鄭永君 張金行 楊雯

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院,楊凌 712100)

一、問題的提出

公共政策來源于對民眾需求的回應(yīng),是政府機構(gòu)與周圍社會環(huán)境互動的結(jié)果[1]。在回應(yīng)性理論視角下,政府供給公共服務(wù)的基本依據(jù)是基層多樣化的地方性知識,政府機構(gòu)從民眾的多元需求中了解社會治理需要,進而制定并輸出政策產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟社會實務(wù)領(lǐng)域復(fù)雜性的不斷提升,全社會尤其是鄉(xiāng)村的治理需求更加多元,相關(guān)政策設(shè)定也呈現(xiàn)復(fù)雜化傾向。面對具有復(fù)雜性特征的基層鄉(xiāng)村政策,政策執(zhí)行過程中的動員機制是否能夠充分發(fā)揮治理效用?在政策趨向復(fù)雜化的發(fā)展過程中,鄉(xiāng)村政策是否創(chuàng)新了動員機制?這樣的動員機制又對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了怎樣的影響?以上問題對于理解復(fù)雜政策及其動員機制具有重要啟發(fā)意義。本文試圖對上述問題做出回應(yīng),通過構(gòu)建政策體制分類模型,豐富關(guān)于公共政策屬性特征的研究,并結(jié)合實證案例討論復(fù)雜政策情境下基層動員機制的創(chuàng)新及治理結(jié)構(gòu)的嬗變。

政策的執(zhí)行是彌合現(xiàn)實治理需求與發(fā)展期望之間張力的關(guān)鍵一環(huán),而政策對象的參與是影響政策執(zhí)行效果的一個重要因素[2],這對基層鄉(xiāng)村政策來說尤為重要。如何動員農(nóng)民參與政策執(zhí)行是鄉(xiāng)村政策在基層推行落實的重要環(huán)節(jié)。學(xué)術(shù)界主要圍繞利益、組織、技術(shù)、制度、文化五種解釋視角對政策執(zhí)行中的農(nóng)民參與動員機制展開討論。在利益視角下,動員農(nóng)民參與政策執(zhí)行需要讓農(nóng)民充分享受到政策帶來的紅利。除了通過發(fā)展集體經(jīng)濟的間接動員[3]和直接貨幣化的“讓利于民”[4],基層治理者還運用市場機制實現(xiàn)農(nóng)民參與的物質(zhì)積累[5-6]。在組織視角下,農(nóng)民的參與動員以基層原子化困境為起點,通過黨政統(tǒng)合動員機制[7],在“橫向到邊、縱向到底”的引領(lǐng)模式下[8],基層黨組織能夠?qū)崿F(xiàn)黨政科層組織內(nèi)部,以及國家、市場與社會之間的功能性耦合[9]。除此之外,經(jīng)濟組織以及各種非正式社會組織在動員農(nóng)民時同樣發(fā)揮了重要作用[10-11]。在技術(shù)視角下,動員機制往往產(chǎn)生于基層治理者面對治理難題時的策略性應(yīng)對,如面對鄉(xiāng)土社會的復(fù)雜性,權(quán)力支配和利益置換能夠有效實現(xiàn)對基層的動員[12],而針對資本下鄉(xiāng)的困境,轉(zhuǎn)包吸納的方式能夠有效促進外來資本的本土化融入[13]。在制度視角下,對農(nóng)民的動員主要通過一系列具有強制性的制度規(guī)范實現(xiàn),農(nóng)民的參與被賦予一定的行政化色彩。具體的途徑包括通過制度嵌入提高基層組織力[14]、通過精細化的制度設(shè)計實現(xiàn)村民自治的運轉(zhuǎn)等[15]。在文化視角下,農(nóng)民的參與動員以廣泛存在于基層鄉(xiāng)村的人際關(guān)系為實踐起點,通過人情與面子的靈活運用[16],實現(xiàn)對農(nóng)民的政策動員。面對鄉(xiāng)村熟人社會的行動邏輯,以“人情話語”為策略的政策宣傳[17]、立足于鄉(xiāng)村的文化建設(shè)活動都是實現(xiàn)農(nóng)民動員的有效策略[18-19]。

上述研究展現(xiàn)了基層治理者在動員農(nóng)民參與政策執(zhí)行時的基本實踐范式。隨著法治化、民主化的不斷發(fā)展,基層鄉(xiāng)村的治理策略呈現(xiàn)出技術(shù)性發(fā)展趨向和柔性實踐邏輯,農(nóng)民的參與動員機制越來越呈現(xiàn)多元化、綜合性傾向。這樣的轉(zhuǎn)變反映了基層鄉(xiāng)村的復(fù)雜治理需求和多元化治理面向。由于中國廣袤的治理范圍和差異化的地方實踐,過分強調(diào)步調(diào)一致不僅不利于政策執(zhí)行,反而會產(chǎn)生政策執(zhí)行的質(zhì)量風(fēng)險和偏差。面對鄉(xiāng)村的復(fù)雜治理情境,基層治理者需要及時轉(zhuǎn)變動員機制,回應(yīng)政策執(zhí)行的復(fù)雜化趨向。本文在“關(guān)系-利益”和“結(jié)構(gòu)-目標”的政策體制分類模型下,構(gòu)建起政策體制、動員機制與參與效能的關(guān)聯(lián)性分析框架,結(jié)合中國鄉(xiāng)村政策的發(fā)展歷程與一個實證案例,揭示政策體制、動員機制與參與效能的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,進而考察復(fù)雜政策背景下基層治理者的動員機制和治理邏輯創(chuàng)新。

