楊麗新

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院,武漢 430072)

一、問題的提出

稅費(fèi)制改革之后,項(xiàng)目制成為農(nóng)村公共品供給的主要方式。作為一種國家主導(dǎo)的資源再分配制度,項(xiàng)目制被看作一種動員國家和社會各種力量的新的國家治理體制和公共服務(wù)方式[1]。項(xiàng)目制作為一種介于科層制和市場化之間的制度安排,能夠在調(diào)動基層政府公共品供給的積極性、提高中央財政轉(zhuǎn)移資金的使用效率、推動地方經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮積極的作用[2]。但其在基層運(yùn)作的過程中時而呈現(xiàn)與制度設(shè)計相背離的實(shí)踐效果,不僅沒有改變農(nóng)村公共品供給的弱勢局面,反而展現(xiàn)強(qiáng)化干群不信任關(guān)系、資源消解自治[3]、村莊社會自主性缺失[4]等負(fù)治理效應(yīng),這種實(shí)踐差異推動了學(xué)界對項(xiàng)目下鄉(xiāng)的困境思考和探索。

關(guān)于項(xiàng)目下鄉(xiāng)困境的原因分析,可以概括為宏觀、中觀與微觀三種視角。宏觀視角主要關(guān)注項(xiàng)目制的制度設(shè)計與村民公共需求之間存在的結(jié)構(gòu)性困境:自上而下的項(xiàng)目決策機(jī)制使得國家無法獲取農(nóng)民對公共品的真實(shí)需求[5];項(xiàng)目制的理性化、技術(shù)化治理特征與一個強(qiáng)激勵的政府治理體制相結(jié)合,往往會導(dǎo)致對民眾公共需求的選擇性“忽略”[6];單一項(xiàng)目本身的實(shí)施目標(biāo)管理和過程控制容易忽視地方事務(wù)本身的綜合性特質(zhì)[7]。換言之,項(xiàng)目制的制度設(shè)計若是懸浮于鄉(xiāng)村社會之上的,這種制度懸浮會導(dǎo)致公共品供給低效甚至無效[8]。中觀視角側(cè)重于項(xiàng)目下鄉(xiāng)的運(yùn)作過程與運(yùn)作機(jī)制,認(rèn)為項(xiàng)目制分級運(yùn)作過程中出現(xiàn)的異化行為是項(xiàng)目下鄉(xiāng)諸多困境的癥結(jié)所在。國家部委通過發(fā)包的形式推動項(xiàng)目往下運(yùn)作,其雖然不完全等同于“行政發(fā)包制”下的“政府間層層發(fā)包”[9],但是不同層級的政府在申請過程中具有行政配置與自由競爭的雙重屬性,這就使得地方政府通過配套資金獲得了項(xiàng)目的“剩余控制權(quán)”[10]。尤其是稅費(fèi)改革后基層政府在資金使用和投放中對項(xiàng)目制的過度依賴,使得項(xiàng)目資金使用過程更容易被基層政府行政意志主導(dǎo)[11]?；陧?xiàng)目資金使用效益的最大化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性表達(dá)遵從官僚體制本身的邏輯而并非農(nóng)村社會的治理訴求[12],“部門利益化”“選擇性忽略”[13]都是項(xiàng)目制被科層制俘獲的體現(xiàn),這種俘獲不僅體現(xiàn)在鎮(zhèn)級層面,“條塊共謀”現(xiàn)象還貫穿于整個項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程。微觀視角則集中在項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村后的情景實(shí)踐,關(guān)注村社自主性、社會結(jié)構(gòu)、村級組織的功能發(fā)揮等因素對項(xiàng)目下鄉(xiāng)效果的影響。項(xiàng)目制作為一種來自外部的資源難以長久地在村莊發(fā)展,故而一定要有內(nèi)部的治理組織與之對應(yīng)[14],而采用輸入式供給方式的項(xiàng)目制在實(shí)踐過程中卻容易忽視地方政府和基層社會的自主性,導(dǎo)致資源浪費(fèi)和治理失效[15]。雖然技術(shù)化的項(xiàng)目管理體制能夠較好地解決項(xiàng)目監(jiān)督問題,卻陷入對“代理人”的激勵不足,從而不能將基層組織調(diào)動起來[16]。項(xiàng)目雖然“進(jìn)了村”,但是沒有“為民”,反而進(jìn)一步消解了在“權(quán)力-文化網(wǎng)絡(luò)”[17]支撐下相對穩(wěn)定的村莊秩序,使其呈現(xiàn)出“權(quán)力-利益網(wǎng)絡(luò)”[18]新型秩序樣態(tài)。在這一秩序樣態(tài)之下,村莊場域內(nèi)部不同的利益主體進(jìn)行博弈,導(dǎo)致村莊社會分化與權(quán)力異化[19];鄉(xiāng)村精英內(nèi)部結(jié)成的利益聯(lián)盟乃至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員結(jié)成的更廣泛的利益結(jié)盟,壟斷了項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的公共利益分配[20]。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的利益俘獲在條塊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了一套穩(wěn)定的分利秩序,資源依賴成為項(xiàng)目制在基層社會實(shí)踐中的維持機(jī)制[21],這不僅會降低項(xiàng)目下鄉(xiāng)后的項(xiàng)目效能,更會極大地消解村莊的內(nèi)生治理能力。

