肖盼晴

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院,武漢 430079)

黨的二十大報(bào)告明確提出“深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。由此可見,權(quán)能拓展也是農(nóng)村宅基地改革的主要方向,盤活宅基地是鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。近年來,各地不斷推進(jìn)宅基地的“三權(quán)分置”改革。但從實(shí)踐看,該項(xiàng)改革與農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革相比,面臨更多的阻礙和困境。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,宅基地相關(guān)的糾紛在所有農(nóng)地糾紛中占比達(dá)到五分之一以上,且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)[1]。宅基地的相關(guān)權(quán)利是涉及財(cái)產(chǎn)與身份的復(fù)合型權(quán)利。加之,在房地一體主義的制約下,農(nóng)民基于集體成員與家戶成員的雙重身份,對(duì)宅基地與地上房屋享有不同性質(zhì)的權(quán)利。對(duì)宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的結(jié)構(gòu)與性質(zhì)予以準(zhǔn)確的釋義,是賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提和基礎(chǔ),也是“三權(quán)分置”背景下亟待解決的重要問題。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

“三權(quán)分置”是從橫向和縱向兩個(gè)維度細(xì)分集體土地的權(quán)能,并在集體、農(nóng)戶和外部主體之間進(jìn)行分配[2],三者對(duì)一宗宅基地享有三種不同的權(quán)利[3]。對(duì)于“三權(quán)”的結(jié)構(gòu)有“所有權(quán)-資格權(quán)-使用權(quán)”[4]、“所有權(quán)-使用權(quán)-次級(jí)用益物權(quán)”[5]和“所有權(quán)-使用權(quán)-法定租賃權(quán)”[6]等解讀。其中,宅基地使用權(quán)兼具身份與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性[7]。身份資格是獲得宅基地使用權(quán)的前提,而通過各種方式實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是其具體的物權(quán)表現(xiàn)形態(tài)[8]。宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為資格權(quán)的次級(jí)用益物權(quán)[9]。關(guān)于戶內(nèi)成員對(duì)于宅基地使用權(quán)的關(guān)系,學(xué)界存在共有說[10]、按份共有說[11]、共同共有說[12]和利益期待性合有說[13]等諸多爭(zhēng)論。宅基地資格權(quán)可避免因“絕賣”而永久性失地[14],促進(jìn)其社會(huì)保障功能的剝離[15],關(guān)于其性質(zhì)存在復(fù)合型權(quán)利說[16]、身份性權(quán)利說[17]、次級(jí)地上權(quán)說[5]、成員權(quán)說[3]、最先受讓權(quán)+優(yōu)先受讓權(quán)[18]和親屬法外身份權(quán)[19]等觀點(diǎn)。

關(guān)于“三權(quán)分置”中房地權(quán)利的變化,學(xué)界的爭(zhēng)論可概括如下。房地一體是為了保證房屋正當(dāng)?shù)恼嫉貦?quán)源,并確保權(quán)利主體的同一[20]。房地分離是在集體經(jīng)濟(jì)組織與買受人之間建立宅基地租賃關(guān)系[21]。同時(shí)擁有房產(chǎn)與宅基地使用權(quán)者,不應(yīng)繳納宅基地的使用費(fèi),而非宅基地使用權(quán)者則應(yīng)繳納相應(yīng)的費(fèi)用[22]。關(guān)于宅基地使用權(quán)能否繼承,學(xué)界存在否定說[23]、限制繼承說[24]、自由繼承說[25]和法定租賃權(quán)說[26]等爭(zhēng)論。當(dāng)前的宅基地改革存在處分權(quán)受限、所有權(quán)主體虛置、資格權(quán)界定和退出機(jī)制不健全等問題[27]。宅基地改革試點(diǎn)缺乏系統(tǒng)性,多屬對(duì)策性工作,諸多關(guān)系尚未厘清[28]。

通過上述梳理可以看出,關(guān)于宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)與改革動(dòng)向,一直是學(xué)界研究的焦點(diǎn)問題。但是對(duì)于宅基地戶內(nèi)成員共有權(quán)的結(jié)構(gòu)與性質(zhì),卻少有研究提及,或者直接等同于共同共有。宅基地的權(quán)利體系比承包地的權(quán)利體系更加復(fù)雜。特別是隨著社會(huì)的發(fā)展,個(gè)人權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng),家戶整體與成員個(gè)體之間的矛盾愈益突出。加之,在“三權(quán)分置”改革的推動(dòng)下,宅基地流轉(zhuǎn)的情況迅速增加。若地隨房走,宅基地之上的集體所有權(quán)將名存實(shí)亡;若房隨地走,又將導(dǎo)致個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)于上述問題,亟須從理論上對(duì)宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的復(fù)合型結(jié)構(gòu)予以準(zhǔn)確釋義,才能在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上,切實(shí)實(shí)現(xiàn)賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的改革目標(biāo)。

