楊 娟

（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

1 新形勢下中國高水平科技開放的內(nèi)涵

黨的二十大報告提出推進高水平對外開放。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新階段，有必要對制度型開放、參與和推動全球科技治理、關(guān)鍵科技創(chuàng)新要素國際流動和科技創(chuàng)新成果及國際影響力等多維度進行綜合分析和評價。國際社會和各國政府高度重視科技創(chuàng)新，各類科技創(chuàng)新指數(shù)不斷涌現(xiàn)，包括國家層面、區(qū)域?qū)用?、人才、企業(yè)、大學、科研機構(gòu)、論文和專利等綜合指數(shù)，與高水平科技開放相關(guān)的內(nèi)容如下。

1.1 國家層面

全球創(chuàng)新指數(shù)（Global Innovation Index，GII）于2007 年創(chuàng)立，《2023 年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》由世界知識產(chǎn)權(quán)組織（World Intellectual Porperty Organization，WIPO）和波圖蘭研究所（Portulans）共同出版，是目前綜合型評價國家創(chuàng)新能力的權(quán)威指數(shù)報告之一。其中，與科技開放相關(guān)的指數(shù)包括：政府治理、知識產(chǎn)權(quán)使用費、海外研發(fā)資金和國際專利申請等。

1.2 區(qū)域?qū)用?/h3>

《國際大都市科技創(chuàng)新能力評價》是上?？茖W技術(shù)情報研究所和科睿唯安（Clarivate）聯(lián)合發(fā)布的報告。自2015 年起，該報告每年發(fā)布一期。報告將創(chuàng)新合力作為全球科技創(chuàng)新國際大都市的一個重要影響因素，創(chuàng)新合力指標包括了技術(shù)創(chuàng)新合力和學術(shù)創(chuàng)新合力兩個二級指標。與科技開放相關(guān)的指數(shù)包括：專利申請人合作占比、產(chǎn)學研專利量占比、國際合作論文量占比和機構(gòu)合作論文量占比。

1.3 企業(yè)層面

歐盟委員會發(fā)布的《歐盟工業(yè)研發(fā)投入記分牌（2022）》的主要目標是測度歐盟創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)相對于全球主要同行的表現(xiàn)。該報告為分析企業(yè)國際化行為提供多個視角。例如，報告關(guān)注跨國公司所有權(quán)結(jié)構(gòu)，一方面，歐盟企業(yè)的研發(fā)投入有20%是在國外進行的；另一方面，外國公司在歐盟地區(qū)的研發(fā)投入略高于歐盟公司在國外的研發(fā)投入。從研發(fā)地點來看，歐盟企業(yè)的子公司數(shù)量最多，既體現(xiàn)了歐盟企業(yè)的國際化程度較高，也能夠說明歐盟公司的吸引力較強。

1.4 科技創(chuàng)新人才層面

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD） 發(fā)布的報告《OECD 科學、技術(shù)和工業(yè)記分牌（2017）》從多個角度反映各國科研人員的流入、流出情況及開放程度。聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific，and Cultural Organization，UNESCO）統(tǒng)計研究所的數(shù)據(jù)庫提供了主要國家高等教育出入境留學生在總體學生規(guī)模中的占比數(shù)據(jù)。全球化智庫、中國銀行和西南財經(jīng)大學發(fā)展研究院共同研究編著了《中國留學發(fā)展報告（2022）》藍皮書，重點分析中國海外留學生、來華留學生情況和相關(guān)數(shù)據(jù)。

1.5 全球科技治理層面

2021 年，喬治華盛頓大學發(fā)布了《政府數(shù)據(jù)治理能力指數(shù)》，該指數(shù)覆蓋了50 余個國家和地區(qū)，由6 個維度構(gòu)成，包括：戰(zhàn)略制定、規(guī)則制定、社會責任、治理機構(gòu)設(shè)置、公眾參與度和國際參與度。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布了全球40 余個經(jīng)濟體、22 個服務(wù)領(lǐng)域的《數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)》，將影響數(shù)字服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的主要限制措施分為五大類：基礎(chǔ)設(shè)施和連通性、電子交易、支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權(quán)、其他影響數(shù)字化服務(wù)貿(mào)易的壁壘。

