秦國陽 程衛(wèi)波

摘 要：基于多源流理論對我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷歷程、動力機(jī)制進(jìn)行研究，并展望政策未來發(fā)展提出優(yōu)化路徑。我國青少年體育健康促進(jìn)政策歷經(jīng)站起來、富起來和強(qiáng)起來3個階段發(fā)展分別呈現(xiàn)出統(tǒng)一化和制度化、規(guī)范化和法制化、多元化和立體化的特點。研究認(rèn)為我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷源于問題、政策和政治三條源流的交匯耦合。其中，政治源流占據(jù)主導(dǎo)地位，為政策變遷指明戰(zhàn)略性方向；問題源流具有高度先導(dǎo)性，為政策變遷賦予合理性契機(jī)；政策源流起到重要輔助作用，為政策變遷提供合法性依據(jù)。未來，應(yīng)堅持政治溪流的主導(dǎo)地位，優(yōu)化青少年健康問題治理環(huán)境；強(qiáng)化政策原湯的輔助功能，形成與共同體的良性互動機(jī)制；緊扣問題源流的先導(dǎo)導(dǎo)向，持續(xù)關(guān)注健康問題與政策矛盾。

關(guān)鍵詞：青少年；體育健康促進(jìn)；學(xué)校體育；多源流理論；政策變遷

中圖分類號：G804

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－2808（2024）01－0088－09

Abstract：Based on the theory of multi-source flow， this paper studies the evolution process and driving mechanism of policies for promoting youth sports and health in China， and proposes optimization paths for the future development of policies. The policies for promoting youth sports and health in China have gone through three stages of development： standing up， becoming rich， and becoming strong， showing characteristics of unification and institutionalization， standardization and legalization， diversification and three-dimensional development. Research suggests that the changes in policies for promoting youth sports and health in China stem from the intersection and coupling of issues， policies， and politics. Among them， political origins occupy a dominant position， indicating strategic directions for policy changes; The source and flow of problems are highly leading， providing a reasonable opportunity for policy changes; The source and flow of policies play an important auxiliary role in providing legitimacy basis for policy changes. In the future， we should adhere to the dominant position of political streams and optimize the governance environment for adolescent health issues; Strengthen the auxiliary function of policy soup and form a positive interaction mechanism with the community; Adhere to the leading direction of the source of the problem and continue to pay attention to health issues and policy contradictions.

Key words：Teenagers; Sports and health promotion; School physical education; Multi source flow theory; Policy changes

少年強(qiáng)則中國強(qiáng)，體育強(qiáng)則中國強(qiáng)^[1]。青少年健康發(fā)展是建設(shè)體育強(qiáng)國、健康中國的重要基礎(chǔ)，也是關(guān)系到國家和民族未來發(fā)展的重要基石。自新中國成立以來，黨和國家高度重視青少年體質(zhì)健康，出臺了一系列體育健康促進(jìn)政策，在推進(jìn)青少年體質(zhì)健康水平回暖和全面健康成長的過程中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)、規(guī)范和推動作用。這些政策文件的調(diào)整和變遷展現(xiàn)出不同時期我國對青少年體育健康促進(jìn)工作的不同側(cè)重點和任務(wù)，也反映出黨和國家對青少年體育健康促進(jìn)政策認(rèn)識和改革的不斷深化。隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時期，加強(qiáng)青少年體育政策研究，提升政策及決策的科學(xué)性受到更多關(guān)注，主要聚焦在對體育健康促進(jìn)政策演變歷程和趨勢的文本分析^[2-3]，對政策出臺及變遷動力分析缺乏足夠的關(guān)注，且我國不同階段青少年體育健康促進(jìn)政策制定社會背景復(fù)雜，嬗變動力不斷變化。為厘清我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷動力的作用機(jī)制，采用多源流理論通過回顧新中國建國以來我國青少年體育健康促進(jìn)政策的形成與出臺過程，對政策變遷邏輯和動力機(jī)制進(jìn)行梳理和剖析，在客觀把握我國政策發(fā)展規(guī)律、特征和成效的基礎(chǔ)上展望其未來發(fā)展趨勢并提出優(yōu)化路徑，為我國青少年體育健康促進(jìn)政策的進(jìn)一步完善提供鏡鑒。