二、集體成員、以戶確權(quán)與宅基地共有權(quán)

(一)基于成員身份的宅基地使用權(quán)

20世紀(jì)50年代,隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn),宅基地從私有轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、農(nóng)戶利用”的兩權(quán)分離模式。自此之后,宅基地使用權(quán)的獲得具有明顯的身份性特征。

一方面,宅基地使用權(quán)的設(shè)置旨在為集體成員提供一定的居住保障,是集體成員基于身份資格實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益的重要方式。從權(quán)利得失看,宅基地使用權(quán)的取得要以集體成員身份為前提,并遵循一戶一宅、面積法定、流轉(zhuǎn)受限等原則。確切來說,在“生不增、死不減”的調(diào)整模式之下,宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體為“戶”,若“戶”消失,且地上無不動(dòng)產(chǎn),則由集體收回宅基地。上述權(quán)利得失條件體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的身份性特征。從權(quán)利結(jié)構(gòu)看,宅基地使用權(quán)是兼具身份與財(cái)產(chǎn)雙重屬性的復(fù)合型權(quán)利,且其權(quán)利結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)烈的排他性特征,旨在為一定區(qū)域范圍內(nèi)的成員提供居住保障?？梢哉f,宅基地使用權(quán)是具有生存保障功能的福利性權(quán)利。

另一方面,宅基地使用權(quán)的取得受到身份資格的限制。一是宅基地使用權(quán)的原始取得與集體成員資格密切相關(guān),是依據(jù)身份資格所享有的封閉性權(quán)利。其中,身份資格是獲得宅基地使用權(quán)的前提,而通過各種方式實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是其具體的物權(quán)表現(xiàn)形態(tài)。并且,“一戶一宅”的制度安排強(qiáng)化了戶的對(duì)外排他性,也進(jìn)一步強(qiáng)化了宅基地使用權(quán)的身份性要求。二是宅基地使用權(quán)的繼受取得受到身份資格的限制。從理論爭(zhēng)論看,雖然學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)能否繼承存在諸多爭(zhēng)論,但都未否定宅基地使用權(quán)主體的身份性要求。從司法實(shí)務(wù)看,“宅基地能否繼承”的相關(guān)司法判決也肯定了宅基地使用權(quán)的身份性。例如,否定類判例認(rèn)為未建房屋的宅基地不屬于遺產(chǎn)的范圍。繼承人不符合申請(qǐng)宅基地條件的,也不能繼承(1)廣東省肇慶市中級(jí)人民法院〔2014〕肇中法審監(jiān)民再字第2號(hào);浙江省松陽縣人民法院〔2015〕麗松民初字第411號(hào);最高人民法院〔2017〕最高法行申6361號(hào)行政裁定書;最高人民法院〔2018〕最高法行申236號(hào);山東省淄博市周村區(qū)人民法院〔2013〕周民初字第1134號(hào);內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級(jí)人民法院〔2016〕內(nèi)01民終649號(hào)。。與此相對(duì),肯定類判決認(rèn)為因地上房屋發(fā)生繼承,宅基地使用權(quán)基于房地的不可分割性,而發(fā)生被動(dòng)繼承的效果。宅基地使用權(quán)的繼承只限于地上建筑物存續(xù)期間,且繼承之后不得對(duì)原有房屋進(jìn)行翻建、重建,房屋滅失、拆除或被依法征收后,則宅基地收歸集體(2)河南省淅川縣人民法院〔2014〕淅行初字第80號(hào);浙江省諸暨市人民法院〔2015〕紹諸草民初字第292號(hào);浙江省寧波市中級(jí)人民法院〔2016〕浙02民終3633號(hào);吉林省梅河口市人民法院〔2015〕梅民初字第199號(hào)。。

(二)以戶確權(quán)背景下的戶內(nèi)共有權(quán)

