陳雪婧

(1.貴州大學(xué) 貴州基層社會治理創(chuàng)新高端智庫,貴陽 550025;2.華東師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,上海 200241;3.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院,楊凌 712100)

一、問題提出:國家介入下被制約的鄉(xiāng)村自主性

推進內(nèi)生發(fā)展實踐是鄉(xiāng)村振興時期鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要目標(biāo)和實踐方向[1]。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會由內(nèi)部驅(qū)動的自然更替不同,現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的發(fā)展更多的是來自外界的介入與干預(yù),這在帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的同時,造成了鄉(xiāng)村內(nèi)生動力不足的問題。對此,2016年中央一號文件明確提出要“增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力”,此后鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展在國家宏觀政策層面又被多次提及,2023年中央一號文件更是進一步強調(diào)要“增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力”,鄉(xiāng)村地方行動的內(nèi)生力量得到充分重視,并成為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在國家宏觀政策的導(dǎo)向下,鄉(xiāng)村內(nèi)生問題不僅在學(xué)術(shù)界得到了大量探討,更是在實踐領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用和關(guān)注。當(dāng)前,鄉(xiāng)村振興中的內(nèi)生發(fā)展問題被認為是制約我國鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的癥結(jié)所在,外部力量過度介入也被認為是鄉(xiāng)村內(nèi)生力量難以形成的重要原因。

關(guān)于鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的研究,學(xué)術(shù)界大體存在著兩種不同的探索路徑。一種是從自上而下的角度強調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展中國家的內(nèi)生責(zé)任,認為這種內(nèi)生責(zé)任主要體現(xiàn)在三個方面:一是國家政策介入。從國家到地方出臺的一系列產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、人才等政策,旨在縮小城鄉(xiāng)收入差距和發(fā)展差距。針對發(fā)展較困難地區(qū),國家還會出臺幫扶制度,通過財政撥款、技術(shù)支持、人才供給等方式向農(nóng)村社會輸入資源[2],以提升鄉(xiāng)村治理水平。例如我國通過穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)政策及輸入產(chǎn)業(yè)服務(wù)資源介入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中起主導(dǎo)性作用[3]。二是國家資源介入。資源流向是觀察國家與農(nóng)民關(guān)系的一個最基本的視角[4]。國家提供的資源通常是外生性的,是平衡鄉(xiāng)村內(nèi)外發(fā)展動能的必備條件[5]。資源分配失衡會讓農(nóng)民產(chǎn)生相對剝奪感,進而造成鄉(xiāng)村秩序失衡。當(dāng)前我國通過資源下鄉(xiāng),將60%以上的鄉(xiāng)村振興補助金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,重點支持補助技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板;同時向農(nóng)村增加崗位供給,防止失業(yè)返貧,提升農(nóng)民經(jīng)濟水平。三是國家技術(shù)介入。鄉(xiāng)村發(fā)展力量羸弱往往是因為技術(shù)能力不足。對此,地方政府通過與市場合作的方式向農(nóng)村提供先進的種植養(yǎng)殖業(yè)技術(shù),通過與企業(yè)合作的形式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[6],從而有效銜接農(nóng)民與市場,降低交易成本,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時,駐村干部的進入以及“組團式”幫扶能為農(nóng)村基層組織提供相關(guān)管理技術(shù),提升基層治理效能。

另一種是從自下而上的角度強調(diào)鄉(xiāng)村自主發(fā)展的可能性,認為這種可能性主要體現(xiàn)在三個方面:一是基層制度創(chuàng)新。鄉(xiāng)村自主性意味著其不是完全按照國家意志和制度規(guī)范行動[7],而是有限開放政府權(quán)力,既要讓政策匹配鄉(xiāng)村情境,也要鼓勵農(nóng)民積極參與制度創(chuàng)設(shè)、規(guī)則協(xié)商的事務(wù),實現(xiàn)機制創(chuàng)新[8]。二是農(nóng)民組織化建設(shè)。中國農(nóng)民組織化已具備理論上的可能性[9],通過政治參與、經(jīng)濟聯(lián)合、文化認同等手段將農(nóng)民組織和動員起來[10],能夠有效克服鄉(xiāng)村分化的問題,進而確立農(nóng)民主體地位,推動鄉(xiāng)村振興實踐。三是鄉(xiāng)村內(nèi)部資源挖掘。以自然、經(jīng)濟、人文為主的顯性的內(nèi)生資源和以人力資本、文化資本、社會資本為主的隱形的內(nèi)生資源,既構(gòu)成了鄉(xiāng)村的內(nèi)部資源集合[11],又是推進鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的動力源泉,且隱形的內(nèi)生資源發(fā)揮著更主要的作用[12]。

可以看到,自上而下的國家介入與自下而上的地方行動兩種探索路徑在鄉(xiāng)村發(fā)展中長期存在。在多數(shù)情況下,國家與鄉(xiāng)村是良性互動的,但當(dāng)國家利益和地方利益不一致時,尤其是國家發(fā)展規(guī)劃與鄉(xiāng)村地方性的文化、認識、價值觀等存在出入時,兩者就會出現(xiàn)不同的行動選擇,國家介入與地方行動之間的博弈隨之凸顯。具體而言,國家作為鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)者,可以為鄉(xiāng)村提供資金和資源支持,可以有效整合鄉(xiāng)村發(fā)展的各方力量,其介入鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的意義與必要性凸顯。與之相對應(yīng),地方行動在鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展中的作用與優(yōu)勢更是毋庸置疑,它能夠更好地識別當(dāng)?shù)氐男枨笈c資源,能夠更貼近鄉(xiāng)村居民的實際需要,能夠促進鄉(xiāng)村社群的自治與參與。然而問題在于,“外生”取向的國家介入容易忽視農(nóng)民主體性地位,因而難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會持續(xù)性和再生性發(fā)展?！皟?nèi)生”取向的地方行動又因為農(nóng)民個體化、能力欠缺等問題缺乏行動力,并且容易受到國家介入的制約。隨著我國鄉(xiāng)村治理進入“強國家”階段[13],國家的過度介入會導(dǎo)致地方行動被削弱,地方行動的不完善又進一步要求國家介入,鄉(xiāng)村難以突破內(nèi)生發(fā)展的瓶頸,“國家-社會”張力(1)“張力”原是物理學(xué)名詞,指物體受到拉力作用時,存在于其內(nèi)部而垂直于相鄰部分接觸面上的相互牽引力。在社會學(xué)里,“張力”指的是個體、群體、組織、文化等因內(nèi)部動蕩、沖突、矛盾而產(chǎn)生的緊張狀態(tài)。它既可以是個體內(nèi)心的矛盾和沖突,也可以是社會群體之間的利益沖突和文化差異,還可以是政治和經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭和矛盾。本文中的“張力”沿用社會學(xué)對張力的解釋,主要指在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中,國家與地方因利益不一致而在具體行動層面產(chǎn)生的沖突和博弈。由此呈現(xiàn)。因此,我們不能割裂地看待國家介入和地方行動,以免陷入發(fā)展二元論的極端取向[14],而應(yīng)該采用一種整合的視角,將國家介入和地方行動相結(jié)合,強調(diào)“上下聯(lián)動、內(nèi)外共生”的新內(nèi)生發(fā)展(Neo-endogenous Development)模式(2)新內(nèi)生發(fā)展模式強調(diào)將自上而下的外生發(fā)展模式和自下而上的內(nèi)生發(fā)展模式相結(jié)合,主張通過內(nèi)外部資源的整合以及內(nèi)生動力與外生動力的有效聯(lián)結(jié),構(gòu)建上下聯(lián)動、內(nèi)外合作的鄉(xiāng)村發(fā)展路徑。這種新內(nèi)生發(fā)展模式為彌合農(nóng)村發(fā)展過程中長期存在的“外生-內(nèi)生”張力提供了方向,成為鄉(xiāng)村振興時期中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要行動選擇?；蚰転檎{(diào)和兩者之間的張力提供理論借鑒。