上述文獻為研究中國科技開放的內(nèi)涵和評價提供了廣闊的視角和良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，尤其是在人才、知識和資金等關(guān)鍵科技創(chuàng)新要素的國際流動，以及科技開放產(chǎn)出等方面的研究較為深入。由于數(shù)據(jù)可獲取性和相關(guān)理論研究的限制，現(xiàn)有文獻對制度型開放、參與和推動全球科技治理等方面的研究較少。

1.6 中國高水平科技開放的重點評價指標

本研究認為，新形勢下中國高水平科技開放包含以下3 個方面的內(nèi)容：

第一，參與和推動全球科技治理。數(shù)據(jù)治理、數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)跨境流動和知識跨境流動等是全球科技治理的新趨勢；設(shè)立和參與國際科技組織是推動全球科技治理的重要路徑之一。具體指標包括：數(shù)據(jù)治理能力、數(shù)字服務(wù)貿(mào)易情況、在華國際科技組織數(shù)量、在國際科技組織的任職人數(shù)和國際大科學裝置數(shù)量。

第二，關(guān)鍵科技創(chuàng)新要素的國際流動。人才、資金、知識和數(shù)據(jù)的國際流動是高水平科技開放的重要標志。具體指標包括：出入境留學生、科研人員的國際流動、知識產(chǎn)權(quán)使用費用和吸收海外研發(fā)資金。

第三，高水平科技開放的產(chǎn)出。高水平科技開放不僅要產(chǎn)出高質(zhì)量國際合作論文和國際專利，還要具備大規(guī)模生產(chǎn)和出口技術(shù)復(fù)雜較度高產(chǎn)品的能力。具體指標包括：國際合作論文的數(shù)量和學術(shù)影響力、國際專利申請數(shù)量和占比和出口產(chǎn)品復(fù)雜度（見表1）。

表1 中國高水平科技開放的重點評價指標

表2 1995—2021 年主要國家出口產(chǎn)品復(fù)雜度指數(shù)的排名變化情況

2 中國高水平科技開放的現(xiàn)狀

2.1 中國參與和推動全球科技治理的能力與高收入國家的比較

2.1.1 數(shù)據(jù)治理能力有較大提升空間

數(shù)據(jù)治理是全球治理關(guān)注的重要議題之一，越來越多的機構(gòu)開始研究數(shù)據(jù)治理的框架、措施和原則，以及評估數(shù)據(jù)治理的成效和影響[1]。2021 年喬治華盛頓大學發(fā)布的《政府數(shù)據(jù)治理能力指數(shù)》顯示[2]，一方面，中國在戰(zhàn)略制定（75 分）、規(guī)則制定（80 分）和公眾參與度（75 分）方面表現(xiàn)較好，國內(nèi)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度和數(shù)字政府的法律法規(guī)不斷完善。近年來，中國密切關(guān)注數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全，制定了一系列相關(guān)政策文件，例如，2015—2022 年，國務(wù)院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《科學數(shù)據(jù)管理辦法》《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》；2021 年，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》；2022 年，工業(yè)和信息化部印發(fā)《工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)安全保護要求》；2022 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》。另一方面，中國的國際參與度（25 分）亟待大幅提高，在雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定中，還需更加主動地參與和主導(dǎo)相關(guān)規(guī)則的制定。例如，中國參與了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RECP），保留有“合理的公共政策”和“國家安全”兩項例外。簽訂了《中國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定》和《中國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》，對無紙貿(mào)易、個人信息保護等方面均有規(guī)定，但是在開放范圍和開放程度方面仍有待提高。

2.1.2 數(shù)字服務(wù)貿(mào)易發(fā)展具有較強韌性和較大潛力

盡管數(shù)字服務(wù)貿(mào)易政策的制定與執(zhí)行會受到政治、經(jīng)濟和社會等多方面影響，但發(fā)展方向仍要兼顧平衡與開放。一方面，中國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易快速增長。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD）的統(tǒng)計口徑，2020 年各國數(shù)字服務(wù)出口額在服務(wù)貿(mào)易總額的占比中，美國和英國的占比達60%以上；中國為50.7%，年增速為10.7%，中國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易出口額排名全球第8 位[3]。另一方面，中國要主動對標高標準數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)則。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織推出的《全球數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)》（Digital Service Trade Restrictiveness Index，DSTRI）[4]， 將數(shù)字貿(mào)易限制措施主要劃分為五大類，即基礎(chǔ)設(shè)施和連通性、電子交易、支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權(quán)影響數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的其他壁壘。該指數(shù)值介于1和0 之間，0 表示數(shù)字貿(mào)易處于完全開放的環(huán)境，1 表示完全不開放。在新興經(jīng)濟體中，中國數(shù)字貿(mào)易限制指數(shù)最高，對數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的阻礙較大。2021 年，中國商務(wù)部發(fā)布的《中國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展報告2020》顯示，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則創(chuàng)新變革中最活躍的領(lǐng)域，中國還需要積極參與數(shù)據(jù)安全、數(shù)字貨幣、數(shù)字稅等國際規(guī)則和技術(shù)標準的制定，積極推進網(wǎng)絡(luò)空間的國際交流合作。

