán)衡治理的必要性、可能性及其條件,最終實現(xiàn)適度而有效的治理。具體而言,是“加速”還是“減速”,主要與四個方面的因素密切相關(guān)。

1.價值取向

快是效率的終極追求,似乎具有不證自明的合法性,也具有樂觀而積極的含義,如果是要追求大干快上的簡單效率,特別是面臨緊急任務(wù)或危機問題時,基層治理就會更多進(jìn)行提檔加速,朝著既定目標(biāo)投入資源,采取行動,快速推進(jìn);但慢也是理性、穩(wěn)定和從容的要求,如果是著眼于推進(jìn)審慎而穩(wěn)健的治理,特別是在面臨不容易解決的痛點、堵點或難點問題時,決策者就可能傾向于放慢行動的節(jié)奏,想方設(shè)法匯聚各方面的意見,尋找到解決問題的滿意解。這里價值取向的核心在于,決策者是不是自信的,是不是權(quán)威主義取向的,是如何理解效率與公平問題的,更愿意將資源和力量用在什么地方,比如是推崇快刀斬亂麻地解決棘手問題,還是傾向于充分把握和梳理民意訴求,從容不迫地解決問題。

2.資源能力

是加速還是減速,還取決于各種基層治理活動的保障條件。所謂“手中有糧、心中不慌”,能否從容自如地采取或?qū)嵤┨囟ǖ闹卫韯幼?關(guān)鍵還要看是不是擁有行動的條件,有沒有相關(guān)的資源和能力支撐,比如更多的項目和資源可以加快社區(qū)更新的步伐。同樣,基層治理的減速也要求與之相適配的資源和能力,比如推動各方面進(jìn)行協(xié)商對話也需要建立健全相關(guān)的制度和機制。說到底,物質(zhì)資源是否充足,制度機制是否健全,執(zhí)法能力是否充分,個人素質(zhì)是否過硬,決定了能不能快起來或慢下去,能否從容地分配有限的資源,在快慢之間進(jìn)行流暢切換。比如在行政執(zhí)法權(quán)被賦予街道后,街道就能夠集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法力量,更好地做到快速響應(yīng)、接訴即辦,解決問題就更快捷了?！?4〕

3.問題特性

基層治理說到底是解決問題的過程,尤其是解決人民群眾關(guān)心關(guān)切的實際問題,其中既有雞毛蒜皮的鄰里糾紛問題,也有利益攸關(guān)的物業(yè)沖突問題,還有上級黨委和政府交辦的各種任務(wù)等。治理節(jié)奏是治理問題及其性質(zhì)的函數(shù),不同性質(zhì)的問題要求不同的治理節(jié)奏,因而需要根據(jù)問題類型及其特性來采取治理措施,編排和設(shè)置治理動作及其流程。比如臨時性或緊急性任務(wù)必然導(dǎo)致治理節(jié)奏的突變加速,要求整合相關(guān)資源,集中力量完成任務(wù)。而對于某些牽涉面比較廣的問題,比如加裝電梯、修建車棚以及車庫改造等問題,利益敏感性程度非常高,也很容易激發(fā)矛盾沖突,則需要找準(zhǔn)有利時機,精心設(shè)計治理動作,推動各方的交流對話,流暢而穩(wěn)健地解決問題。

4.信息技術(shù)

治理活動既是加工和處理信息的過程,也是信息生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程,對治理過程及其動作的記錄同樣也構(gòu)成了重要的信息?！?5〕信息生產(chǎn)和傳遞的速度及其快慢切換,規(guī)定了治理動作的設(shè)計及其組合,也直接限定了治理活動的節(jié)奏,其中的關(guān)鍵就是建立精準(zhǔn)的信息交流或反饋渠道,讓不同行動者更加方便有效地溝通協(xié)調(diào),讓治理動作的銜接更加緊湊順暢?；鶎又卫碜兏锖蛣?chuàng)新的著力點正是通過技術(shù)應(yīng)用來解決信息問題。信息技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用改變了信息傳遞的方向、流量和速度,從而能夠重新設(shè)計管理和服務(wù)事項及其流程,直接影響到治理活動的運行節(jié)奏,尤其是能夠通過完善信息的共享機制,明確不同社會主體的職權(quán)或角色及其邊界,提升治理活動及其動作組合的協(xié)同效率?！?6〕