基于上述對鄉(xiāng)村發(fā)展中國家介入和地方行動研究的梳理,可以看出兩者都強調(diào)政策、治理、資源的因素,并且通過國家主導(dǎo)抑或地方自主來加以表達。在政策定位層面,國家通過政策制度和幫扶體制直接介入鄉(xiāng)村治理,而鄉(xiāng)村基層既期待制度創(chuàng)新又想選擇性地吸收政策供給。在治理形態(tài)層面,國家向鄉(xiāng)村提供的各種政策、資源、技術(shù)大都以標(biāo)準(zhǔn)化的程序?qū)訉酉掳l(fā),體現(xiàn)了行政化的外部治理特征。農(nóng)民組織化的興起則意味著自治組織可以在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮作用,并依據(jù)內(nèi)在力量進行自主運作。在資源配置層面,國家向鄉(xiāng)村提供大量外部資源推動鄉(xiāng)村建設(shè)的同時,鄉(xiāng)村內(nèi)部資源也起著難以替代的作用,需要平衡內(nèi)外資源以達成合理的資源配置。在行動主體層面,鄉(xiāng)村治理涉及的制度、方式、資源都需要治理主體予以表達,表達行為既可以是國家或者社會產(chǎn)生的,也可以是兩者共同發(fā)生的。而如何更好地調(diào)和鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展場景下國家與社會的互動關(guān)系,新內(nèi)生發(fā)展理論則提供了一種可依循的分析視角[15]。因此,本文將從政策定位、治理形態(tài)、資源配置、行動主體四個層面來分析鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展中的張力,厘清這些張力不僅可以更好地理解國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系,還可以針對性地推進國家介入與地方行動的協(xié)調(diào)互動,助力鄉(xiāng)村新內(nèi)生發(fā)展實踐。

二、政策定位的張力:國家本位還是地方本位?

在鄉(xiāng)村振興實踐中,政策任務(wù)是關(guān)系村民基本利益的“村務(wù)”[16],在鄉(xiāng)村治理中具有基礎(chǔ)性的作用。隨著國家對基層治理的加強,政策下鄉(xiāng)成為新時期國家治理的重要一環(huán),一系列土地政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、教育政策等都由國家總體制定,被層層下達到鄉(xiāng)村基層,并被要求開展具體實踐。鄉(xiāng)村社會是中國最基本的構(gòu)成單元,既受到國家權(quán)力和政策實施的影響,又對基層施政行為和政策效果負有責(zé)任。因此,鄉(xiāng)村政策的實施還與地方行動相關(guān)聯(lián)。在新時代,中央宏觀指導(dǎo)下的地方政策試驗在政策落地中發(fā)揮了主導(dǎo)作用,國家負責(zé)頂層設(shè)計的“統(tǒng)”,地方負責(zé)政策探索的“分”[17]。那么對于推動鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展而言,政策的定位是遵循國家宏觀指導(dǎo),還是尊重地方行動策略,成為探討的焦點。

從國家本位的政策定位來看,有效政策供給是國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家治理環(huán)境的不斷變遷,不僅需要對現(xiàn)行的治理政策進行革新,還需要持續(xù)完善新的政策,以適應(yīng)新的治理需求。社會政策的制定主要有政府直接制定和地方經(jīng)驗總結(jié)兩種方式,總體來說都是自上而下的,即國家根據(jù)自己的意志將國家的發(fā)展理念、發(fā)展需求、發(fā)展手段融入政策,通過層層傳遞,由地方基層組織施行。在內(nèi)容上,國家政策文件往往是方向性、原則性和指導(dǎo)性的,而具體政策的實施環(huán)節(jié)國家則交給地方自主抉擇。因此,國家政策制定具有鮮明的宏觀特征。

從地方本位的政策定位來看,地方政策是國家政策的延伸,能夠更近距離地貼近地方利益。通常,鄉(xiāng)村基層社會通過“政策轉(zhuǎn)換”來銜接國家政策制定與鄉(xiāng)村政策執(zhí)行。縣一級利用政策轉(zhuǎn)化權(quán),在把握國家政策原則和可調(diào)整的范圍內(nèi),以基層治理體系為基礎(chǔ),結(jié)合本縣鄉(xiāng)村的多元治理目標(biāo)、鄉(xiāng)村需求與鄉(xiāng)村治理能力,優(yōu)化國家政策與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的契合度[18],制定符合鄉(xiāng)村實際發(fā)展情況和發(fā)展需求的政策文件。在此過程中,地方與各政府部門協(xié)同,探討政策重點,將國家政策和地方策略合理銜接,并結(jié)合已有條件選擇政策工具,進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的政策供給。總的來說,地方政府通過內(nèi)容再生產(chǎn)對國家發(fā)布的政策內(nèi)容進行細化和在地化,更多地體現(xiàn)了地方性。

國家本位的政策制定基于我國基本國情和發(fā)展方略,在提升國家綜合實力和國際競爭力方面具有重要作用。同時,國家政權(quán)制定的統(tǒng)一政策方針,可以讓鄉(xiāng)村社會得到有效整合,并使鄉(xiāng)村發(fā)展遵循國家發(fā)展方略,由此國家意志得到體現(xiàn)和得以操作化。地方本位的政策制定還要遵循地方政府的發(fā)展策略,便于更好地照顧到農(nóng)民的切身需求,進而達到精細化治理。在此過程中,鄉(xiāng)村的地方主體性得以提升,由此呈現(xiàn)強大的動員效能,增強鄉(xiāng)村的內(nèi)生發(fā)展動力。不論是國家本位還是地方本位的政策定位,雖都有難以替代的優(yōu)勢,但兩者之間始終存在著一定的現(xiàn)實張力。