無論理論還是實(shí)踐,都尚未對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)利主體的“戶”作出明確界定。首先,從法律及中央相關(guān)政策看,對(duì)于宅基地的“戶”如何界定,法律尚無明確的規(guī)定。中央相關(guān)政策給予了地方極大的自主權(quán)。地方對(duì)“戶”的認(rèn)定有規(guī)定的,按其規(guī)定;未作規(guī)定的地區(qū),以戶籍登記信息為基礎(chǔ),同時(shí)需符合當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)宅基地建房的條件;根據(jù)戶籍登記信息無法認(rèn)定的,可參考家庭承包戶的相關(guān)情況,并結(jié)合村民自治方式予以認(rèn)定(3)自然資源部《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答》自然資辦函〔2020〕1344號(hào)。。其次,對(duì)于“戶”的界定存在諸多爭(zhēng)論。“一戶一宅”中“戶”的界定不宜嚴(yán)格以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),也不同于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶,而是以血緣、婚姻關(guān)系等為紐帶的自然戶[29]。并且,“戶”與“家”并不必然一致,“戶”具有行政管理屬性,而“家”是自然單位,具有習(xí)慣法的屬性[30]。雖然“一戶一宅”中的“戶”與農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶在理論上存在區(qū)別,但在現(xiàn)實(shí)生活中兩者的重合度較高。最后,從實(shí)踐看,各地區(qū)對(duì)于“戶”的界定存在不同的標(biāo)準(zhǔn)。主要有以下兩種模式:一是以戶籍登記為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)的模式;二是多重標(biāo)準(zhǔn)模式,即以戶籍成員資格和成員義務(wù)履行等多重標(biāo)準(zhǔn)對(duì)戶予以界定。

由此可見,宅基地使用權(quán)的主體是“戶”,雖然在理論上與土地承包戶有一定的區(qū)別,但現(xiàn)實(shí)中兩者的邊界范圍多數(shù)情況下是一致的,主要的區(qū)別在于地上附著物的歸屬關(guān)系,以及分戶的結(jié)果。從對(duì)內(nèi)關(guān)系看,宅基地的戶內(nèi)共有權(quán)難以用中國(guó)民法的共有理論來解釋。一是宅基地戶內(nèi)共有權(quán)不能也不宜解釋為按份共有。宅基地確權(quán)證書的頒發(fā)多以戶籍登記中的“戶”作為基本單位。即使全體成員登記在冊(cè),個(gè)人份額也不明確。并且在“多不增、少不減”的調(diào)整方式之下,戶內(nèi)成員的變動(dòng)不會(huì)引起宅基地的調(diào)整,只是成員的隱性份額因戶內(nèi)人口的變動(dòng)而發(fā)生變化。若以按份共有解釋,則會(huì)消解家戶團(tuán)體“定分止?fàn)帯钡闹匾饔?引發(fā)宅基地的頻繁調(diào)整,也不符合房地的不動(dòng)產(chǎn)特性。二是宅基地戶內(nèi)共有權(quán)不能直接等同于共同共有權(quán)。宅基地使用權(quán)是以身份資格為要件的社會(huì)保障性權(quán)利。對(duì)于“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)方式,現(xiàn)行法律中尚無明確規(guī)定,理論和實(shí)踐中也存在較大的爭(zhēng)論。從實(shí)踐看,戶與家庭的重合度較大,但在戶籍制度等多重因素的影響下,戶內(nèi)可能包含婚姻家庭關(guān)系之外的成員。因此,宅基地使用權(quán)的戶內(nèi)共有并不必然屬于共同共有關(guān)系。

從權(quán)利繼承看,宅基地使用權(quán)的戶內(nèi)共有與共同共有、按份共有有著本質(zhì)的區(qū)別。宅基地使用權(quán)的繼承受到身份資格的限制?，F(xiàn)行法律中關(guān)于宅基地使用權(quán)獲得的身份性限制、“一戶一宅”原則,都表明了宅基地使用權(quán)的不可繼承性。不具備資格者只能基于房地一體原則取得債權(quán)性質(zhì)的使用宅基地的權(quán)利[24],而用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)歸戶內(nèi)剩余成員共有。地上房屋滅失則外部主體對(duì)于宅基地的權(quán)利也隨之消失。諸多司法判決認(rèn)為宅基地的分配是以戶為單位的,不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn),不能繼承。然而,無論是共同共有還是按份共有,共有人死亡后,其份額均可由繼承人繼承。

綜上可知,宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的“戶”雖與“家”(即自然戶)具有較大的重合度,但并不必然重合。宅基地的戶內(nèi)成員共有權(quán)具有特殊性,在對(duì)內(nèi)關(guān)系方面難以用中國(guó)民法中的按份共有和共同共有來進(jìn)行解釋。農(nóng)民基于集體成員和戶內(nèi)成員的雙重身份對(duì)集體資產(chǎn)享有的權(quán)利多被遮蔽在“戶”這一團(tuán)體之內(nèi)。隨著個(gè)人權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒及人戶分離趨勢(shì)的加劇,宅基地的相關(guān)糾紛日漸增多,嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。此外,宅基地使用權(quán)雖是私法上的權(quán)利,但其審批、管制等離不開公法的規(guī)制,長(zhǎng)期以來形成了“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的制度體系,嚴(yán)重影響了各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)[31]。