綜上,既有研究為我們理解項(xiàng)目下鄉(xiāng)的實(shí)踐困境提供了重要的學(xué)術(shù)視角和理論基礎(chǔ),但其存在的共性問題是系統(tǒng)性分析不足,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是從項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程來看,項(xiàng)目制的制度設(shè)計、分級運(yùn)作以及項(xiàng)目下鄉(xiāng)的情景實(shí)踐本身就是一體的,這種一體化不僅表現(xiàn)在流程的銜接性上,更體現(xiàn)在其內(nèi)部運(yùn)作的高關(guān)聯(lián)性上。從這個視角來看,現(xiàn)有的研究分析多呈現(xiàn)出點(diǎn)對點(diǎn)的局部的線性研究,缺乏對項(xiàng)目下鄉(xiāng)的系統(tǒng)性理解與分析。二是從項(xiàng)目下鄉(xiāng)的運(yùn)作機(jī)制來看,既有研究偏重于項(xiàng)目制的科層化運(yùn)作,忽視了項(xiàng)目制運(yùn)作的雙重性,即資源的分配性與資源獲得的競爭性,而項(xiàng)目制競爭機(jī)制在基層實(shí)踐中的“消失”,是項(xiàng)目下不了鄉(xiāng)的重要原因。因此,對于項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境的分析與優(yōu)化路徑的探討,必須跳出既有的單線條研究路徑,以系統(tǒng)性的思維審視項(xiàng)目下鄉(xiāng)基層運(yùn)轉(zhuǎn)全過程,在對其進(jìn)行整體性理解的基礎(chǔ)上理清其癥結(jié)所在,進(jìn)而尋求一種更具有契合性的公共品供給模式,這是本文的問題意識。

2021年,筆者在湖南省長沙市C縣X村開展駐村調(diào)研,發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貜慕M到村、從村到縣級部門都存在一套相對完整的競爭機(jī)制,這種競爭機(jī)制不僅能夠?qū)崿F(xiàn)村莊需求與資源供給的動態(tài)適配,更能夠在項(xiàng)目申請、落地的過程中產(chǎn)生組織村民、動員群眾的治理效能?；诖?本文將項(xiàng)目制下C縣公共品供給的樣態(tài)概括為“競爭性適配”。借助對競爭性適配的產(chǎn)生基礎(chǔ)與運(yùn)作機(jī)制的分析,探析項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中地方自主性的構(gòu)建與釋放對村社公共品的穩(wěn)定高效供給、農(nóng)民組織動員、基層善治的重要意義。

二、項(xiàng)目制基層運(yùn)作過程中的“去競爭性”

項(xiàng)目制是針對某個具體的專項(xiàng)目標(biāo)而設(shè)立的具有競爭性的資源分配方式[22],其制度設(shè)計內(nèi)含自上而下的分級運(yùn)作體制與自下而上的競爭獲取機(jī)制。分級運(yùn)作體制是指以中央部委為頂點(diǎn),沿循著省、市、縣逐級向下延伸的運(yùn)作過程。競爭機(jī)制是指項(xiàng)目的分配是非勻質(zhì)的,需要同一等級的下級單位通過競爭性的方式來獲取?，F(xiàn)階段項(xiàng)目制基層運(yùn)作諸多困境的根源是分級體制與競爭機(jī)制之間的均衡性被打破了,進(jìn)而呈現(xiàn)出“去競爭性”的異化形態(tài)。