本文的案例是陜西省蒲城縣S鎮(zhèn)D村動員農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐。D村圍繞奶山羊養(yǎng)殖發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè),為復(fù)雜政策情境下的農(nóng)民參與動員提供了實踐范例。D村構(gòu)建了一系列動員機制,成功調(diào)動了農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,人均收入也由2015年的不足3000元提高到2020年的14500元。作者于2022年8月赴D村進行實地考察,與村黨總支主要成員展開座談交流,走訪了奶山羊養(yǎng)殖小區(qū)、中心奶站、牧草基地、有機肥廠等關(guān)鍵設(shè)施,與奶企負責(zé)人、技術(shù)專家、養(yǎng)殖戶、普通村民等進行深度訪談。同時,作者還搜集了相關(guān)政策文件、政府工作報告、媒體報道、資料數(shù)據(jù)等。

二、政策體制、動員機制與參與效能

(一)政策體制:理論基礎(chǔ)與理想類型

政策體制(Policy Regime)的分析視角側(cè)重于通過對政策本身的解構(gòu)和評價來考察政策過程,在分析跨越多個政策子系統(tǒng)和促進綜合政策的治理安排時有顯著優(yōu)勢[20]。馬特蘭德(Matland)[21]構(gòu)建的“模糊-沖突”模型初步揭示了政策本身的差異對政策執(zhí)行的反饋路徑。呂方等[22]從組織研究的視角出發(fā),構(gòu)建起“復(fù)雜政策”的分析性概念,認為不同事務(wù)領(lǐng)域的政策需要適用于不同的治理結(jié)構(gòu)。彼得·梅(Peter May)和阿什利·喬基姆(Ashley Jochim)[23]在合法性、一致性和持久性這一評價體系的基礎(chǔ)上,提出從理念、制度安排和利益三個要素出發(fā),能對某項政策做出較為全面的解讀?？疾煜嚓P(guān)研究能夠發(fā)現(xiàn),政策本身的制度結(jié)構(gòu)安排和政策所分配的利益這兩個維度引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注,為本研究提供了理論借鑒,但仍然存在考察維度不完整、劃分依據(jù)靜態(tài)化的問題?；厮菡呖茖W(xué)的經(jīng)典定義,公共政策通過對社會價值的權(quán)威分配達成治理目的[24],政策涉及的利益關(guān)系對于理解和劃分政策至關(guān)重要,同時治理情境的差異使政策目標及其結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的特點。

基于上述分析,本文提出“關(guān)系-利益”“結(jié)構(gòu)-目標”的政策體制分類模型,通過雙重視角的考察,對政策做出理想類型劃分(1)實際上,這樣的劃分依據(jù)并不能完全涵蓋所有的公共政策,本文從政策體制本身的特征出發(fā)對具有某些特定要素的公共政策進行類型劃分,力求為政策特征對治理結(jié)構(gòu)的選擇提供一種新的解釋視角。(表1)。簡單汲取型政策涉及的主體之間呈現(xiàn)明顯的層級關(guān)系,政策所調(diào)動的資源主要遵從自下而上的流動趨勢,同時政策目標明晰、結(jié)構(gòu)簡單,即實現(xiàn)對基層資源的汲取。復(fù)雜汲取型政策并未改變利益關(guān)系的汲取特征,其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在政策目標以及結(jié)構(gòu)安排上。簡單給予型政策的產(chǎn)生得益于經(jīng)濟社會的進步,國家為了向基層注入活力而推動資源下沉,同時由于整體發(fā)展水平的限制,政策目標較為明確,給予的資源形式簡單。復(fù)雜給予型政策產(chǎn)生于治理情境復(fù)雜化的背景,不僅包括給予基層的財、物等簡單的物質(zhì)利益,還包括各類公共服務(wù)資源的共同下沉。

表1 政策體制的理想類型

(二)不同政策體制下的參與動員機制

隨著政策科學(xué)的發(fā)展,政策執(zhí)行的重要性愈發(fā)受到關(guān)注,公眾參與是推進政策執(zhí)行、實現(xiàn)政策目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié),如何有效實現(xiàn)政策執(zhí)行中的參與動員具備理論和實踐的雙重價值。政策體制的不同反映了差異化的治理需求,為了充分動員公眾參與政策執(zhí)行,治理者往往根據(jù)政策體制的差異選擇動員機制。簡單汲取型政策背景下,由于政策目標清晰可量化、政策執(zhí)行涉及主體單一,治理者往往借助既有的科層組織,通過行政性動員機制或借助基層熟人社會關(guān)系,開展正式權(quán)力的非正式運作[25]。復(fù)雜汲取型政策的汲取目標更加多元化,因此動員難度也更大。除了對公眾開展行政性動員,治理者面對繁重的汲取任務(wù)也會開展政策變通以減少政策執(zhí)行阻礙[26]。執(zhí)行簡單給予型政策時,由于資源給予的引導(dǎo),公眾的參與主動性較高,治理者只需借助科層組織將資源層級下沉即可,行政性動員機制能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標。而復(fù)雜給予型政策中下沉資源的多樣化和基層需求的復(fù)雜性使得原有的動員機制難以滿足多元化的需求。同時隨著治理理念的發(fā)展,通過行政性命令處理復(fù)雜化問題的可行性不斷下降,治理者轉(zhuǎn)而尋求更加契合民眾需求和柔性動員策略的回應(yīng)性動員機制,地方性需求得到重視(表2)。