三、房地一體、復(fù)合型共有與層分化錯(cuò)位

(一)房地一體制約下的復(fù)合型共有

隨著城鄉(xiāng)要素的流動(dòng),宅基地之上的房屋財(cái)產(chǎn)性功能日漸凸顯。在此背景下,“房地一體、地隨房走”的制度規(guī)范進(jìn)一步增強(qiáng)了宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。戶內(nèi)成員對(duì)于宅基地與地上房屋形成了性質(zhì)不同的兩種共有權(quán)。

首先,宅基地共有人與地上房屋權(quán)利人并非完全一致。集體成員的資格喪失,并不影響其對(duì)地上房屋享有的權(quán)利。同理,基于婚姻、家庭關(guān)系新加入戶的成員,不一定獲得集體成員資格?；诜ǘP(guān)系擁有地上房屋的共有權(quán)者,根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定并不必然成為宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的主體。更準(zhǔn)確地說,在房地一體制約下,獲得房屋所有權(quán)的外部主體對(duì)于宅基地只享有債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。那么,在“三權(quán)分置”和人地分離日益加劇的背景下,宅基地共有人與地上房屋權(quán)利人不一致的情況也逐漸增多。其次,根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定,對(duì)于地上房屋,戶內(nèi)成員若無特別約定可依據(jù)婚姻、家庭、繼承等特定的法律關(guān)系將其推斷為“共同共有”。再次,宅基地戶內(nèi)共有權(quán)與土地承包戶內(nèi)成員共有權(quán)相比,有一定的相似性,但也存在較大差別。對(duì)于“戶”的界定,理論界和實(shí)務(wù)界有諸多爭(zhēng)論。從法律和實(shí)踐兩方面來看,宅基地的“戶”與土地承包戶的“戶”,在初始分配階段基本一致,但隨著成員間的意思自治以及戶內(nèi)人口變動(dòng),兩“戶”范圍不相重合的情況也日漸增多。尤其是在分戶的情況下,兩者產(chǎn)生了不同的結(jié)果。前者可在符合法律規(guī)定的情況下,申請(qǐng)新的宅基地,而后者持有的承包地總量不發(fā)生變化。加之,在房地一體主義下,宅基地與地上房屋的依賴程度高,無論處分哪一個(gè),均產(chǎn)生兩個(gè)權(quán)利一并處分的結(jié)果。因此,宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜,難以用中國(guó)民法中的共有理論來解釋。

綜上所述,戶內(nèi)成員對(duì)宅基地及其地上房屋形成了兩個(gè)層次且性質(zhì)不同的“復(fù)合型共有”:戶內(nèi)成員基于身份資格對(duì)宅基地形成共有關(guān)系;房地一體主義下戶內(nèi)成員基于財(cái)產(chǎn)關(guān)系對(duì)地上房屋形成共有關(guān)系。前者具有典型的身份性特征,其轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格的限制。后者屬于私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利范疇。私有財(cái)產(chǎn)的自由處分是公民權(quán)利的基礎(chǔ)內(nèi)容之一。而房地一體主義限制了權(quán)利人的意思自治和處分自由?！叭龣?quán)分置”背景下房屋流轉(zhuǎn)增多,但在房地一體主義的制約下,外部主體也可享有宅基地使用權(quán)。如此一來,宅基地之上的集體所有權(quán)或?qū)⒚鎸?shí)亡。

(二)復(fù)合型共有的結(jié)構(gòu)解析

通過以上考察可知,戶內(nèi)成員對(duì)于宅基地及其地上房屋形成了“地-房”兩個(gè)層次、不同性質(zhì)的復(fù)合型共有。而在房地一體、人戶分離和“三權(quán)分置”等多重因素影響下,身份依附與權(quán)利流轉(zhuǎn)間的矛盾日益突出。房地一體主義進(jìn)一步激化了上述矛盾。宅基地權(quán)利體系是房地一體的聯(lián)動(dòng)型結(jié)構(gòu),即對(duì)宅基地的處分必然引發(fā)地上房屋的權(quán)利變動(dòng)。但戶內(nèi)成員對(duì)于地與房是完全不同的權(quán)利構(gòu)造,由此導(dǎo)致兩個(gè)層次間的錯(cuò)位日益嚴(yán)重。

