摘要：本文分析了稅收優(yōu)惠政策在中國(guó)招商引資中的歷史演進(jìn)、積極作用和存在的問題，并探討了新形勢(shì)下地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略的調(diào)整與創(chuàng)新。文章指出，隨著《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的施行，地方政府不能再依賴稅收優(yōu)惠進(jìn)行招商引資，需要轉(zhuǎn)變思路，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，通過創(chuàng)新金融手段、應(yīng)用場(chǎng)景招商、提高公共服務(wù)供給效率、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方式，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量招商引資和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠；公平競(jìng)爭(zhēng)；產(chǎn)業(yè)招商

DOI：10.12433/zgkjtz.20243311

一、稅收優(yōu)惠政策的歷史演進(jìn)

（一）國(guó)家層面稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展

稅收優(yōu)惠政策作為全球通用的經(jīng)濟(jì)政策手段，其目的在于吸引投資、推動(dòng)特定行業(yè)或區(qū)域的發(fā)展、激勵(lì)創(chuàng)新和研究開發(fā)活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)成預(yù)定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)。中國(guó)稅收優(yōu)惠政策的演變與改革開放的進(jìn)程緊密相連，并伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的調(diào)整而不斷進(jìn)化。

1.初期階段：以外資吸引為核心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

在改革開放初期，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策的重心在于吸引外資。政府通過為外資企業(yè)提供稅收減免、優(yōu)惠稅率等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)其進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，旨在促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，并引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與管理模式。

2.發(fā)展階段：聚焦結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力區(qū)域與行業(yè)發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，稅收優(yōu)惠政策逐步轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整。此階段，政策的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到支持特定區(qū)域（如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)）和特定行業(yè)（如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）的發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

3.轉(zhuǎn)型階段：強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)科技進(jìn)步與中小企業(yè)成長(zhǎng)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，稅收優(yōu)惠政策更加突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的理念。政策開始傾向于支持科技創(chuàng)新、研發(fā)投入，以及中小企業(yè)的成長(zhǎng)，通過稅收減免、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等手段，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

4.當(dāng)前階段：重視公平競(jìng)爭(zhēng)，打造優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)環(huán)境

在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》[1]施行的大背景下，稅收優(yōu)惠政策的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向于營(yíng)造一個(gè)公平、開放、透明的市場(chǎng)環(huán)境。這一時(shí)期的稅收優(yōu)惠政策更為科學(xué)、規(guī)范，旨在消除地方保護(hù)主義和不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，確保所有市場(chǎng)主體在同等條件下公平競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)市場(chǎng)資源的有效配置。

（二）地方層面稅收優(yōu)惠政策的實(shí)踐

改革開放以來，地方政府的招商引資經(jīng)歷了外資主導(dǎo)、內(nèi)外資并重和“雙招雙引”三大階段，在這三大階段中，稅收優(yōu)惠政策一直是推動(dòng)招商引資的核心，并在爭(zhēng)議中持續(xù)調(diào)整發(fā)展[2]。

1.外資主導(dǎo)階段

中國(guó)在1979年開始設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，標(biāo)志著對(duì)外開放的起點(diǎn)，此后稅收優(yōu)惠政策主要用于吸引外資。地方政府通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠等措施吸引外資企業(yè)投資，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市等區(qū)域的快速發(fā)展。

這一時(shí)期，稅收優(yōu)惠政策存在三個(gè)方面的主要特點(diǎn)：一是針對(duì)性強(qiáng)。主要針對(duì)外資企業(yè)，尤其是那些能夠帶來先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。二是優(yōu)惠幅度大。為了吸引外資，地方政府提供的稅收優(yōu)惠幅度通常較大，有時(shí)甚至超過國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)。三是地域性明顯。稅收優(yōu)惠政策在地理上有所側(cè)重，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市的優(yōu)惠力度更大，以促進(jìn)這些區(qū)域的快速發(fā)展。

然而，隨著時(shí)間的推移，這些政策也暴露出一些問題：一是財(cái)政壓力。地方政府為了吸引外資，可能過度依賴稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致財(cái)政收入減少，增加了財(cái)政壓力。二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)扭曲。稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制扭曲，使得企業(yè)在選擇投資地點(diǎn)時(shí)更多地考慮稅收優(yōu)惠而非市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)效益。三是區(qū)域發(fā)展不平衡。稅收優(yōu)惠政策可能加劇了區(qū)域間的發(fā)展不平衡，因?yàn)閮?yōu)惠政策往往集中在特定區(qū)域，而其他地區(qū)則可能被邊緣化。