(一)項(xiàng)目制度設(shè)置:條條集權(quán)下的弱統(tǒng)籌性

與既有的公共品供給模式相比,項(xiàng)目制主要有兩個特征:一是形成了中央統(tǒng)一供給、地方配套輔助的基本格局,由中央政府對地方政府進(jìn)行非科層的競爭性授權(quán),具有明顯的中央集權(quán)特征。二是從條塊關(guān)系來看,項(xiàng)目制是通過條條部門進(jìn)行各類項(xiàng)目的下達(dá)和財政資源的輸入,呈現(xiàn)部門集權(quán)和專業(yè)化供給的基本特征。在此過程中不難看出,國家期望以這種超越層級的直接供給來反哺農(nóng)村[23],以此改善鄉(xiāng)村公共品供給不足的弱勢局面。項(xiàng)目制制度設(shè)計中的中央集權(quán)與條線專項(xiàng)兩個特征,匯聚于項(xiàng)目下鄉(xiāng)的運(yùn)作實(shí)踐中就會造成塊塊政府的弱統(tǒng)籌性,尤其是從20世紀(jì)90年代分稅制改革后,財政資源向上聚集的趨勢愈發(fā)明顯[24]。即使項(xiàng)目到了縣級層面,項(xiàng)目資金也是直接投放到各個條線部門,資金的安排、撥付、使用等由部門負(fù)責(zé),部門權(quán)力的自主空間比較大,而橫向塊塊政府的權(quán)力則比較小[25]。由此可見,在項(xiàng)目制的制度設(shè)計中,作為基層的縣級政府本身就處于弱統(tǒng)籌性的地位,無法以縣域?yàn)閱挝粚?xiàng)目資源進(jìn)行整合與在地化配置,這構(gòu)成了項(xiàng)目制基層運(yùn)轉(zhuǎn)“去競爭性”的制度成因。

(二)項(xiàng)目運(yùn)作執(zhí)行:治理意圖主導(dǎo)下的差異性分配

項(xiàng)目運(yùn)作的過程主要依靠分級運(yùn)作體制與競爭機(jī)制,其中分級運(yùn)作體制是基礎(chǔ),而競爭機(jī)制是核心。分級運(yùn)作體制被折曉葉等概括為“政府間層層發(fā)包的關(guān)系”[1],由此可見,雖然項(xiàng)目制的制度設(shè)計邏輯是超越科層制的,但是在實(shí)際過程中仍然與科層化的治理層級高度重合,尤其是在地方性發(fā)展資源不足和項(xiàng)目下鄉(xiāng)需要地方進(jìn)行配套的雙重條件下,項(xiàng)目資源很容易被科層體制俘獲,成為實(shí)現(xiàn)地方治理意圖的工具。

地方的治理意圖是指縣鄉(xiāng)政府以財政項(xiàng)目輸入為契機(jī),通過動員地方性資源,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方規(guī)劃[26]。在項(xiàng)目資金的功能定位上,其不是按照規(guī)劃意圖完成地方的公共品供給,而是將各種項(xiàng)目融合包裝成為一種綜合工程。在此過程中,項(xiàng)目制就被高度融入基層政府的治理實(shí)踐,其制度目標(biāo)開始異化。除了既定的公共品供給的基礎(chǔ)目標(biāo),地方政府的政治目標(biāo)和治理目標(biāo)也被融合進(jìn)來。政治目標(biāo)主要是指政府借助項(xiàng)目的競爭力來體現(xiàn)自己的政績,如打造“盆景”和“樣板”,有學(xué)者將其概括為利益連帶式治理[27]。地方意圖中的多目標(biāo)性會打破既有的競爭性的資源下達(dá)體系,地方會按照自己的側(cè)重性目標(biāo)進(jìn)行資源的統(tǒng)籌與資源的差異性分配。在項(xiàng)目制的基層運(yùn)作過程中,分級運(yùn)作會被科層制俘獲,項(xiàng)目資源也會被融入地方的治理意圖,從競爭性資源變?yōu)橐环N分配性資源,從而打破分級運(yùn)作體制與競爭機(jī)制運(yùn)作過程中的均衡性,這是項(xiàng)目制基層運(yùn)轉(zhuǎn)“去競爭性”的實(shí)踐成因。

(三)項(xiàng)目情景實(shí)踐:弱組織動員下的剛性輸入

項(xiàng)目制運(yùn)轉(zhuǎn)到基層面臨兩個情景:一是作為運(yùn)作末端的縣鄉(xiāng)政府如何對項(xiàng)目進(jìn)行分配,二是作為承接端的村社如何完成項(xiàng)目落地。從縣鄉(xiāng)政府項(xiàng)目運(yùn)作過程來看,其可以利用行政配套和科層化的體制優(yōu)勢,在項(xiàng)目“剩余控制權(quán)”的基礎(chǔ)上獲得項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際控制權(quán)。因而對于村莊而言,其面臨的已經(jīng)不是靈活競爭的項(xiàng)目資源,而是被縣鄉(xiāng)政府整合后的分配性資源,在此基礎(chǔ)上項(xiàng)目下鄉(xiāng)呈現(xiàn)出一種弱組織動員下的剛性輸入樣態(tài)。