首先,在政策制定的價值取向方面,存在國家宏觀發(fā)展政策與地方行動策略之間的張力。對于國家而言,政策制定更多地考慮國家宏觀發(fā)展,比如對城鄉(xiāng)關(guān)系、國際競爭力的處理,還要考慮長期的可持續(xù)發(fā)展問題。對于地方而言,往往只從自身發(fā)展的角度來制定政策,例如在生態(tài)環(huán)境保護、土地資源利用等重大政策執(zhí)行方面,地方政府往往會優(yōu)先考慮地方GDP的增長,而非優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境遭受破壞的代價和土地資源的紅線。由此看來,很多政策都存在中央與地方政策的不對應(yīng)或地方政府的變相執(zhí)行,其原因在于國家與地方在某些方面的利益和發(fā)展需求不同。國家以“收益最大化和問題最小化”為行動邏輯,以穩(wěn)定政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定、促進高質(zhì)量發(fā)展為主,而地方以“利益最大化”為行動邏輯,經(jīng)歷了解決溫飽、自主生產(chǎn)、增加收入、強化權(quán)益的利益訴求演變,由生存理性逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟理性和社會理性[19]。國家與地方在利益上的差別造成其政策價值取向的差異,在制度允許的范圍內(nèi),地方政府會抽象性、選擇性地執(zhí)行政策,甚至修改部分政策,使其能夠符合地方的利益需求,這就成為國家與地方互構(gòu)關(guān)系失衡的重要表征。

其次,在政策制定的社會環(huán)境方面,存在國家總體環(huán)境與地方社會結(jié)構(gòu)之間的張力。在國家層面,社會政策是為了保障公民的基本權(quán)益和福利而制定的一系列政策和規(guī)定,國家需要基于社會整體的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平來制定總體性的制度,很難考慮地方的特殊情況。而地方的經(jīng)濟發(fā)展水平相較于國家總體經(jīng)濟發(fā)展水平而言有一定距離,并且不同地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)存在差異。一些人口稠密、城市化程度高的地區(qū),容易出現(xiàn)住房、交通、就業(yè)等方面的問題,而人口分散、相對農(nóng)村化的地區(qū),貧困、教育、醫(yī)療等問題較為突出,地方會囿于自身社會結(jié)構(gòu)來制定相應(yīng)的政策,而非直接采納國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。社會環(huán)境的差異直接影響了社會政策的定位和內(nèi)容,并折射出政策在國家總體環(huán)境與地方社會結(jié)構(gòu)之間的張力。

最后,在政策制定的責(zé)任主體方面,存在國家運作能力與地方執(zhí)行能力之間的張力。社會政策的制定要以執(zhí)行能力為前提,國家層面相較于地方而言有更專業(yè)的人員構(gòu)成、更完備的制度體系、更嚴(yán)謹合理的工作流程,因此在政策上的運作能力較強,政策標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)苛。而一方面是地方政策執(zhí)行人員認知水平不強或文化水準(zhǔn)不高,面對稍微復(fù)雜的政策時便顯得力不從心。他們對政策的精要之處無法領(lǐng)會,往往出現(xiàn)“只知其一不知其二”的現(xiàn)象。如果執(zhí)行主體并沒有真正地理解領(lǐng)會公共政策的內(nèi)容及精神要義,那么在施行的過程中便會導(dǎo)致結(jié)果與理想目標(biāo)大相徑庭,致使政策執(zhí)行的嚴(yán)重偏離。另一方面是地方執(zhí)行能力較弱,對政策的要求和自己分內(nèi)的工作不夠重視,且在政策執(zhí)行上沒有一個合理的工作方案,不能有序地完成組織安排的工作。國家在制定總體政策之時不能兼顧所有地方的執(zhí)行能力,如果恰逢政策目標(biāo)過高或負擔(dān)過重,就會導(dǎo)致地方難以勝任,造成地方選擇性執(zhí)行政策、降低政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等結(jié)果。

由于國家和地方在政策制定上的價值取向、發(fā)展環(huán)境、責(zé)任主體等方面存在張力,地方在政策轉(zhuǎn)換的過程中會出于政策便利或“避責(zé)”動機,造成政策走樣或不執(zhí)行等結(jié)果。有效的政策既要順應(yīng)國家整體發(fā)展規(guī)劃,又要切實尊重地方發(fā)展策略,實現(xiàn)國家本位與地方本位的協(xié)調(diào)發(fā)展,是宏觀政策目標(biāo)與地方政策執(zhí)行創(chuàng)造性整合的過程?？蓪嶋H上基層治理體系與國家政策難以相互統(tǒng)合與適應(yīng),阻礙宏觀政策的在地化實踐,使得國家政策預(yù)期與地方政策成效產(chǎn)生出入。由此,國家政策目標(biāo)和地方行動策略發(fā)生沖突,在政策制定上是遵循國家本位還是地方本位,是鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展需要平衡的問題。

三、治理形態(tài)的張力:行政化他治還是地方性自治?

對于現(xiàn)代國家而言,國家力量進入鄉(xiāng)村社會,往往是以行政化手段,通過正式制度、科層化組織、標(biāo)準(zhǔn)化程序等將政治形態(tài)嵌入鄉(xiāng)村,以改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村落后的治理形態(tài)從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。行政化的國家治理具備完備的治理體系和嚴(yán)謹?shù)闹卫硪?guī)則,當(dāng)下鄉(xiāng)村治理體系層面呈現(xiàn)外部體系嵌入、村干部職業(yè)化、技術(shù)治理凸顯等動向,鄉(xiāng)村治理形態(tài)則出現(xiàn)了以基層改革服務(wù)鄉(xiāng)村社會、制度性規(guī)范規(guī)制村級組織、直接治理保障農(nóng)民權(quán)利等趨勢[20]。近年來,隨著鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的提出,鄉(xiāng)村內(nèi)部的地方力量開始活躍,鄉(xiāng)村自組織越來越多地在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用,其結(jié)合地方性特征,通過自治的方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理,與行政化他治二元合一,鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)國家權(quán)威與鄉(xiāng)村成員共同參與、他治與自治相結(jié)合的半正式治理形態(tài)。