一方面,“三權(quán)分置”背景下,宅基地的社會(huì)保障功能與地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能間的張力日漸增大。在身份資格的限制下,房地一體的聯(lián)動(dòng)型權(quán)利構(gòu)造容易引發(fā)宅基地低效利用的權(quán)能困境并使之更加復(fù)雜化。另一方面,“三權(quán)分置”是宅基地權(quán)能的縱向分割,而地上房屋的流轉(zhuǎn)是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的橫向轉(zhuǎn)移,在房地一體的制約下,宅基地權(quán)能的層分化錯(cuò)位日漸加劇。加之,宅基地使用權(quán)的獲得以成員身份為前提,且以“戶”作為基本的確權(quán)單位,但相關(guān)法律日益朝著“去家產(chǎn)制”和“私權(quán)化”的方向發(fā)展,進(jìn)而導(dǎo)致以家戶為基本單位的農(nóng)村土地利用形態(tài)暴露出諸多問題[32]。同時(shí),“三權(quán)分置”改革使集體成員的身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利相分離。在此背景下,受制于房地一體原則和宅基地使用權(quán)主體的身份性要求,外部主體是否可以取得宅基地的相關(guān)權(quán)利,進(jìn)城落戶農(nóng)民若喪失集體成員資格是否仍享有宅基地的完整權(quán)利,是改革進(jìn)程中頗具爭(zhēng)議的問題。

根據(jù)前述討論可知,中國(guó)民法的共有理論雖然可以解釋戶內(nèi)成員對(duì)于地上房屋的關(guān)系,但難以解釋宅基地的戶內(nèi)共有權(quán)這種特殊的共有形式。在房地一體主義下,戶內(nèi)成員間的復(fù)合型共有具有雙重性質(zhì),如何在法理上對(duì)其予以準(zhǔn)確釋義,是“三權(quán)分置”改革背景下亟待解決的重要問題。

從比較法的視角看,英美法融合了日耳曼法的總有和合有制度,產(chǎn)生了聯(lián)合共有(Joint Tenancy),并成為主要的地產(chǎn)共有形式(4)關(guān)于Joint Tenancy的相關(guān)爭(zhēng)論以及具體內(nèi)容在筆者拙文《農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶內(nèi)成員共有權(quán)的結(jié)構(gòu)與功能分析》有詳細(xì)介紹,在此不再贅述。。聯(lián)合共有的設(shè)立需符合權(quán)益、所有權(quán)、時(shí)間、占有“四個(gè)同一”的要件,且以保障生存者的權(quán)利為目的,最后去世者將擁有全部共有財(cái)產(chǎn)[13]。宅基地戶內(nèi)的成員共有權(quán)與其具有一定的相似性。例如,戶內(nèi)成員同時(shí)從集體獲得同樣的權(quán)利,并且因成員出生、死亡或集體成員資格得失等原因,導(dǎo)致戶內(nèi)成員數(shù)量變化,也不會(huì)引起宅基地的調(diào)整和變動(dòng)。具體來看,兩者在價(jià)值導(dǎo)向、權(quán)利結(jié)構(gòu)和最終結(jié)果等方面存在較大的差異[13]。一是價(jià)值導(dǎo)向不同。聯(lián)合共有是保障生存者權(quán)、規(guī)避繁瑣的遺產(chǎn)繼承程序的重要手段。而中國(guó)的宅基地戶內(nèi)共有權(quán)與成員資格息息相關(guān),旨在為集體成員提供穩(wěn)定的居住保障。二是成員權(quán)利不同。每位聯(lián)合共有人既是一份未分割權(quán)益的所有人,也是全部財(cái)產(chǎn)的所有人。與此相比,宅基地戶內(nèi)共有者是隱性、平等的占有。三是共有者去世時(shí)產(chǎn)生的后果不同。最后在世的聯(lián)合共有人取得全部份額。而宅基地使用權(quán)是一種以身份為要件的權(quán)利,成員資格的喪失意味著權(quán)利的喪失,此后享有的只是對(duì)于地上房屋的權(quán)利。若戶內(nèi)最后的成員去世或失去集體成員資格,且地上無房屋,則宅基地由農(nóng)民集體收回。

綜上所述,宅基地戶內(nèi)共有權(quán)與英美法中的聯(lián)合共有具有一定的相似性。準(zhǔn)確來說,集體成員在戶內(nèi)對(duì)于宅基地使用權(quán)是“利益期待性合有”關(guān)系。首先,宅基地戶內(nèi)成員共有與家戶共產(chǎn)的范圍在多數(shù)情況下是重合的。盡管宅基地在最初分配階段個(gè)人份額明確,但戶內(nèi)成員一旦發(fā)生變動(dòng),戶的整體性增強(qiáng),成員最初的明確份額轉(zhuǎn)化為隱性的、可期待性利益。其次,宅基地使用權(quán)是以生存保障為主要目標(biāo)的。期待性利益在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)戶內(nèi)成員間的克己與不爭(zhēng),并在特定條件下轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)利益,為成員個(gè)體提供基本的生活保障。最后,與戶內(nèi)成員享有的承包地共有權(quán)不同,宅基地及其地上房屋的整體性強(qiáng),難以實(shí)現(xiàn)分割。因此,宅基地戶內(nèi)共有權(quán)是一種以集體成員的身份資格為要件、整體性更強(qiáng)的利益期待性合有結(jié)構(gòu)。綜合來看,“三權(quán)分置”背景下,戶內(nèi)成員基于宅基地形成“地合有-房共有”的復(fù)合型共有結(jié)構(gòu)。