基層治理紛繁復(fù)雜,包含了無限豐富的維度,其中都涉及對人力和其他資源的安排、協(xié)調(diào)和處置等,也都要落實到具體的動作上面來,因而呈現(xiàn)出特殊的節(jié)奏。治理節(jié)奏是從行動及其時間的維度來理解基層治理的切入點,有助于深入把握各種各樣的治理活動及其動作,描畫基層治理的清晰圖像。節(jié)奏的快慢及其調(diào)適和切換的問題,關(guān)注的是基層治理活動的時間消耗狀況及其過程合理性,具體將著眼于從行動上考察基層治理的動態(tài)過程,將行動者、行動環(huán)境以及治理動作等要素都結(jié)合起來,揭示基層治理實際上是如何運行起來的,運轉(zhuǎn)的過程及其動作是不是流暢,速度是否太快或太慢,效率是高還是低,以及最終建構(gòu)什么形象或氣質(zhì)的基層治理體系等。

二、基層治理的加速及其雙面效應(yīng)

發(fā)展是最大的政治,是關(guān)系全局的重大問題。速度是衡量發(fā)展的基本指標(biāo),發(fā)展的速度直接體現(xiàn)為效率的高低、時間的多少、動作的快慢以及不同動作的連貫性程度等。各種進(jìn)步或發(fā)展實際上就是系列加速動作的組合,而效率就是對于系列動作及其關(guān)系的評估。社會快速發(fā)展的現(xiàn)實決定了基層治理加速的總體趨勢?；鶎又卫淼闹饕ぷ魇菆?zhí)行和落實黨和國家的各項方針政策,尤其是現(xiàn)場處置與群眾利益息息相關(guān)的管理和服務(wù)問題,各方面社會主體共同在場,具有顯著的交互性、可見性和時間敏感性,〔17〕因此效率是決定政策效能的關(guān)鍵因素,倒逼形成強烈的加速沖動。相應(yīng)地,抓進(jìn)度、趕時間、搶工期、爭先趕超等做法,讓基層治理快速運轉(zhuǎn)起來,就成為基層治理工作的常態(tài),很大程度鎖定了基層治理的節(jié)奏。

與此同時,面對社會持續(xù)涌現(xiàn)出來的難點、堵點和痛點問題,特別是各種臨時性和突擊性的非常規(guī)性任務(wù),社會各方都給予強烈的關(guān)注,基層治理也需要進(jìn)行快速的應(yīng)對和處置,實施行之有效的管理,提供精準(zhǔn)而適度的服務(wù),以盡快平息事態(tài)及其影響,防止矛盾沖突升級,釀成新的風(fēng)險或隱患。就此而言,基層治理的加速既是自上而下的發(fā)展要求,也是自下而上的社會需求?；鶎又卫硗ㄟ^各種加速動作,深度整合和協(xié)調(diào)相關(guān)資源,加快資源要素運行的速度,提高了政務(wù)服務(wù)的效率,也優(yōu)化了公共服務(wù)的體驗感,但是這種加速的趨勢也不可避免地帶來了基層壓力的劇增、治理參與感的弱化以及形式主義等弊病。這種效應(yīng)既是整體性的,也是雙面性的。

(一)基層治理的加速含義與動作

從時間結(jié)構(gòu)改變的角度,“加速”可以被理解為時間單位內(nèi)的數(shù)量增加,〔18〕就此而言,某領(lǐng)域節(jié)奏的加速就意味著一定單位時間內(nèi)特定行為、事物或事件數(shù)量的增加,加速的實現(xiàn)就在于提高單位時間的使用效率,比如提高每個行為或動作的完成速度;減少各種行為或事件之間等待、銜接或轉(zhuǎn)換的時間;在同一時間內(nèi)進(jìn)行多線程的任務(wù)操作?；鶎又卫淼募铀僦饕憩F(xiàn)為在安排和實施相關(guān)措施、業(yè)務(wù)、活動等動作的過程中,具體動作的時間消耗的降低,不同動作組合時間的縮短,職能部門之間對接的緊湊,單位時間內(nèi)任務(wù)疊加數(shù)量的增加,比如推行一站式集成化改革,通過建立同步受理、聯(lián)合勘查、線上流轉(zhuǎn)、并聯(lián)辦理和限時辦結(jié)等機制,重新構(gòu)建了高效的行政審批流程,極大地壓縮了行政審批的時間,個別環(huán)節(jié)的時限甚至可以壓縮近60%,〔19〕形成加速的巨大效能。

