董曉宏 魏娟 白海琦

摘 要：創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈深度融合是推動(dòng)京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的必由之路。系統(tǒng)整理2014—2022 年京津冀出臺(tái)的人才政策，應(yīng)用ROSTCM 6. 0 詞頻分析工具評(píng)價(jià)三地人才政策與京津冀人才發(fā)展定位的契合度，以評(píng)價(jià)人才政策目標(biāo)是否與三地協(xié)同發(fā)展定位相一致。運(yùn)用內(nèi)容分析法與協(xié)同度測(cè)量模型對(duì)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、人才三類政策工具兩兩間的協(xié)同一致性進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果顯示：人才政策與創(chuàng)新政策及產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同度均處于中等協(xié)同度區(qū)間。針對(duì)人才政策與創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)政策間的錯(cuò)位點(diǎn)，應(yīng)圍繞“三鏈融合”需求完善人才政策體系，推動(dòng)需求、供給、環(huán)境三類人才政策工具協(xié)同發(fā)力，探索政策制定“一網(wǎng)協(xié)同”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、人才數(shù)據(jù)“一網(wǎng)共享” 的政策聯(lián)動(dòng)模式，為區(qū)域“三鏈融合”發(fā)展提供政策合力支持。

關(guān)鍵詞：三鏈融合;京津冀;人才政策;政策協(xié)同

中圖分類號(hào)：F127;C964. 2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2024）02-0009-08

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要堅(jiān)持創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈一體部署、深度融合，構(gòu)建以現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)的新發(fā)展格局。創(chuàng)新引領(lǐng)是京津冀協(xié)同發(fā)展適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、不斷走深走實(shí)的核心動(dòng)因，鏈條完整、高效高質(zhì)的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)蔷┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的實(shí)體支撐，人才是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵資源。創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策與人才政策的一致性是“三鏈融合” 的有力推手與制度保障。回顧京津冀協(xié)同發(fā)展歷程，三地政府積極謀劃，先后聯(lián)合發(fā)布了《京津冀人才一體化發(fā)展規(guī)劃（2017—2030 年）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）、《京津冀重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制方案》、《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》等推動(dòng)三地創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈融合發(fā)展的政策文件。三地“三鏈融合”發(fā)展勢(shì)頭良好，但與長三角、大灣區(qū)相比，三鏈融合程度仍存在較大差距。

人才鏈?zhǔn)莿?chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的紐帶，人才政策是供給產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展所需的數(shù)量充足、質(zhì)量匹配、結(jié)構(gòu)合理、具有可持續(xù)性的人才資源的制度支撐。張輝等[1] 學(xué)者討論了公共政策對(duì)京津冀人力資本協(xié)同的支撐作用、存在的問題及優(yōu)化路徑。陳亮等[2] 學(xué)者則分別分析了人才政策對(duì)京津冀東部濱海發(fā)展區(qū)、中部臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、南部功能拓展區(qū)等不同區(qū)域人才集聚的影響效果，并提出了政策改進(jìn)建議。但就人才論人才的孤立研究不能回答既有人才政策是否充分響應(yīng)了京津冀產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的人才需求，也無法明確創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈中的人才支撐節(jié)點(diǎn)。人才是驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈建鏈、強(qiáng)鏈、躍遷的第一資源，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈通過知識(shí)反哺與事業(yè)平臺(tái)促進(jìn)人才鏈的建鏈及強(qiáng)鏈，“你中有我、我中有你”是三鏈構(gòu)建與發(fā)展的客觀模式。因此，本文遵循三鏈發(fā)展的邏輯關(guān)系，以“三鏈融合”為目標(biāo)，嘗試進(jìn)行以下討論：第一，從政策目標(biāo)導(dǎo)向看，三地聯(lián)合發(fā)布與獨(dú)立發(fā)布的人才政策是否緊扣原始創(chuàng)新策源地（北京）、先進(jìn)制造研發(fā)基地（天津）、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地（河北）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展定位;第二，從政策工具的內(nèi)容看，三地人才政策是否與創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策形成了政策合力;第三，基于政策分析結(jié)果，提出完善京津冀人才政策的建議與做法。

一、文獻(xiàn)梳理與概念界定

（一）創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與人才鏈

學(xué)界對(duì)創(chuàng)新鏈的研究始于涵義解析與建鏈機(jī)制，伴隨創(chuàng)新模式的轉(zhuǎn)變，研究主題發(fā)展為創(chuàng)新鏈如何與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、人才鏈等鏈條融合發(fā)展[3] 。