項(xiàng)目制的制度設(shè)計、層級運(yùn)作以及到村社一級的情景性實(shí)踐系統(tǒng),還原了項(xiàng)目制基層運(yùn)作“去競爭性”的整體樣態(tài):首先,項(xiàng)目制制度設(shè)計的初衷是補(bǔ)充地方公共品供給資源與能力不足的短板,以超越層級的方式通過條線部門進(jìn)行專項(xiàng)化供給,由此在制度層面上造成了基層政府的弱統(tǒng)籌性與低自主性。其次,項(xiàng)目下鄉(xiāng)要依靠分級體制運(yùn)作,而分級體制與科層體制高度重合,尤其是在地方性發(fā)展資源不足和地方發(fā)展意圖突出的雙重條件下,基層政府利用項(xiàng)目配套獲得項(xiàng)目下鄉(xiāng)的實(shí)際控制權(quán),進(jìn)而將競爭性的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N服務(wù)于政府治理意圖的分配性資源,俘獲了項(xiàng)目運(yùn)作中的競爭機(jī)制。最后到了村社一級,其面臨的已經(jīng)不是如何競爭獲取項(xiàng)目,而是如何完成上級分派的治理任務(wù),由此就越過了需求與資源的匹配、農(nóng)民的組織動員等過程,造成項(xiàng)目落地的諸多困境。

三、再造競爭:以村莊為主體的項(xiàng)目運(yùn)作

在基層運(yùn)作中,項(xiàng)目制競爭機(jī)制的弱化受制度設(shè)計與制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中多種因素的影響。特別是起承上啟下作用的縣級政府,其對于項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的競爭機(jī)制乃至實(shí)踐效能都有著重要影響。需要做出說明的是,我們這里說的縣級政府的項(xiàng)目運(yùn)作,不是指其基于自身治理意圖而做出的項(xiàng)目組合與項(xiàng)目分配等自利性行為,而是指受制度環(huán)境、條塊權(quán)力等多種因素綜合影響的以縣域?yàn)閱挝坏恼w性的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)再造競爭的制度改革:自主空間構(gòu)建

2016年國務(wù)院出臺的《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》規(guī)定,將中央、省、市等不同層級與部門撥付的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金、林業(yè)補(bǔ)助資金等涉農(nóng)資金在縣級政府統(tǒng)籌整合使用,構(gòu)建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的資金格局,并將項(xiàng)目審批權(quán)一并下放到縣,由此形成了與既有項(xiàng)目制運(yùn)作不同的以縣級政府為主體的新的項(xiàng)目制運(yùn)作模式。C縣于2016年被納入涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的試點(diǎn)縣范圍。

1.競爭機(jī)制的資源基礎(chǔ)

項(xiàng)目制基層運(yùn)轉(zhuǎn)中競爭機(jī)制的弱化或消失的重要制度原因在于項(xiàng)目制自上而下的條線管理體制。項(xiàng)目制的這種條線管理體制使作為塊狀的縣級政府無法對項(xiàng)目資源進(jìn)行自主統(tǒng)籌與在地化分配。2016年后,縣域項(xiàng)目資源管理方式實(shí)現(xiàn)了由條條碎片化管理到塊塊集中化管理的演變,縣級政府成為涉農(nóng)財政資源的主要實(shí)體。C縣的涉農(nóng)資金整合主要分為兩個方向:一是縱向整合,主要以合并同類項(xiàng)和歸口管理的方式進(jìn)行。2019年,C縣依據(jù)中央、省、市等多層級部門撥付的項(xiàng)目資金類型進(jìn)行“大項(xiàng)”整理,根據(jù)就近原則設(shè)置了農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)加工扶持、小農(nóng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、示范鄉(xiāng)村建設(shè)等十大專項(xiàng),將所有的項(xiàng)目都?xì)w入這十大項(xiàng)。二是橫向整合,主要將涉及同一大項(xiàng)目不同縣級部門的資金進(jìn)行整合,例如將分布于農(nóng)業(yè)口、水利口等部門的資金統(tǒng)合進(jìn)小農(nóng)水利基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)建設(shè)資金庫,整合資金為4573萬元。

2.競爭機(jī)制的權(quán)力基礎(chǔ)

2017年國務(wù)院出臺的《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》不僅規(guī)定將財政涉農(nóng)資金在縣級政府整合,還規(guī)定對納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財政涉農(nóng)資金的資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到縣一級,由縣級政府作為實(shí)施主體。在實(shí)施過程中,C縣結(jié)合自身實(shí)際情況,根據(jù)涉農(nóng)資金應(yīng)當(dāng)保障的政策內(nèi)容設(shè)立任務(wù)清單。任務(wù)清單分為約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù),對其實(shí)施差別化管理。約束性任務(wù)主要包括黨中央、國務(wù)院明確要求的涉及國計民生的事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)等。指導(dǎo)性任務(wù)則充分賦予地方自主權(quán),允許地方在完成約束性任務(wù)的前提下,根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要,在同一大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金。如在小農(nóng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大項(xiàng)下,C縣結(jié)合轄區(qū)內(nèi)河道縱橫、農(nóng)田水利設(shè)施需求大的基礎(chǔ)情況,將其再細(xì)分為小型灌排泵站、小型灌區(qū)渠系、引水堰壩、高效節(jié)水灌溉工程、小型河道工程等小微項(xiàng)目。