2.內(nèi)外資并重階段

隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，對(duì)外開放達(dá)到新高度，地方政府為適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠力度，吸引外資和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

這一時(shí)期，稅收優(yōu)惠政策的特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是政策更加多元化。稅收優(yōu)惠不僅針對(duì)外資企業(yè)，也包括內(nèi)資企業(yè)，以促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)的共同發(fā)展。二是優(yōu)惠政策更加靈活。地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，制定更具針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。三是政策執(zhí)行更加規(guī)范。隨著稅收法治化進(jìn)程的推進(jìn)，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行更加注重公平性和透明度。

然而，這一階段也出現(xiàn)了一些問題，如政策濫用、過度競(jìng)爭(zhēng)等。這些問題的出現(xiàn)主要是由于地方政府在追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政績(jī)的同時(shí)，忽視了長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)性和市場(chǎng)機(jī)制的健康發(fā)展。

3.雙招雙引階段

進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和環(huán)境發(fā)生重大變化，我國(guó)地方政府招商引資策略由主引外資轉(zhuǎn)向內(nèi)外資并重，對(duì)外資企業(yè)的“超國(guó)民待遇”也轉(zhuǎn)向國(guó)民待遇[3]。這一階段招商引資策略，強(qiáng)調(diào)既要招商引資，也要招才引智。

這個(gè)階段的稅收優(yōu)惠政策更加注重：一是政策均衡性。稅收優(yōu)惠政策不再單純偏向外資，而是更加注重內(nèi)外資企業(yè)的均衡發(fā)展，旨在創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。二是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。稅收優(yōu)惠政策更加側(cè)重于支持科技創(chuàng)新和研發(fā)活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)品創(chuàng)新，以提升整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。三是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮作用，通過差異化政策支持不同區(qū)域根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。四是規(guī)范性增強(qiáng)。隨著國(guó)家對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范與監(jiān)督加強(qiáng)，稅收優(yōu)惠政策的制定和執(zhí)行更加注重法律法規(guī)的遵循，減少了隨意性和地方保護(hù)主義。

這一階段，雖然稅收優(yōu)惠政策在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和區(qū)域平衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題。例如，一些地方政府為了吸引投資，仍然可能提供過多的稅收優(yōu)惠和其他補(bǔ)貼，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政壓力，同時(shí)還引發(fā)了“候鳥企業(yè)”等投機(jī)行為，未能真正起到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。此外，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行可能存在政出多門、隨意性大的問題，缺乏統(tǒng)一的法規(guī)和明確標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致財(cái)政收入流失和市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范調(diào)整與公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則的建立實(shí)施

稅收優(yōu)惠政策自改革開放以來，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用不容忽視，在吸引投資，減輕企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著全國(guó)各省份普遍實(shí)施了區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，造成了較為嚴(yán)重的“內(nèi)卷式”招商。這種資源分配的模式逐漸顯現(xiàn)出不合理性，不僅削弱了市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，還不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的健康形成與發(fā)展。

（一）稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范調(diào)整

早在2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào)），通知明確自2000年1月1日起，各地區(qū)不得自行制定稅收先征后返政策。先征后返作為減免稅收的一種形式，其審批權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院，地方政府不得擅自實(shí)施。這標(biāo)志著國(guó)家首次對(duì)稅收返還政策進(jìn)行清理和規(guī)范。

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），旨在糾正稅收優(yōu)惠政策對(duì)市場(chǎng)秩序和國(guó)家宏觀調(diào)控的影響，并防止違反國(guó)際貿(mào)易承諾。62號(hào)文強(qiáng)調(diào)了規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的重要性，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成。這是國(guó)家第二次對(duì)稅收返還政策進(jìn)行清理和規(guī)范。