四、“三權(quán)分置”背景下復(fù)合型共有的功能何以實(shí)現(xiàn)?

“三權(quán)分置”背景下,宅基地權(quán)能的縱向分割與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的橫向流轉(zhuǎn)導(dǎo)致“地合有-房共有”之間的張力日益加劇。宅基地之上的集體所有權(quán)與房屋之上的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)都面臨巨大挑戰(zhàn)。如何在維持宅基地集體所有屬性的同時(shí),實(shí)現(xiàn)地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能?對(duì)此,須從“國(guó)家-集體-個(gè)體”三個(gè)層次探尋復(fù)合型共有的功能實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)國(guó)家層的制度設(shè)計(jì)

當(dāng)前國(guó)家保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益的相關(guān)規(guī)定,是房地一體主義之下為保護(hù)地上房屋權(quán)利人所做的規(guī)定,也是為了盤活閑置宅基地以及保護(hù)農(nóng)戶利益所做的保障性規(guī)定。在“三權(quán)分置”、城鄉(xiāng)要素流通等背景下,宅基地的盤活若以“地隨房走”為原則,則會(huì)侵害宅基地權(quán)利人基于身份資格應(yīng)享有的權(quán)利。若以“房隨地走”為原則,則會(huì)侵害房屋權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利?！暗睾嫌?房共有”的權(quán)能從錯(cuò)位到復(fù)位,是化解上述困境的關(guān)鍵之所在。

首先,國(guó)家上層的制度設(shè)計(jì)不宜引入新的物權(quán)性權(quán)利。宅基地的基礎(chǔ)性權(quán)利與派生性權(quán)利之間具有制衡、統(tǒng)轄,甚至相對(duì)抗的關(guān)系,因此,在“三權(quán)分置”的背景下,外部權(quán)利主體對(duì)宅基地之上建筑物的權(quán)利是在他人土地上保有不動(dòng)產(chǎn)。根據(jù)“一物一權(quán)”原則,不應(yīng)賦予該權(quán)利的物權(quán)對(duì)世性,也不應(yīng)再進(jìn)一步增加宅基地物權(quán)體系的復(fù)雜性。此外,按照房地一體主義,外部主體的宅基地使用權(quán)及期限不是基于權(quán)利雙方的意思表示,而是基于法律規(guī)定而獲得的權(quán)利。因此,不宜再引入新的物權(quán)性權(quán)利,而需在理論上進(jìn)一步界定宅基地基礎(chǔ)性權(quán)利與派生性權(quán)利的性質(zhì)、邊界及權(quán)能間的關(guān)系。一方面,完善戶的對(duì)外代表制,保障宅基地戶內(nèi)成員突破“戶”的限制,更好地實(shí)現(xiàn)其對(duì)于宅基地的相關(guān)權(quán)利。另一方面,明確房地一體主義之下,地上房屋權(quán)利人的權(quán)限范圍,以保障成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