表2 不同政策體制下的參與動員機制

(三)體制、機制與效能:一個分析框架

學(xué)界認為,公共政策本身的特征對治理模式的選擇具有重要影響。本文通過對公共政策特征的考察,提出政策體制分類模型,在此基礎(chǔ)上討論動員機制的選擇策略及其治理效用,從而構(gòu)建“政策體制-動員機制-參與效能”的關(guān)聯(lián)性分析框架(圖1)。

圖1 體制、機制與效能:一個分析框架

政策分析及政策執(zhí)行的研究大致可分為三個發(fā)展階段:自上而下的政策研究、自下而上的政策研究、第三代整合型的研究路徑[27]。政策執(zhí)行過程是嵌入跨層次治理系統(tǒng)的地方化政策轉(zhuǎn)譯過程,通過回應(yīng)地方性知識,具備復(fù)雜性和模糊性特征的公共政策被轉(zhuǎn)譯為適應(yīng)在地情境的可執(zhí)行政策?；貞?yīng)作為現(xiàn)代政府的重要職能之一,是實現(xiàn)公共政策執(zhí)行、破解科層制弊病的重要理論基礎(chǔ)。回應(yīng)性理論的奠基人格羅弗·斯塔林(Grover Starling)[28]將政府的回應(yīng)性定義為政府對公眾的需求作出快速反應(yīng)的行動。同時,登哈特(Denhardt)[29]指出,回應(yīng)性蘊含主動性的內(nèi)在要求,強調(diào)治理者應(yīng)當(dāng)通過積極主動的回應(yīng)實現(xiàn)公共利益的最大化。

在“政策體制-動員機制-參與效能”的關(guān)聯(lián)性分析框架中,政策體制的差異對動員機制的選擇具有決定性影響,并由此形塑了不同的農(nóng)民參與效能。具體來說,政策涉及利益關(guān)系的汲取或給予屬性影響了動員機制的回應(yīng)與否:汲取型政策是為了廣泛吸納資源,并不強調(diào)對民眾多元化需求的重視;給予型政策則是為了推動資源向基層下沉,如果執(zhí)行時不能充分回應(yīng)基層的多元化需求,則容易導(dǎo)致資源截留和民眾不參與的結(jié)果。而政策目標結(jié)構(gòu)的簡單或復(fù)雜屬性決定了執(zhí)行過程中是否需要進行充分的政策轉(zhuǎn)譯:簡單型政策由于其清晰可量化的目標體系,基層治理者在推行政策時根據(jù)統(tǒng)一化的要求,運用行政性手段逐級加以落實即可;復(fù)雜型政策則具備跨部門綜合特征,如果不能進行充分有效的政策轉(zhuǎn)譯,往往會由于與基層實際狀況的錯位而難以實現(xiàn)充分的公眾參與。因此,在面對復(fù)雜給予型政策時,需要充分回應(yīng)地方性知識、結(jié)合基層的多元訴求進行回應(yīng)性動員,讓復(fù)雜的政策目標在與地方性知識的互動過程中得以明晰,使下沉到基層的資源在與民眾需求的相互作用中成為動員農(nóng)民充分參與的有力工具。

三、復(fù)雜政策執(zhí)行中的回應(yīng)性動員機制:鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的案例

(一)從簡單汲取到復(fù)雜給予的中國鄉(xiāng)村政策體制的變遷

根據(jù)政策體制分類模型,中國的鄉(xiāng)村政策大致經(jīng)歷了簡單汲取型到復(fù)雜給予型的變遷歷程(2)在本文政策體制的劃分依據(jù)下,大多數(shù)的鄉(xiāng)村政策可納入這樣的發(fā)展脈絡(luò),但仍不排除部分時期為治理好基層特定事務(wù)而制定的具有針對性特征的鄉(xiāng)村政策,這些政策則不在本文的討論范圍內(nèi)。。取消農(nóng)業(yè)稅前的鄉(xiāng)村政策反映了國家對基層鄉(xiāng)村的汲取取向。以農(nóng)業(yè)稅政策為例,該政策主要服務(wù)于國家宏觀發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)的需要,政策目標呈現(xiàn)汲取特征,汲取內(nèi)容以實物或貨幣形式表現(xiàn)。對于農(nóng)業(yè)稅,主要通過“委托代征”的征取模式實現(xiàn)稅收目標,面向農(nóng)民征收具有簡單和直接的特點。比較有代表性的如農(nóng)業(yè)稅“三定”原則:在規(guī)定的時間,到指定的地點,集中繳納提前通知的稅額。此外,基層治理者也運用“軟硬兼施”的方式來動員農(nóng)民[25]。在上述動員機制下,農(nóng)業(yè)稅的收取得以正常進行,但也存在稅收加碼等現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)稅的取消與惠農(nóng)政策的頒布標志著鄉(xiāng)村治理的汲取性功能發(fā)生改變。國家出臺了一系列惠農(nóng)補貼,這一時期的鄉(xiāng)村政策呈現(xiàn)簡單給予型的特征。以農(nóng)機補貼政策為例,由于目標結(jié)構(gòu)明晰,政策執(zhí)行時基本遵循了傳統(tǒng)的行政性動員模式,中央政府統(tǒng)籌補貼資金并通過各級政府機構(gòu)逐級發(fā)放,最終下發(fā)至基層群眾手中。上述動員機制和政策執(zhí)行模式順利實現(xiàn)了農(nóng)機補貼資金的發(fā)放,同時伴生了諸如“精英俘獲”和政策目標偏離的困境。