(二)再造競爭的制度運(yùn)作:民主化平臺建設(shè)

縣域財政涉農(nóng)資金的制度改革構(gòu)成了競爭機(jī)制再造的制度基礎(chǔ),涉農(nóng)資金的縣級整合與項(xiàng)目審批權(quán)的下放賦予了縣級政府統(tǒng)籌縣域內(nèi)鄉(xiāng)村公共品的自主空間,隨之而來的一個問題是在有資源審批權(quán)的基礎(chǔ)上縣域涉農(nóng)資金如何運(yùn)作。從C縣的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來看,其通過民主化項(xiàng)目平臺的建設(shè)替代了舊有的自上而下的行政動員,主要包括民主化的項(xiàng)目庫建設(shè)和民主化的項(xiàng)目運(yùn)作。

1.民主化的項(xiàng)目庫建設(shè)

項(xiàng)目制遵循的是制度內(nèi)自上而下的決策體制,政府掌握目標(biāo)設(shè)定權(quán),依據(jù)上級政府下?lián)艿馁Y源體量和行政命令設(shè)置村莊公共品供給的項(xiàng)目與類型[28],該體制下村集體和村民處于被動地位,項(xiàng)目下鄉(xiāng)呈現(xiàn)弱組織動員下的剛性輸入狀態(tài),供給效能較差。為了克服這一困境,C縣采取了自下而上的民主化的項(xiàng)目庫建設(shè),形成了以需引供的公共品供給路徑。在小農(nóng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中,C縣采取由政府向村民公開征集的方式進(jìn)行項(xiàng)目庫建設(shè)。具體流程為:以小組為基礎(chǔ)單位,由小組長和婦女小組長召集本組的戶主召開小組大會,大家可以暢所欲言地表達(dá)自己的需求,并經(jīng)過集體協(xié)商表決將大家最迫切、涉及面最廣的水利需求篩選出來。小組形成共識之后,由村一級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交正式的申報材料,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核無誤后再將材料提交到縣級政府,由涉及的縣級部門聯(lián)席進(jìn)行篩選、審議,形成部門項(xiàng)目庫,并由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局依據(jù)資金體量、需求的緊迫程度等下達(dá)年度項(xiàng)目資金計劃。

2.民主化的項(xiàng)目運(yùn)作

C縣在每年四五月份會以文件的形式,將項(xiàng)目申請通過信息與渠道公開透明的方式,賦予村莊自主申請項(xiàng)目的權(quán)利。2017年C縣政府出臺《支持和鼓勵農(nóng)民群眾參與小型農(nóng)田水利建設(shè)的實(shí)施意見》,以文件的方式確保村民和基層組織能夠參與項(xiàng)目下鄉(xiāng)的全過程,確立了“誰受益、誰管理”的基礎(chǔ)性原則。在此原則下,項(xiàng)目的民主化運(yùn)作主要表現(xiàn)在三個方面:一是強(qiáng)化集體決策的民主性,文件規(guī)定只有通過民主決策的項(xiàng)目才能往村里申報;二是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施的主體性,村一級被作為小微項(xiàng)目申報、實(shí)施與建設(shè)主體,文件中規(guī)定“10萬元以下的項(xiàng)目可以由村莊自行主導(dǎo)實(shí)施”;三是強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程中的全民主參與,C縣的每個項(xiàng)目實(shí)施不僅會成立項(xiàng)目監(jiān)督小組,而且在項(xiàng)目完工之后必須由受益群體代表簽字才算完成項(xiàng)目驗(yàn)收,如果受益代表不簽字,施工方就拿不到項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)款。在此過程中,縣鄉(xiāng)政府更多的是進(jìn)行規(guī)范性的審查,村一級享有實(shí)質(zhì)的驗(yàn)收權(quán)。

(三)再造競爭的情景實(shí)踐:嵌入性的項(xiàng)目資源輸入

民主化的項(xiàng)目庫建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)作可以解決項(xiàng)目下鄉(xiāng)供需適配和農(nóng)民參與項(xiàng)目運(yùn)作的制度渠道,但其也存在一定的實(shí)踐困境,即村民和村級組織并不會因?yàn)橘Y源適配和民主制度渠道健全,就一定會主動地投入村莊公共品供給序列。因而需解決的一個基礎(chǔ)性的問題是激發(fā)在村群體參與公共品供給的意愿。而C縣主要通過嵌入性的項(xiàng)目資源輸入來推動村級組織和村民申請項(xiàng)目,激活競爭項(xiàng)目的積極性。