以行政化促進鄉(xiāng)村社會建設(shè),是國家推動鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要手段。政府治理體系擴張與制度投入,要求鄉(xiāng)村既要按照行政規(guī)范行事,又要對具體過程進行精確評估與控制。具體方式上,一是通過基層黨建表達意志。國家通過行政鏈條實施權(quán)力,強化村黨組織規(guī)范化建設(shè),實現(xiàn)基層黨建和鄉(xiāng)村治理共進互融。二是通過科層化組織完成事務(wù)下達。國家利用自上而下的治理體系,借村干部公職化與村莊管理行政化之便,下沉治理事務(wù)、供給議事規(guī)則、輸入經(jīng)濟資源,將行政力量有效嵌入村級治理。三是以科技為手段,提升鄉(xiāng)村治理的效率和質(zhì)量。借助現(xiàn)代信息技術(shù),國家可以更全面地收集信息、更準(zhǔn)確地研判問題,從而對鄉(xiāng)村實施精細化的治理。四是通過正式項目進村開展專項治理。項目進村是各地推動鄉(xiāng)村全面振興普遍依托的一種基層治理方式。國家將各項事務(wù)與財政資金打包為項目,通過申請機制將項目委托給企業(yè)、高校或部門,以達到國家自上而下的治理目的。

農(nóng)民是國家治理中不可或缺的要素[21]。在鄉(xiāng)村治理過程中,除了國家行政力量直接作用于鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村內(nèi)部也有一定的內(nèi)生力量自發(fā)地進行治理實踐。鄉(xiāng)村治理中內(nèi)生力量的產(chǎn)生首先需要有內(nèi)生性的治理主體,主要包括長者、知識分子、農(nóng)業(yè)大戶等能人。因為村莊能人本身就是鄉(xiāng)村社會的成員,和其他村民有著共同的利益。他們熟知本村的情況,能夠因人因事進行靈活治理,是內(nèi)生性的自治主體。同時,經(jīng)濟、生態(tài)、文化、治理等類型豐富的鄉(xiāng)村自組織常常發(fā)揮主體承載、資源對接、能力培育等優(yōu)勢,成為促進農(nóng)民主體性建設(shè)、激活鄉(xiāng)村社會內(nèi)生動力的重要載體。除了發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)生的治理主體和依賴自組織,鄉(xiāng)村自治往往不依據(jù)制度化和規(guī)范化的法律文件,而是通過地方性規(guī)則和約定俗成,依靠內(nèi)部的調(diào)解機制化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛,以此進行地方性自治。

鄉(xiāng)村的行政化治理形態(tài)長期存在,歸因于其在治理效率和治理質(zhì)量方面的顯著優(yōu)勢。行政化治理不僅能快速地落實政策,還能進一步彰顯政權(quán)的合法性,利于社會發(fā)展宏大目標(biāo)的實現(xiàn)。同時,信息技術(shù)的發(fā)展也對國家治理效率起到促進作用。各類電子政務(wù)系統(tǒng)和新媒體的普及,可以將國家政策第一時間傳遞給鄉(xiāng)村社會,也可以將鄉(xiāng)村發(fā)展情況迅速反映給國家,提高國家介入鄉(xiāng)村行動的效率。不過在追求效率的同時,以行政手段為主的國家治理可能會忽視地方實踐,一定程度上間接損害農(nóng)民利益。詹姆斯·C.斯科特指出,各種農(nóng)業(yè)項目推行的流水化流程實際上是將有個性的主體標(biāo)準(zhǔn)化,這些項目忽略地方性知識、實踐和背景[22],導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害而使項目走向失敗。鄉(xiāng)村社會事務(wù)本身就具有微小性、多樣性和衍生性等特點,國家向農(nóng)村輸入普遍主義的公共規(guī)則替代因地而異的地方性規(guī)則[23],嚴(yán)重擠壓了既有鄉(xiāng)村治理的靈活空間,最終的結(jié)果就是“照章辦不了事”。除了地方性知識被忽視,村干部職業(yè)化建設(shè)也是造成鄉(xiāng)村基層組織“行政化”的重要原因,它表面上規(guī)范了鄉(xiāng)村治理,但實際上與鄉(xiāng)村社會簡約治理的傳統(tǒng)不夠契合,對村民自治的活力造成了直接影響。在行政化結(jié)構(gòu)之下,村干部大量的時間都花在應(yīng)對各種績效、考核、晉升之上,沒有足夠的時間去處理村里的事務(wù),特別是在解決群眾身邊小事等問題上注意力分配不夠,間接導(dǎo)致村兩委的權(quán)威性降低,號召力減弱。由此可見,國家政權(quán)建設(shè)組織載體的強化極大地促進了社會整合,對新時期農(nóng)民的各方面要求都能做出回應(yīng),但也帶來了鄉(xiāng)村社會自治弱化及基層政權(quán)合法性的認同失衡等隱憂。

鄉(xiāng)村本身有處理問題的內(nèi)在動力,鄉(xiāng)村中普遍存在的自治力量能夠集結(jié)本地村民并產(chǎn)生集體行動,這是鄉(xiāng)村社會得以發(fā)展的重要途徑。目前,在各地的鄉(xiāng)村地區(qū),以興趣、特長、需求為基礎(chǔ)的各種興趣團體、志愿服務(wù)隊、專業(yè)合作社建立起來了,農(nóng)民在這些組織中有效發(fā)揮力量并得到組織認同,增強了自身效能感以及對村集體的認同感。不斷加強的村莊凝聚力,雖然在一定程度上推動了鄉(xiāng)村的整合,提供了地方自主治理的動能,但是它們的作用還遠沒有充分發(fā)揮出來。就當(dāng)前實際情況來看,“強國家、弱社會”的傳統(tǒng)導(dǎo)致我國農(nóng)村社會組織發(fā)展相對滯后,具體表現(xiàn)在:社會組織的形式雖然存在,但是參與鄉(xiāng)村建設(shè)的能力嚴(yán)重不足;鄉(xiāng)村社會組織成長所需的機制建設(shè)不健全,資源供給較為匱乏;各種類型的組織只是小范圍地開展活動,并未真正參與鄉(xiāng)村事務(wù)運行和決策,在鄉(xiāng)村治理中的作用比較有限。另外,農(nóng)民的自治實踐往往是非正式的,由于沒有政策的約束、法律的庇護,在程序上可能會有出現(xiàn)紕漏的風(fēng)險。尤其是在充斥著人情和關(guān)系的鄉(xiāng)村社會,部分村民、村干部可能會產(chǎn)生歪曲基層治理理念的思想,進而形成干部之間的利益之爭,造成村內(nèi)信任風(fēng)險的產(chǎn)生,導(dǎo)致村民自治的有效作用大大減弱。更為重要的是,在制定和實施治理規(guī)則方面,由于農(nóng)民的參與程度很低,其很難建立起自治的主體地位,也很難從根本上提升自身的政治效能感。長此以往,農(nóng)民會形成一種依賴性的心理,他們只在意自己的權(quán)益,而忽略了自己的職責(zé),形成“官動民不動”的悖論局面。