1 多源流理論的闡釋及適用性

1.1 多源流理論的闡釋及框架

政策的制定和改變具有較高的復(fù)雜性和動態(tài)性，被稱為“有組織的無序”^[4]。針對“政策為何會改變？”這一問題政策研究者們相繼提出了社會選擇理論、新制度主義等理性決策理論以及政策擴(kuò)散理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論等非理性決策過程理論。隨著理性決策理論有效性受到質(zhì)疑，非理性決策過程理論的相關(guān)研究受到更多的關(guān)注和重視^[5]。其中，由美國公共政策學(xué)者John·W·Kingdon在修正“垃圾桶模式”基礎(chǔ)上提出的多源流理論則是非理性決策過程理論中的代表，其將政策變遷分析的重點集中在公共問題的產(chǎn)生及界定、政策建議的闡明與完善、政治事件的出現(xiàn)與影響，即問題源流、政策源流和政治源流^[6]，三個動力源流具有相對的動態(tài)性、獨(dú)立性和規(guī)則性^[7]。問題源流是指在社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題通過關(guān)鍵指標(biāo)、輿論反饋、危機(jī)或焦點事件獲得政策制定者關(guān)注的過程。政策源流是指由官員、立法者、學(xué)者等政策共同體提出問題解決方案并在“政策原湯”中論證、調(diào)整的過程。政治源流是指國家執(zhí)政權(quán)力的變更、公眾情緒的變化、利益集團(tuán)的活動引起政策決策層關(guān)注的過程。當(dāng)在關(guān)鍵時間點時三源匯聚并耦合，就會開啟“政策之窗”（包含“問題之窗”和“政治之窗”^[8]），政策企業(yè)家須在政策之窗敞開時，使政策議案在技術(shù)上具有可操作性，在價值上具有可行性，才能提升政策形成及通過的概率，以增加未來預(yù)期收益^[9]。

1.2 多源流理論的適切性

由于多源流理論誕生于西方，受到西方政治生態(tài)、社會文化等諸多因素影響，須在結(jié)合我國的政治體制、經(jīng)濟(jì)體系等現(xiàn)實基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和完善，才能客觀、科學(xué)地運(yùn)用于對我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的研究中。首先，由于我國政治體制中不存在利益集團(tuán)和政黨更迭，參考扎哈里爾迪斯的研究將其整合為我國政治源流中“中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念”^[10]。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義發(fā)展道路的領(lǐng)導(dǎo)核心，使政治源流處于我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷中三條源流的主導(dǎo)地位^[11]。其次，開放、包容、多樣的政策形成環(huán)境是政策源流生成和多源流理論應(yīng)用的重要前提^[12]，中國共產(chǎn)黨始終以代表最廣大人民群眾的根本利益為執(zhí)政理念，并隨著國家治理現(xiàn)代化改革的不斷深化，青少年體育健康促進(jìn)政策的制定思路從“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷陆Y(jié)合”，形成了多層次、多類型的意見反饋及收集渠道，并隨著民主化程度不斷的提高，有利于政策源流的形成和豐富。最后，青少年健康問題是關(guān)系到社會、經(jīng)濟(jì)、軍事等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展的重要因素，問題源流隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷生成和改變，導(dǎo)致我國青少年體育健康促進(jìn)政策制定背景復(fù)雜，調(diào)整頻率高、幅度大，影響也最深遠(yuǎn)。作為一種用于解釋和分析復(fù)雜、模糊社會背景下政策形成的理論方法，通過多源流理論的應(yīng)用以實現(xiàn)對我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的合理性和動力性論證與分析。

2 我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷歷程回顧

新中國成立以來歷經(jīng)70余年的發(fā)展，我國實現(xiàn)了從“站起來”到“富起來”再到“強(qiáng)起來”的歷史性飛躍^[13]。結(jié)合多源流理論回顧我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷歷程并進(jìn)行政策嬗變的動因演變考察，以深入剖析政策形成及嬗變過程。在結(jié)合我國青少年體育健康促進(jìn)政策文件收集及整理的基礎(chǔ)上，根據(jù)關(guān)鍵政策出臺或轉(zhuǎn)變等歷史節(jié)點，將新中國成立以來體育健康促進(jìn)政策變遷歷程分為3個各具特點且相對獨(dú)立的發(fā)展階段。

2.1 “站起來”階段青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展：統(tǒng)一化和制度化（1949—1978年）