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政治、社會實務(wù)領(lǐng)域復(fù)雜性問題的逐漸凸顯,統(tǒng)一化的政策難以實現(xiàn)對多樣化基層問題的有效治理。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的政策安排,是具有復(fù)雜給予型特征的鄉(xiāng)村政策。在精準扶貧時期,相關(guān)政策強調(diào)制定適宜于特定致貧原因的攻堅計劃,通過聯(lián)合調(diào)動各種資源將相關(guān)利益下沉到基層。進入鄉(xiāng)村振興時期,中央更加強調(diào)對基層多樣性的尊重,通過因地制宜促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“一村一品”多樣化發(fā)展。為了政策目標的如期實現(xiàn)和資源精準給予,各級政府既通過“立軍令狀”的方式保證扶貧任務(wù)完成,又通過項目入戶的方式開展精準幫扶,動員機制更加綜合。這樣的綜合性動員策略既為實現(xiàn)政策目標提供了保障,又回應(yīng)了農(nóng)民的現(xiàn)實需求,提升了農(nóng)民的參與效能。

(二)S鎮(zhèn)D村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的回應(yīng)性動員

政策執(zhí)行中的動員機制是促進政策有效實施、實現(xiàn)公民參與的關(guān)鍵。面對具備復(fù)雜給予性特征的鄉(xiāng)村振興政策體制,單一化、行政化的動員機制往往會由于同農(nóng)民需求錯位而無法有效動員農(nóng)民參與,從而造成政策執(zhí)行績效損失?；貞?yīng)性動員的理論意涵即強化政策與地方性知識的互動,在政策執(zhí)行過程中通過加強對民眾需求的回應(yīng),實現(xiàn)對民眾的有效動員,促進農(nóng)民有效參與鄉(xiāng)村振興。面向?qū)嵺`,回應(yīng)性動員機制以增強政策執(zhí)行過程中對在地信息的回應(yīng)為出發(fā)點,重點關(guān)注政策目標要求與地方發(fā)展實際的融合,讓政策目標在與地方性知識的互動過程中逐漸明晰化,從而最大化贏得基層民眾的支持,減少政策執(zhí)行阻力。

1.需求評估:奶山羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化過程中在地情境的轉(zhuǎn)化利用

D村位于陜北黃土高原和關(guān)中平原交接地帶,屬暖溫帶大陸性氣候,氣候特點是春暖、夏熱、秋涼、冬寒,四季分明,種植業(yè)發(fā)展較穩(wěn)定。臺原為主的地貌特征和暖溫帶氣候適合奶山羊的生長發(fā)育,同時發(fā)達的種植業(yè)為奶山羊養(yǎng)殖提供了豐富的飼草和水源。蒲城縣自20世紀30年代便引進了奶山羊養(yǎng)殖,村民在縣城大環(huán)境的帶動下也開始發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。但奶山羊養(yǎng)殖一直處于分散化的狀況,阻礙了村莊產(chǎn)業(yè)的擴大發(fā)展。

過去有養(yǎng)殖奶山羊的傳統(tǒng),但都是在自家的房前屋后養(yǎng)幾只,像張家3只、李家5只那樣的散養(yǎng)模式。隨著產(chǎn)業(yè)模式更新?lián)Q代,這樣的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式不僅不能讓村民致富,還變成大家心里的負擔(dān)。村里羊奶的銷售渠道也一直被一些小商販控制著,他們向村民肆意壓低羊奶價格,村民有苦難言。(D村黨總支書記HHS)

針對D村產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和奶山羊養(yǎng)殖的分散化格局,村黨總支深入調(diào)研村莊環(huán)境,對產(chǎn)業(yè)進行研判并對村莊環(huán)境和產(chǎn)業(yè)選擇展開全面分析。一方面,村莊具有發(fā)展奶山羊養(yǎng)殖的地理和社會環(huán)境。地形和氣候條件為奶山羊養(yǎng)殖提供了廣闊的場所和豐沛的飼草資源,同時多年的養(yǎng)殖經(jīng)歷也為村民積累了一定的養(yǎng)殖經(jīng)驗。另一方面,羊奶的市場潛力大,產(chǎn)業(yè)潛在收益高,陜西省向來重視奶山羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并規(guī)劃了千億元級奶山羊產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展?jié)摿薮?。最終,D村錨定了奶山羊養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,打造的產(chǎn)業(yè)平臺契合大多數(shù)村民的需求,為村民參與村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