中國政府和自治組織間存在著密切的依附關(guān)系[24]。中國鄉(xiāng)村治理“國家-社會”二元合一的治理形態(tài)不僅使國家可以低成本、簡約有效地維持鄉(xiāng)村治理秩序,還最大化地發(fā)揮了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的治理作用,其得以運行的關(guān)鍵在于政府與村社之間保持治理邊界與治理權(quán)力的均衡互動。良性的鄉(xiāng)村治理形態(tài)蘊含著他治與自治的平衡,要求政府與村社之間在職能上保持一定的彈性空間,尤其在規(guī)范化、技術(shù)化治理的背景下,這一彈性空間尤為重要。其一方面可以形塑內(nèi)部調(diào)整的結(jié)構(gòu)空間,將他治與自治的沖突內(nèi)部化,從而實現(xiàn)相互之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化;另一方面可以為村級治理保留自由裁量空間,使得行政化的國家治理可以進行社會化轉(zhuǎn)換并運用地方性規(guī)則進行情景化治理,從而保證其可以低成本、高效率地在村莊社會落地。而在實際鄉(xiāng)村治理中,他治與自治的合作往往缺乏這一彈性空間。這是因為鄉(xiāng)村實踐中的問題錯綜復(fù)雜,且各個鄉(xiāng)村的實際情況不甚相同,因此按照他治邏輯并不能完全解決鄉(xiāng)村社會的特殊問題?？墒窃谥贫刃砸笙?鄉(xiāng)村基層組織想要順利地完成行政指標(biāo)和績效考核,只能先滿足程序合理性再考慮實質(zhì)合理性,造成文牘主義及各類形式主義的僵化做法,鄉(xiāng)村內(nèi)生實踐空間受到擠壓。由此,鄉(xiāng)村逐漸在國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理場域中“退場”,導(dǎo)致他治壯大而自治式微[25]。

四、資源配置的張力:重點幫扶還是均等投放?

隨著財政能力不斷增強,國家將大量資金投入農(nóng)村地區(qū),從而推進資源下鄉(xiāng)的進程。國家通過財政撥款,對農(nóng)村生產(chǎn)生活中各個方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等進行重新規(guī)劃和全面改造,提升農(nóng)村的整體面貌和發(fā)展水平。在保證鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等基礎(chǔ)條件得到滿足的情況下,國家輔以人才、技術(shù)等資源供給,對鄉(xiāng)村種植養(yǎng)殖業(yè)、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、精神文化等不同領(lǐng)域進行優(yōu)化升級,以實現(xiàn)鄉(xiāng)村全方位的發(fā)展。當(dāng)國家作為財政的供給方向鄉(xiāng)村社會輸入資源的時候,鄉(xiāng)村需要按照條條下發(fā)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序進行整改,在這一過程中,鄉(xiāng)村社會逐漸彰顯出國家化特征,資源下鄉(xiāng)隨即帶來國家規(guī)范和國家權(quán)力的下鄉(xiāng)。整體來看,鄉(xiāng)村資源多以重點幫扶和均等投放兩種方式進行配置。

重點幫扶通常是由各地政府進行相對自主的實踐探索,結(jié)合鄉(xiāng)村實踐創(chuàng)新的一些亮點經(jīng)驗,集中資源供給打造“示范村”,或者通過需求識別明確需要政策資源傾斜的村莊,然后由財政資金進行專項扶持。在示范村建設(shè)的過程中,我們往往能夠看到兩種示范村的建設(shè)邏輯:一種示范村的建設(shè)遵循自下而上的邏輯,體現(xiàn)了顯著的村莊自主邏輯;另一種示范村的建設(shè)遵循自上而下的邏輯,即示范村的建設(shè)主要體現(xiàn)政府意圖,示范內(nèi)容帶有顯著的政府干預(yù)特征,經(jīng)驗推廣也有很強的政府總結(jié)痕跡。長期以來,國家資源下沉主要是依靠項目制,這些項目是國家為促進村莊發(fā)展而撥付給鄉(xiāng)村的專項資金和優(yōu)惠政策的資源組合,通過規(guī)范的計劃、執(zhí)行、監(jiān)管、評估等程序[26],完成對鄉(xiāng)村社會的扶持和改造,縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平。總的來說,為了追求有顯示度的政績,地方政府資源往往會相對集中地投入少數(shù)村莊,村莊也會為了獲取激勵而積極參與地方政府的亮點打造。

另一種資源配置手段是通過普惠式的分配方式形成對村社資源的均等化供給。均等化不是簡單意義上的平均化,它是指將教育、醫(yī)療、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各種類型的資源普惠式地下放到鄉(xiāng)村。在公平分配資源的基礎(chǔ)上,不同村莊之間基本公共服務(wù)水平大體相當(dāng),各村莊村民能夠公平地享受大致相同的基本公共服務(wù),能夠共享發(fā)展成果,這是一種資源分配公平性的體現(xiàn)。資源均等投放對兜底性民生建設(shè)尤為重要,正是在國家基礎(chǔ)性資源均等化配置的過程中,農(nóng)民基本生存與發(fā)展權(quán)利得到保障,絕對貧困的問題得以解決,廣大農(nóng)民的幸福感和獲得感得到不斷增強。

在全面推進鄉(xiāng)村振興階段,國家資源分配時偏好的典型示范與先行試點等做法,成為資源下鄉(xiāng)的普遍現(xiàn)象。從組織行動策略來看,此種亮點打造體現(xiàn)了基層政府在項目落地過程中所具備的政策調(diào)適能力,是確保政策執(zhí)行能夠適應(yīng)基層情境、契合民意需求、產(chǎn)出政策績效的關(guān)鍵。盡管相對集中的資源供給能夠有較為明顯的成效產(chǎn)出,起到積極的示范、參考作用,但仍不乏負面效應(yīng)。具體來說,一是造成村莊發(fā)展不平等。部分重點村本身已經(jīng)具備較好的發(fā)展基礎(chǔ),其文化、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)特色可能是其他村莊無法學(xué)習(xí)和借鑒的,這種重點村既沒有起到示范作用,也沒有可復(fù)制性和可推廣性。并且,大量資金流向重點村,致使其他村莊缺乏項目和資金支持,發(fā)展更為遲滯,客觀上形成了村莊間更加明顯的發(fā)展分化,進而帶來新的“馬太效應(yīng)”[27]。二是會導(dǎo)致村內(nèi)社會不公正。在鄉(xiāng)村項目中獲利的往往是村莊能人,他們因擁有規(guī)模化的種植產(chǎn)業(yè)、良好的養(yǎng)殖技術(shù)、精湛的民間技藝而獲得更多的資源分配。處于羸弱地位的普通農(nóng)戶往往只能獲得較少的資源,依然缺乏使用資源的能力。由此,雖然強勢群體進行了資本積累,但是大部分農(nóng)民的利益卻被邊緣化,很少享受到村莊發(fā)展的成果,因此造成了農(nóng)村貧富差距加大和農(nóng)村社會分化的后果。三是容易陷入“發(fā)展主義”的陷阱。一些地方基層政府迅猛推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),而新型農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)行的體制機制、自治能力跟不上新的發(fā)展要求,帶來很多現(xiàn)實的治理困境。在“發(fā)展主義”之下,本土性知識不再具有權(quán)威,鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人情關(guān)系及社會資本逐漸消散,原有的差序格局演變?yōu)椤肮ぞ咝浴钡摹袄娓窬帧盵28],給鄉(xiāng)村社會整合帶來挑戰(zhàn)。