建國伊始，歷經(jīng)常年戰(zhàn)爭動亂后，我國各行各業(yè)、百廢待興，受制于解放前教育觀念落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遲滯、生活質(zhì)量低下以及衛(wèi)生體系薄弱等諸多因素影響，我國青少年出現(xiàn)了營養(yǎng)不足、發(fā)育不良、體格缺陷、基礎(chǔ)疾病頻發(fā)等諸多健康問題，嚴(yán)重影響了青少年學(xué)業(yè)和就業(yè)發(fā)展，無法較好滿足建設(shè)和保衛(wèi)國家的迫切需要。引起了黨和國家的高度重視，毛主席因此提出了“健康第一，學(xué)習(xí)第二”的重要指示。1951年我國首次以政策的形式強(qiáng)調(diào)青少年的體質(zhì)健康問題，制定并頒布了《關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》，強(qiáng)調(diào)修正漠視青少年健康的教育思想和態(tài)度，并將增強(qiáng)體質(zhì)健康水平作為青少年發(fā)展的重大任務(wù)^[14]。在受到西方封鎖、蘇聯(lián)提供大量援助的國際背景下，我國實行“一邊倒”的外交方針。在毛主席做出“以蘇為師”“學(xué)習(xí)蘇聯(lián)”的重要指示下，我國體委在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上針對青少年體質(zhì)健康問題于1954年推出《準(zhǔn)備勞動與衛(wèi)國體育制度暫行條例和項目標(biāo)準(zhǔn)》^[15]，并于1956年頒布以增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)為主要目標(biāo)、具有技術(shù)教育思想特點的體育教學(xué)大綱^[16]，在全國掀起了運(yùn)動鍛煉，增強(qiáng)體質(zhì)的熱潮，實現(xiàn)了我國青少年體育健康促進(jìn)制度的從無到有，形成了關(guān)注學(xué)生體質(zhì)的一維健康觀，并呈現(xiàn)出濃厚蘇聯(lián)特色的統(tǒng)一化和制度化特點。隨著我國與蘇聯(lián)關(guān)系的惡化，毛主席提出并推行“雙百”方針，開啟了獨(dú)立自主的發(fā)展階段。1964年頒布的《關(guān)于中小學(xué)學(xué)生的健康狀況和改進(jìn)學(xué)校體育、衛(wèi)生工作的報告》提出了“兩課，兩操，兩活動”，并將勞衛(wèi)制更名為《青少年體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》，形成了課內(nèi)外相結(jié)合的青少年體育健康促進(jìn)體系。在珍寶島戰(zhàn)役爆發(fā)，國防壓力與日俱增，我國陷入與美蘇交惡的嚴(yán)峻局勢，以及國內(nèi)“大躍進(jìn)”和“文化大革命”爆發(fā)的綜合作用下，促使了《體育運(yùn)動十年規(guī)劃》的頒布以及“體育大躍進(jìn)”的出現(xiàn)，青少年體育健康促進(jìn)政策走向浮夸化和極端化，出現(xiàn)了“四紅”“雙紅”運(yùn)動以及“以軍代體”“以勞代體”的現(xiàn)象，軍事體育、勞動體育思想占據(jù)了我國青少年體育健康促進(jìn)政策的主導(dǎo)地位。從建國初期到改革開放前夕這一發(fā)展階段，我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷受到青少年緊迫的體質(zhì)健康問題影響而打開了“問題之窗”。具體而言，建國之初針對青少年體質(zhì)健康迫切需求的問題源流促使了黨和國家對于青少年體質(zhì)健康的重視及發(fā)展理念等政治源流的改變，推動了青少年體育健康促進(jìn)政策形成及變革進(jìn)入議程，即建國初期我國青少年體育健康促進(jìn)政策的制定與變遷過程中問題源流、政治源流、政策源流依次出現(xiàn)并最終實現(xiàn)三源匯聚。

2.2 “富起來”階段青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展：規(guī)范化和法制化（1979—2006年）

1979年5月，在我國實現(xiàn)全面撥亂反正、開啟改革開放新征程的背景下，在揚(yáng)州召開的“全國學(xué)校體育、衛(wèi)生工作經(jīng)驗交流會”，針對“大躍進(jìn)”和“文革”期間受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困頓、三年自然災(zāi)害爆發(fā)的影響，青少年營養(yǎng)供給嚴(yán)重不足、學(xué)生體質(zhì)健康水平堪憂等問題，確立了以增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)為核心的體質(zhì)教育思想的主導(dǎo)地位^[17]，明確了學(xué)校體育在青少年健康促進(jìn)中的重要作用，將學(xué)生體質(zhì)作為學(xué)校體育工作成績評定的最根本標(biāo)準(zhǔn)^[18]，實現(xiàn)了體育教育思想的撥亂反正，并隨后頒布了《中小學(xué)及高等學(xué)校體育、衛(wèi)生工作暫行規(guī)定》，作為首個具有法律性質(zhì)的學(xué)校體育衛(wèi)生文件，政策源流的變化促進(jìn)了政治源流的改變，標(biāo)志著我國青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展進(jìn)入規(guī)范化和法制化的新階段。隨著中美正式建交、改革開放推進(jìn)，我國通過四三方案、八二方案引進(jìn)了以勞動力密集型為主的西方資本及產(chǎn)業(yè)體系，以加強(qiáng)促進(jìn)民生的輕工業(yè)建設(shè)。而我國學(xué)校體育也在不斷調(diào)整以適應(yīng)勞動力密集型等產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整對青少年體質(zhì)健康提出的較高需求，相繼頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的意見》《義務(wù)教育法》以及《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)體育師資隊伍建設(shè)的意見》等政策及法規(guī)，“為祖國健康工作50年”的口號被重新提出，并將增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)作為體育課程及教學(xué)大綱改革的首要原則，加入“課課練”以及“保證中小學(xué)生每天鍛煉1小時”的項目內(nèi)容要求，我國迎來了青少年體質(zhì)水平提升的“黃金十年”^[19]。在鄧小平南行視察談話，我國放開引進(jìn)外資限制，西方文化及教育理念等伴隨著西方資本投資加速涌入國內(nèi)，素質(zhì)教育、終身教育思想得到廣泛傳播，青少年身心并重的二維健康觀和個體差異受到重視。在經(jīng)濟(jì)政策溢出效應(yīng)和西方教育思想的影響下，我國通過《學(xué)校體育工作條例》《中華人民共和國體育法》和《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》的頒布，明確了促進(jìn)學(xué)生身心健康的法定責(zé)任，構(gòu)建起全國范圍內(nèi)的“四年一調(diào)研，兩年一監(jiān)督”的青少年體質(zhì)健康監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和制度。我國青少年體育健康促進(jìn)政策在改革開放后到世紀(jì)之交的發(fā)展中，受到青少年營養(yǎng)供給不足、健康水平下滑等問題源流的出現(xiàn)和影響，引起了專家學(xué)者、政府官員的重視通過揚(yáng)州會議推動了體質(zhì)教育思想產(chǎn)生、教學(xué)大綱變革等政策源流的改變，促使《教育法》《體育法》等政治源流生成，問題源流、政策源流和政治源流的相繼出現(xiàn)并交匯，開啟了“政治之窗”，我國青少年體育健康促進(jìn)政策經(jīng)過發(fā)展和變遷也形成了由法律、行政法規(guī)、政府文件相銜接的規(guī)范化和法制化的新體系。