根據(jù)“以人為中心”的發(fā)展理念,黨和政府強調(diào)“民生無小事”,要求黨員干部要急群眾之所急,聚焦企業(yè)和群眾“急難愁盼”問題,及時開題作答、解疑釋惑、回應(yīng)訴求等,發(fā)展和形成了“快速響應(yīng)”和“限時辦結(jié)”等機制,直接按下了治理加速的按鈕,而數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用,則使治理加速變成現(xiàn)實和常態(tài)?，F(xiàn)代信息科技覆蓋了各行各業(yè),憑借其強大的聯(lián)結(jié)和穿透能力,支撐了跨越時空的遠(yuǎn)距離信息傳遞,極大地提升了交流和互動的效率,提高了治理加速的可操作性和精準(zhǔn)性。在過去較長的一段時間里,基層治理實踐中涌現(xiàn)出大量的加速動作,蔓延和覆蓋到社會的各個角落,顯著提高了基層治理的節(jié)奏。這些動作的核心都是爭分奪秒,壓縮時間,加快速度,提高效率。

1.化繁為簡壓縮辦事流程

一般而言,加速直接意味著主動作為,積極行動,刪繁就簡,實現(xiàn)簡約治理,具體就是簡化業(yè)務(wù)流程,減少辦事環(huán)節(jié),重構(gòu)運行機制,降低內(nèi)部摩擦、損耗和延滯,節(jié)約治理成本?！?0〕各地政府積極探索以“簡約高效”為導(dǎo)向的管理體制改革,比如“放管服”改革、行政審批制度改革、“最多跑一次”改革和“不見面審批”改革等,核心都是根據(jù)類型化或整體性的治理策略,采用“批發(fā)”“打包”“集成”等手段,實施“一攬子”的問題解決方案等,從而做到簡政放權(quán),放管結(jié)合,重構(gòu)行政流程,優(yōu)化行政監(jiān)管機制,降低市場準(zhǔn)入門檻,為市場主體松綁。尤其是,梳理行政審批事項,通過縮減、并聯(lián)和延后等措施,讓政府內(nèi)部資源要素動起來,圍繞“高效辦成一件事”下功夫,應(yīng)用一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)等機制,減材料、減環(huán)節(jié)、減時限、減跑動,壓縮行政審批的時限,提高政務(wù)活動的效率,最后讓企業(yè)辦事直達(dá)快享,群眾事務(wù)速辦易辦?！?1〕

2.整合資源推進(jìn)協(xié)同治理

加速也意味著必須要運用集中化的權(quán)力,采取更具強制性或約束力的紀(jì)律,比如根據(jù)高位統(tǒng)籌的做法,通過施加更大的壓力,布局規(guī)劃相關(guān)工作,推進(jìn)多主體協(xié)同治理,形成治理合力,提升整合效能,以多快好省地完成工作。如各地開展的文明城市評比、脫貧攻堅、綜合整治以及城市更新等重要工作,往往任務(wù)復(fù)雜而繁重,有著明確的時間節(jié)點,基層政府以及社區(qū)單位等通過加速的辦法來處理問題,經(jīng)常采用領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公、部門協(xié)同、聯(lián)合執(zhí)法以及聯(lián)勤聯(lián)動等手段,整合相關(guān)資源要素,明確不同部門或機構(gòu)的職責(zé)分工,使不同部門、不同單位、不同利益主體做到“勁往一處使、心往一處想、擰成一股繩”,減少推諉扯皮和相互摩擦。這種“集中力量辦成事”的加速邏輯就是以權(quán)力為中介,依靠社會動員或科層動員等治理機制,由內(nèi)而外、自上而下地敦促和規(guī)范多元治理主體實現(xiàn)協(xié)同配合,〔22〕避免繁多的治理主體及其動作所帶來的時空裂隙,提高治理的節(jié)奏。

3.應(yīng)用技術(shù)提升反應(yīng)速度

在解決社會問題的過程中,加速還意味著能快速提出治理問題,進(jìn)行有效的意見表達(dá),同時要求能及時作出反應(yīng),采取更敏捷高效的動作,提高治理活動的效率,特別是注意減少信息確認(rèn)和檢驗的時間,縮短治理事項部門周轉(zhuǎn)的線程,加快解決矛盾沖突的速度,提升社會公眾的滿意度。各地積極利用信息技術(shù),推行了大量的改革舉措和創(chuàng)新實踐,比如12345熱線、接訴即辦改革和市域社會治理平臺(具體包括綜合治理平臺、便民服務(wù)平臺、評估監(jiān)督平臺等),搭建社區(qū)云治理、掌上社區(qū)、政務(wù)掌上辦、指尖上的社區(qū)等智慧社區(qū)或數(shù)字社區(qū),暢通了群眾反映訴求的渠道,有助于快速識別和鎖定問題。而通過信息技術(shù)集成各種訴辦關(guān)系渠道,基層構(gòu)建了“隔空跨地”觸手可及的公共服務(wù)體系,有效縮短了政府響應(yīng)問題的時間,提高了基層治理的回應(yīng)性水平,加快了治理要素的交互頻率,蘊含了顯著的“加速”含義。〔23〕