綜合前人研究成果，本文認(rèn)為創(chuàng)新鏈?zhǔn)钱a(chǎn)研用等多元?jiǎng)?chuàng)新主體協(xié)同完成覆蓋技術(shù)預(yù)測(cè)、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、商品轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化的活動(dòng)鏈條。

產(chǎn)業(yè)鏈的研究可以追溯至亞當(dāng)·斯密的勞動(dòng)分工理論[4] 。伴隨社會(huì)分工不斷細(xì)化、組織經(jīng)營模式不斷開放，產(chǎn)業(yè)鏈的參與主體不斷豐富[5] ，因此，本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯烧块T、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等價(jià)值主體參與的，覆蓋市場(chǎng)需求挖掘、產(chǎn)品市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等環(huán)節(jié)的價(jià)值創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)。

人才鏈的討論源于人才培養(yǎng)的供需匹配，指面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，產(chǎn)學(xué)協(xié)作培養(yǎng)多類型、多層次的人才隊(duì)伍，強(qiáng)調(diào)人才的專業(yè)能力類型橫向可以覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的全流程，不同層級(jí)人才數(shù)量縱向可以滿足市場(chǎng)對(duì)高中低不同層次人才的需要。人才鏈的形成需要需求端深度參與，因此，既有研究多從特定產(chǎn)業(yè)鏈的建鏈、補(bǔ)鏈或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角討論兩鏈融合發(fā)展模式[6] 。

綜上所述，兩兩鏈條協(xié)同模式與機(jī)理的研究較為豐富，但是三鏈融合相關(guān)的討論還不多見。

（二）人才政策

政策是國家機(jī)關(guān)、政黨和其他政治組織在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)一定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)而采取的一系列政治行動(dòng)或行為規(guī)則，包括戰(zhàn)略、法律、措施、方法、法規(guī)等[7] 。梳理已有相關(guān)研究成果發(fā)現(xiàn)“人才政策”暫未在學(xué)界形成統(tǒng)一的定義，但學(xué)者們提出的人才政策內(nèi)涵大致相同，即各級(jí)黨委、政府為使人才發(fā)揮更大作用而出臺(tái)的，對(duì)人才利用、人才培養(yǎng)和人才開發(fā)等方面作出規(guī)范的一系列指導(dǎo)性或規(guī)范性文件。人才政策在內(nèi)容上，一般涉及人才的吸引、培養(yǎng)、留用以及激勵(lì)等方面，如面向各類人才設(shè)立的住房補(bǔ)貼、戶籍變更、家庭安置、科研經(jīng)費(fèi)、精神獎(jiǎng)勵(lì)等福利待遇[8] 。綜上所述，本文認(rèn)為人才政策指政府結(jié)合實(shí)際發(fā)展需要，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，針對(duì)人才制定的一系列法規(guī)、條例、辦法等規(guī)范性文件。

既有研究因研究對(duì)象不同涉及科技人才政策、海外人才政策的分析;因研究內(nèi)容的差異涉及不同地域人才政策、不同目的人才政策、不同功能人才政策演變趨勢(shì)與效力分析;所有研究均從反映特定人才政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性工作———政策文本的搜集和梳理切入。

（三）政策協(xié)同

1. 政策協(xié)同的含義。哈肯[9] 提出：協(xié)同是指在一定條件下，系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)相互獨(dú)立、自治的子系統(tǒng)通過內(nèi)部組織而互相配合協(xié)作，使系統(tǒng)從原來的無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，最終達(dá)到共同的目標(biāo)。協(xié)同關(guān)系一般具有“非線性”的特征，能促使原系統(tǒng)發(fā)生變化，達(dá)到整體系統(tǒng)協(xié)同的效果。

公共政策體系由政策主體、政策客體和政策環(huán)境三個(gè)要素構(gòu)成，三者相互作用，達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡的狀態(tài)[10] 。政策制定過程中，相關(guān)政策主體應(yīng)溝通協(xié)商以促進(jìn)政策內(nèi)容與目標(biāo)的一致、政策實(shí)施效果與初衷的一致以及政策的可持續(xù)。因此，本文將政策協(xié)同定義為：公共政策各組成部分或各政策之間相互融合，形成一致、兼容、綜合的狀態(tài)，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)優(yōu)、功能強(qiáng)的特點(diǎn)，不同于單一政策簡(jiǎn)單線性疊加的模式，此種協(xié)同表現(xiàn)為各部門之間的協(xié)商互通、各政策目標(biāo)和內(nèi)容間的一致與相互促進(jìn)。