2.3 “強(qiáng)起來”階段青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展：多元化和立體化（2007年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國完成工業(yè)化成為世界工業(yè)總量第一大的國家并成功加入世界貿(mào)易組織，以更加開放的姿態(tài)融入全球化的浪潮中，我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)騰飛、人民生活水平出現(xiàn)快速提升。與此同時，現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對人類健康的威脅開始日益顯現(xiàn)，我國青少年近視率和肥胖率出現(xiàn)飆升，并在體質(zhì)測試中速度、耐力和爆發(fā)力表現(xiàn)呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢，“小胖墩”“小眼鏡”等青少年健康焦點問題引起了黨和國家以及社會各界的廣泛關(guān)注^[20]，全面啟動了陽光體育運(yùn)動。2007年5月，隨著中央7號文件的頒布將青少年體育健康上升到國家戰(zhàn)略的高度，要求認(rèn)真落實“健康第一”的指導(dǎo)思想，通過體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休閑等相關(guān)政策綜合推進(jìn)青少年健康發(fā)展，標(biāo)志著我國青少年體育健康促進(jìn)政策的發(fā)展和改革進(jìn)入新階段，呈現(xiàn)出多元化和立體化的特點，我國青少年體質(zhì)健康水平下滑趨勢得到有效遏制。隨著我國綜合國力的不斷提升，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從要素、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，人才需求也相應(yīng)改變，不僅要求青少年“身體健康”“具有基本知識和技能”，還要“具備創(chuàng)新、創(chuàng)造能力”等綜合素養(yǎng)。在此背景下，習(xí)近平總書記針對“小眼鏡”等焦點問題做出“文明其精神，野蠻其體魄”的重要指示，并指出學(xué)校體育是實現(xiàn)立德樹人根本任務(wù)、提升學(xué)生綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)性工程，提出和部署了“立德樹人”“健康中國”“體育強(qiáng)國”等重大戰(zhàn)略。相繼推動了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見》《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》《深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展意見》《義務(wù)教育體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》等綱領(lǐng)性政策文件的形成和頒布。從中央7號文件頒布至今，我國青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展進(jìn)入多元化和立體化的新階段，“小眼鏡”和“小胖墩”數(shù)量攀升使問題源流再次凸顯，而十八大、十九大和二十大政府工作報告以及習(xí)近平總書記對青少年體育健康的重要論述推動了政治源流的形成，繼而促使了陽光體育運(yùn)動、課程標(biāo)準(zhǔn)改革等政策源流的生成，實現(xiàn)政策變遷的三條動力源流交匯并促使“政策之窗”的開啟（如圖1）。

回顧我國青少年體育健康促進(jìn)政策的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升、社會文化的發(fā)展以及教育政策改革的深化，我國青少年體育健康促進(jìn)政策實現(xiàn)了極大的進(jìn)步和發(fā)展，呈現(xiàn)出從“形變”到“實變”再到“質(zhì)變”的演進(jìn)脈絡(luò)，實現(xiàn)了從初創(chuàng)到定型、從繼承到發(fā)展、從探索到深化，不斷趨于成熟和完善。

3 我國青少年體育健康促進(jìn)政策的多源流梳理

新中國成立以來，青少年體育健康促進(jìn)政策歷經(jīng)站起來、富起來、強(qiáng)起來等階段發(fā)展及變遷，在每一階段的特定歷史條件下問題源流、政策源流和政治源流的交匯及耦合均推動著青少年體育健康促進(jìn)政策的形成及嬗變。通過對各階段三條源流演進(jìn)軌跡的梳理，和對三條源流耦合價值訴求的剖析，以進(jìn)一步探究由“青少年體育健康促進(jìn)政策是如何生成的？推動政策形成及變遷的因素有哪些？”等問題聚集成的青少年體育健康促進(jìn)政策“前決策過程”的“機(jī)制黑箱”。

