賈迅良 田佳佳

摘 要：以政策工具理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用Nvivo11 Plus軟件對(duì)我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)《全民健身實(shí)施計(jì)劃（2021—2025年）》政策文本進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)各省份文本中政策工具不均衡使用現(xiàn)象突出，呈現(xiàn)出重“環(huán)境型”輕“需求型”政策工具；不同參與主體政策工具類(lèi)型使用存在差異性，政府部門(mén)側(cè)重于環(huán)境型政策工具運(yùn)用，群眾個(gè)體方面使用需求型政策工具較多；在實(shí)施領(lǐng)域中群眾體育運(yùn)用政策工具頻數(shù)最多，而體育文化領(lǐng)域關(guān)注面缺乏。并針對(duì)全民健身政策出現(xiàn)的問(wèn)題提出建議：應(yīng)統(tǒng)籌多方主體協(xié)同參與，健全全民健身政策體系；優(yōu)化政策工具均衡使用，提升全民健身政策執(zhí)行力；動(dòng)態(tài)調(diào)整注意力配置，促進(jìn)全民健身可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策工具；地方政府；全民健身；政策文本

中圖分類(lèi)號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－2808（2024）01－0043－08

Abstract：Based on the theory of policy tools， Nvivo11 Plus software was used to analyze the policy texts of the National Fitness Implementation Plan （2021-2025） of 31 provinces， municipalities and autonomous regions in China， and it was found that the uneven use of policy tools in the texts of various provinces in China was prominent， showing an emphasis on “environment-based” and “demand-based” policy tools. The policy tools used by different participants are different， with government departments focusing on the use of environmental policy tools and the masses using more demand-based policy tools; in the implementation areas， mass sports use the most policy tools， while sports and culture in the field of implementation， mass sports has the most frequent use of policy tools， while sports culture lacks attention. In view of the problems of national fitness policy， we suggest that we should coordinate the participation of multiple subjects and improve the national fitness policy system; optimize the balanced use of policy tools and improve the execution of national fitness policy; and dynamically adjust the allocation of attention to promote the sustainable development of national fitness.

Key words：Policy tools;Local government; National fitness; Policy text

目前，我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，深入推進(jìn)全民健身與全民健康深度融合是實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的重要途徑和手段。1995年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布以來(lái)，黨和國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策推進(jìn)全民健身改革和制度創(chuàng)新，群眾體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了萌芽時(shí)期、探索時(shí)期、發(fā)展時(shí)期和成熟時(shí)期四個(gè)階段^[1]，并取得了長(zhǎng)足的成效。2022年頒布的《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》是加快體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要基石，也是社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要體現(xiàn)；黨的二十大報(bào)告中指出“廣泛開(kāi)展全民健身活動(dòng)，加強(qiáng)青少年體育工作，促進(jìn)群眾體育和競(jìng)技體育全面發(fā)展，加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)?！睘槲覈?guó)全民體育事業(yè)發(fā)展擎繪出新的藍(lán)圖。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)全民健身政策研究也日漸興起，主要集中于以下方面：（1）國(guó)內(nèi)有關(guān)全民健身政策發(fā)展現(xiàn)狀研究：房英杰等從新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義全民健身的制度體系、長(zhǎng)效機(jī)制、體醫(yī)融合等方面存在的困境與改進(jìn)路徑進(jìn)行闡述^[2]；趙泓羽等采用文獻(xiàn)資料法、知識(shí)圖譜法等對(duì)全民健身公共服務(wù)治理研究的演進(jìn)軌跡、熱點(diǎn)視角與發(fā)展趨向進(jìn)行分析，并對(duì)未來(lái)全民健身公共服務(wù)治理研究趨向提出展望^[3]；（2）國(guó)外有關(guān)全民健身政策經(jīng)驗(yàn)借鑒研究；學(xué)者們通過(guò)文獻(xiàn)資料法、訪談法、比較分析法等對(duì)美國(guó)^[4-6]、日本、韓國(guó)^[7-8]、英國(guó)^[9]、澳大利亞^[10]等國(guó)家群眾體育開(kāi)展進(jìn)行研究，為我國(guó)全民健身發(fā)展提供寶貴借鑒經(jīng)驗(yàn)；（3）政策工具視角下全民健身政策頂層設(shè)計(jì)研究：李媛、游貴兵以二維分析框架從政策工具與供給主體對(duì)我國(guó)公共服務(wù)政策進(jìn)行量化分析并提出相應(yīng)地建議^[10]；臧海翔則運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)地方政府全民健身計(jì)劃注意力配置進(jìn)行分析^[12]。綜上來(lái)看，我國(guó)全民健身政策內(nèi)容研究越來(lái)越豐富、研究方法越來(lái)越新穎，但也暴露出我國(guó)群眾體育事業(yè)距“高水平”“高品質(zhì)”發(fā)展還有一定差距，依然存在政策實(shí)施執(zhí)行阻力、全民健身供需結(jié)構(gòu)性矛盾、多元主體協(xié)同參與活力有限等問(wèn)題。因此，從政策工具理論視角，構(gòu)建“參與主體—政策工具—實(shí)施領(lǐng)域”三維分析框架對(duì)我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)《全民健身實(shí)施計(jì)劃（2021—2025年）》文本進(jìn)行量化分析，重點(diǎn)探討政策工具選擇類(lèi)型和特征，闡明政策執(zhí)行的阻力原因，以期為群眾體育政策優(yōu)化與發(fā)展提供借鑒參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究樣本與方法