面對模糊的政策目標和復(fù)雜的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,D村立足村情,對社會、地理環(huán)境等展開綜合分析,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標與地方性知識充分結(jié)合,通過對地理環(huán)境特征、村莊養(yǎng)殖基礎(chǔ)、政策紅利契機、社會發(fā)展狀況的綜合評估,最終還是錨定奶山羊養(yǎng)殖,將具有綜合性、模糊性特征的鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)譯為契合村莊發(fā)展實際的可操作性文本,形成一套具有“定制化”色彩的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃,打開了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“黑箱”。

2.多元協(xié)商:回應(yīng)反饋提升農(nóng)民參與感獲得感

曾經(jīng)D村基層黨組織渙散,村民矛盾糾紛復(fù)雜,村莊凝聚力較差。2015年合村并組后村莊產(chǎn)生了新的領(lǐng)頭人,但是村莊村情也更加復(fù)雜,尤其是合村前兩村的社會狀況存在顯著不同。彌合村莊差異、發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)以及做好治理工作的客觀現(xiàn)實,迫切需要轉(zhuǎn)變基層治理模式。在錨定奶山羊養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標后,面對復(fù)雜的治理局面和政策要求,村黨總支利用蒲城縣“政策回頭看”的契機,開展了地毯式的“問卷大調(diào)查、入戶大走訪”活動,建構(gòu)起“回應(yīng)-互動”的農(nóng)民參與動員模式。

在蒲城縣的統(tǒng)一規(guī)劃下,村莊積極配合,創(chuàng)新工作方法,利用“政策回頭看”的時機,發(fā)動村莊黨員在全村開展入戶大調(diào)查行動。村黨總支也專門建立起問題臺賬,認真研討收集上來的問題,并限期整改。(D村黨總支書記HHS)

D村的調(diào)查行動旨在聽取民意民聲,獲取民眾最真實的需要和感受,走訪了解村民的政策滿意度,征詢?nèi)罕妼鶎狱h建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等方面意見和建議,并形成問題整改臺賬,制定相應(yīng)的整改措施。入戶調(diào)查不僅拓寬了村民反饋的渠道,D村還在此基礎(chǔ)上通過問題臺賬制度構(gòu)建了有效的“回應(yīng)-互動”式政策反饋路徑,形塑了政策執(zhí)行的多元協(xié)商模式。在問題臺賬制度的規(guī)范下,從村民中收集到的問題都被記錄下來,責(zé)任人和完成時限都有明確規(guī)定。D村以一項一項整改到位的決心和行動產(chǎn)生的實實在在的工作成效來回應(yīng)群眾關(guān)切,使全村群眾的政策知曉率和幫扶滿意度大幅提升。

通過暢通政策執(zhí)行與村民反饋路徑,D村構(gòu)建起“回應(yīng)-互動”的政策執(zhí)行模式,并依托問題臺賬制度與村民展開協(xié)商,村民關(guān)于政策執(zhí)行的疑問得以及時解答,產(chǎn)生的需求也能夠得到關(guān)注和解決。村民在回應(yīng)和互動的過程中提高了政策認同和政策接受度,同時群眾的積極參與也為政策革新提供了方向,治理者與基層民眾的治理罅隙在“回應(yīng)-互動”中得以彌合。以增強回應(yīng)性為基礎(chǔ)的多元協(xié)商機制不僅為明晰復(fù)雜治理情境下的政策目標提供保障,而且能夠有效激發(fā)政策對象參與熱情,實現(xiàn)復(fù)雜政策下的農(nóng)民參與動員。

3.賦權(quán)增能:培訓(xùn)教育提高農(nóng)民參與水平

D村的奶山羊養(yǎng)殖傳統(tǒng)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ),但囿于技術(shù)和歷史的限制,奶山羊養(yǎng)殖一直沿用傳統(tǒng)方式,技術(shù)上的落后限制了奶山羊產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化進程。奶山羊養(yǎng)殖技術(shù)之所以沒有得到更新,一方面是因為在傳統(tǒng)的分散化養(yǎng)殖中村民對集約化管理技術(shù)的需求不足,另一方面則是受養(yǎng)殖戶個人技術(shù)能力的限制,現(xiàn)代化養(yǎng)殖設(shè)備難以在村莊推廣,加之信息交流渠道有限,村莊的奶山羊養(yǎng)殖技術(shù)處于較低水平。村黨總支深知想要推動奶山羊產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,養(yǎng)殖戶的能力建設(shè)尤為重要。D村從革新技術(shù)設(shè)備開始,為養(yǎng)殖戶提供從設(shè)備更新到技術(shù)培訓(xùn)再到能力拓展的全流程式養(yǎng)殖技術(shù)提升路徑。

自抓黨建促發(fā)展工作開展以來,D村充分發(fā)揮黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,成立農(nóng)民專業(yè)合作社,建設(shè)兩座奶山羊養(yǎng)殖小區(qū),為農(nóng)民提供統(tǒng)一的技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)資供應(yīng)和產(chǎn)品銷售,以此幫助養(yǎng)殖戶發(fā)展奶山羊養(yǎng)殖。通過技術(shù)培訓(xùn),技術(shù)熟練的貧困戶可以直接在羊舍作業(yè)。(D村黨總支書記HHS)