其次,創(chuàng)設(shè)類型化的權(quán)利退出機(jī)制。一是明確進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)利退出范圍和退出機(jī)制。關(guān)于進(jìn)城落戶農(nóng)民應(yīng)否喪失集體成員資格,學(xué)界存在喪失集體成員身份[33]、戶籍遷出但未享受城市社會(huì)保障者可保留或重新獲得集體成員資格[34],仍擁有土地承包權(quán)益或持有集體資產(chǎn)的股權(quán)者將繼續(xù)享有成員資格[35]等諸多爭(zhēng)論。對(duì)此,不應(yīng)采用“一刀切”的做法,各集體應(yīng)以保障進(jìn)城落戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為基本原則,在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上,確定具體的權(quán)利退出條件、范圍和程序等。二是宅基地的退出可以分為兩種方式:一種是集體成員退出宅基地使用權(quán)但保留資格權(quán),另一種是同時(shí)退出宅基地的使用權(quán)和資格權(quán)[36]。其中,前者允許權(quán)利人將一定期限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人,到期后重新恢復(fù)對(duì)宅基地的完整權(quán)利[37]。三是保障宅基地所有權(quán)主體的自主選擇權(quán)。從實(shí)踐看,不同地理位置的村莊對(duì)宅基地體現(xiàn)出不同的價(jià)值追求。隨著偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)郊和近郊等地理位置的變化,價(jià)值追求呈現(xiàn)從注重物質(zhì)性福利向追求服務(wù)性福利和權(quán)能性福利轉(zhuǎn)變的特征[38]。并且,根據(jù)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)可知,從西部到東部,村莊閑置宅基地有償退出工作完成比重逐漸降低(5)根據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院對(duì)全國(guó)24省164個(gè)村莊的調(diào)研可知,從西部到東部,村莊閑置宅基地有償退出工作完成比重逐漸降低。東部地區(qū)的27個(gè)村莊都沒有開展閑置宅基地的有償退出工作。中部地區(qū)的80個(gè)村莊中13個(gè)村莊開展了閑置宅基地有償退出工作,占比16.25%。西部地區(qū)的57個(gè)村莊,其中有13個(gè)村莊已開展了閑置宅基地有償退出工作,占比22.81%。。因此,要保障各集體享有一定的自主選擇空間,根據(jù)農(nóng)戶對(duì)保障性功能和財(cái)產(chǎn)性功能的不同需求,創(chuàng)設(shè)類型化的權(quán)利退出機(jī)制。

最后,確定外部主體的宅基地占用權(quán)。學(xué)界普遍認(rèn)為具有物權(quán)性質(zhì)的宅基地法定租賃權(quán)是“三權(quán)分置”較適宜的權(quán)利形態(tài)[6],但該權(quán)利的設(shè)定存在性質(zhì)模糊、主體沖突、期限設(shè)定和租金分配等諸多問題。并且,根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定,租賃合同期限不得超過二十年。那么,設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的法定租賃權(quán)意義不大,且會(huì)增加權(quán)利結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。為了與集體成員權(quán)的宅基地使用權(quán)相區(qū)分,確定外部主體享有的是宅基地的占用權(quán)。兩者是不同性質(zhì)的權(quán)利,即集體成員身份基于資格獲得的是物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán),而基于房地一體原則占用宅基地的外部主體對(duì)宅基地享有的權(quán)利為債權(quán)。宅基地占用權(quán)的特殊性可概括為以下三點(diǎn)。一是該權(quán)利的存續(xù)期限與地上房屋一致,房屋滅失則權(quán)利消失。二是權(quán)利人不得擅自翻新或重建地上建筑物。三是無宅基地使用權(quán)者的情況下,宅基地占用權(quán)者在權(quán)利存續(xù)期間要向農(nóng)民集體繳納一定的占用金。通過上述舉措既可維持宅基地的集體所有屬性,又可實(shí)現(xiàn)地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能。

(二)“集體-個(gè)體”層的實(shí)踐路徑

宅基地相關(guān)權(quán)利在“集體-個(gè)體”層面的實(shí)踐運(yùn)行,主要涉及集體、農(nóng)戶與個(gè)人等主體。其中,宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體,而宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)涉及“農(nóng)戶-成員”間的雙向關(guān)系。因此,為減小“房共有-地合有”之間的張力,以實(shí)現(xiàn)復(fù)合型共有身份與財(cái)產(chǎn)兩方面的功能,需從集體、農(nóng)戶和個(gè)體三個(gè)層次尋求化解之道。

一方面,充分發(fā)揮集體層的引導(dǎo)性作用。一是及時(shí)了解宅基地流轉(zhuǎn)、繼承人不明、人口流出等動(dòng)態(tài)情況,掌握“地合有-房共有”之間的錯(cuò)位現(xiàn)狀,并根據(jù)實(shí)際問題,通過民主協(xié)商的方式制定具有針對(duì)性的改善方案。如此,不僅可以有效解決集體權(quán)利虛置化的問題,而且可以充分發(fā)揮集體的銜接和協(xié)調(diào)作用。二是調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性,對(duì)于宅基地盤活方式的選擇,應(yīng)尊重農(nóng)民意愿,通過集體成員代表或符合一定比例要求的集體成員民主議定,廣泛了解農(nóng)民主體意愿。三是探索多元化的權(quán)能拓展方式,有條件的地方可通過宅基地使用權(quán)股份化等形式盤活閑置宅基地。