1.1.1 研究樣本

為保證研究樣本的科學(xué)性、代表性和權(quán)威性原則，選取除港澳臺(tái)外的我國(guó)31個(gè)各省級(jí)人民政府門(mén)戶網(wǎng)站頒布的《全民健身實(shí)施計(jì)劃（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施計(jì)劃》）作為研究樣本^[12]。樣本數(shù)據(jù)選取出于以下考慮：（1）《實(shí)施計(jì)劃》保障了政策文本內(nèi)容的全面性?！秾?shí)施計(jì)劃》是地方政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定符合自身發(fā)展的政策執(zhí)行體系，涵蓋了群眾體育政策的全面領(lǐng)域；（2）《實(shí)施計(jì)劃》突出了政策文本研究具有代表性?！秾?shí)施計(jì)劃》是各省級(jí)人民政府對(duì)全域五年間全民健身計(jì)劃實(shí)施的具體規(guī)劃，代表著地方政府體育治理聚焦點(diǎn)，也是落實(shí)國(guó)家全民健身政策的具體體現(xiàn)；（3）《實(shí)施計(jì)劃》凸顯了政策文本具有權(quán)威性?！秾?shí)施計(jì)劃》是各省級(jí)人民政府關(guān)于全民健身實(shí)施的具體舉措，也是對(duì)各市、縣域全民健身發(fā)展的指導(dǎo)性文件。

1.1.2 研究方法

內(nèi)容分析法是一種以經(jīng)驗(yàn)理論介定分類(lèi)或分析模塊為主的實(shí)證研究方法，然后以編碼節(jié)點(diǎn)按照一定模式將文獻(xiàn)內(nèi)容加以量化分析，形成基本理論研究框架^[13]。本研究借助QSR公司研發(fā)的Nvivo 11 puls軟件由兩位專(zhuān)業(yè)編碼人員對(duì)我國(guó)31省份的《實(shí)施計(jì)劃》文本進(jìn)行獨(dú)立編碼（見(jiàn)表1），在編碼過(guò)程中遵循以下原則：（1）只對(duì)政策文本的正文內(nèi)容進(jìn)行編碼，不對(duì)標(biāo)題編碼，一次編碼只計(jì)算一次；（2）以短語(yǔ)為分析單位，當(dāng)一個(gè)短語(yǔ)中既有主、客體時(shí)，以客體內(nèi)容編碼為主。編碼結(jié)束后，利用霍爾斯提公式對(duì)編碼結(jié)果信度和一致性進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果一致性系數(shù)顯示kappa值為0.84，符合信度檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