建成奶山羊養(yǎng)殖小區(qū)后,D村積極開展校地交流,與西安電子科技大學(xué)開展技術(shù)合作,利用技術(shù)團隊的力量,為村莊規(guī)劃建設(shè)了現(xiàn)代化的養(yǎng)殖信息平臺,并引進雙列式羊舍和自動化監(jiān)測裝置,實現(xiàn)養(yǎng)殖技術(shù)的硬件革新。在推動養(yǎng)殖技術(shù)升級換代后,D村積極組織面向村內(nèi)養(yǎng)殖戶的技術(shù)培訓(xùn)和養(yǎng)殖知識講座,以提升養(yǎng)殖戶的知識水平,實現(xiàn)“軟件”的同步革新升級。

村莊積極組織開展高層次技能培訓(xùn),聘請西農(nóng)大等地專家教授來為養(yǎng)殖戶開展專題講座,滿足廣大群眾新的種養(yǎng)殖需求。(D村黨總支書記HHS)

D村積極開展基礎(chǔ)設(shè)施升級換代和養(yǎng)殖知識培訓(xùn),從外部和內(nèi)部兩方面為村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和養(yǎng)殖戶賦能,提升了奶山羊養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展能力。經(jīng)過技術(shù)賦能,村莊養(yǎng)殖技術(shù)獲得整體提升,同時針對村民的技術(shù)培訓(xùn)和專業(yè)知識講座還激發(fā)了養(yǎng)殖戶的內(nèi)生發(fā)展動力,改善了村民“有參與無能力”的無效參與狀態(tài),為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)保障。技術(shù)的提升和知識的保障是未來鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民參與的必備要素,是對農(nóng)民主體地位的尊重和強調(diào),也是推動鄉(xiāng)村振興契合時代發(fā)展需要,讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民的體現(xiàn)。

4.利益聯(lián)結(jié):利益保障制度構(gòu)筑農(nóng)民參與基礎(chǔ)

面對村民收入水平低的狀況,D村進行“村社合一”改革,有效解決了“誰來干”“怎么干”的問題,同時壯大集體經(jīng)濟,讓村民共享發(fā)展成果。在黨組織的引領(lǐng)下,村黨總支、村委會、村級股份經(jīng)濟合作社組成“三塊牌子、一套班子”,促成“三駕馬車”形成一個核心。通過“黨組織+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展模式,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的責(zé)任落實到村兩委班子。產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益優(yōu)先保障村民分紅,剩余部分留給村集體,用以壯大集體經(jīng)濟、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模和改善基礎(chǔ)設(shè)施等。

貧困戶可享受園區(qū)奶山羊入駐、夜間管理、技術(shù)指導(dǎo)、最低價收購等優(yōu)惠政策,所需額外的支出僅是以每公斤羊奶按3毛錢向村上支付管理費;貧困戶貸的款則統(tǒng)一從紅星美羚乳業(yè)公司付給的羊奶款中按比例提取償還。(D村黨總支書記HHS)

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初,為了動員村民參與奶山羊養(yǎng)殖,村莊整合項目資金,提供免費入駐政策,借助養(yǎng)殖大戶的帶動作用,發(fā)揮集約化養(yǎng)殖的規(guī)模效益。普通養(yǎng)殖戶受制于資金和技術(shù)的缺乏而難以承擔(dān)規(guī)模化養(yǎng)殖的風(fēng)險,但在村集體經(jīng)濟的保障下,養(yǎng)殖戶只需要投入勞動力要素和少量的組織管理費就可以實現(xiàn)“抱團取暖”,大大強化了村民的參與信心。通過“養(yǎng)殖大戶+普通農(nóng)戶”的發(fā)展模式,奶山羊的養(yǎng)殖得到了統(tǒng)一組織管理,普通農(nóng)戶的參與促進了村集體經(jīng)濟收益同步提升,實現(xiàn)了村民參與和集體經(jīng)濟壯大的雙贏。

村里先讓我在別人的羊舍務(wù)工學(xué)習(xí)技術(shù)。去年村上又建了8棟羊舍,我們可以免費入駐,羊奶由村里統(tǒng)一組織幫著銷售?，F(xiàn)在一年的收入能有6萬元,多虧了好產(chǎn)業(yè)和好模式。(D村養(yǎng)殖戶HRC)

利益保障機制回應(yīng)了村民增收致富的需要。D村為了更好地保障村民收益和集體經(jīng)濟壯大,制定了“5∶2∶2∶1分配機制”(3)收益的50%用于脫貧戶產(chǎn)業(yè)獎補及村集體經(jīng)濟積累,20%用于全體村民產(chǎn)業(yè)獎補,20%用于獎勵評選的“星級戶”,10%的資金作為對村干部的考核獎勵。,村民的收益有了制度保障,集體經(jīng)濟也得以穩(wěn)定壯大。D村積極反哺鄉(xiāng)民,建立起村標準化衛(wèi)生室和覆蓋各階段的教育獎助政策,進一步強化對村民的吸納效果。在治理資源不斷下沉的鄉(xiāng)村振興時代,D村堅持變“輸血”為“造血”,構(gòu)建堅實的利益聯(lián)結(jié)機制,動員村民參與奶山羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè),并利用黨建引領(lǐng)下的“村社合一”的創(chuàng)新模式,尋求集體經(jīng)濟的壯大,為重構(gòu)基層鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)濟保障。