另一方面,保障個(gè)體層的主體性地位?！捌诖岳妗钡闹黧w為成員個(gè)體。為實(shí)現(xiàn)期待性利益向現(xiàn)實(shí)利益的順利轉(zhuǎn)化,不僅要拓展集體成員在宅基地盤活中的參與渠道,保障個(gè)體層的實(shí)質(zhì)性參與,還需突破“戶團(tuán)體”的遮蔽。為此,在“農(nóng)戶-個(gè)體”層次應(yīng)明確宅基地戶內(nèi)成員共有權(quán)的權(quán)利性質(zhì),發(fā)揮家戶“定分止?fàn)帯钡牡匚缓妥饔谩２粌H如此,戶內(nèi)成員在行使共有權(quán)時(shí),應(yīng)基于合意選出對(duì)外代表和管理人,且不得對(duì)抗善意第三人。據(jù)此,對(duì)內(nèi)保障成員個(gè)體的利益表達(dá),對(duì)外又能維持戶的整體性與一致性。

五、結(jié)論與對(duì)策建議

“三權(quán)分置”背景下,宅基地的身份性與地上房屋的自由財(cái)產(chǎn)性之間的張力日漸增大。若地隨房走,宅基地之上的集體所有權(quán)將“名存實(shí)亡”;若房隨地走,又將導(dǎo)致個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重?fù)p害。宅基地戶內(nèi)共有權(quán)這種農(nóng)村普遍存在的共有形式,卻難以用中國(guó)法的共有理論予以準(zhǔn)確釋義。加之,在房地一體制約下,基于宅基地形成了復(fù)雜的“復(fù)合型共有”。其結(jié)構(gòu)主要包含兩個(gè)層次。其中,戶內(nèi)成員對(duì)宅基地的共有權(quán)是一種以生存保障為目標(biāo)的利益期待性合有關(guān)系。而房地一體主義之下,家戶成員對(duì)于地上房屋多屬于共同共有關(guān)系。在人戶分離、“三權(quán)分置”等因素的影響下,“地合有-房共有”間的張力增大,嚴(yán)重影響了宅基地權(quán)能的發(fā)揮。

“三權(quán)分置”背景下,如何在維持宅基地集體所有屬性的同時(shí),拓展地上房屋的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利?對(duì)此,需從“國(guó)家-集體-個(gè)體”三個(gè)層次探討復(fù)合型共有的功能實(shí)現(xiàn)路徑。第一,國(guó)家層的立法和制度設(shè)計(jì)方面,創(chuàng)設(shè)類型化的權(quán)利退出機(jī)制,并確定外部主體對(duì)于宅基地享有的權(quán)利性質(zhì)為債權(quán),以此化解身份依附與權(quán)利流轉(zhuǎn)的矛盾。此外,還需賦予集體層一定的自主性和選擇權(quán),國(guó)家層不宜做出強(qiáng)制性規(guī)定。第二,集體層在國(guó)家層的制度框架內(nèi),充分發(fā)揮自主性。拓展農(nóng)民在宅基地盤活中的參與渠道,保障農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性參與。通過民主決策和協(xié)商的方式,確定本集體內(nèi)宅基地“三權(quán)分置”改革的具體實(shí)施方案,從而滿足本集體的實(shí)際發(fā)展需要。通過構(gòu)建集體監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)集體成員更加充分地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。第三,對(duì)于個(gè)體層,需化解“農(nóng)戶-個(gè)體”之間的沖突。這也是宅基地期待性利益順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)鍵之所在。為此,要發(fā)揮家戶團(tuán)體在宅基地利用中“定分止?fàn)帯钡闹匾δ?還應(yīng)破除影響成員個(gè)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙。宅基地使用權(quán)的獲得仍須以戶為單位,但戶內(nèi)成員在行使宅基地的相關(guān)權(quán)利時(shí),應(yīng)基于合意選出對(duì)外代表和管理人,且不得對(duì)抗善意第三人。據(jù)此,可在維持家戶整體性的同時(shí),保障成員個(gè)體意見的充分表達(dá)。在“三權(quán)分置”背景下促進(jìn)復(fù)合型共有權(quán)的功能實(shí)現(xiàn)。

由于篇幅所限,本文的研究只是在宅基地“三權(quán)分置”背景下,為“如何在兼顧宅基地集體所有屬性的同時(shí),拓展地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能”這一問題的解決提供了大體的思路。但宅基地的權(quán)利關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,諸多具體實(shí)施方案并未深入展開。例如,“集體-農(nóng)戶-個(gè)體”間的權(quán)責(zé)分配、類型化的權(quán)利退出機(jī)制和外部主體宅基地占用權(quán)的實(shí)踐效果等,需具體問題具體分析。在未來的研究中,還要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步明確類型化退出機(jī)制的前提條件和實(shí)現(xiàn)方式,以及外部主體宅基地占用權(quán)的設(shè)立條件和運(yùn)行機(jī)制等方面的內(nèi)容。