2 三維分析框架構(gòu)建

2.1 政策工具X軸

研究者根據(jù)政策作用機(jī)制、政策達(dá)成目標(biāo)、政府介入程度等將政策工具分成不同類(lèi)型，借鑒Rothwell和Zegveld政策工具分類(lèi)，將《實(shí)施計(jì)劃》分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具3種，其中供給型政策工具指的是政府在實(shí)施全民健身計(jì)劃過(guò)程中提供資金支持、場(chǎng)地設(shè)施保障、科技創(chuàng)新、資訊服務(wù)、體育人才培養(yǎng)、公共服務(wù)供給等促進(jìn)全民健身順利開(kāi)展；需求型政策工具是指在實(shí)施計(jì)劃過(guò)程中以刺激市場(chǎng)繁榮并降低市場(chǎng)參與障礙，通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包、國(guó)際交流、貿(mào)易管制等手段調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。環(huán)境型政策工具主要從目標(biāo)規(guī)劃、金融服務(wù)、政策法規(guī)保障、策略性措施和稅收保障等方面為全民健身提供保障支撐（見(jiàn)圖1）。

2.2 參與主體Y軸

全民健身是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，需要多方主體協(xié)同參與共同完成。政府作為政策制定的決策者，理應(yīng)確保政策的科學(xué)性、代表性和權(quán)威性，對(duì)政策理論和實(shí)踐認(rèn)知應(yīng)充分、具體，在政策執(zhí)行過(guò)程中起著引領(lǐng)作用；而教育機(jī)構(gòu)、群眾參與、社會(huì)組織作為政策客體利益相關(guān)方，其利益訴求直接影響全民健身政策執(zhí)行效率。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策文本是主軸線，串聯(lián)起政策執(zhí)行主體和利益相關(guān)方之間的“利益博弈”，使其形成政策合力，如一方利益受阻，就會(huì)引起政府的注意力并將相關(guān)情況反饋給政策的決策者進(jìn)行調(diào)整，從而提升政策執(zhí)行的效率（見(jiàn)圖1）。

2.3 實(shí)施領(lǐng)域Z軸

以《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》戰(zhàn)略任務(wù)為參考，結(jié)合《實(shí)施計(jì)劃》文本內(nèi)容將其劃分為學(xué)校體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育文化四個(gè)部分。其中學(xué)校體育必須做到教會(huì)、勤練、常賽，以文化人、以體育人，達(dá)到終身體育的目的；群眾體育主要指圍繞群眾開(kāi)展豐富的體育活動(dòng)，完善體育文化設(shè)施，提高群眾身體健康；體育產(chǎn)業(yè)是專(zhuān)門(mén)從事圍繞著直接作用于消費(fèi)者的體育服務(wù)或勞務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)^[14]；體育文化是人們對(duì)體育思想、觀念、意志、理論方法等無(wú)形的社會(huì)屬性內(nèi)容的反映和外在的各種體育運(yùn)動(dòng)身體形態(tài)、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、設(shè)施和動(dòng)作技能的組織行為（見(jiàn)圖1）。