(二)基層治理加速的雙面效應(yīng)

面對社會各個領(lǐng)域的加速趨勢,基層治理也必須或主動或被動地進(jìn)行加速,以適應(yīng)社會問題發(fā)展的節(jié)奏。從基層治理改革和創(chuàng)新的趨勢來看,特別是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下,加速毫無疑問是當(dāng)前基層治理的主旋律,也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的基本策略,多維度提升了基層治理的效率和效能。有效的加速動作提高了基層治理的行動效率,整合了分散的資源要素,提升了基層的治理能力,有助于破解基層治理中普遍存在的重復(fù)沖突、權(quán)屬不清、繁文縟節(jié)、邊界模糊以及碎片化等問題,極大地減少或消除了治理過程中無效的沉淀或冗余,強化了治理動作的簡單性、流暢性和緊湊性,避免了“脫實向虛”的自轉(zhuǎn)和“猛踩油門不掛擋”的空轉(zhuǎn),〔24〕也形成了諸多顯著的正面效應(yīng)。

基層治理加速的積極效應(yīng)具體體現(xiàn)在:一是簡化了政務(wù)辦理的中間環(huán)節(jié),優(yōu)化了政府辦事的速度,加快了基層治理運行的節(jié)奏,特別是各種形式的“一站式”服務(wù),提升了管理和服務(wù)的效率,打造了更加便捷高效的政務(wù)環(huán)境。二是開辟了公民參與治理的渠道,也拉近了與服務(wù)對象的距離,諸如從“有訴不辦”到“接訴即辦”再到“未訴先辦”的改革,增強了公共服務(wù)的回應(yīng)性、敏捷性和可及性,也提高了民眾的獲得感、安全感和滿意度。〔25〕三是為了加速而進(jìn)行的改革和創(chuàng)新,重新定義了基層治理的權(quán)力及其邊界,比如制定出臺街鎮(zhèn)或社區(qū)的權(quán)力清單和責(zé)任清單等,推動了治理資源向基層的下移,更加凸顯和強化了基層治理的重要性,鞏固了基層治理的地位。

但正如有些學(xué)者所提出的,加速是一把“雙刃劍”,它在帶來技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟繁榮的同時,也逐漸變成不可控的力量,〔26〕帶來了許多弊病,比如激烈的競爭環(huán)境使人們持續(xù)性地透支了身體,快速簡單的交往方式淡化了人們對美好情感和生活的體驗?；鶎又卫砉?jié)奏的加快也同樣引發(fā)了許多負(fù)面效應(yīng)。一是快節(jié)奏給基層工作人員帶來了緊張感的問題。持續(xù)的加速提高了治理的動作頻率,但也壓縮了行動的時間,擠占和消耗了有限的治理資源,導(dǎo)致基層治理體系超負(fù)荷運轉(zhuǎn),形成了諸多不堪重負(fù)的難題,比如基層工作人員的壓力過大,對高強度的任務(wù)疲于應(yīng)付,無所適從,產(chǎn)生職業(yè)倦怠,以至于倒向“避責(zé)主義”或“形式主義”的應(yīng)對策略?！?7〕

二是快節(jié)奏導(dǎo)致了對民主治理的忽視或排斥。加快基層治理節(jié)奏通常意味著權(quán)力某種程度的集中,這樣既能夠減少不必要的梗阻或限制,提高決策和執(zhí)行的速度,也有利于整合各方面資源,卓有成效地解決群眾“急難愁盼”的問題。在加速的過程中,省時成為了行動的支配性準(zhǔn)則,對民主、公平、包容和安全等其他因素的考量也就受到限制。而推行民主治理天然帶有減速的含義,因為民主治理的發(fā)展需要更多的時間安排,所有合乎民主要求的程序都需要得到充分的時間支持?！?8〕正如許多加速活動所呈現(xiàn)出來的,提高治理的節(jié)奏必然會大量采取簡單化或標(biāo)準(zhǔn)化的思維和技術(shù),具有大包大攬、簡單粗暴或直截了當(dāng)?shù)奶攸c,抹殺具體人和事的多樣性和差異性,會更多地遵從權(quán)力的意志,而難以全面兼顧和平衡社會民眾的意愿,弱化民主治理的訴求及其效果。