5.組織引領(lǐng):黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的組織基礎(chǔ)

D村注重做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的制度銜接,尤其注重黨建引領(lǐng)的政策延續(xù),持續(xù)建立并不斷完善鄉(xiāng)村振興背景下的干部駐村幫扶、整合資金幫扶、部門包抓幫扶、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)點幫扶、橫向協(xié)作幫扶等政策,進一步形塑了鄉(xiāng)村振興的組織基礎(chǔ)。在黨建引領(lǐng)的鄉(xiāng)村振興實踐中,“一把手”負責(zé)制以及黨組織與產(chǎn)業(yè)的深度融合既有創(chuàng)新性,又具備實踐性。

認真落實村黨組織書記目標責(zé)任制、公開承諾制、績效考核制、表彰激勵制、過錯追究制,以及村級班子和村干部績效考核、日常紀實管理辦法,建立健全村干部值班坐班制度,不定期采取電話查崗、實地暗訪督查等方式,對干部值班情況進行督導(dǎo)檢查,規(guī)范日常工作。(D村黨總支書記HHS)

通過強化考核監(jiān)督和加強制度規(guī)劃,D村形成了五級書記(省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級黨組織書記)一起抓鄉(xiāng)村振興的工作機制。治理資源得以從上級政府直達基層一線,并在黨組織的引領(lǐng)和監(jiān)督下盡快投入實踐產(chǎn)生治理效用。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,D村為了解決黨組織不具備市場經(jīng)營主體資格的難題,由黨組織牽頭成立村級集體經(jīng)濟合作社來對接市場,創(chuàng)新出“黨支部+村集體經(jīng)濟”和“聯(lián)合黨委+產(chǎn)業(yè)基地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,并在縣域內(nèi)進行大力推廣運用。D村“黨組織+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展模式以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為出發(fā)點,以重振基層黨組織為保障,通過包聯(lián)機制將上級治理資源真正貫徹運用到基層,通過集體經(jīng)濟發(fā)展凝心聚力扭轉(zhuǎn)“空心村”的人力資源外流傾向,再通過黨組織的吸納將養(yǎng)殖大戶、技術(shù)能手等吸納入黨,增強人才引進和保障工作力度,推動鄉(xiāng)村人才振興的發(fā)展,為鄉(xiāng)村振興賦予人才和人力保障。

我已經(jīng)向黨組織遞交了入黨申請書,希望以實際行動進一步向黨組織靠攏。未來,希望以自己的致富經(jīng)驗帶動更多群眾實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)致富,助力村莊鄉(xiāng)村振興事業(yè)發(fā)展。(D村養(yǎng)殖戶WLL)

“農(nóng)村要發(fā)展,農(nóng)民要致富,關(guān)鍵靠支部?！边@啟示鄉(xiāng)村治理者堅持黨建引領(lǐng)動員農(nóng)民參與的重要意義。面對基層鄉(xiāng)村社會公共性逐漸消解及農(nóng)民個體原子化、分散化的現(xiàn)狀,想要推進鄉(xiāng)村振興政策的實施首先就要將農(nóng)民組織起來,打造“聚人促事”的組織基礎(chǔ)。通過黨組織的下沉嵌入和黨員先鋒的示范帶動作用,將原子化的個體小農(nóng)聚合起來,以實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共性的重構(gòu)。黨建引領(lǐng)帶動作用為基層組織運轉(zhuǎn)和發(fā)揮社會效能提供了必備條件,為全面推動鄉(xiāng)村振興提供了組織基礎(chǔ)(圖2)。

圖2 回應(yīng)性動員的過程與機制

(三)回應(yīng)性動員下的農(nóng)民參與效能

D村通過需求評估、多元協(xié)商、賦權(quán)增能、利益聯(lián)結(jié)、組織引領(lǐng)的回應(yīng)性動員機制,有效促進村民參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,為實現(xiàn)復(fù)雜政策情境下的農(nóng)民參與動員提供解題思路。在奶山羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,村民的參與作用和主體地位得到充分體現(xiàn),以奶山羊養(yǎng)殖為核心的村莊產(chǎn)業(yè)還發(fā)揮了吸納作用,吸引在外村民回鄉(xiāng)從事村莊產(chǎn)業(yè)建設(shè),村民收入穩(wěn)步提升,村莊產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大,最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。