3 結(jié)果與分析

3.1 《實(shí)施計(jì)劃》政策文本主題特征

為了從宏觀層面全面把握全民健身計(jì)劃政策文本的整體情況，結(jié)合31個(gè)省、市、自治區(qū)《實(shí)施計(jì)劃》文本內(nèi)容分析可知，地方政府在制定《實(shí)施計(jì)劃》政策文本過(guò)程中緊密?chē)@國(guó)務(wù)院頒布的《全民健身計(jì)劃（2021—2025年）》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，即指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施和組織實(shí)施等主要內(nèi)容。其中有些省份結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)對(duì)《實(shí)施計(jì)劃》文本進(jìn)行優(yōu)化，如上海市在原有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，增加了“重點(diǎn)任務(wù)”、山東省設(shè)置了“統(tǒng)籌推進(jìn)全民健身協(xié)調(diào)融合發(fā)展”、江蘇省增加了“績(jī)效評(píng)估”等內(nèi)容；山東省、安徽省、重慶市、海南省等14個(gè)省份在《實(shí)施計(jì)劃》文本中明確了各主管部門(mén)的任務(wù)分配，形成了各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作的局面；北京市、河北省等25個(gè)省份圍繞冬奧會(huì)舉辦的時(shí)代性，明確了各地域冰雪運(yùn)動(dòng)實(shí)施的具體舉措。

詞頻是詞匯在所有政策文本中出現(xiàn)的次數(shù)，是政策文本反映的熱點(diǎn)和方向，關(guān)鍵詞越大表示出現(xiàn)次數(shù)越多，反之出現(xiàn)次數(shù)較少。從微觀層面，運(yùn)用Nvivo 11 puls軟件對(duì)31份地方政府《實(shí)施計(jì)劃》文本內(nèi)容進(jìn)行詞頻分析（見(jiàn)圖2），其中排在前五位的是：健身、體育、全民、服務(wù)和活動(dòng)。為了更好的展現(xiàn)《實(shí)施計(jì)劃》文本詞匯出現(xiàn)的情況，將前20個(gè)高頻詞匯進(jìn)行歸納分析（見(jiàn)表2）：一是主題詞：健身、體育、服務(wù)和健康；二是參與主體：全民；三是內(nèi)容：活動(dòng)、運(yùn)動(dòng)、賽事；四是動(dòng)詞：發(fā)展、組織、開(kāi)展、建設(shè)等；五是地域?qū)傩裕汗病⑸鐣?huì)、社區(qū)；通過(guò)對(duì)這些詞匯分類(lèi)，更好的展示出地方政府實(shí)施全民健身計(jì)劃政策文本的特點(diǎn)。

3.2 各省市《實(shí)施計(jì)劃》文本政策工具分布情況

各省份全民健身政策文本中政策工具組合使用呈現(xiàn)一定的地域特色。以廣東為例，與其他省份相比，其需求型政策工具使用最多，主要因?yàn)閺V東省圍繞粵港澳大灣區(qū)體育新融合建設(shè)為契機(jī)，政府通過(guò)加大對(duì)群眾體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力度、支持社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)、申辦國(guó)際國(guó)內(nèi)群眾體育重大賽事活動(dòng)等方式來(lái)提升群眾體育事業(yè)發(fā)展；山東省、湖北省、山西省等省份在供給型政策使用上高于環(huán)境型政策工具；福建省、河南省、安徽省等省級(jí)政府在全民健身綜合性政策中對(duì)環(huán)境型政策工具使用比較突出，供給型次之，需求型最少，來(lái)推動(dòng)群眾體育事業(yè)不斷發(fā)展，這與對(duì)整體特點(diǎn)的判斷一致（見(jiàn)圖3）。

3.3 三維分析框架下的單維度分析

3.3.1 政策工具X維度特征分析

從政策工具類(lèi)型統(tǒng)計(jì)來(lái)看（見(jiàn)表3），我國(guó)地方政府《實(shí)施計(jì)劃》政策文件中供給型政策工具占比39.39%，需求型政策工具占10.11%，環(huán)境型政策工具占比50.5%，表明地方政府在制定《實(shí)施計(jì)劃》中政策工具類(lèi)型使用不均衡，以環(huán)境型政策工具為主導(dǎo)，供給型政策次之，而需求型政策工具存在弱化現(xiàn)象。