2.1.3 參與和設(shè)立國際科技組織的水平有待提高

根據(jù)科技部官方數(shù)據(jù)，國際科技組織數(shù)量（標準化后），中國得分為13，美國得分為100；在國際組織任職人數(shù)（以聯(lián)合國秘書處職員數(shù)量替代并標準化后），中國得分為22，美國得分為100；國際大科學裝置數(shù)量（標準化后），中國得分為35，美國得分為100。中國采取了相關(guān)政策和舉措，培養(yǎng)國際科技組織人才，促進國際科技組織在華發(fā)展。例如，2016 年，中國科協(xié)和民政部印發(fā)了《關(guān)于加強國際科技組織人才培養(yǎng)與推送工作的意見》的通知。2023 年，中國科協(xié)與北京市政府合作，共同建設(shè)了中國首個“國際科技組織總部集聚區(qū)”。

2.2 中國關(guān)鍵科技創(chuàng)新要素的國際流動情況

2.2.1 人力資源的國際流動有待加強

人才是開放創(chuàng)新的核心要素。從總量來看，2019—2020 年，中國是最大的留學生來源國，也是世界第三大、亞洲第一大留學目的國[5]。但是，中國人口基數(shù)較大，人才流動占比仍然較低。一方面，中國出境留學生占比處于高收入國家水平，但是入境留學生占比較低。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù)，2019 年，主要創(chuàng)新型國家高等教育出境留學生在總體學生規(guī)模中的占比情況：瑞士（5.27%）、法國（3.84%）、德國（3.71%）、韓國（3.34%）、瑞典（3.33%）、加拿大（2.85%）、中國（2.26%）。2015—2019 年，中國高等教育留學生流入占比從0.28%上升到0.43%，低于中等偏上國家平均水平（0.91%）[6]。另一方面，中國科研人員國際流動比例較低。盡管中國已建立了廣泛的國際科學合作網(wǎng)絡(luò)，但是《OECD 科學、技術(shù)和工業(yè)記分牌（2017）》[7]顯示，從流入人才或流出科研人才占國內(nèi)研究人員的比率來看，相比瑞士（15.26%，13.49%）、盧森堡（9.85%，11.55%），中國（1.5%，2.37%）在人力資源的國際流動方面有待加強。

2.2.2 知識跨境流動亟待大幅提高

知識產(chǎn)權(quán)使用費（收入和支出）是評價知識跨境流動的重要參考指標之一。世界知識產(chǎn)權(quán)使用費從20 世紀90 年代以來呈指數(shù)增長，主要集中在一些發(fā)達國家。雖然多種原因?qū)е轮R產(chǎn)權(quán)使用費存在一定程度的扭曲，但是仍然能部分反映知識跨境流動情況。與主要發(fā)達國家相比，中國的知識跨境流動還有較大差距。一方面，中國知識產(chǎn)權(quán)收入總額較低，支出總額較高。中國知識產(chǎn)權(quán)收入總額從2010 年的8.30 億美元，增長到2020 年的85.54 億美元（見圖1），增長了近10 倍，但是仍落后于美國（1 137.79 億美元）、荷蘭（450.25 億美元），差距較大。中國知識產(chǎn)權(quán)支出總額從2010 年的130.39 億美元，增長到2020 年的377.81 億美元（見圖2），落后于美國（429.84 億美元）、荷蘭（427.68億美元），差距較小。另一方面，中國知識產(chǎn)權(quán)使用費在貿(mào)易總額中的占比有待提高。從知識產(chǎn)權(quán)收入總額的占比來看，中國從2010 年的0.05%，增長到2020 年的0.34%（見圖1），全球排名第35 位，低于荷蘭（6.78%）、日本（5.43%）、瑞士（5.25%）、冰島（5.08%）、美國（4.61%）。從知識產(chǎn)權(quán)支出總額的占比來看，中國從2010 年的0.87%，增長到2020 年的1.49%（見圖2），全球排名第28 位，低于荷蘭（6.44%）、瑞士（5.97%）、瑞典（4.00%）、日本（3.56%）、新加坡（3.09%）、加拿大（2.74%）。