3.1 我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的政治源流

我國國體與政體決定了我國政治源流以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，社會的關(guān)注以及國民的情緒都是其重要的組成及影響因素。歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視青少年體育健康促進(jìn)政策及工作開展，并立足于從民族振興到民族復(fù)興的美好愿景相繼作出了一系列重要論述，直接影響著我國青少年體育健康促進(jìn)政策的形成及變遷。建國伊始，青少年體育鍛煉的普及化和經(jīng)常化成為體育健康促進(jìn)的側(cè)重點，青少年國防體育和競技體育得到快速發(fā)展。毛澤東同志在明確“發(fā)展體育運(yùn)動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”的宏觀體育發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，提出了“健康第一，學(xué)習(xí)第二”的教育方針，并強(qiáng)調(diào)青少年的成才標(biāo)準(zhǔn)是“身體好，學(xué)習(xí)好，工作好”，身體好被擺在首位。青少年體育健康促進(jìn)工作引起廣泛重視，也極大地推動了政策的形成與落實。在全面撥亂反正后，青少年體育健康促進(jìn)重新得到重視和恢復(fù)，鄧小平同志明確了“三個面向”的教育方針，指出“體育是培養(yǎng)社會主義建設(shè)合格人才的重要手段”，并提出“使我們的青少年成為有理想、有道德、有知識、有體力的人”，開啟了體育教育及健康促進(jìn)的新篇章。江澤民同志在此基礎(chǔ)上提出“為增強(qiáng)人民體質(zhì)服務(wù)，是黨和國家對體育工作的基本要求”。兩位領(lǐng)導(dǎo)人的重要論述都體現(xiàn)出青少年體育健康促進(jìn)在社會發(fā)展中的重要作用和價值。進(jìn)入21世紀(jì)后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視青少年健康成長，胡錦濤同志在“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出開展體育鍛煉活動，提高青少年健康素質(zhì)的重要決策。習(xí)近平同志立足于國家發(fā)展大局給予青少年體育健康促進(jìn)工作多方面的價值論斷，如明確“要樹立健康第一的教育理念，開齊開足體育課，幫助學(xué)生在體育鍛煉中享受樂趣、增強(qiáng)體質(zhì)、健全人格、錘煉意志”的青少年體育健康促進(jìn)理念，并多次提到要“文明其精神，野蠻其體魄”^[21]。在習(xí)近平同志的指導(dǎo)下，青少年體育健康促進(jìn)的相關(guān)政策及法規(guī)接連頒布，極大促進(jìn)了我國青少年健康促進(jìn)體系的日臻完善。隨著青少年體育健康促進(jìn)政策改革步入“深水區(qū)”，政策落實存在阻滯或偏差、“萬般皆下品，唯有讀書高”思想根深蒂固、中央與地方聯(lián)動較少等問題仍制約著青少年體育健康促進(jìn)政策效益的最大化。黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人對青少年體育健康促進(jìn)的重要論述具有明顯的時代特點，但又相互聯(lián)系并呈現(xiàn)出繼承中發(fā)展的遞進(jìn)關(guān)系，匯聚成為政治源流，在我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，為政策變遷注入政治勢能并指明戰(zhàn)略性方向。

3.2 我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的政策源流

我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的政策源流主要由專家學(xué)者的觀點及學(xué)術(shù)研究成果、相關(guān)政策制定者的經(jīng)驗分享、人大及兩會代表和政協(xié)委員的政策提案匯聚而成。在站起來階段全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗的背景下，凱里舍夫來華講學(xué)確立了體育教育理論以及技術(shù)教育思想的主導(dǎo)地位，其主張在向?qū)W生傳授運(yùn)動技能的過程中發(fā)展身體素質(zhì)，從而為生產(chǎn)和國防建設(shè)服務(wù)。青少年體育鍛煉狀況及科學(xué)性等相關(guān)學(xué)界研究也受到重視，指出了“適當(dāng)?shù)捏w育活動是增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)所必需的”^[22]。這一階段專家學(xué)者及政策制定者對青少年體育健康促進(jìn)進(jìn)行了初步的探索，形成了關(guān)注學(xué)生體質(zhì)的一維健康觀。步入富起來階段時，在揚(yáng)州會議和煙臺會議上大體育觀和以徐英超、林笑峰為代表的真義體育觀出現(xiàn)了嚴(yán)重的對立和分歧，但“技能論”和“體質(zhì)論”均注重增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)的重要性，體質(zhì)教育思想得到廣泛傳播。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，素質(zhì)教育思想、終身體育思想等傳入國內(nèi)，體育健康促進(jìn)思想趨于多元化。同時，青少年體育司的組建以及人大、兩會代表相繼提出重視青少年體育鍛煉、關(guān)注學(xué)生身心健康、加強(qiáng)學(xué)校體育教學(xué)等議案，動員了更多的社會力量參與青少年體育健康促進(jìn)政策的制定及變遷，身心并重的二維健康觀逐漸形成。進(jìn)入站起來階段后，青少年體育健康促進(jìn)政策受到官員、學(xué)者、企業(yè)家等各方力量的重視并取得長足進(jìn)步，“健康第一”的指導(dǎo)思想成為學(xué)校體育教學(xué)的主旨思想，青少年體育健康促進(jìn)的研究實現(xiàn)數(shù)量與深度的提升，眾多健康促進(jìn)相關(guān)國家、省部級課題立項以及人大及兩會代表和政協(xié)委員的建言獻(xiàn)策，極大地豐富了政策原湯，也形成了兼具身體、心理和社會適應(yīng)的三維健康觀。我國青少年體育健康促進(jìn)思想實現(xiàn)了從高度政治化到工具化再到人本化、綜合化、教育化的價值定位轉(zhuǎn)變，政策源流的科學(xué)性和多樣性得到進(jìn)一步提升，但仍存在政策建議及方案“軟化”速度緩慢、軟化通道有限等不足。在我國青少年體育健康促進(jìn)政策的變遷中政策源流發(fā)揮著重要的輔助及推動作用，政策共同體在青少年體育健康促進(jìn)方面產(chǎn)生的發(fā)展思路、參考建議、備選方案，為我國政策變遷提供了合法性依據(jù)以及適宜的政策嬗變氛圍。