（1）供給型政策工具。

全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略決策，對(duì)群眾體育健康發(fā)展起著重要推動(dòng)作用。而地方政府在開(kāi)展全民健身過(guò)程中，有必要在供給端為全民健身實(shí)施提供必要的保障。從文本統(tǒng)計(jì)來(lái)看，資金支持占14.67%、場(chǎng)地設(shè)施保障占30.78%、科技創(chuàng)新占7.66%、資訊服務(wù)占12.12%、以及體育人才培養(yǎng)、公共服務(wù)供給分別占比19.46%、15.31%；其中場(chǎng)地設(shè)施保障是全民健身開(kāi)展的重要基礎(chǔ)；資金支持是全民健身實(shí)施過(guò)程中的動(dòng)力，科技創(chuàng)新和資訊服務(wù)是全民健身實(shí)施的主要媒介，因此供給型政策工具對(duì)全民健身發(fā)展起到重要推動(dòng)作用。

（2）環(huán)境型政策工具。

環(huán)境型政策工具在全民健身實(shí)施過(guò)程中占據(jù)主要地位，這與我國(guó)近年來(lái)對(duì)建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)，加強(qiáng)群眾體育全面發(fā)展有著重要關(guān)聯(lián)。但地方政府在制定《實(shí)施計(jì)劃》過(guò)程中過(guò)多使用環(huán)境型政策工具，導(dǎo)致其內(nèi)部工具的使用存在失衡現(xiàn)象，其中目標(biāo)規(guī)劃占20.03%、金融服務(wù)占8.46%、政策法規(guī)保障占27.11%、策略性措施占38.31%和稅收保障占6.09%。政策法規(guī)保障是全民健身計(jì)劃實(shí)施的重要基礎(chǔ)條件，是政府推進(jìn)群眾體育開(kāi)展的有利保證，更是政府制定和使用政策優(yōu)越性的體現(xiàn)，但過(guò)度使用也暴露出政府短期行為動(dòng)機(jī)，不利于群眾體育深度發(fā)展。策略性措施占比最高，彰顯出各級(jí)政府對(duì)全民健身計(jì)劃實(shí)施有效推進(jìn)；金融服務(wù)和稅收保障占比較少，因此應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境型政策工具的拉動(dòng)作用。

（3）需求型政策工具。

需求型政策工具是完善全民健身實(shí)施計(jì)劃過(guò)程中持續(xù)發(fā)展最直接有效的方式，但在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)需求型政策工具在實(shí)施過(guò)程中存在缺位現(xiàn)象。從內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)看，政府采購(gòu)占37.27%、服務(wù)外包占39.13%、國(guó)際交流占16.15%、貿(mào)易管制占7.45%，其中政府采購(gòu)和服務(wù)外包是滿足群眾體育需求開(kāi)展的重要因素，是地方政府推進(jìn)全民健身實(shí)施過(guò)程中重要手段；國(guó)際交流是實(shí)現(xiàn)群眾體育高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，但貿(mào)易管制方面極少運(yùn)用。

3.3.2 參與主體Y維度特征分析

不同參與主體在全民健身政策文本中占有量有所不同。其中有關(guān)政府部門(mén)共涉及532條，占總量的33.42%，群眾個(gè)體方面有442條，教育機(jī)構(gòu)方面有357條，而社會(huì)組織方面最少，僅有231條。從以上數(shù)據(jù)看出，地方政府在制定全民健身政策過(guò)程中注意力主要集中在政府層面和群眾個(gè)體層面，對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注度明顯不足。政府作為全民健身政策制定的聯(lián)合決策者、政治的激勵(lì)者、社會(huì)動(dòng)員者的角色，在政策執(zhí)行過(guò)程中，需要發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性權(quán)力來(lái)推動(dòng)政策有效實(shí)施；而社會(huì)組織作為我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要載體之一，承載著政府職能的補(bǔ)充者、公共精神的倡導(dǎo)者角色，與政府協(xié)同治理，能夠減少對(duì)政府資源的依賴性，提高內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡和監(jiān)督體系，有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈。