國家資源均等投放有利于實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。中國當(dāng)前的資源均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)特別是深度貧困地區(qū),隨著源源不斷的資源輸入,不少鄉(xiāng)村得到持續(xù)增長的人力、物力支持,其對解決空心化、老齡化等問題起到積極的作用,同時也為未來的鄉(xiāng)村建設(shè)提供了更多的后備力量。當(dāng)一個地區(qū)各個村莊擁有同樣多的資源時,意味著擁有公平的發(fā)展機會和相對一致的發(fā)展步伐,能夠避免村與村之間形成攀比,有利于農(nóng)民公平感的獲得和地區(qū)凝聚力的提升。然而鄉(xiāng)村資源整體呈現(xiàn)不均等的狀態(tài),具體表現(xiàn)為距離集鎮(zhèn)越近,村莊資源越豐富,同時中部地區(qū)的村莊在資源獲取上落后于東部地區(qū)。同時,村干部的人力資本直接影響村莊組織資源,如高學(xué)歷、有過創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的村干部能為村莊爭取更多資源[29]。資源均等投放的一個更為現(xiàn)實的問題是容易造成資源浪費。一般來講,為確保國家資源安全高效地利用,各部門都要嚴(yán)格執(zhí)行分配標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序,以避免地方隨意使用而造成浪費。容易忽略的是,如果這些具體的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范與地方性實踐不相符合,就容易出現(xiàn)資源重復(fù)或資源沖突的情況,帶來不必要的資源浪費,還可能因此引發(fā)輿情事件。

總的來說,重點幫扶可以打造政績、做“亮點”,某些以“一俊遮百丑”為目的打造的示范點是由國家意志主導(dǎo)的,并不反映農(nóng)民真正的切身訴求,這樣的“示范”就變成另一種形式主義。均等投放能夠在一定限度內(nèi)避免這些問題的產(chǎn)生,但在資源總量有限的情況下,這一方式容易造成更大程度的資源浪費。理想的資源分配原則應(yīng)堅持“分類發(fā)展、因地制宜”,將重點幫扶和均等投放兩者有機結(jié)合,但實際上難以達成。一方面,政策執(zhí)行的體制環(huán)境更加強調(diào)集中,地方官員的橫向競爭加劇,向上釋放政績信號的壓力增大是導(dǎo)致地方政府集中資源打造“亮點”的主要原因,項目制的重點分配方式必將長期存在。另一方面,村干部在項目運作過程中不可避免地接觸到信息技術(shù)、經(jīng)費管理、部門協(xié)調(diào)等工作,村莊治理實踐逐漸離不開各種技能和辦事邏輯的支撐?，F(xiàn)實卻是部分村莊人才流失,沒有足夠的能力對接上級的項目管理機制,即使獲得了相對均等的資源,也難以有效利用資源并做出成效。由此,地方基層的政績壓力迫使其打造重點村以完成績效考核和爭取更多資源,部分鄉(xiāng)村干部能力不足限制著資源的有效使用,資源配置難以兼顧各種特殊情況,始終處于不平衡的狀態(tài)。

五、行動主體的張力:國家主導(dǎo)還是農(nóng)民自主?

關(guān)于“誰是鄉(xiāng)村振興的主體”一直是鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的熱門探討內(nèi)容。國家與農(nóng)民的關(guān)系問題被認為是國家與社會關(guān)系問題的具體化[30],鄉(xiāng)村發(fā)展究竟是由國家驅(qū)動,還是由農(nóng)民自主驅(qū)動,抑或是二者之間相互補足,這是探討國家與農(nóng)民關(guān)系的切入點。實際上,國家和農(nóng)民都是鄉(xiāng)村治理的重要主體。理想的鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展是農(nóng)民充分發(fā)揮自己的力量開展治理行動,可在現(xiàn)如今鄉(xiāng)村振興自上而下的規(guī)制作用之下,國家不可避免地在政策設(shè)置、治理方式、資源配置等方面介入鄉(xiāng)村,并對鄉(xiāng)村行動產(chǎn)生影響。行動深層動力的兩重性就形成國家主導(dǎo)發(fā)展和農(nóng)民自主行動的張力,即鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展中行動主體的張力。

一直以來,國家權(quán)力始終存在于鄉(xiāng)村治理之中。尤其是鄉(xiāng)村社區(qū)從熟人社區(qū)向半熟人社區(qū)的轉(zhuǎn)化過程中,其建設(shè)必然依賴國家的宏大愿景和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來進行。在推進鄉(xiāng)村振興實踐的過程中,國家需要主動承擔(dān)起組織者、行動者和服務(wù)者的角色[31]。具體來看,第一,國家發(fā)揮著組織者的作用,指導(dǎo)鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同行動,開展治理工作。國家有著足夠的實力和號召力集結(jié)鄉(xiāng)村各方力量。它利用行政資源規(guī)劃社區(qū)空間,通過向鄉(xiāng)村地區(qū)提供公共設(shè)施與服務(wù),增強鄉(xiāng)村社區(qū)的向心力和內(nèi)聚性,為多元主體聯(lián)結(jié)和集體行動打下基礎(chǔ)。第二,作為鄉(xiāng)村振興實踐主體之一的國家,在社區(qū)中有一定的權(quán)威作用,可以作為鄉(xiāng)村共同體的引領(lǐng)者,帶領(lǐng)村委會、居民、市場、社會組織等多元主體共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)。第三,國家參與鄉(xiāng)村治理,主要以服務(wù)者身份間接參與鄉(xiāng)村事務(wù)。國家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村基層并不意味著強勢的“統(tǒng)治”,而是以農(nóng)民為對象,做好文化、教育、醫(yī)療、就業(yè)等保障服務(wù)。