3.3 我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的問題源流

就我國青少年體育健康促進(jìn)政策而言，不同階段決策者面對的青少年健康問題都不盡相同，均受到不同歷史階段和時代特點的影響，也成為推動各階段政策議程的動力因素。新中國成立之初，在生產(chǎn)力水平低、現(xiàn)代化基礎(chǔ)薄弱、營養(yǎng)供給不足以及衛(wèi)生條件落后等因素的綜合影響下，我國廣大青少年普遍出現(xiàn)身體健康狀況不佳，肺結(jié)核、腸胃病、砂眼等基礎(chǔ)疾病患病率高^[23]，天花、霍亂、鼠疫等傳染病叢生，使青少年健康狀況遠(yuǎn)不能滿足國家建設(shè)和社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為盡快提升青少年健康水平，通過“愛國衛(wèi)生運(yùn)動”的開展、“準(zhǔn)備勞動與衛(wèi)國”體育制度的借鑒與構(gòu)建，初步形成了青少年體育健康促進(jìn)體系，政策形成及發(fā)展呈現(xiàn)出“形變”特點。改革開放初期，受到文革期間體育課程停擺、三年自然災(zāi)害、學(xué)業(yè)壓力與日俱增、學(xué)生體育鍛煉意識薄弱等因素影響，青少年身體素質(zhì)發(fā)展呈現(xiàn)下降趨勢，根據(jù)全國體育健康測試數(shù)據(jù)顯示，自1985年起我國青少年各項健康指標(biāo)出現(xiàn)了為期20余年的持續(xù)下滑。為解決青少年身體健康問題，為發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)，我國通過頒布《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》、構(gòu)建青少年體質(zhì)健康測試制度以及推動體育與健康課程改革等措施，對青少年體育健康促進(jìn)體系進(jìn)行改革優(yōu)化，通過自主探索完成政策發(fā)展的“實變”。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國經(jīng)濟(jì)和科技的快速發(fā)展，青少年力量、耐力、爆發(fā)力、柔韌等素質(zhì)指標(biāo)在2005年測試中呈現(xiàn)全面下降趨勢，學(xué)生體測猝死等事件頻發(fā)，出現(xiàn)男孩缺少陽剛之氣，女孩更是“玻璃人”的現(xiàn)象，青少年肥胖率和近視率也出現(xiàn)飆升，全國青少年總體近視率高達(dá)53.6%，高中生達(dá)到驚人的91.95%，位居世界第一，引起社會各界高度關(guān)注^[24]。隨著中央7號文件的頒布，我國通過體育、衛(wèi)生以及營養(yǎng)等一攬子政策逐步構(gòu)建了涵蓋家、校、社等多元化和立體化的青少年體育健康促進(jìn)體系，我國青少年體質(zhì)健康指標(biāo)也呈現(xiàn)出“止跌回暖”的發(fā)展態(tài)勢，政策變遷實現(xiàn)“質(zhì)變”。隨著青少年體育健康促進(jìn)政策發(fā)展駛?cè)胄乱惠喐咚侔l(fā)展快車道，問題源流中仍存在著青少年健康問題隱蔽性強(qiáng)、監(jiān)測形式及內(nèi)容單一、相關(guān)政策評估機(jī)制缺失等問題和不足。青少年健康指標(biāo)波動、焦點事件爆發(fā)一直貫穿于整個青少年體育健康促進(jìn)政策的發(fā)展歷程，問題源流在政策變遷中發(fā)揮著顯著的先導(dǎo)作用，為政策的變遷提供了合理性契機(jī)。