2. 政策協(xié)同分析框架。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，政策協(xié)同是不同部門之間的有效配合，可以通過政策主體、客體和環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)。目前政策協(xié)同研究框架主要包括二維和三維兩種類型。二維框架中，政策目標(biāo)和政策工具是最常使用的兩個(gè)維度，其中政策工具指達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施。彭紀(jì)生等[11] 從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)三個(gè)維度詳細(xì)剖析改革開放以來技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)政策的協(xié)同性，為政策測(cè)量與協(xié)同分析提供了開創(chuàng)性思路。三維框架的興起和發(fā)展彌補(bǔ)了二維框架的局限性。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的目的、要求和結(jié)果，目標(biāo)體現(xiàn)了政策導(dǎo)向;工具體現(xiàn)的是政策落地細(xì)則;政策力度描述政府對(duì)特定主題的關(guān)注與重視程度。本文依從三維分析框架對(duì)京津冀人才政策與產(chǎn)業(yè)政策及創(chuàng)新政策的協(xié)同效果進(jìn)行分析。

政策工具是政策研究的主要內(nèi)容，因不同分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策工具的分類結(jié)果并不統(tǒng)一，其中得到學(xué)界廣泛認(rèn)同與應(yīng)用的是羅斯韋爾和澤貝爾德提出的：供給型、需求型和環(huán)境型三維度分類方式[12] 。供給型政策與基礎(chǔ)設(shè)施、投資、教育和公共服務(wù)有關(guān);需求型政策涉及產(chǎn)業(yè)部門的人才引用與管控;環(huán)境型政策包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、稅收、法規(guī)管制等內(nèi)容。

一般而言，政策力度與政策頒布單位的行政級(jí)別相關(guān)。通常，政策力度與政策發(fā)布單位的級(jí)別成正比例關(guān)系，政策發(fā)布單位的級(jí)別越高，政策力度就越大，反之亦然。

二、京津冀人才政策與三地定位契合度分析

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確界定了三地發(fā)展的功能定位：北京為政治文化、國際交流與科技創(chuàng)新中心;天津?yàn)橄冗M(jìn)制造研發(fā)、北方國際航運(yùn)、金融創(chuàng)新示范區(qū);河北為現(xiàn)代商貿(mào)物流基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)與新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)。三地的功能定位既發(fā)揮了各自區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又遵循了產(chǎn)業(yè)鏈建鏈規(guī)律。為強(qiáng)力支持三地定位清晰的發(fā)展需求，《京津冀人才一體化發(fā)展規(guī)劃（2017—2030 年）》明確了三地人才發(fā)展目標(biāo)：北京立足科技創(chuàng)新先發(fā)優(yōu)勢(shì)，成為區(qū)域內(nèi)原始創(chuàng)新人才發(fā)展極;天津圍繞先進(jìn)制造、航運(yùn)物流核心產(chǎn)業(yè)的人才需求，成長為區(qū)域高端制造人才發(fā)展極;河北立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造區(qū)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)化人才發(fā)展極（后文對(duì)三地人才發(fā)展定位簡(jiǎn)稱“三極”）。本文運(yùn)用ROSTCM 6. 0 詞頻分析工具對(duì)三地人才政策提取高頻主題詞并構(gòu)建語義網(wǎng)絡(luò)，通過高頻主題詞在圖譜中的位置來反映政策的關(guān)注重點(diǎn)、體現(xiàn)政策的實(shí)施目標(biāo)。通過對(duì)比政策關(guān)注重點(diǎn)與“三極”人才發(fā)展目標(biāo)的契合程度，體現(xiàn)三地人才政策對(duì)三地功能定位發(fā)展的支撐效果。

（一）政策收集

2014 年，習(xí)近平總書記提出京津冀協(xié)同發(fā)展構(gòu)想，因此本文選取2014—2022 年京津冀三地聯(lián)合出臺(tái)或分別出臺(tái)的人才政策作為研究對(duì)象。

首先，通過京津冀三地省市區(qū)三級(jí)政府官網(wǎng)及人社、科技、工信、財(cái)政等廳局官網(wǎng)搜集政策文本。其次，通過《中國法律檢索系統(tǒng)》（北大法寶）等使用較為廣泛的政策檢索平臺(tái)獲取政策文本。最后，將兩個(gè)渠道獲取的政策本文進(jìn)行相互驗(yàn)證以保障獲取文本的準(zhǔn)確性與全面性，剔除重復(fù)文本后，經(jīng)由政產(chǎn)學(xué)研多方專家組成的評(píng)價(jià)小組商討研判，最終整理出三地聯(lián)合或單獨(dú)頒布的人才政策397 項(xiàng)，見表1。