3.3.3 實(shí)施領(lǐng)域Z維度特征分析

從政策內(nèi)容實(shí)施領(lǐng)域來(lái)看，群眾體育分布最為廣泛，達(dá)到35.93%，其次學(xué)校體育方面和體育產(chǎn)業(yè)方面占比較為均衡，分別為27.45%、24.81%，而體育文化方面僅有11.81%，說(shuō)明群眾體育占比最高是地方政府全民健身注意力的集中體現(xiàn)，但在文本結(jié)構(gòu)上略顯失衡，體育文化作為我國(guó)體育事業(yè)繁榮發(fā)展的重要精神內(nèi)核和思想動(dòng)力，但在全民健身實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有引起足夠的重視，弱化了體育文化在群眾體發(fā)展過(guò)程中的引領(lǐng)作用。

3.4 三維框架下的雙維度交叉分析

3.4.1 X-Y維度交叉分析

從政府部門(mén)、社會(huì)組織、教育機(jī)構(gòu)和群眾個(gè)體四個(gè)方面對(duì)全民健身實(shí)施計(jì)劃參與主體Y維度特征進(jìn)行分析，更好地提高政策實(shí)施的實(shí)效性和操作性。根據(jù)表4統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，各省、市、自治區(qū)對(duì)《實(shí)施計(jì)劃》中政府部門(mén)占比較高，為33.42%，反映出各地政府在全民健身實(shí)施過(guò)程中注重短期政策執(zhí)行。其次在教育機(jī)構(gòu)和群眾個(gè)體中政策數(shù)量偏中，而在社會(huì)組織中相對(duì)較弱，只占16.39%，說(shuō)明多元化主體協(xié)同性還不夠完善，社會(huì)組織作用力有待提高。從各類(lèi)政策工具來(lái)看，政策工具類(lèi)型使用存在失衡現(xiàn)象，其中環(huán)境型政策工具占比最高，達(dá)到804條，其中在政府部門(mén)中，環(huán)境型政策工具達(dá)到了275條，這一數(shù)據(jù)說(shuō)明各地政府在制定全民健身實(shí)施計(jì)劃文本中政策法規(guī)、機(jī)制等方面使用過(guò)溢。因此在政策工具使用過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮多種政策工具的合理分配。

3.4.2 X-Z維度交叉分析

為了更好的了解《實(shí)施計(jì)劃》的適用領(lǐng)域和范圍，研究從政策工具視角對(duì)實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行分析。從表5中來(lái)看，各地方政府在制定實(shí)施計(jì)劃過(guò)程中內(nèi)容涉及面比較齊全，尤其在群眾體育方面比例比較突出，為35.93%，如浙江等省份把農(nóng)村體育振興內(nèi)容作了統(tǒng)一規(guī)劃；其次學(xué)校體育方面，集中于體教融合、學(xué)校體育設(shè)施配置等領(lǐng)域；而體育文化方面僅有188條。從政策工具類(lèi)型來(lái)看，環(huán)境型政策工具運(yùn)用突出，而需求型政策工具運(yùn)用依然偏少。

3.4.3 Y-Z維度交叉分析

從Y-Z維度交叉分析來(lái)看，政府部門(mén)在參與主體維度中占比最高。政府作為政策的制定者和執(zhí)行者，在政策制定過(guò)程中不僅要考慮政策內(nèi)容制定的整體性和協(xié)同性，同時(shí)也要兼顧政策頒布后的操作性和執(zhí)行效果；而社會(huì)組織參與學(xué)校體育的聯(lián)動(dòng)性不夠緊密，僅有14條，社會(huì)組織作為政府各部門(mén)配合樞紐，應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)同作用，為群眾體育參與和社會(huì)融合提供服務(wù)；其次在實(shí)施領(lǐng)域維度中群眾體育占比最為廣泛，達(dá)到了572條，這也正反映出地方政府在實(shí)施全民健身過(guò)程的注意力配置；體育文化在群眾個(gè)體參與中的比例不高，僅有26條，從側(cè)面也反映出體育文化在全民健身過(guò)程中引領(lǐng)作用有待提升（見(jiàn)表6）。