1.提供合法化的項(xiàng)目激勵激活村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性

C縣的具體做法如下:一是在考核中對村干部不進(jìn)行具體規(guī)定。C縣X村的村書記說道,“我們申請都是自愿的,沒人逼你,政府不拿這個考核你,只要老百姓不說你,你不申請都可以”。二是賦予村莊在發(fā)展性項(xiàng)目中的自主管理權(quán)。C縣政府文件規(guī)定30萬元以下的項(xiàng)目,村里具有自主招標(biāo)、自主決策的權(quán)力,這就為村集體提供了一定的靈活支配空間。三是提供合法化的經(jīng)濟(jì)激勵與榮譽(yù)激勵。據(jù)X村副書記介紹,2019年后村莊的轉(zhuǎn)移支付資金銳減到45萬元,其中還包括辦公經(jīng)費(fèi)和村干部工資的支付,僅僅工資一項(xiàng)都滿足不了,而資金的缺口主要來自獎勵資金。用村書記的話來講,“項(xiàng)目來了,榮譽(yù)就來了,榮譽(yù)來了,資金就來了”。如通過項(xiàng)目打造國家級森林示范村,此項(xiàng)榮譽(yù)會帶來可供村莊支配的30萬元資金,這就為村級競爭項(xiàng)目提供了合法的動力。

2.嵌入社會結(jié)構(gòu)激活村組之間的良性競爭

C縣的社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)團(tuán)塊狀形態(tài),當(dāng)?shù)氐淖谧逦幕鄬Πl(fā)達(dá)。以X村為例,基本上每個小組都由一個或兩個大姓組成,在該社會結(jié)構(gòu)下以小組為基礎(chǔ)單位的向內(nèi)的社會團(tuán)結(jié)和向外的社會競爭處于并行狀態(tài),這為激活村民參與項(xiàng)目和競爭項(xiàng)目奠定了社會基礎(chǔ)。具體做法如下:一是打造亮點(diǎn)形成示范。2020年C縣選取了靠近縣城的、基礎(chǔ)設(shè)施較好的D村進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè),按照屋外面積集體負(fù)責(zé)、屋內(nèi)建設(shè)自籌與國家補(bǔ)貼為主的基本原則,將D村建設(shè)成為美麗屋場樣板村。全縣在大面積推廣美麗屋場建設(shè)時,鼓勵各個村組前往D村參觀,通過參觀激發(fā)了老百姓對美好生活的向往。X村楊家沖組在準(zhǔn)備申請美麗屋場項(xiàng)目時,就帶領(lǐng)一部分積極分子參觀了D村,楊組長感慨道,“同是一個縣的,不出去看真不知道,人家搞得真好,我們還傻乎乎地守著破屋爛路”。二是利用指標(biāo)差異調(diào)動村組競爭項(xiàng)目的積極性。C縣每一年的規(guī)劃指標(biāo)是相對有限的,因而在指標(biāo)分配方面,C縣采用繳納保證金的方式來競爭項(xiàng)目,依據(jù)繳納比例和繳納數(shù)額兩個數(shù)值來綜合測量,以此在村組之間引入公平性的競爭機(jī)制。

四、競爭性適配的制度意涵與實(shí)踐效能

與既有的項(xiàng)目制基層運(yùn)作不同,在國家涉農(nóng)資金改革的制度支撐下,C縣通過民主化的項(xiàng)目平臺建設(shè)對村組進(jìn)行了嵌入性的項(xiàng)目資源輸入,在對村民與村級組織進(jìn)行民主組織動員的基礎(chǔ)上,建立了自上而下的競爭性的項(xiàng)目資源匹配模式。本文將這一以縣級政府為統(tǒng)籌層級、以村莊為主體的項(xiàng)目下鄉(xiāng)運(yùn)作模式概括為“競爭性適配”。

(一)競爭性適配的制度意涵

1.統(tǒng)籌層級下移與供需在地化適配的空間構(gòu)建

在項(xiàng)目制的運(yùn)作過程中,縣級政府作為五級政府的后端雖然享有一定的分配權(quán),但是其無法精準(zhǔn)回應(yīng)自下而上的項(xiàng)目需求。而以縣級政府為主體的涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合改革無疑改變了項(xiàng)目制基層運(yùn)作的邏輯,財政涉農(nóng)資金的整合為縣域鄉(xiāng)村公共品供給提供了一個資金池,且其在具體的實(shí)踐中形成了兩個均衡:一是中央意志與地方自主性的均衡。財政涉農(nóng)資金改革中的約束性任務(wù)代表了中央的意志與發(fā)展目標(biāo),而指導(dǎo)性任務(wù)則為縣級政府依據(jù)縣域?qū)嶋H情況進(jìn)行自主性配置預(yù)留了空間。二是專項(xiàng)大項(xiàng)目與小微需求的均衡。調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)民的很多公共品需求是細(xì)小瑣碎的,大的專項(xiàng)項(xiàng)目是無法精準(zhǔn)對接的。而縣級政府通過項(xiàng)目審批權(quán)的下放可以依據(jù)實(shí)情設(shè)立項(xiàng)目,C縣在小農(nóng)水利建設(shè)項(xiàng)目的大項(xiàng)下設(shè)置小型灌排泵站、小型灌區(qū)渠系、引水堰壩、高效節(jié)水灌溉工程和小型河道工程。財政涉農(nóng)資金改革的重要功能是將縣級政府確立為項(xiàng)目資源的統(tǒng)籌主體,由此在結(jié)構(gòu)上理順了公共品的承接主體、分配主體、供給主體三者之間的關(guān)系。