三是快節(jié)奏也帶來了治理的高成本問題。加速本身就是需要成本的,基層治理的加速同樣要有與之相適配的資源支持,比如需要儲備更多的人力物力財力,需要更多的加班加點來完成任務(wù),需要良好的技術(shù)設(shè)施來作出快速響應(yīng),需要更多的數(shù)據(jù)資源來支撐高效辦成一件事。此外,在快速變遷的時代,過度求快的治理節(jié)奏固然提高了治理的敏捷性和便利性,但也助長了焦慮或浮躁等不良心態(tài),帶來了各種治理動作變異或走形的可能性,比如一些基層政府為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的治理內(nèi)卷化現(xiàn)象,〔29〕這種內(nèi)卷增加了治理成本,卻未必能改善治理效果,反而陷入減速的境地中去,形成了新的治理節(jié)奏。

三、放慢基層治理的節(jié)奏及其改革內(nèi)涵

基層治理的節(jié)奏是動態(tài)變化的,是依據(jù)現(xiàn)實需求不斷調(diào)整的。“加速”提升了基層治理的廣度、深度和強度,但也導(dǎo)致許多基層干部疲于奔命,消極倦怠,日趨內(nèi)卷。這就需要重新思考基層治理節(jié)奏的問題,重視被廣泛提出的減速、減壓和減負(fù)等現(xiàn)實要求。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化,絕不是只有“加速”的維度,比如“優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務(wù)服務(wù)流程,全面推進(jìn)一窗式受理、一站式辦理,加快推行市域通辦,逐步推行跨區(qū)域辦理”;也有著“減速”的要求,比如“完善基層民主協(xié)商制度,縣級黨委和政府圍繞涉及群眾切身利益的事項確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)協(xié)商重點,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委主導(dǎo)開展議事協(xié)商,完善座談會、聽證會等協(xié)商方式”。〔30〕

面對千頭萬緒的社會事務(wù),基層治理既需要快馬加鞭地“提速”,及時快速地響應(yīng)群眾的訴求,雷厲風(fēng)行地解決錯綜復(fù)雜的問題,高質(zhì)量地完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的事項或群眾需要解決的問題,也需要平和而審慎地“減速”,包括做好治理的前期準(zhǔn)備工作,重新規(guī)劃和設(shè)計治理機制,調(diào)整不適當(dāng)或不必要的時限規(guī)定,減少不必要的動作,放慢治理活動的節(jié)奏,引導(dǎo)各方主體都參與其中,聽取多元主體的意見和訴求,以獲得更高的接受度、認(rèn)可度和滿意度。在加速發(fā)展和變革的社會大環(huán)境中,減速的動作及其主張越來越多,不僅引人矚目,也成為了推動治理變革的重要動力。

(一)放慢基層治理節(jié)奏的操作方法

在“加速”的普遍趨勢下,“減速”似乎具有“逆主流”的色彩。但事實上,基層治理的“減速”并不是反現(xiàn)代性和對抗加速的意識理念,而是對“加速”活動及其效應(yīng)進(jìn)行的反思,是對快節(jié)奏治理的修正、平衡和調(diào)適,體現(xiàn)了“欲速則不達(dá)”和“張弛有道”的辯證法思維。〔31〕從價值訴求上講,減速意味著破除效率至上的迷信,樹立以人為本的治理理念,深入認(rèn)識社會的多樣性和矛盾性,充分聽取不同社會主體的聲音,細(xì)致梳理多元利益訴求,實現(xiàn)更大程度的公平;從實踐方面來看,減速就是拉長治理活動的鏈條,提升治理過程的可見度,降低治理動作的密度和頻度,比如推出“無會周”或“無會月”等措施,打造更為周密化、精細(xì)化和個性化的治理體系。具體來說,基層治理的減速包括如下三個方面的改革和創(chuàng)新。

1.制度化建設(shè)延長了治理過程的鏈條

在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型的過程中,基層治理的困境主要源自治理權(quán)責(zé)的混亂,〔32〕例如廣泛出現(xiàn)政出多門、交叉執(zhí)法和推諉扯皮等問題,降低了基層治理的速度和效率。近年來,基層治理改革和創(chuàng)新的重要任務(wù)就是梳理各個方面的職責(zé)權(quán)利,明確不同治理動作的標(biāo)準(zhǔn)及其相互關(guān)系,推進(jìn)基層治理的制度化和規(guī)范化,特別是設(shè)置了更多體現(xiàn)民主性、公平性、科學(xué)性的治理程序和環(huán)節(jié),比如建立明確的決策議事規(guī)則,增加了重大事項及其決策的協(xié)商議事和公示公開環(huán)節(jié),包括提前醞釀、充分調(diào)研、征求意見、多方溝通和會前告知等環(huán)節(jié)。從制度的設(shè)計到制度合法化的確立,再到制度的執(zhí)行、調(diào)整或廢止,制度建設(shè)及其運行都是需要時間成本的,這就改變了過去個別領(lǐng)導(dǎo)單獨拍板或任性而為的快動作,通過重構(gòu)治理的制度和機制,拉長了基層治理的環(huán)節(jié)或鏈條,特別是使過去相對模糊或軟性的治理環(huán)節(jié)變得清晰或硬性,將許多非正式的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)檎降闹贫葯C制,將邊界范圍不清的地方轉(zhuǎn)換成具體明晰的內(nèi)容。