（二）契合度分析

高頻主題詞反映了政策文本涵蓋的主要信息，是政策分析的重要指標(biāo)。首先，分別將京津冀三地的人才政策導(dǎo)入文本挖掘數(shù)據(jù)庫。其次，應(yīng)用ROSTCM6. 0 詞頻分析工具對(duì)文本進(jìn)行合并和分詞，將輸出的分詞結(jié)果進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)并提取高頻詞，過濾無用的通用詞和虛詞，得到三地政策的高頻主題詞。最后，依據(jù)高頻詞建立主題詞知識(shí)圖譜，結(jié)果見圖1、圖2 和圖3。

1. 對(duì)標(biāo)“原始創(chuàng)新人才發(fā)展極”人才建設(shè)目標(biāo)，北京市人才政策差異性不足。由圖1 可知，“人才”“建設(shè)”“資源”和“企業(yè)”等高頻主題詞處于北京市主題詞知識(shí)圖譜的內(nèi)核位置，“人才” “項(xiàng)目” “職業(yè)”位居高頻主題詞前三，說明北京市一直以來非常重視項(xiàng)目引才、企業(yè)用才，符合事業(yè)留人的人才建設(shè)可持續(xù)發(fā)展思路;“保障” “社會(huì)” “技能” “培養(yǎng)”等主題詞圍繞核心位置呈環(huán)狀分布，說明北京市同樣關(guān)注人才供給端以及公共服務(wù)環(huán)境端的政策制定，已形成了需求型—供給型—環(huán)境型較為完整的政策體系。但對(duì)標(biāo)《規(guī)劃》中對(duì)北京的人才建設(shè)定位———打造創(chuàng)新型人才聚集中心、形成京津冀原始創(chuàng)新人才發(fā)展極，政策的關(guān)鍵著力點(diǎn)應(yīng)為“創(chuàng)新型”與“原始創(chuàng)新”。然而在主題詞圖譜中，創(chuàng)新與其他主題詞的關(guān)聯(lián)度并不高，“原始創(chuàng)新”相關(guān)表述也并沒有進(jìn)入主題詞圖譜。綜合分析北京市代表性的人才政策，如2018 年出臺(tái)的《北京市引進(jìn)人才管理辦法（試行）》與《國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)和中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)人力資源開發(fā)目錄（2023 年版）》，發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容從初始關(guān)注人才專業(yè)職稱、學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)逐步聚焦于關(guān)注發(fā)明專利、國家科技獎(jiǎng)項(xiàng)等高端原始創(chuàng)新成果，再到產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才的信息發(fā)布。人才政策與創(chuàng)新需求及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配性在逐步增強(qiáng)，但人才引進(jìn)對(duì)象的特征與上海、深圳趨同，均為緊缺領(lǐng)域、熟悉國際規(guī)則、獎(jiǎng)項(xiàng)頭銜等定性指標(biāo)，并未凸顯貼合北京產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的差異化高端人才特點(diǎn)。

2. 對(duì)接先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展特征，天津市需增強(qiáng)人才政策的全面性。由圖2 可知，天津市人才政策中出現(xiàn)頻次最高的主題詞是“人才”，處于網(wǎng)絡(luò)圖譜最中心的位置，關(guān)聯(lián)了“體系”“改革”“引進(jìn)”“機(jī)制”等主題詞;“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次僅次于“人才”，體現(xiàn)了既有政策與創(chuàng)新需求的密切關(guān)系，關(guān)聯(lián)了“服務(wù)”“科技”“評(píng)價(jià)”等主題詞，“發(fā)展”體現(xiàn)了政策目標(biāo)，關(guān)聯(lián)了“層次”“建立”“能力”等主題詞;與“京津冀先進(jìn)制造人才聚集地”相關(guān)的關(guān)鍵詞“技術(shù)”“項(xiàng)目”“引進(jìn)”等位置偏離中心，“高端”“技能”“培訓(xùn)”則位于圖譜的最外圍。說明天津既有人才政策雖已致力于圍繞先進(jìn)制造研發(fā)需求打造高層次領(lǐng)軍人才與中基層技能人才梯隊(duì);但剖析近年天津市發(fā)布實(shí)施的代表性政策，如《天津市“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃》《天津市關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》《天津市高層次和急需緊缺人才開發(fā)目錄》，發(fā)現(xiàn)仍以高層次人才與中基層技能人才引育為政策重點(diǎn)，人才“用留”相關(guān)政策尚需豐富。同時(shí)先進(jìn)制造業(yè)具有技術(shù)先進(jìn)與管理先進(jìn)“雙高”特征，因此人才政策應(yīng)圍繞技術(shù)與管理兩類人才同時(shí)發(fā)力。