2.民主化運(yùn)作與村莊主體性的激活

C縣通過民主化平臺的運(yùn)作激活了村級組織與村民的主體性,其主要表現(xiàn)在兩方面:一是通過自下而上的民主化需求申報建立了以需引供的項(xiàng)目決策體制。與項(xiàng)目制自上而下的行政決策機(jī)制不同,改革后的C縣項(xiàng)目庫是建立在每個村民自身需求表達(dá)基礎(chǔ)之上的。二是通過文件規(guī)定和制度建設(shè)保障村民和村級組織在項(xiàng)目落地過程中的實(shí)質(zhì)性參與,村級組織的主體性參與在于一定金額以內(nèi)的項(xiàng)目可由村一級自主招標(biāo)、實(shí)施,由此可以激活村級組織的積極性和村莊內(nèi)的社會資源。而在項(xiàng)目需求的個人意愿征集、項(xiàng)目申報的集體決策、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督、項(xiàng)目完成后的驗(yàn)收等多個環(huán)節(jié),村級組織和村民都有實(shí)質(zhì)參與權(quán),由此在資源注入的基礎(chǔ)上,民主化的項(xiàng)目運(yùn)作高度激活了村莊的主體性。

3.合法化的項(xiàng)目激勵與社會動員

C縣通過競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)了村莊治理主體的多重動員。首先,激活村治主體經(jīng)營村莊的熱情與激情。X村村書記講到,“按照自己的意圖打造村莊,村里發(fā)展一天一個樣,大家滿意,我也越干越有味兒”。其次,可以提供一定的經(jīng)濟(jì)激勵,通過做項(xiàng)目獲得榮譽(yù),不同的榮譽(yù)等級有不同的獎勵資金。這些資金不僅可以用作村莊發(fā)展,還能發(fā)放村干部的工資與績效,這就構(gòu)成了與“制度外獎勵”[27]不同的“制度內(nèi)激勵”,對村干部形成合法化的利益動員。最后,能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)動小組治理的積極性。X村楊家沖的婦女組長講到,“我們組是從25個小組里面掙到這個項(xiàng)目的,不容易的,有的組笑話我們,說我們不行。我們非要搞好讓這些人看看我們?nèi)诵挠卸帻R”。不同層次治理主體的積極性被充分激發(fā)出來,由此村莊也被動員起來了。

(二)競爭性適配的實(shí)踐效能

1.項(xiàng)目效能:村莊公共品的自主供給

競爭性適配的實(shí)踐效能最直接的表現(xiàn)是項(xiàng)目效能,其推動了以村莊為主體的公共品的有效供給。競爭性適配可以解決項(xiàng)目運(yùn)行中的三大問題:一是解決了項(xiàng)目下鄉(xiāng)中村莊參與性不足的動力問題,在部門與村莊之間建立了公平開放的渠道和合法的項(xiàng)目激勵。二是解決了項(xiàng)目資源與項(xiàng)目落地的匹配性問題,自上而下的項(xiàng)目庫建立解決了項(xiàng)目制供不適需的資源不匹配難題,而指標(biāo)分配中民主化的競爭解決了項(xiàng)目資源與社會基礎(chǔ)的適配問題。三是在前兩者的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了村莊的項(xiàng)目承接能力,促進(jìn)政府治理意圖與村莊發(fā)展目標(biāo)的二元融合。競爭機(jī)制的引入激發(fā)了村民對發(fā)展性項(xiàng)目的需求程度和村莊“跑項(xiàng)目”的動力。對于縣鄉(xiāng)政府而言,政績的重要參考點(diǎn)就是此類發(fā)展性項(xiàng)目的組合與落實(shí)情況。而通過構(gòu)建嵌入社會內(nèi)部的競爭機(jī)制,激發(fā)社會性動員,政府的治理意圖與村莊的發(fā)展需求可以在某種程度上契合起來,而這種契合又能夠反過來減少項(xiàng)目制中的科層制俘獲,助力于村莊發(fā)展。

2.治理效能:集體性的再生產(chǎn)