2015年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)），分別從過去已出臺(tái)政策、以后新出臺(tái)政策和專項(xiàng)清理工作的時(shí)間點(diǎn)上留出了緩沖空間。2016年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)的通知》，進(jìn)一步規(guī)范稅收制度，減少地方稅收優(yōu)惠的空間。2014年至2021年期間，地方或園區(qū)核定征收、稅收返還的政策宣傳層出不窮，招商競(jìng)賽愈演愈烈。在此期間，各地政府為了保證政策出臺(tái)的合規(guī)，一般不再使用“稅收返還”的文字表述，改用“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”和“財(cái)政扶持”的表述方式，而且優(yōu)惠政策或招商合同的文本都會(huì)加入免責(zé)條款。

2021年，國(guó)家審計(jì)署在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上提交了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，報(bào)告指出，違規(guī)返還稅款導(dǎo)致財(cái)政收入流失，并提出了嚴(yán)格規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的必要性。這標(biāo)志著國(guó)家新一輪稅收返還政策的清理工作開始。在稅收優(yōu)惠政策收緊的背景下，地方政府轉(zhuǎn)而通過優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和提供高效服務(wù)來吸引投資，并實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持政策。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則的建立實(shí)施

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）于2024年6月6日由國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第783號(hào)國(guó)務(wù)院令公布，自2024年8月1日起正式施行。《條例》首次以行政法規(guī)的形式對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作出全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定?！稐l例》的核心內(nèi)容之一是規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

《條例》中關(guān)于稅收優(yōu)惠的核心內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)和對(duì)稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范。根據(jù)《條例》第十條的規(guī)定，政策措施中不得包含無法律、行政法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠，以及選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，確保了稅收優(yōu)惠政策的合法性和公平性。這一規(guī)定意味著，未來地方政府在招商引資時(shí)，不能隨意提供稅收優(yōu)惠，而應(yīng)遵循國(guó)家統(tǒng)一的稅收政策和法律規(guī)定，避免形成不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

《條例》的實(shí)施和稅收返還政策的退出將對(duì)地方政府的招商引資策略產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。原本依賴稅收優(yōu)惠政策發(fā)展起來的地區(qū)，由于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資源、產(chǎn)業(yè)鏈配套等方面與產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)存在差距，稅收優(yōu)惠政策的失效可能導(dǎo)致這些地區(qū)失去對(duì)企業(yè)的吸引力，面臨更大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，企業(yè)可能面臨成本增加的壓力，這就要求政府提供更多的支持和服務(wù)，以促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展。這些變化迫使地方政府重新評(píng)估和調(diào)整招商策略，從單純依賴稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向優(yōu)化商業(yè)環(huán)境、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展多元化招商手段，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量招商引資和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、新形勢(shì)下產(chǎn)業(yè)招商策略的調(diào)整與創(chuàng)新

面對(duì)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的戰(zhàn)略要求，產(chǎn)業(yè)招商策略必須順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和政策導(dǎo)向，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與創(chuàng)新。地方政府應(yīng)當(dāng)采取靈活多樣的措施，根據(jù)地區(qū)特色發(fā)展新型生產(chǎn)力，并通過幫助企業(yè)創(chuàng)收、融資、降本等綜合措施，實(shí)現(xiàn)吸引企業(yè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

（一）因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

招商引資策略應(yīng)緊密依托地方產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)依據(jù)地理位置、資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和政策環(huán)境等因素，制定差異化策略[6]。

1.精準(zhǔn)引資，產(chǎn)業(yè)聚焦

在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)已成為企業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。地方政府必須對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行深入分析，明確自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，從而制定出有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)聚焦策略，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，采取有針對(duì)性的措施加以延伸和強(qiáng)化，以提升產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如，合肥市家電產(chǎn)業(yè)雖具成熟產(chǎn)業(yè)鏈，但在液晶顯示屏生產(chǎn)方面存在短板，導(dǎo)致電視產(chǎn)業(yè)配套水平較低。通過市場(chǎng)調(diào)研，合肥市識(shí)別出京東方作為液晶屏制造的領(lǐng)先企業(yè)，面臨資金缺口，合肥市利用產(chǎn)業(yè)基金投資京東方，成功引入其第六代生產(chǎn)線，既彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈條的薄弱點(diǎn)，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