3. 提速京津研發(fā)、河北轉(zhuǎn)化，河北人才政策需提升復(fù)合型轉(zhuǎn)化人才關(guān)注度。從圖3 可知， “人才”“創(chuàng)新”“科技”“技術(shù)”和“建設(shè)”等詞語處于主題詞圖譜的中央顯著位置，與其他關(guān)鍵詞形成密切關(guān)聯(lián)。“改革”“成果”“轉(zhuǎn)化”“服務(wù)”和“加強(qiáng)”等詞語與中央關(guān)鍵詞的聯(lián)系箭頭較復(fù)雜。說明河北省非常重視創(chuàng)新轉(zhuǎn)化人才的政策支持，不斷加快對(duì)京津創(chuàng)新成果的承接轉(zhuǎn)化，與《規(guī)劃》中對(duì)其“區(qū)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)化人才發(fā)展極” 的人才建設(shè)定位契合度尚可;但是“知識(shí)”“產(chǎn)權(quán)”等核心關(guān)鍵詞的頻次排名并未成為中央關(guān)鍵詞，說明河北省既有人才政策與《規(guī)劃》定位的契合度還有較大的提升空間。此外，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化需要大量具備產(chǎn)業(yè)、管理、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等綜合知識(shí)儲(chǔ)備與轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)的人才，但在既有人才政策中此類人才的存在感不足，應(yīng)加大政策關(guān)注度。

三、三鏈融合視角下京津冀人才政策評(píng)價(jià)

應(yīng)用內(nèi)容分析法對(duì)京津冀三地發(fā)布的創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)與人才三類政策進(jìn)行編碼和賦分，借鑒彭紀(jì)生等[11] 學(xué)者提出的政策協(xié)同度測(cè)量模型對(duì)三類政策工具兩兩間的協(xié)同一致性進(jìn)行評(píng)價(jià)，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果挖掘人才政策與創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)政策間存在的錯(cuò)位點(diǎn)，為形成政策合力提供抓手。

（一）政策來源與處理

京津冀區(qū)域創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策的收集渠道和人才政策相同，但因產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策關(guān)系緊密，存在一項(xiàng)政策既有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又關(guān)聯(lián)創(chuàng)新推進(jìn)的現(xiàn)象。對(duì)于此類政策，邀請(qǐng)來自三地工信與科技部門、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、高校與科研院所、企業(yè)人力與研發(fā)負(fù)責(zé)人共計(jì)33 位專家進(jìn)行德爾菲研判，最終選出創(chuàng)新政策文本481 份、產(chǎn)業(yè)政策文本393 份。

（二）政策量化標(biāo)準(zhǔn)

借鑒王幫俊等[13] 學(xué)者應(yīng)用的政策量化手冊(cè)編寫方法，制定政策工具量化標(biāo)準(zhǔn)（見表2），同樣邀請(qǐng)上述專家應(yīng)用德爾菲法對(duì)每項(xiàng)政策進(jìn)行量化評(píng)分。因篇幅所限，表2 僅列舉部分政策工具的量化標(biāo)準(zhǔn)。為量化政策力度，本研究對(duì)政策發(fā)布單位級(jí)別和政策類型兩個(gè)因素賦值，分值依次為5 分、4 分、3 分、2分和1 分，如表3 所示。

（三）京津冀人才政策評(píng)價(jià)

1. 評(píng)價(jià)模型。在對(duì)京津冀產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策與人才政策工具和對(duì)應(yīng)的政策力度分別進(jìn)行量化的基礎(chǔ)上，借鑒張煒等[12] 提出的政策工具間協(xié)同度測(cè)算模型，測(cè)算人才政策工具與產(chǎn)業(yè)政策及創(chuàng)新政策工具兩兩間的協(xié)同度。下文以人才政策與創(chuàng)新政策間協(xié)同度測(cè)算為例說明模型內(nèi)涵，人才與產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)兩組政策的測(cè)算過程同理。

通過式（1）計(jì)算京津冀人才政策與創(chuàng)新政策的年度強(qiáng)度。

其中，TPCi 為第i 年人才（或創(chuàng)新）政策強(qiáng)度，PTjk的涵義是第i 年第j 項(xiàng)人才（或創(chuàng)新）政策的第k 項(xiàng)政策工具量化分值，PSj 的涵義是第j 項(xiàng)人才（或創(chuàng)新）政策力度的量化分值，N 代表的是第i 年京津冀頒布的人才（或創(chuàng)新）政策工具數(shù)量。