3.4.4 X—Y—Z維度組合分析

從三維分析框架的地方政府全民健身實(shí)施計(jì)劃政策體系分析來(lái)看，在供給型政策工具層面，Y維度政府部門(mén)與Z維度群眾體育方面占比最高，而Y維度社會(huì)組織和Z維度體育文化方面占比較少；在環(huán)境型政策層面，Y維度和Z維度各指標(biāo)頻數(shù)較供給型政策層面均有提升，其中Y維度政府部門(mén)與Z維度群眾體育指標(biāo)依然占有較高比例；需求型政策層面，Y維度群眾個(gè)體與Z維度群眾體育指標(biāo)涉及最多，其中Y維度教育機(jī)構(gòu)和Z維度學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)三個(gè)指標(biāo)相對(duì)均衡，而Y維度社會(huì)組織、Z維度體育文化相對(duì)有待提升。綜上，參與主體Y維度和實(shí)施領(lǐng)域Z維度分別聚焦在政府部門(mén)與群眾體育方面，而政策工具X維度主要以環(huán)境型政策工具運(yùn)用為主。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié) 論

（1）從政策工具總體使用情況來(lái)看，環(huán)境型政策工具使用過(guò)多，占比50.5%，需求型政策工具使用嚴(yán)重不足，僅占10.11%，存在重“環(huán)境型”輕“需求型”政策工具失衡現(xiàn)象，其中環(huán)境型政策工具在政策法規(guī)保障、策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃等方面運(yùn)用偏好較多，而需求型政策工具中貿(mào)易管制、國(guó)際交流等使用稍顯弱勢(shì)，應(yīng)在策略上做出相應(yīng)的調(diào)整與傾斜。

（2）從參與主體維度來(lái)看，有關(guān)政府部門(mén)共涉及532條，占總量的33.42%，其次為群眾個(gè)體、教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，表明不同主體政策工具類(lèi)型使用上存在差異性，其中政府部門(mén)偏重于環(huán)境型政策工具運(yùn)用，群眾個(gè)體方面使用需求型政策工具較多，這對(duì)于建設(shè)服務(wù)型社會(huì)有重要推動(dòng)作用。

（3）從實(shí)施領(lǐng)域維度來(lái)看，政策工具和政策內(nèi)容的交叉使用會(huì)彰顯政策制定者對(duì)政策工具使用的偏好。其中群眾體育方面使用頻數(shù)最高，其次是學(xué)校體育，而體育文化方面運(yùn)用最少；從政策工具交叉使用來(lái)看，在供給型政策工具方面，Y維度政府部門(mén)與Z維度群眾體育方面使用率較高，而需求型政策工具運(yùn)用主要體現(xiàn)在群眾體育領(lǐng)域方面。體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)是以群眾健康為核心的制度體系，要實(shí)現(xiàn)由“全民健身”到“全民健康”轉(zhuǎn)變，多主體參與和居民體育文化意識(shí)的提升是其關(guān)鍵所在，因此不同維度的政策工具使用存在差異性將影響全民健康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果。