2.集群創(chuàng)新，生態(tài)支撐

地方政府應(yīng)當(dāng)聚焦于培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過精準(zhǔn)的投資定位和產(chǎn)業(yè)鏈招商策略，吸引與地方發(fā)展需求相契合的高質(zhì)量項(xiàng)目落戶，從而構(gòu)建規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)集群。比如北京市朝陽區(qū)作為北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，明確了以產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)字安全為核心的“3+X”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，出臺(tái)了互聯(lián)網(wǎng)3.0、人工智能、數(shù)字醫(yī)療、數(shù)據(jù)要素等三年行動(dòng)計(jì)劃，并且積極打造國(guó)際創(chuàng)業(yè)投資集聚區(qū)和細(xì)分賽道產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以高能級(jí)平臺(tái)引擎構(gòu)筑創(chuàng)新策源高地，實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重近1/4，增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率合計(jì)超過40%。

3.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)

企業(yè)作為創(chuàng)新體系的基石，不僅能夠推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，還能夠引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)招商，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的完善和升級(jí)。以上海市為例，其擁有一批專注于人工智能芯片研發(fā)和生產(chǎn)的高新技術(shù)企業(yè)，如寒武紀(jì)、地平線等，這些企業(yè)在智能駕駛、智能家居等領(lǐng)域的產(chǎn)品和技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用。上海市依托這些企業(yè)的科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，有效招引了產(chǎn)業(yè)鏈上下游的相關(guān)企業(yè)，加速了科技成果的轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）創(chuàng)新金融手段，發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)基金

《條例》實(shí)施后，各地已將基金招商作為重要的策略，通過吸引投資基金，為地方產(chǎn)業(yè)提供必要的資金支持，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。但在設(shè)計(jì)和執(zhí)行基金招商策略時(shí)，地方政府必須謹(jǐn)慎考慮，以確保資金的合理分配和產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

1.精準(zhǔn)定位基金投向

地方政府在基金投向方面，應(yīng)緊密結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)際和產(chǎn)業(yè)方向，實(shí)現(xiàn)因地制宜的基金投向策略，確保基金設(shè)立后的投放效率。例如，蘇州市憑借其深厚的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和科研優(yōu)勢(shì)，設(shè)立了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金專門針對(duì)生物醫(yī)藥領(lǐng)域的創(chuàng)新研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，不僅吸引了眾多國(guó)內(nèi)外知名生物醫(yī)藥企業(yè)落戶，而且加速了該市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，充分體現(xiàn)了基金投向與地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的策略，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

2.壯大基金投資平臺(tái)

地方政府應(yīng)通過整合現(xiàn)有資源和新設(shè)基金的方式，建立綜合性母基金，并結(jié)合本地傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，設(shè)立細(xì)分領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金。同時(shí)，加強(qiáng)與市場(chǎng)基金的聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)本地領(lǐng)軍企業(yè)參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)進(jìn)行集群化發(fā)展。例如，安徽省的“1+3+16”基金體系，通過省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金下設(shè)的三大基金群和16只母基金，采用“母子基金”架構(gòu)，撬動(dòng)社會(huì)化資本，形成規(guī)模超過2000億元的基金體系。

3.拓展基金招商路徑

為了增強(qiáng)基金招商的靈活性和吸引力，地方政府可以根據(jù)基金設(shè)立要素和擬投項(xiàng)目的具體情況，適時(shí)調(diào)整返投系數(shù)，放寬基金返投比例和注冊(cè)地的限制。這樣做可以降低基金投資的門檻，吸引更多優(yōu)質(zhì)基金和項(xiàng)目落戶。例如，成都市設(shè)立了成都產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，該基金通過靈活的返投比例和寬松的注冊(cè)地要求，成功吸引了大量社會(huì)資本參與，不僅支持了本地企業(yè)的發(fā)展，還促進(jìn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚[5]。

4.優(yōu)化基金營(yíng)商環(huán)境

為了吸引和留住更多的投資基金，地方政府需要著力優(yōu)化基金營(yíng)商環(huán)境。包括簡(jiǎn)化基金設(shè)立和運(yùn)營(yíng)的審批流程，提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)，以及建立公平透明的市場(chǎng)規(guī)則[6]。例如，北京市朝陽區(qū)打造的國(guó)際創(chuàng)業(yè)投資集聚區(qū)，創(chuàng)新推出“投貸政”聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，建立覆蓋政務(wù)服務(wù)、債權(quán)融資、股權(quán)投資的融合服務(wù)體系，為科技企業(yè)提供全要素金融服務(wù)。此外，還可以通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為投資基金提供風(fēng)險(xiǎn)保障，鼓勵(lì)其投向高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[7]。同時(shí)，適度調(diào)整基金讓利政策，允許政府投資基金在保障本金安全的前提下，將部分增值收益讓渡給社會(huì)資本，以提高其參與基金投資的積極性。