在多源流理論視域下，我國青少年體育健康促進(jìn)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)下滑、焦點事件爆發(fā)等問題源流的生成使政策決策者的關(guān)注點聚焦，為政策變遷創(chuàng)造了合理性契機(jī)；政策共同體的議案和建議則匯聚成政策源流，為政策變遷提供適宜氛圍并賦予合法性依據(jù)；黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對青少年體育健康促進(jìn)的重要論斷和指示生成政治源流，為政策變遷創(chuàng)造政治環(huán)境并指明戰(zhàn)略性方向。三條源流交織耦合實現(xiàn)匯聚，開啟政策之窗并啟動決策議程，最終實現(xiàn)政策的形成及變遷（如圖2）。我國青少年體育健康促進(jìn)政策歷經(jīng)站起來、富起來、強(qiáng)起來階段發(fā)展，三條源流不斷交匯，開啟政策之窗進(jìn)而實現(xiàn)政策變遷并不斷取得進(jìn)展和突破，我國青少年體育健康促進(jìn)政策也必將伴隨著問題源流的不斷涌現(xiàn)、政策源流的不斷豐富和政治源流的不斷發(fā)展而趨于完善和成熟。

4 我國青少年體育健康促進(jìn)政策的優(yōu)化路徑

我國青少年體育健康促進(jìn)政策的制定及變遷是一個漸進(jìn)的過程，伴隨著政策建議的軟化、政策企業(yè)家的推動、三條源流的匯合以及政策之窗的開啟。站在新的歷史方位上，我國青少年體育健康促進(jìn)政策變遷的動力機(jī)制仍需不斷地完善和優(yōu)化以適應(yīng)和保障新時代青少年體育健康促進(jìn)體系發(fā)展的需要。

4.1 宏觀規(guī)劃層面：堅持政治溪流的主導(dǎo)地位，優(yōu)化青少年健康問題治理環(huán)境

在我國政治語境下，政治源流位居青少年體育健康促進(jìn)政策形成和變遷的核心和主導(dǎo)地位，為我國深化青少年體育健康促進(jìn)政策改革提供基本動力和可靠保障。應(yīng)在遵循國家改革理念和發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，及時回應(yīng)問題和政策源流，優(yōu)化青少年健康問題治理環(huán)境。第一，深化領(lǐng)導(dǎo)人重要論述和決策的落實與部署，推進(jìn)我國青少年體育健康促進(jìn)體系和治理能力現(xiàn)代化。我國青少年體育健康促進(jìn)相關(guān)政策制定及決策者應(yīng)不斷提升自身的政治意識和素養(yǎng)，在貫徹習(xí)近平總書記重要論述，領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院深化青少年體育健康促進(jìn)重大決策部署的基礎(chǔ)上，積極回應(yīng)“推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標(biāo)，立足于健康中國、體育強(qiáng)國、全民健身等國家發(fā)展戰(zhàn)略，積極探索行之有效、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的政策方案，切實推進(jìn)我國青少年健康促進(jìn)政策體系的現(xiàn)代化發(fā)展，使其繪出新愿景、邁向新征程、回應(yīng)新期待。第二，國民情緒和公共輿論對青少年體育健康促進(jìn)政策也具有重要的影響作用，應(yīng)通過新華社、《人民日報》、學(xué)習(xí)強(qiáng)國等主流媒體以及網(wǎng)絡(luò)平臺推動公眾形成合理的政策理解和認(rèn)識，有效引導(dǎo)國民情緒和社會輿論導(dǎo)向，營造青少年體育健康促進(jìn)政策貫徹落實的適宜社會群眾氛圍。第三，發(fā)揮“吸納——輻射”強(qiáng)化中央和地方政府的互動作用^[25]，中央政府可以整合上海等地關(guān)于青少年體育健康促進(jìn)優(yōu)秀方案以及吸納江蘇、山東等《學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例》的先進(jìn)經(jīng)驗，并通過權(quán)威性的行政指令進(jìn)行各省份落實，以實現(xiàn)政策方案的全面鋪開，地方政府也可以采用“先試點，后推廣”的模式，為青少年體育健康促進(jìn)政策的不斷完善提供實踐經(jīng)驗與反饋。