鄉(xiāng)村治理既受到國家治理邏輯的制約,也受到鄉(xiāng)村社會運行邏輯的影響。后者包括一套完整的由習(xí)俗、規(guī)則和信仰構(gòu)成的文化系統(tǒng),形塑著鄉(xiāng)村的內(nèi)在秩序,激發(fā)鄉(xiāng)村自主性。農(nóng)民是農(nóng)村生活的主人、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力、鄉(xiāng)村事務(wù)的主角,自然是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施最重要的一股力量。充分發(fā)揮農(nóng)民主體性和激活內(nèi)生發(fā)展動力是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求。農(nóng)民的主體性表達基本遵循自主性表達、自覺性表達、能動性表達、創(chuàng)造性表達的遞進過程[32]。農(nóng)民通過主動表達政策需求、組織化實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、自主利用資源,激發(fā)自我意識,明確主體地位,充分施展能力,其內(nèi)生價值得到有效發(fā)揮。

國家主導(dǎo)對鄉(xiāng)村共同體建設(shè)的積極作用是毋庸置疑的。鄉(xiāng)村面臨共同體衰落和內(nèi)生力量削弱的現(xiàn)實情景,需要國家支持才能進行共同體再建。原因如下:其一,隨著經(jīng)濟發(fā)展的市場化和日常生活的社會化,農(nóng)村社區(qū)已被納入城鄉(xiāng)一體化的社會,社區(qū)自身的力量已經(jīng)無法滿足其生存和發(fā)展的需要,需要借助國家的力量來進一步拓展鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的可能性。其二,鄉(xiāng)村居民在滿足生存需要之時,對美好生活的需要也與日俱增,而憑借單一的鄉(xiāng)村能力很難達到,需要國家和社會的支持和保護。同時,國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略要以農(nóng)民為基礎(chǔ),以鄉(xiāng)村發(fā)展為基石,這就要求國家與鄉(xiāng)村互促共進。然而國家通過規(guī)則輸入、主體轉(zhuǎn)換、任務(wù)驅(qū)動等方式實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化治理,雖關(guān)注到鄉(xiāng)村治理的國家性內(nèi)涵,卻容易忽視鄉(xiāng)村治理的社會性成分。我們要時刻警惕國家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化壓縮鄉(xiāng)村社會的社會性空間,防止將既有的通過內(nèi)生性主體實現(xiàn)整體性治理的治理模式異化為通過科層化體系實現(xiàn)對個體的治理,防止加重基層治理成本與治理負擔(dān)的情形出現(xiàn)。

與國家主導(dǎo)相對應(yīng)的,農(nóng)民自主行動有利于發(fā)揮農(nóng)民自主性,充分激發(fā)內(nèi)生動力。特別是農(nóng)民的經(jīng)濟自主性和社會參與自主性可以促進農(nóng)民主體意識的覺醒,從而實現(xiàn)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展[33]。然而實際上農(nóng)民很難產(chǎn)生自主行動。具體來看,一是鄉(xiāng)村治理主體力量薄弱。隨著城市化進程的推進,鄉(xiāng)村熟人社會日漸解體,農(nóng)村勞動力、知識分子大量流向城市,導(dǎo)致許多支撐村民自治順利運作的內(nèi)部資源已經(jīng)消逝或者正在瓦解。這意味著僅僅通過農(nóng)村社會的內(nèi)部調(diào)整和強化對存量資源的進一步挖掘,已經(jīng)很難有效地提高農(nóng)村社會的自治能力。二是農(nóng)民對國家有依賴心理。農(nóng)民行動是嵌入多重依賴關(guān)系的。在中國,產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮與小農(nóng)境況惡化共存[34]。在農(nóng)業(yè)整體水平提升的同時,農(nóng)民個人能力卻在退化。由于農(nóng)民缺乏自主行動的能力,常常將事務(wù)和責(zé)任歸于國家,長期以來的依賴心理致使農(nóng)民不能也不敢自主行動。三是農(nóng)村公共精神消解。城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來一定程度上的鄉(xiāng)村共同價值弱化和集體行動分化[35],以互惠和信任為基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸松散,導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共精神日益消解,難以建立起共同行動的精神基礎(chǔ)。

確保農(nóng)民的主體性地位是鄉(xiāng)村發(fā)展的前提條件,但是農(nóng)民能力欠佳、依賴性強等問題意味著國家需要適時介入鄉(xiāng)村行動?？陀^來講,鄉(xiāng)村治理行動不是單單由國家或者農(nóng)民一方主導(dǎo),不同領(lǐng)域需要不同的治理主體,國家力量需要合理界定并充分尊重鄉(xiāng)村內(nèi)部不同治理層次的事務(wù)特征,發(fā)揮國家力量引導(dǎo)鄉(xiāng)村分類治理的作用,以實現(xiàn)國家力量與村莊治理的精準(zhǔn)化與精細化對接。不過很多時候國家介入并不能清晰把握農(nóng)民行動的邊界,這是因為農(nóng)民較國家而言總是處于相對弱勢的地位[36],在諸多情況下,農(nóng)民的治理行為表現(xiàn)為無意識,他們在權(quán)利實踐過程中所發(fā)揮的自主性,并不能與其治理能力畫等號。同時我們也應(yīng)看到,農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會的主體,其主體性表達在不同階段仍處于被遮蔽狀態(tài),難以發(fā)揮內(nèi)生力量。

六、總結(jié)與討論:國家與農(nóng)民互構(gòu)的新內(nèi)生發(fā)展機制

位于國家與社會交會處的鄉(xiāng)村,受到國家介入與鄉(xiāng)村社會自身行動的雙重邏輯影響,致使其內(nèi)生發(fā)展不僅面臨國家與社會的內(nèi)在張力,而且該張力是長期存在的。首先,國家宏觀政策與基層行動策略難以統(tǒng)合,構(gòu)成政策定位層面國家本位和地方本位的張力;其次,他治與自治的合作缺乏彈性空間,構(gòu)成治理形態(tài)層面行政化他治和地方性自治的張力;再次,政績要求和能力欠缺構(gòu)成資源配置層面重點幫扶和均等投放的張力;最后,國家介入邊界不清構(gòu)成行動主體層面國家主導(dǎo)和農(nóng)民自主行動的張力。這些國家與社會的張力普遍存在于鄉(xiāng)村社會之中,相互碰撞,不僅加大了國家治理的難度,還制約著鄉(xiāng)村自主性生成,需要將這些張力予以化解,以適應(yīng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展進程。