5.創(chuàng)新基金考核機(jī)制

在國(guó)資基金考核機(jī)制方面，廣東省首次提出“不以國(guó)有資本保值增值作為主要考核指標(biāo)”，這在《廣東省科技創(chuàng)新條例》中有所體現(xiàn)。這一規(guī)定意味著在對(duì)國(guó)有天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等的投資期和退出期進(jìn)行考核時(shí)，將綜合評(píng)價(jià)基金整體運(yùn)營(yíng)效果，而不是單純側(cè)重于資本的保值增值。這樣的考核機(jī)制有助于鼓勵(lì)國(guó)有資本更多地投入到早期和高風(fēng)險(xiǎn)的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，促進(jìn)科技型企業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展。

（三）創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景招商模式

場(chǎng)景招商作為一種創(chuàng)新的招商引資方式，其關(guān)鍵在于開放資源、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)，與傳統(tǒng)招商模式相比，更注重提供發(fā)展機(jī)會(huì)，而非僅僅是政策、項(xiàng)目和優(yōu)惠[8]。為了有效實(shí)施場(chǎng)景招商策略，地方政府可以參考以下具體措施。

1.有序規(guī)劃，整體布局

地方政府需做好頂層規(guī)劃，制定場(chǎng)景創(chuàng)新和招商工作的實(shí)施方案，加強(qiáng)與國(guó)有企事業(yè)單位的合作，開放資源并發(fā)布城市機(jī)遇、能力和需求的綜合信息，為企業(yè)和投資者提供清晰的方向，創(chuàng)造具有地方特色的應(yīng)用場(chǎng)景，為創(chuàng)新成果的推廣應(yīng)用建立基礎(chǔ)。如合肥市通過成立全國(guó)首個(gè)“場(chǎng)景創(chuàng)新促進(jìn)中心”，實(shí)施了一系列創(chuàng)新的招商引資策略[9]。

2.深挖資源，前瞻謀劃

深挖本地優(yōu)勢(shì)資源，立足于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，主動(dòng)謀劃具有示范性和市場(chǎng)潛力的場(chǎng)景，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的完善和發(fā)展。同時(shí)瞄準(zhǔn)前沿新興領(lǐng)域，如低空經(jīng)濟(jì)、人工智能、大數(shù)據(jù)、自動(dòng)駕駛、元宇宙等，發(fā)布應(yīng)用場(chǎng)景“機(jī)會(huì)清單”。如廣州市將推行“市場(chǎng)+資源+應(yīng)用場(chǎng)景”的招引新模式，建立定期征集、統(tǒng)一發(fā)布城市機(jī)遇和創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景的機(jī)制，以大市場(chǎng)吸引大企業(yè)、以大機(jī)會(huì)吸引大項(xiàng)目[10]。

3.場(chǎng)景落地，創(chuàng)新加速

建立線上線下場(chǎng)景清單發(fā)布平臺(tái)，開展場(chǎng)景供需對(duì)接會(huì)、場(chǎng)景路演會(huì)等活動(dòng)，為企業(yè)和投資者提供便捷的對(duì)接服務(wù)，吸引全國(guó)優(yōu)秀的場(chǎng)景能力企業(yè)落地。如中關(guān)村依托其豐富的科教資源和創(chuàng)新氛圍，定期舉辦場(chǎng)景供需對(duì)接會(huì)和場(chǎng)景路演會(huì)，展示最新的科技成果和應(yīng)用場(chǎng)景，吸引了一批優(yōu)秀的場(chǎng)景能力企業(yè)落戶。

（四）提高公共服務(wù)的供給效率

通過推進(jìn)共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)、發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)等多方面舉措構(gòu)建全方位服務(wù)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。

1.推進(jìn)共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)