依據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度概念構(gòu)建函數(shù)（2），以測(cè)算人才政策與創(chuàng)新政策的協(xié)同度。

式（2）中，Ui 為第i 年人才政策與創(chuàng)新政策的協(xié)同度，TPCi 為第i 年人才政策強(qiáng)度，TPC′i 為第i 年創(chuàng)新政策導(dǎo)向下人才政策強(qiáng)度擬合值，S2 為第i 年人才政策強(qiáng)度的方差;TPC′i 通過創(chuàng)新政策年度強(qiáng)度為自變量、人才政策年度強(qiáng)度為因變量的一元回歸方程擬合求得。

2. 信效度分析。由于政策文本量化工作較為復(fù)雜，為保證研究結(jié)果能夠準(zhǔn)確有效且貼近現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)較高程度的信效度，特組建了一支5 人評(píng)估小組（3 人為政策制定人員、2 人為課題研究人員），通過學(xué)習(xí)理解評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行政策的試評(píng)分、進(jìn)行政策正式評(píng)分三個(gè)步驟完成人才政策的評(píng)分工作。經(jīng)評(píng)分小組評(píng)價(jià)，政策評(píng)分的一致性為92%，表明該政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有較高的信度水平。

3. 人才政策與創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性分析。為反映九年間京津冀三類政策兩兩協(xié)同的演化規(guī)律，本文對(duì)政策工具協(xié)同度程度區(qū)間進(jìn)行劃分。低協(xié)同度區(qū)間設(shè)定為[0，0. 4]，中度協(xié)同度區(qū)間為（0. 4，0. 7]，高度協(xié)同度區(qū)間為（0. 7，1] ，協(xié)同度值越接近1 表明協(xié)同效果越好。京津冀三類政策工具間協(xié)同度測(cè)算結(jié)果見表4。

分析三類政策兩兩協(xié)同度變化趨勢(shì)可見：（1）人才與創(chuàng)新政策工具間協(xié)同度穩(wěn)步提升，但增速緩慢且仍處于中等協(xié)同度區(qū)間。人才是第一資源、創(chuàng)新是發(fā)展的第一動(dòng)力，伴隨京津冀協(xié)同發(fā)展走深走實(shí)，三地政府出臺(tái)的人才政策與創(chuàng)新政策融合度不斷提升，推動(dòng)兩類政策工具間協(xié)同度數(shù)據(jù)持續(xù)向好，但是2022 年兩類工具的協(xié)同度仍處于中等協(xié)同度區(qū)間的下端，距離1 還有近一半的提升空間;且2019 年之后增速放緩。（2）人才與產(chǎn)業(yè)政策工具間協(xié)同度提升較快，但仍處于中等協(xié)同度區(qū)間。三地人才與產(chǎn)業(yè)政策工具間協(xié)同度在觀測(cè)期間提升了近一倍，體現(xiàn)了三地人才鏈對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的賦能作用持續(xù)增強(qiáng)。這得益于近年來，三地先后出臺(tái)的《天津市人才發(fā)展促進(jìn)條例》《河北省鼓勵(lì)柔性引才暫行辦法》等政策突出了項(xiàng)目合作、雙向掛職、以賽引才等柔性引才措施，一定程度上補(bǔ)充了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各類人才。但是也要看到2022 年兩類政策的協(xié)同度仍然沒有突破中等區(qū)間，說明人才鏈融入產(chǎn)業(yè)鏈的深度仍不足。（3）創(chuàng)新鏈對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的支撐作用顯著增強(qiáng)，但完善空間仍然較大。伴隨京津冀先后審議通過《關(guān)于推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定》，創(chuàng)新鏈對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的支撐形式更加多元、支撐作用更加凸顯。京津冀協(xié)同發(fā)展項(xiàng)目庫、節(jié)點(diǎn)城市轉(zhuǎn)化基地的建成與運(yùn)行代表著京津研發(fā)、河北落地的模式日漸成熟。但是基礎(chǔ)研究投入占比較低、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化所需復(fù)合型人才短缺、創(chuàng)新輸出與產(chǎn)業(yè)需求匹配信息路徑通而不暢等問題仍舊制約三地產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展。