新內(nèi)生發(fā)展摒棄了傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的內(nèi)生發(fā)展方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣c市場為導(dǎo)向的內(nèi)生發(fā)展方式,更加注重社會和市場機制的作用,強化“社區(qū)發(fā)展”的主體地位;同時也更加注重區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,促進不同社區(qū)之間、國家與社會之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系與共同繁榮,強調(diào)“共生發(fā)展”的理念。在鄉(xiāng)村振興實踐中,國家需要肩負起內(nèi)生責(zé)任,意味著國家在對社會的介入過程中并非以俯視的姿態(tài)和強勢的態(tài)度控制社會,而是注入被社會自身所需要的力量予以協(xié)助。鄉(xiāng)村自主的地方行動并不代表要脫離國家而進行,而是提倡在外部的國家介入和內(nèi)部的地方行動之間形成均衡互補的鄉(xiāng)村發(fā)展支持結(jié)構(gòu),以形塑“上下聯(lián)動、內(nèi)外共生”的發(fā)展實踐。通過對鄉(xiāng)村內(nèi)生實踐中國家介入與地方行動張力的分析,我們可以看到國家在政策、治理、資源、行動方面的介入在一定程度上制約著鄉(xiāng)村自主性的發(fā)展,但這些介入在中國鄉(xiāng)村發(fā)展中必將長期存在,并且起到一定的積極作用,不能因為張力的存在而全盤否定國家介入的貢獻,而是要取其精華,彌補地方行動的不足。因此需要將國家行動和社會力量進行整合,既要避免“板結(jié)社會”的問題,也要避免國家過度干預(yù),用新內(nèi)生發(fā)展理論超越現(xiàn)有的內(nèi)生發(fā)展張力和困境,建構(gòu)起國家與農(nóng)民互構(gòu)式的新內(nèi)生發(fā)展機制,以在國家政權(quán)嵌入性和鄉(xiāng)村社會主體性之間尋求新的平衡。

從新內(nèi)生發(fā)展視角來看,鄉(xiāng)村社會治理既不能僅僅依靠政府力量,也不能放任國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會中“懸浮”,應(yīng)積極探索國家與農(nóng)民互構(gòu)式的新內(nèi)生發(fā)展機制,促進國家與社會的共同生長,最終實現(xiàn)農(nóng)村社會的善治。具體而言,可以從以下方面著手:第一,通過合作式吸納契合政策需求。歷史經(jīng)驗表明,鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”和國家權(quán)力“懸浮”都是影響國家社會關(guān)系的關(guān)鍵,有效運用協(xié)商機制或能實現(xiàn)國家與社會的對話。一方面,在地方治理主體力量薄弱、資源不足的現(xiàn)實情況之下,國家要能通過政策改善和資源供給等形式進行扶持,使鄉(xiāng)村緊跟社會發(fā)展的步伐。另一方面,國家需充分了解鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展需求,以優(yōu)勢視角充分發(fā)掘鄉(xiāng)村潛在能力,并給予其充分自治的空間,保證其內(nèi)生動力得到發(fā)揮。國家與地方之間只有生發(fā)出一種基于互惠的關(guān)系,產(chǎn)生基于共同利益的合作,才能讓兩者之間的張力得以有效調(diào)和[37],這樣既加強了國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè),也為地方參與提供了空間。第二,充分發(fā)揮農(nóng)民自組織的有效作用。一方面是鄉(xiāng)村共同體建設(shè),因為農(nóng)民如果不能夠被組織起來產(chǎn)生集體行動,鄉(xiāng)村社會治理的困境就會持續(xù)存在,所以可以從營造社區(qū)意象、舉辦文化活動、建設(shè)公共空間等方面重建鄉(xiāng)村共同體,激發(fā)鄉(xiāng)村自治力量。另一方面是鄉(xiāng)村組織化建設(shè),鄉(xiāng)村能人和積極分子往往能夠帶動村民建立合作社、志愿服務(wù)隊、興趣小組等,并參與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè),有效彌補政府提供公共服務(wù)的不足,甚至能幫助向上反映群眾訴求、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展,以農(nóng)民自治的可行能力推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。第三,完善資源分配方式?！耙粋€社會,任何社會,都需要設(shè)計分配資源的方法?！盵38]一方面是下放資源分配權(quán),允許地方有對上級項目進行一定整合的權(quán)力。地方根據(jù)自身特色和實際發(fā)展情況,適時整合上級資源,使資源得到靈活運用。另一方面是合理吸納鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)治理資源,尊重地方本土性,著力挖掘地方的人力資本、文化資本、社會資本等隱性的內(nèi)生性資源,將內(nèi)部資源和外部資源進行有效配置與整合利用。第四,建立超地方的行動者網(wǎng)絡(luò)。國家和農(nóng)民都是鄉(xiāng)村振興實踐中的關(guān)鍵行動者。鄉(xiāng)村發(fā)展依靠單一農(nóng)民主體或者國家政府都難以完成整體發(fā)展實踐,需要聯(lián)結(jié)包括當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、上級政府、市場主體、幫扶單位等內(nèi)外部多元主體,各主體應(yīng)在提高自身行動能力的基礎(chǔ)上,加強彼此之間的信任建構(gòu),以此奠定鄉(xiāng)村整體性發(fā)展的韌性基礎(chǔ),促進國家與鄉(xiāng)村社會合作共治。

國家與農(nóng)村社會之間并非必然呈現(xiàn)非此即彼的二元對立關(guān)系。當(dāng)前,我國鄉(xiāng)村社會力量薄弱,難以憑借自身獨立運轉(zhuǎn),需要國家予以扶助,在政策上稍作傾斜,建立體制進行幫扶,不斷輸入資源,強化技術(shù)指導(dǎo)。不過這一系列過程并不意味著國家對鄉(xiāng)村“家長式”的管理,而是需把握好介入的“度”,判斷好國家進入鄉(xiāng)村行動范疇的邊界,防止國家過度干預(yù)造成鄉(xiāng)村自主性的破壞。把握好這一邊界的前提在于,國家需要放低姿態(tài),以鄉(xiāng)村需求為導(dǎo)向,傾聽農(nóng)民最真實的心聲,引導(dǎo)市場和社會組織參與鄉(xiāng)村發(fā)展,鼓勵農(nóng)民自己組織行動,將主動權(quán)更多交給鄉(xiāng)村社會。當(dāng)鄉(xiāng)村社會力量在國家扶持之下成長到一定程度時,國家可以適當(dāng)讓出空間,讓地方更多參與到發(fā)展實踐當(dāng)中,發(fā)揮自主治理之效用。就此,國家和社會之間在解決社會問題、履行公共職能等方面就能逐步確立良好的合作關(guān)系,形成互構(gòu)式的關(guān)系格局,促進二者的良性互動和力量互補。