共性技術(shù)平臺(tái)是一個(gè)集成化創(chuàng)新服務(wù)體系，旨在集中資源、促進(jìn)協(xié)作，并支持多領(lǐng)域或行業(yè)共享關(guān)鍵技術(shù)和研發(fā)成果。為了推進(jìn)共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，需要明確平臺(tái)的功能定位，建設(shè)具有地方特色的平臺(tái)；整合產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈資源，以行業(yè)需求為導(dǎo)向，組織共性技術(shù)攻關(guān)；創(chuàng)新平臺(tái)運(yùn)營(yíng)與治理機(jī)制，如采用市場(chǎng)化運(yùn)作和多元參與治理；促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用合作，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。例如，長(zhǎng)三角國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心采用的“眾籌科研”模式，成功幫助紡織行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的四家企業(yè)找到了技術(shù)解決方案。

2.發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)

為強(qiáng)化本地產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)力，重點(diǎn)發(fā)展與實(shí)體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。包括在本地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的供應(yīng)鏈上下環(huán)節(jié)中開展貿(mào)易往來，充分利用國(guó)有企業(yè)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈順暢運(yùn)作中的關(guān)鍵作用。此外，還需針對(duì)產(chǎn)業(yè)主體及其從業(yè)人員，培育人力資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)、質(zhì)量檢驗(yàn)與測(cè)試、計(jì)算能力以及大數(shù)據(jù)等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。

3.建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)

建立一站式服務(wù)平臺(tái)，提高政務(wù)服務(wù)效率；簡(jiǎn)化行政審批流程，減少不必要行政干預(yù)；升級(jí)法律、財(cái)務(wù)、人力資源等支持體系，精準(zhǔn)滿足企業(yè)需求；構(gòu)建高效的招商信息平臺(tái)，并設(shè)立海外招商窗口，捕捉全球商機(jī)；成立專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供全方位、高效的企業(yè)支持等等。

4.設(shè)計(jì)創(chuàng)新支持工具

地方政府可以采用創(chuàng)新采購(gòu)機(jī)制和創(chuàng)新券政策，為企業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大支持。依據(jù)《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》，合作創(chuàng)新采購(gòu)模式允許采購(gòu)單位提前參與研發(fā)，投資研發(fā)服務(wù)，并在創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)完成后進(jìn)行采購(gòu)。這種模式可通過補(bǔ)償研發(fā)成本、保證訂單需求、共同承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和開拓市場(chǎng)，創(chuàng)造“兩給兩共”的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，有效激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

（五）持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

1.制定相應(yīng)人才政策

地方政府需要制定積極的措施來吸引和培養(yǎng)人才，包括提供有吸引力的薪酬待遇、優(yōu)質(zhì)的科研條件、豐富的教育機(jī)會(huì)和良好的生活配套。同時(shí)，與高校和研究機(jī)構(gòu)合作，建立人才培育和科研創(chuàng)新的平臺(tái)，確保為產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸送充足的高素質(zhì)人才和創(chuàng)新思維。

2.加強(qiáng)區(qū)域品牌建設(shè)

地方政府應(yīng)積極利用媒體、品牌活動(dòng)和文化交流等手段宣傳和推廣地方品牌，以此提高地區(qū)形象，打造獨(dú)具特色的地方標(biāo)識(shí)，進(jìn)而構(gòu)建積極的區(qū)域品牌效應(yīng)。

3.積極參與國(guó)際合作

地方政府應(yīng)積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，通過引進(jìn)外資企業(yè)，吸收國(guó)際先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，提升本地企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，通過拓展國(guó)際市場(chǎng)，參與“一帶一路”等國(guó)際合作項(xiàng)目，推動(dòng)本地企業(yè)“走出去”，實(shí)現(xiàn)更廣闊的市場(chǎng)空間和更大的發(fā)展機(jī)遇。

四、結(jié)論

地方政府應(yīng)順應(yīng)政策導(dǎo)向和市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變招商引資策略，從單純依賴稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向構(gòu)建全方位服務(wù)體系，通過實(shí)施一系列綜合性、多元化的招商策略，吸引并培育具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)健、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，從而實(shí)現(xiàn)從政策驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、質(zhì)量驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為構(gòu)建更加公平、高效、和諧的區(qū)域發(fā)展新格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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（作者單位：北京朝陽國(guó)際科技創(chuàng)新服務(wù)有限公司）