4.2 建 議

（1）統(tǒng)籌多方主體協(xié)同參與，健全全民健身政策體系。

全民健身計(jì)劃政策實(shí)施是一個(gè)涉及多主體、多領(lǐng)域，以政策環(huán)境、政策目標(biāo)、受眾群體相互影響與合作的過(guò)程。在政策執(zhí)行中，地方政府應(yīng)將全民健身的目標(biāo)任務(wù)或管理維度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，既要考慮政策靜態(tài)層面的持續(xù)性，還應(yīng)考慮政策目標(biāo)的特殊性，盡量整合相關(guān)資源對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行集中突破，確保政策實(shí)施的穩(wěn)定性與有效性。因此，各地方政府應(yīng)采取制度整合式推進(jìn)方式，應(yīng)重視政策制定與執(zhí)行間的統(tǒng)籌協(xié)作，健全體育行政管理機(jī)制。如山東、重慶等省份針對(duì)群眾體育組織領(lǐng)導(dǎo)、人員隊(duì)伍、財(cái)政預(yù)算、安全管理、監(jiān)督評(píng)估等進(jìn)行明確責(zé)任與分工；其次激發(fā)社會(huì)組織、學(xué)校機(jī)構(gòu)及群眾個(gè)體等參與主體的活力。根據(jù)社會(huì)發(fā)展和群眾體育需求為導(dǎo)向，結(jié)合不同維度政策工具使用情況，在教育機(jī)構(gòu)方面，加大與社會(huì)組織、群眾個(gè)體融合發(fā)展，建立完善的購(gòu)買(mǎi)、評(píng)判社會(huì)組織體育服務(wù)合作體系；群眾個(gè)體方面，適當(dāng)調(diào)整各主體合作機(jī)制和力度，加大群眾個(gè)體需求型政策工具使用。

（2）優(yōu)化政策工具均衡使用，提升全民健身政策執(zhí)行力。

政策工具是政府將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝袆?dòng)的中介環(huán)節(jié)，是解決社會(huì)問(wèn)題或政策目標(biāo)的具體手段與方式。在各省《實(shí)施計(jì)劃》政策文本中，存在重“環(huán)境型”輕“需求型”政策工具失衡現(xiàn)象。針對(duì)這一問(wèn)題，地方政府依據(jù)自身能力與社會(huì)異質(zhì)性，準(zhǔn)確掌握群眾體育發(fā)展的現(xiàn)狀，科學(xué)合理地優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大配套資金籌措與實(shí)施方案保障機(jī)制制定，針對(duì)不同地域、不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境，及時(shí)調(diào)整財(cái)政支持比例，尤其加大體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，適時(shí)調(diào)整稅收利率及優(yōu)惠措施，提升全民健身實(shí)效性；其次繼續(xù)發(fā)揮供給型政策的支持作用，重點(diǎn)加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度建設(shè)應(yīng)用，將數(shù)字化、智能化等技術(shù)運(yùn)用到群眾體育之中，通過(guò)開(kāi)展智能運(yùn)動(dòng)監(jiān)控、智能數(shù)據(jù)分析等提高居民健身的品質(zhì)化和健康化。最后充分發(fā)揮需求型政策工具拉動(dòng)作用，根據(jù)社會(huì)發(fā)展和群眾需求為導(dǎo)向，在政府采購(gòu)和服務(wù)外包上，發(fā)揮社會(huì)組織等多元主體的參與力度，以舉辦國(guó)際賽事、創(chuàng)辦國(guó)際體育名城為契機(jī)加強(qiáng)體育國(guó)際間交流。

（3）動(dòng)態(tài)調(diào)整注意力配置，促進(jìn)全民健身可持續(xù)發(fā)展。

全民健身的發(fā)展和實(shí)施存在階段性過(guò)程，政府在制定政策時(shí)要明確各階段發(fā)展目標(biāo)，觀察各階段存在的瓶頸，重點(diǎn)解決制約全民健身發(fā)展的意識(shí)困境、體制困境、制度困境和管理困境，不斷調(diào)整和優(yōu)化政策工具，并且加強(qiáng)現(xiàn)有政策實(shí)施力度和執(zhí)行情況的監(jiān)督和調(diào)控，防止政策工具因當(dāng)年未能落實(shí)而后續(xù)不斷出臺(tái)新政策導(dǎo)致政策“過(guò)溢”現(xiàn)象。同時(shí)深化改革體育行政部門(mén)“管辦合一”體制現(xiàn)狀，形成以協(xié)同收益共享、成本共擔(dān)的責(zé)任共同體^[15]。

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