2.精細(xì)化服務(wù)降低了治理動作的速度

作為國家治理體系的底座,基層治理既要實現(xiàn)有效的管理,也要提供高質(zhì)量的服務(wù)。面對人民群眾對于美好生活的向往,基層管理和服務(wù)都遭遇到轉(zhuǎn)型升級的歷史契機。其中,基層治理變革和創(chuàng)新的要求越來越多,標(biāo)準(zhǔn)越來越高,任務(wù)越來越重,就其基本方向來說,就是堅持治理重心下移,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源下沉,夯實公共服務(wù)的底盤,持續(xù)滿足人民群眾多樣化的服務(wù)需求。這就要求深入把脈民心民意民情民需,設(shè)計和實施更具個性化和差異化的治理方案,建立諸如“一企一策”“一事一策”或“一事一議”等制度,以提供更加精準(zhǔn)細(xì)致的服務(wù),降低治理動作的速度。精細(xì)化服務(wù)聚焦于特定的個體,以個人為考量對象,摒棄“一刀切”的痛快淋漓,直面現(xiàn)實中無所不在的差異性和多樣性,要求更多的審慎、設(shè)計和考慮,也對應(yīng)于更加細(xì)致而精密的治理動作,要求把各個治理動作都做足了,都要做到位,做得更細(xì)致和更有成效。

3.多主體參與增加了溝通協(xié)調(diào)的時長

基層治理是開放的舞臺,具有多元主體參與的便利條件,也需要社會民眾的廣泛參與。良好的服務(wù)不再簡單是政府單邊生產(chǎn)的過程,而是越來越表現(xiàn)為共同生產(chǎn)的過程,〔33〕需要其他社會主體參與合作,更需要因人制宜,進(jìn)行精心的謀劃、設(shè)計和落實。為此,基層治理必須要搭建多元協(xié)商對話的平臺,包括民主懇談會、協(xié)商議事會以及社區(qū)議事會等,使相關(guān)利益主體都能參與進(jìn)來,開展充分而有效的交流、磋商和對話,協(xié)調(diào)各方面的意見和訴求,最終推動共識的生成?！?4〕這個過程是由各種具體的動作組成的,包括組織和動員多元主體參與、召開多方參與的協(xié)調(diào)會、推動各主體間的交相互動、達(dá)成和落實治理共識等。這些動作使得治理時間被大大延長了,治理節(jié)奏也更加平緩了。就此而言,多元協(xié)商對話機制和平臺的發(fā)展,固然是豐富了基層治理的細(xì)節(jié),提升了基層治理的共識性水平,但顯然也放慢了治理活動的節(jié)奏。

(二)基層治理減速的改革內(nèi)涵

2020年3月31日,習(xí)近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心考察時強調(diào),“該管起來就能夠迅速地管起來,該放開又能夠有序地放開,收放自如,進(jìn)退裕如,這是一種能力?！薄?5〕這句話不僅對于城市治理具有普遍性意義,也對基層治理具有指導(dǎo)性意義?；鶎邮歉鞣N治理要素交錯聚集的地方,也是矛盾沖突“短兵相接”的場所,直接落實各種管理和服務(wù)事項,關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)和生活,影響著人民群眾的獲得感和幸福感。因此基層治理主體特別需要做到,該快的時候能快起來,快速調(diào)動各方面的資源和力量,快刀斬亂麻,靈敏高效地解決問題;該慢的時候也要慢下來,謹(jǐn)慎地調(diào)節(jié)復(fù)雜的矛盾沖突,因時因地因事因人制宜,精準(zhǔn)而細(xì)致地做好管理和服務(wù),平衡好效率和公平之間的張力,實現(xiàn)進(jìn)退裕如的治理。