. 政策工具視角下京津冀三類政策協(xié)同性不足的原因分析。人才鏈所體現(xiàn)的人才的技能層次與類別為產(chǎn)業(yè)鏈及創(chuàng)新鏈發(fā)展提供智力支持，創(chuàng)新變革與產(chǎn)業(yè)升級(jí)為人才生存及成長提供環(huán)境與土壤。致力于推動(dòng)三鏈融合的人才政策需遵循這一邏輯，跳出就人才論人才的政策制定誤區(qū)，需求類、供給類與環(huán)境類政策工具內(nèi)容均應(yīng)指向創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需要，服務(wù)于人力資本增量、提質(zhì)與優(yōu)化結(jié)構(gòu)。因此，本文從探究三地人才政策工具內(nèi)容是否滿足了上述需求切入，分析京津冀人才政策與產(chǎn)業(yè)政策及創(chuàng)新政策協(xié)同度不高的原因。通過對(duì)三地需求類、供給類與環(huán)境類政策文本進(jìn)行高頻詞提煉（見表5）（本文取前15 位高頻詞），評(píng)價(jià)人才政策工具對(duì)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的支撐效果。

分析三類政策工具高頻詞構(gòu)成、位次與出現(xiàn)頻次可見：（1）需求類政策對(duì)全鏈條類政策關(guān)注不足，功能性政策多于選擇性政策。從高頻詞排序與出現(xiàn)頻次看，三地需求類政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新需求均有覆蓋，但是政策均是針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈或創(chuàng)新鏈局部環(huán)節(jié)給予支持，缺乏指向全鏈條發(fā)展的政策文件。（2）供給類政策對(duì)人才梯隊(duì)建設(shè)與復(fù)合型人才關(guān)注度不足，引育主體過于單一。人才引育是供給類政策的核心主題，體現(xiàn)在“引進(jìn)”“培訓(xùn)”“教育”位列供給類政策高頻詞的前三名。但是三地人才引育政策區(qū)分度不足，并未立足《規(guī)劃》對(duì)三地的發(fā)展定位進(jìn)行梯隊(duì)式人才建設(shè)。領(lǐng)軍人才、深耕基礎(chǔ)研究人才與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化類復(fù)合型人才均供給不足，創(chuàng)新型人才隊(duì)伍大而不強(qiáng)，更未形成技能型人才與管理類人才穩(wěn)定的輸送模式。（3）環(huán)境類政策呈碎片化，未滿足人才全流程服務(wù)需求。通過高頻詞可見，環(huán)境類政策內(nèi)容仍聚焦于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)稅減免等單一主題。環(huán)境類政策應(yīng)覆蓋用人單位人才選育用留各環(huán)節(jié)、人才衣食住行各方面，表現(xiàn)出流程化、系統(tǒng)化特征。因此，環(huán)境類政策制定應(yīng)調(diào)研整合供求雙方需求，提升政策的全面性。

四、三鏈融合導(dǎo)向下京津冀人才政策優(yōu)化建議

“三鏈并進(jìn)”是京津冀區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，人才、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)三類政策的一致性與協(xié)同性是推動(dòng)三鏈融合的制度保障。因此，三地人才政策目標(biāo)要緊扣京津冀功能定位，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合發(fā)展需求完善現(xiàn)有政策體系，形成政策合力，著力打造京津冀協(xié)同發(fā)展的“人才引擎”，以發(fā)揮人才政策對(duì)京津冀產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支撐作用。

1. 人才政策目標(biāo)緊扣“三極”定位，圍繞“三鏈融合”需求完善人才政策體系。三地人才政策的修訂與優(yōu)化應(yīng)立足“三極”人才發(fā)展目標(biāo)做文章。“三極”人才目標(biāo)客觀遵循了原始創(chuàng)新策源（北京）、高端制造研發(fā)（天津）、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化（河北）的三鏈融合發(fā)展規(guī)律，致力于科學(xué)布局區(qū)域人才，形成產(chǎn)業(yè)鏈-創(chuàng)新鏈-人才鏈三鏈融合的發(fā)展格局。因此，三地要以三鏈融合發(fā)展需求為牽引，提升人才政策支撐精度。具體來看，北京市要針對(duì)目標(biāo)人才“東南飛”的問題，加大政策創(chuàng)新力度，在現(xiàn)有福利型人才政策基礎(chǔ)上，豐富細(xì)化發(fā)展型人才政策，打造創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，在用好人才和留住人才上持續(xù)發(fā)力。天津市要面向先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展所需的技術(shù)+管理“雙高”人才補(bǔ)齊政策空白點(diǎn)。一方面，要系統(tǒng)調(diào)研先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展所需“雙高”人才的類型與結(jié)構(gòu)，提升人才政策精度;另一方面，要擺脫高端人才靠引進(jìn)、基礎(chǔ)人才靠培養(yǎng)的既定模式，加強(qiáng)系統(tǒng)統(tǒng)籌，提升在津各級(jí)各類高校人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的供需匹配度，形成先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)梯隊(duì)。河北省未來應(yīng)準(zhǔn)確理解自我發(fā)展與承接轉(zhuǎn)移的關(guān)系，在承接轉(zhuǎn)移京津創(chuàng)新成果的錯(cuò)位發(fā)展中尋找自我發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能，人才政策同樣要依從這一思路與京津形成互補(bǔ)與銜接。加快補(bǔ)充扶持科技轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)移中介、技術(shù)轉(zhuǎn)移人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系、技術(shù)轉(zhuǎn)移人才評(píng)價(jià)認(rèn)證制度等政策條例，以人才打底，有序承接京津創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化，在三地形成創(chuàng)新開發(fā)、實(shí)施、轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)。