農(nóng)民的積極參與是鄉(xiāng)村振興政策順利推行的有效保障?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出,要“堅持農(nóng)民主體地位,充分尊重農(nóng)民意愿,切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”。D村從明晰政策目標出發(fā),為了實現(xiàn)農(nóng)民最大化參與,通過回應(yīng)村情,選擇具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的奶山羊養(yǎng)殖作為發(fā)展方向。在良好社會基礎(chǔ)的支撐下,選擇奶山羊養(yǎng)殖尊重了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土民情和自然氣候條件,為村民參與鄉(xiāng)村振興提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。錨定奶山羊養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標后,D村通過緊密的利益聯(lián)結(jié)機制和普惠的賦權(quán)增能機制持續(xù)提升村民的獲得感,讓村民在奶山羊養(yǎng)殖中切實感受到收益的提高和素質(zhì)能力的提升,為村民持續(xù)參與提供基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)帶動機制和收益兜底機制最大范圍地將普通村民吸納到奶山羊養(yǎng)殖中,利用集體經(jīng)濟建設(shè),發(fā)展成效得以惠及全體村民,切實提升農(nóng)民獲得感。D村還建立起回應(yīng)反饋機制,借助入戶大調(diào)查和問題臺賬制度讓民意民聲得到及時反饋和解決,不僅提升了村民的參與感和獲得感,充分彰顯村民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位,由此產(chǎn)生的意見和建議還幫助村莊及時識別問題,排除發(fā)展過程中的潛在風(fēng)險,增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的韌性與可持續(xù)性。面對基層組織渙散和村民原子化嚴重的現(xiàn)實條件,D村通過發(fā)揮村莊黨員的示范帶動作用,將黨建元素融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展,用組織化引領(lǐng)打開政策執(zhí)行的局面,帶動村民有效參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

四、結(jié)論與討論

國家在涉農(nóng)領(lǐng)域的政策由汲取型向給予型的轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)的變革提供了現(xiàn)實條件。尤其是進入鄉(xiāng)村振興時期,隨著治國理念的發(fā)展更新和治理情境的復(fù)雜化,基層治理愈發(fā)強調(diào)對差異化的地方性知識和多元社會需求的有效回應(yīng)。本文構(gòu)建起政策體制、動員機制和參與效能的關(guān)聯(lián)性分析框架,考察復(fù)雜給予型政策中的農(nóng)民參與動員問題。中國鄉(xiāng)村政策體制經(jīng)歷了從簡單汲取型到復(fù)雜給予型的變遷歷程,相應(yīng)的動員機制和治理結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了從運動式治理、行政性動員到強調(diào)精細化治理和回應(yīng)性動員的轉(zhuǎn)變歷程。進一步結(jié)合實證案例,我們考察鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)民參與動員實踐,提煉出回應(yīng)性動員機制?；貞?yīng)性動員強調(diào)充分運用地方性知識,通過回應(yīng)基層需求實現(xiàn)對民眾的有效動員?；貞?yīng)性動員產(chǎn)生于當(dāng)前治理情境愈發(fā)復(fù)雜、政策體制跨部門綜合的現(xiàn)實需求,是理解復(fù)雜性時代政策執(zhí)行的重要視角。復(fù)雜給予型政策由于其利益關(guān)系的給予屬性和結(jié)構(gòu)目標的復(fù)雜屬性而愈發(fā)強調(diào)與地方性知識的互動,而政策執(zhí)行中對在地情境的回應(yīng)成為動員民眾參與的關(guān)鍵一環(huán)?；貞?yīng)性動員有效解決了復(fù)雜給予型政策執(zhí)行中政策目標模糊、給予方式多元、民眾參與意愿調(diào)動的難題,形成了農(nóng)民有效參與的實踐成效。

回應(yīng)作為現(xiàn)代政府職能的重要方面,不僅蘊含著積極主動承擔(dān)責(zé)任的價值要求,更具備立足于民眾需求并超前、主動發(fā)現(xiàn)問題的實踐導(dǎo)向[30]。在鄉(xiāng)村政策體制和基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中,回應(yīng)性治理就是將農(nóng)民的需求偏好納入治理過程,通過一系列政策回應(yīng)和柔性嵌入機制實現(xiàn)國家基層政權(quán)建設(shè)并維持鄉(xiāng)村社會的政治整合。伴隨著國家汲取型政策體制的消解,我國的國家政權(quán)建設(shè)具有了建構(gòu)現(xiàn)代公共規(guī)則的基礎(chǔ)。在汲取型體制時期,自上而下進行治理安排的政策結(jié)構(gòu)形塑了壓力型體制的政策執(zhí)行邏輯。而汲取型體制的瓦解和給予型政策體制的興起則打破了自上而下的治理邏輯。強調(diào)面向基層供給公共服務(wù)和滿足公共需求的政策體制形塑了自下而上的治理邏輯安排。國家汲取型體制的瓦解和政策體制特征的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了回應(yīng)性治理的現(xiàn)實需求?；鶎又卫碚咝枰皶r調(diào)整治理技術(shù),通過回應(yīng)協(xié)調(diào)多方利益,進而實現(xiàn)基層服務(wù)需求和政府資源供給的有效匹配與雙重整合?；貞?yīng)性治理是民主化、法治化時代治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要實踐方向?；貞?yīng)性治理的鄉(xiāng)村基層治理邏輯更符合建構(gòu)現(xiàn)代化公共規(guī)則的需求,能夠為有效彌合“國家-社會”的治理張力提供實踐基礎(chǔ)。

本文研究結(jié)論的政策意義在于,復(fù)雜政策背景下的基層治理者應(yīng)當(dāng)注重因地制宜、精準施策,用扎實的需求評估、開放的多元協(xié)商、全面的賦權(quán)增能、緊密的利益聯(lián)結(jié)、牢固的組織引領(lǐng)充分動員農(nóng)民有效參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性和創(chuàng)造性。