說到底,基層治理必須要從實際出發(fā),從現(xiàn)實問題出發(fā),統(tǒng)籌國家和社會等各方面的資源,平衡“加速”和“減速”的要求,實現(xiàn)力所能及而又沉著穩(wěn)健的治理?；鶎又卫淼摹翱臁迸c“慢”不是完全獨立的自變量,而是國家與社會需要的因變量。“快”與“慢”是相對而言的,二者各有其用、各有側(cè)重,卻又相輔相成、相互補充。二者如何在動態(tài)調(diào)整中實現(xiàn)靈活切換,共同建構(gòu)基層治理的旋律,成為檢驗基層治理能力的重要指標(biāo),也是基層治理現(xiàn)代化必須要回答的命題。面對治理加速的潮流及其不良后果,減速也日益提上議事日程,其重要的表現(xiàn)就是踩下了基層治理的“剎車”,減緩基層治理的節(jié)奏,或是豐富治理活動的內(nèi)容過程,或是增加治理動作的時間投入,或是放寬治理環(huán)節(jié)的時長限度,以提升基層治理的柔韌性。

基層治理的減速是加速的對立面,是對于加速過程及其結(jié)果的反思和批判,具有多個方面的改革意蘊:首先,這體現(xiàn)的是基層治理的價值轉(zhuǎn)向,即不再只是單純地追求大干快上的效率,而是更大程度地兼顧合法、民主、公平和透明等多元價值,特別是順應(yīng)群眾參與的訴求,服務(wù)于更多的個體及其需要,避免簡單粗暴的方式,防止輕率任性的后果;其次,這意味著必須適應(yīng)社會事務(wù)復(fù)雜化的現(xiàn)實,不斷提高基層治理的系統(tǒng)性水平,包括建立健全相關(guān)的制度流程,豐富治理技術(shù)的問題識別系統(tǒng),適配不同組合的治理資源,以實現(xiàn)更加精準(zhǔn)、細(xì)致和有效的治理;最后,這要求科學(xué)設(shè)計治理過程及其細(xì)節(jié),使多元主體都參與進(jìn)來,發(fā)揮社會力量的作用,通過時間來換取空間,控制節(jié)奏以鑄就共識,打造舒緩而平和的基層治理節(jié)奏,最終全面提升基層治理品質(zhì),優(yōu)化基層治理體驗。

面對復(fù)雜多變的社會要素,基層治理必須要掌控好節(jié)奏問題,重構(gòu)基層治理的運行體系,既保持“加速”的常態(tài)思維,提升可加速的能力,也尋找“減速”的補位點,隨時調(diào)整基層治理的動作及其節(jié)拍,從容演奏快慢皆宜的基層治理樂章,而其中的關(guān)鍵就是破除對“加速”的迷戀,真正能做到慢下來。首先,要審視基層治理的加速現(xiàn)象及其成因,系統(tǒng)評估快治理節(jié)奏的適應(yīng)性和可行性,合理地劃定基層治理的邊界、范圍以及強度,明確各主體的職責(zé)權(quán)利;其次,要圍繞基層治理體系的制度及其機制,著眼于防范“大干快上”和“多快好省”的弊病,建立健全相關(guān)的制度和標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)降低基層治理的動作頻率;最后,要聚焦基層治理的人及其能力問題,優(yōu)化基層治理的資源配置,提高基層治理的執(zhí)行力,避免加速帶來的緊張、壓力和焦慮,減少不必要的或無效能的加速。

相對于過去更多專注于加速的治理變革,基層治理的適當(dāng)減速無疑是有現(xiàn)實意義和必要性的,但也要警惕它可能產(chǎn)生的負(fù)面影響:首先,慢節(jié)奏可能導(dǎo)致責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)娜笔?具體表現(xiàn)為反應(yīng)遲鈍、行動遲緩、無動于衷、官僚主義、懶政怠政以及消極作為,缺少快速應(yīng)對危機問題的意識和能力;其次,明確和細(xì)化治理過程必然會制造大量程序或環(huán)節(jié),這固然包含了制度化和透明化等積極含義,但也容易產(chǎn)生不必要的繁文縟節(jié),造成形式主義甚至內(nèi)卷化等消極后果;最后,基層治理的多元參與是完全有必要的,但這也增加了基層治理的“帶寬”和“線程”,如果缺乏完善的技術(shù)支撐,多元參與只會帶來眾聲喧嘩的表象,耗費大量的精力和時間,卻不能輸出更高質(zhì)量的結(jié)果。此外,在效率至上的強勢話語中,放慢節(jié)奏容易被視為是“別有用心”或“欺上瞞下”的偷懶,而且實踐中減速的頻度和強度也較難把握,這也就使得減速主張的表達(dá)及其實現(xiàn)受到了抑制。