2. 政策工具應(yīng)尊重人才發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)需求、供給、環(huán)境三類人才政策工具協(xié)同發(fā)力。以產(chǎn)創(chuàng)融合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為導(dǎo)向明確人才需求是京津冀未來制定需求類人才政策的主要依據(jù)。趙晨[6] 認(rèn)為產(chǎn)創(chuàng)融合的模式為：基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—中試—商品化—產(chǎn)業(yè)化—生產(chǎn)—銷售—服務(wù)。京津冀在基礎(chǔ)研究、商品化、產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)存在明顯的斷鏈現(xiàn)象。

因此，在完善需求類人才政策時(shí)要鎖定斷鏈節(jié)點(diǎn)，提升人才鏈嵌入產(chǎn)創(chuàng)鏈的精確度。供給類人才政策要著力解決京津冀人才引育滯后于產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。以產(chǎn)教融合為抓手，引導(dǎo)人才需求方以人才定制培養(yǎng)、產(chǎn)教項(xiàng)目合作、參與產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)等多種方式前置人才需求，參與專業(yè)結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化，突破人才產(chǎn)供主體間的壁壘，實(shí)現(xiàn)人才供求雙方協(xié)同育人。環(huán)境類人才政策則要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有重后勤保障、輕發(fā)展平臺(tái)的政策制定思路。一方面加大對(duì)金融、科技中介、法務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)的支持力度;另一方面要切實(shí)立足京津冀三地實(shí)際差異，探究選育用留全流程線上服務(wù)模式，形成政策的錯(cuò)位互補(bǔ)，以化解區(qū)域內(nèi)人才虹吸效應(yīng)、形成統(tǒng)一人才市場(chǎng)。

3. 加大政策創(chuàng)新力度，應(yīng)用數(shù)智化技術(shù)優(yōu)化三地人才政策聯(lián)動(dòng)模式。三地人才政策仍存在內(nèi)容同質(zhì)化（三地現(xiàn)有政策中有一半的高頻詞相同）、定位不精準(zhǔn)（三地政策著力點(diǎn)與“三極”定位的偏離）、缺乏系統(tǒng)性（政策頒布后不斷地打“補(bǔ)丁”）的共性問題，聯(lián)合發(fā)布政策數(shù)量也相對(duì)有限。應(yīng)在目前京津冀協(xié)同發(fā)展政策數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，探索政策制定“一網(wǎng)協(xié)同”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、人才數(shù)據(jù)“一網(wǎng)共享”的智慧政策聯(lián)動(dòng)模式，提升三地人才政策聯(lián)動(dòng)效果。政策制定“一網(wǎng)協(xié)同”是指在現(xiàn)有線下聯(lián)席工作機(jī)制基礎(chǔ)上，構(gòu)建三地工信、科技、人社等部門互通的智慧工作平臺(tái)。平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)京津冀人才需求采集、政策擬定模擬、政策實(shí)施與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的可視化、可感化，設(shè)立常規(guī)化人才需求采集接口，應(yīng)用大數(shù)據(jù)建模推演政策實(shí)施效果，提升人才政策聯(lián)動(dòng)制定的科學(xué)性。政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”是指在京津冀人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的基礎(chǔ)上，探索人才供需雙方線上申辦、視頻辦理、后臺(tái)審批、遠(yuǎn)程收件發(fā)證的政務(wù)服務(wù)線上模式，提高政策服務(wù)精度。人才數(shù)據(jù)“一網(wǎng)共享”是基于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求，建立京津冀人才數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)共享中心，為區(qū)域人才資源統(tǒng)籌規(guī)劃、柔性引用布局、三鏈融合發(fā)展提供準(zhǔn)確的決策數(shù)據(jù)。

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責(zé)任編輯：張 然