4.2 中觀調(diào)控層面：強(qiáng)化政策原湯的輔助功能，形成與共同體的良性互動機(jī)制

雖然青少年體育健康促進(jìn)政策議程更多受到問題源流和政治源流的影響，但政策源流則推動并產(chǎn)生了備選方案、政策建議以及解決辦法，以適應(yīng)不斷變化的問題及政治需求，并有效提升政策的科學(xué)性、合理性和公平性，成為開啟政策之窗的關(guān)鍵要素之一。第一，搭建青少年體育健康促進(jìn)方案交流平臺，加速政策建議在原湯中的“軟化”過程。一是強(qiáng)化思想幸存的標(biāo)準(zhǔn)，提升政策建議的質(zhì)量與吸納效率。在政策共同體中政策建議或備選方案的產(chǎn)生及發(fā)展類似于生物自然選擇過程，結(jié)合我國青少年體育健康促進(jìn)的具體國情強(qiáng)化幸存標(biāo)準(zhǔn)，以保障政策建議兼具技術(shù)可行性和價值可接受性。二是關(guān)注政策原湯中的“浪頭效應(yīng)”，加速政策之窗的開啟，形成與政策共同體的良性互動。正如羅伯特·阿克塞爾羅德所言：“一項政策建議被討論得越多，它就越受到重視?！睉?yīng)進(jìn)一步拓寬我國青少年體育健康促進(jìn)政策建議的反饋渠道和平臺，促使更多的學(xué)者、教師等公民參與到政策的制定和討論中，既有利于促進(jìn)政策制定的科學(xué)化和民主化，還可以加深公民對政策的理解，減少政策落實中的阻力。第二，注重國際青少年體育健康促進(jìn)政策的外溢效應(yīng)，為我國青少年體育健康促進(jìn)政策改革深化提供國際視野與經(jīng)驗?；谏鐣鷳B(tài)環(huán)境促進(jìn)青少年體育健康一直是國際上相關(guān)政策的側(cè)重點，如芬蘭的“學(xué)校運(yùn)動計劃”強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)體育環(huán)境和氛圍建設(shè)，通過多方聯(lián)動以實施綜合性體育健康促進(jìn)行動^[26]。美國的《國家青少年體育戰(zhàn)略》以及《加拿大體育政策（2002—2012）》均提供了構(gòu)建青少年體育健康促進(jìn)支持性生態(tài)環(huán)境的政策深化改革新思路。

4.3 微觀實踐層面：緊扣問題源流的先導(dǎo)導(dǎo)向，持續(xù)關(guān)注健康問題與政策矛盾

亟待解決的青少年健康問題和焦點事件始終是我國青少年體育健康促進(jìn)政策出臺及變遷的核心動力。當(dāng)前我國已逐漸步入社會改革的“深水區(qū)”，問題源流作為政治源流的重要補(bǔ)充，對青少年體育健康促進(jìn)體系和政策的不斷發(fā)展和完善具有重要意義。政策決策及制定者應(yīng)樹立“問題意識”，持續(xù)關(guān)注青少年健康問題以及政策矛盾。首先，提升青少年體育健康促進(jìn)政策領(lǐng)域的“問題能見度”。一方面，應(yīng)完善青少年體育健康促進(jìn)監(jiān)測體系，將青少年健康測試覆蓋體質(zhì)、心理、社會適應(yīng)、膳食營養(yǎng)全方位、多領(lǐng)域，并通過定期或不定期的測試提升青少年健康問題的透明度。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計完善監(jiān)管和評估機(jī)制，體現(xiàn)“黨政同責(zé)”要求，使各級黨委承擔(dān)起青少年體育健康促進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以有效遏制部分官員及校長為提升自身政績，弄虛作假以掩蓋政策執(zhí)行或青少年健康測試中暴露出的問題。其次，重視焦點事件及關(guān)鍵指標(biāo)的“催化”作用，格斯頓認(rèn)為：“某一重要的事件就是一種觸發(fā)機(jī)制，該事件會把日常的問題轉(zhuǎn)化為一種普遍性的、負(fù)面的反饋。公眾的反饋將成為公共問題的基礎(chǔ)，由此進(jìn)入政策議程”^[27]?！靶⊙坨R”“小胖墩”以及學(xué)生體測猝死等關(guān)鍵指標(biāo)的變化和焦點事件的爆發(fā)均引起了公眾的高度關(guān)注，促使中央7號等重要政策的形成。政策企業(yè)家可以充分發(fā)揮焦點事件的“催化”作用，以推動青少年體育健康促進(jìn)政策的出臺及變遷。最后，持續(xù)反饋青少年體育健康促進(jìn)政策的矛盾與危機(jī)，針對政策貫徹落實構(gòu)建評估體系及標(biāo)準(zhǔn)，采用PMC指數(shù)、PSM模型以及DID模型等評估工具及方法對青少年體育健康促進(jìn)政策的成效進(jìn)行量化評估，持續(xù)關(guān)注和收集政策落實的阻塞因素、執(zhí)行偏差等反饋信息，及時有針對性地進(jìn)行調(diào)整和整改，以推動政策效益的最大化。

5 結(jié) 語

青少年體育健康促進(jìn)政策既是我國青少年體育和健康權(quán)益的有力保障，也是我國青少年體育健康促進(jìn)思想及理念的集中反映。我國青少年體育健康促進(jìn)政策自新中國成立伊始經(jīng)過站起來、富起來、強(qiáng)起來階段發(fā)展，呈現(xiàn)出不同特點并趨于系統(tǒng)化、科學(xué)化和立體化。隨著中國特色社會主義發(fā)展進(jìn)入新時代，應(yīng)深度把握“三流耦合”在我國青少年體育健康促進(jìn)政策生成、演變和改進(jìn)中的動力機(jī)制及作用，以推動我國青少年體育健康促進(jìn)政策體系的改革深化和臻善發(fā)展。

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