四、小結(jié)和進(jìn)一步思考

在當(dāng)代中國快速城市化的進(jìn)程中,城鄉(xiāng)社會中的問題密集涌現(xiàn),形成了廣泛的風(fēng)險和危機。各種群眾關(guān)切的“急難愁盼”問題,以及頻發(fā)高發(fā)的公共危機事件,內(nèi)在地提出了治理加速的要求。基層治理處于落實政策和服務(wù)群眾的一線,擔(dān)負(fù)著艱難繁重的管理任務(wù)和服務(wù)壓力,既需要快速響應(yīng)和解決問題,也需要慢下來傾聽和調(diào)和多樣化的意愿,因此始終要處理好治理節(jié)奏快與慢的平衡問題。加速與減速作為調(diào)適治理節(jié)奏的兩種策略,各自有其獨特的操作方法和不同的應(yīng)用場景。通過按下加速的按鈕,基層治理積極動員和整合有限的人財物資源,以應(yīng)對管理和服務(wù)過程中面臨的任務(wù)挑戰(zhàn),這也構(gòu)成了基層治理轉(zhuǎn)型的基本態(tài)勢?；鶎又卫淼募铀龠\轉(zhuǎn),激發(fā)了各種治理要素的活力,挖掘了基層治理的潛力,形成了治理體系的合力,最終提高了基層治理的能力。

而針對持續(xù)加速帶來的緊張、壓力和不適,適當(dāng)?shù)芈聛砭统蔀榛鶎又卫韯?chuàng)新的重要選擇,引發(fā)了深刻的反思和變革。面對日益復(fù)雜的管理和服務(wù)事項,基層治理通過建立健全相關(guān)的制度機制,適當(dāng)拉長管理和服務(wù)活動運行的程序鏈,使決策和執(zhí)行過程更多地兼顧到多樣化的人群及其偏好和訴求,有利于提升基層治理的理性化水平、共識性水平和適應(yīng)性能力,盡量避免簡單粗暴的“一刀切”等弊病。與之相關(guān)的變革和創(chuàng)新也層出不窮,構(gòu)成了基層治理體系的重要內(nèi)容。當(dāng)然,放慢基層治理的節(jié)奏并不等于減輕責(zé)任、放任自流、無所作為,而是要優(yōu)化基層治理活動及其動作的速度,提高資源、行動與問題的適配性,提升基層治理的韌性、彈性和自主性?！翱臁辈皇墙鉀Q實際問題的靈丹妙藥,適當(dāng)?shù)芈聛砟芙o理性思考和審慎選擇創(chuàng)造更多的空間,能為優(yōu)化基層治理帶來更多的期望和想象,也可能會創(chuàng)造出意想不到的良好效果。

加速與減速是治理節(jié)奏的基本動作,是辯證互補的關(guān)系。加速是提升基層治理效能的必經(jīng)之路,是為了應(yīng)對繁多的治理負(fù)荷而進(jìn)行的加量、加壓和加急。減速也是提升治理能力的重要途徑,是為了應(yīng)對消極面的加速效應(yīng),將資源力量用到真正需要的地方去,提高基層治理的適當(dāng)性和精準(zhǔn)性?？炫c慢既是相互矛盾的,也是相互補充的,比如破除繁文縟節(jié),不僅有給工作加速的含義,也有專心致志做事的減速含義,這兩者是不可分開,卻又具有緊張性的。值得指出的是,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用優(yōu)化了問題信息的傳遞過程,推動了治理信息的共建共享,具有為基層治理加速的積極意義,但數(shù)字化治理也可能因為剛性的技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn),而降低基層治理的靈活性和柔韌性,導(dǎo)致人工作業(yè)速度的減緩。

人是非常復(fù)雜的,基層治理的場景主要是由人去做人的工作,具有復(fù)雜性、多樣性、差異性以及可變性,各種情況的發(fā)展變化最終都取決于個人的選擇,問題的輕重緩急大都依賴于參與者的理解和感受,因此需要尋找快節(jié)奏與慢節(jié)奏的動態(tài)平衡,最終塑造有效、從容和適度的治理形態(tài)。治理節(jié)奏問題是非常重要的,也是容易被忽略和漠視的。在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中,基層治理既要堅持“分秒必爭”的效率意識,持續(xù)提升基層治理的核心能力,高效解決社會民眾關(guān)切的問題,提供敏捷精準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)服務(wù),也要樹立“事緩則圓”的思維,合理安排配置治理資源,優(yōu)化治理和服務(wù)事項及其運作過程,走出無效工作或徒有其表的忙碌陷阱,提升基層治理的靈活性、柔韌性和穩(wěn)定性。