競爭性適配的治理效能可以概括為通過自上而下的資源輸入促進(jìn)與自下而上的民主化運(yùn)作,促使農(nóng)民組織能力的提升,進(jìn)而達(dá)到基層治理有效的結(jié)果[28]。以村莊為主體的競爭性適配能夠促使集體性的再生產(chǎn)。集體性再生產(chǎn)的重要前提是事務(wù)的集體屬性,由村到部門進(jìn)行項(xiàng)目抓取不僅是項(xiàng)目資源匹配的過程,更是實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目下鄉(xiāng)由國家屬性到集體屬性的轉(zhuǎn)變,這就使得集體意志得以凸顯出來。小組到村進(jìn)行的項(xiàng)目落地競爭得以讓集體發(fā)聲,小組的戶主大會在理事會的引導(dǎo)下負(fù)責(zé)集體性事務(wù)的決策,以此來決定本小組是否競爭村里的項(xiàng)目指標(biāo),這一過程是完全民主的。通過集體性會議達(dá)成的集體性決議具有集體約束力,因此可以對小部分群體進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)訓(xùn)。由此可見,自上而下的一整套競爭機(jī)制的引入不僅能夠?qū)崿F(xiàn)資源的適配,更是在競爭性獲取項(xiàng)目的過程中前置性地激發(fā)了項(xiàng)目的治理屬性,以此圍繞項(xiàng)目這一公共事項(xiàng)進(jìn)行集體性動員,生成集體性規(guī)范,產(chǎn)生較好的集體性與治理效能。

五、總結(jié)與討論

湖南省C縣探索出的以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單位、以競爭機(jī)制為核心、以項(xiàng)目資源與村社需求高度匹配為目標(biāo)的新型項(xiàng)目制基層運(yùn)作模式,本文將其概括為“競爭性適配”。其核心機(jī)制是:通過統(tǒng)籌層級的下移構(gòu)建了供需在地化適配的制度空間;通過民主化平臺的運(yùn)作保障了村級組織與村民在項(xiàng)目競爭、實(shí)施、監(jiān)督與驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的主體性;通過合法化的項(xiàng)目激勵與社會動員激發(fā)了村組治理主體、積極分子與普通村民同心協(xié)力地爭項(xiàng)目,進(jìn)行更高水平公共品供給的熱情與動力。由此,以縣域?yàn)閱挝坏母偁幮赃m配項(xiàng)目運(yùn)作模式不僅可以解決公共品供給過程中村莊參與性不足、項(xiàng)目資源供需不匹配等困境,還可以提升村莊項(xiàng)目承接能力,提升項(xiàng)目制下村莊公共品的供給效能,更能激發(fā)公共品的公共屬性,在報項(xiàng)目、爭項(xiàng)目、做項(xiàng)目的過程中生產(chǎn)與強(qiáng)化村社共同體的集體屬性,在集體動員、集體博弈的基礎(chǔ)上促進(jìn)基層善治。

建設(shè)有效且成本合理的農(nóng)村公共品供給制度是鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵命題[29],而縣域競爭性適配的公共品供給模式不失為這一命題下的有效應(yīng)對之策。不難看出,競爭性適配的公共品供給模式是政府體制創(chuàng)新與社會結(jié)構(gòu)持續(xù)互動的產(chǎn)物,其最為關(guān)鍵的是在中央與地方、專項(xiàng)項(xiàng)目與靈活需求之間建立了平衡機(jī)制,其對于項(xiàng)目制的基層運(yùn)作和村莊公共品的供給都具有一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒價值。具體建議如下:一是在不變體制變機(jī)制的方法指導(dǎo)下,針對性地對分散的項(xiàng)目資源進(jìn)行整合,以應(yīng)對地方事務(wù)綜合性的基礎(chǔ)特質(zhì)。國務(wù)院推行的對貧困縣的財政涉農(nóng)資金整合是一個前瞻性的嘗試,可以在保持基本原則的基礎(chǔ)上逐步有條件地推廣,彌補(bǔ)基層在地化需求適配的資源短板。二是要在項(xiàng)目制運(yùn)作過程中建立合理的統(tǒng)籌層級,現(xiàn)有的由中央到地方的項(xiàng)目制分級運(yùn)作體制雖然可以形成公共品供給的多層級合力,但是其缺乏對自下而上需求的基礎(chǔ)回應(yīng)能力,進(jìn)而形成分散的資源供給與分散的需求滿足間的結(jié)構(gòu)性困境,因而現(xiàn)階段項(xiàng)目制運(yùn)作的關(guān)鍵是在基層建立組織化的統(tǒng)籌層級,賦予不同組織層級自主權(quán),促進(jìn)地方探索符合地方情景的多樣化的公共品供給模式。三是要加強(qiáng)基層的民主制度建設(shè),現(xiàn)有的公共品供給過程中的民主參與多為被動參與與形式參與,要切實(shí)做好民主制度建設(shè)和民主運(yùn)行過程中的監(jiān)督管理,確保項(xiàng)目受益群體在項(xiàng)目運(yùn)行全過程中的實(shí)質(zhì)控制權(quán)。