圖1 2010—2020 年中國知識產(chǎn)權(quán)收入總額和在貿(mào)易總額中的占比

圖2 2010—2020 年中國知識產(chǎn)權(quán)支出總額和在貿(mào)易總額中的占比

2.2.3 吸引海外資金的能力有待加強

海外研發(fā)資金是評價各國吸收海外資金的重要指標，具有國際可比性。中國吸引海外研發(fā)資金占比較低，還有較大提升空間。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局[9]和OECD[10]的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018 年各國海外資金在國內(nèi)研發(fā)經(jīng)費支出中的占比，中國（0.36%）排在第83 位，遠低于加拿大（9.33%）和美國（7.3%）的占比。相關(guān)研究顯示[11]，在華外資研發(fā)機構(gòu)是中國對外聯(lián)系的重要途徑，為內(nèi)外創(chuàng)新資源、創(chuàng)新成果和知識流動提供重要通道。由于中國國家創(chuàng)新體系不斷完善，內(nèi)資和外資的差距縮小，需要外資研發(fā)機構(gòu)更加緊密地嵌入中國創(chuàng)新體系中，內(nèi)外資相互作用、相互影響以及共同發(fā)展。

2.3 中國知識產(chǎn)出和技術(shù)產(chǎn)出情況

2.3.1 國際合作論文的影響力仍需進一步提升

一方面，中國國際合作論文總量較大。根據(jù)科睿唯安（Clarivate）的國際合作論文數(shù)據(jù)，中國從2015 年的84 305 篇，增加到2020 年的160 324 篇，增長了90%，排名全球第2 位（見圖3）。另一方面，中國國際合作論文的學術(shù)影響力有待進一步提高。學科規(guī)范化引文影響力（Category Normalized Citation Impact，CNCI）是科睿唯安提出的，指一篇文獻實際被引次數(shù)除以同文獻類型、同出版年和同學科領(lǐng)域文獻的期望被引次數(shù)。中國CNCI 值從2015 年的1.50，增加到2020 年的1.64。全球主要國家國際合作論文的CNCI 值為：瑞士（1.90）、荷蘭（1.86）、丹麥（1.86）、以色列（1.83）、英國（1.75）、加拿大（1.74）、韓國（1.71）、法國（1.66）、新西蘭（1.65）、德國（1.65）、中國（1.64）、美國（1.63）、日本（1.63）、印度（1.46），中國排名第44 位。

圖3 2015—2020 年中國國際合作論文數(shù)量和學術(shù)影響力

2.3.2 多局同族專利總量有待進一步提高

多局同族專利是指在一個或多個國家或地區(qū)提交的一組相互關(guān)聯(lián)的專利申請，不僅具有國際可比性，還能夠用于評價科技創(chuàng)新的質(zhì)量[12-13]。一方面，中國多局同族專利申請總量仍需提高。中國多局同族專利申請總量從2010 年的12 890 件，上升到2018 年的35 747 件，增長了1.77 倍（見圖4），排名全球第3 位，與美國（104 000 件）和日本（77 632 件）仍存在一定差距（見圖5）。另一方面，中國多局同族專利在專利申請總量中的占比有待進一步提高。從多局專利族在專利申請總量中的占比來看，2017—2018 年，德國占比為33.50%、美國占比為28.8%、日本占比為25.10%，中國占比僅為2.50%（見圖5）。值得注意的是，中國多局同族專利占比呈現(xiàn)下降態(tài)勢，從2010 年的4.42%下降到2018 年的2.23%（見圖4）。

圖4 2010—2018 年中國多局同族專利總量和在專利申請總量中的占比

2.3.3 出口產(chǎn)品復(fù)雜度還需不斷提高

出口產(chǎn)品復(fù)雜度指數(shù)是哈佛大學國際發(fā)展中心的哈佛增長實驗室用來評估各國一籃子出口產(chǎn)品的生產(chǎn)能力、多樣性和復(fù)雜性的研究工具[14]。出口產(chǎn)品復(fù)雜度指數(shù)越高，表明國家的專業(yè)能力越復(fù)雜，越能生產(chǎn)高度多樣化的復(fù)雜產(chǎn)品。1995—2021 年，中國的出口產(chǎn)品復(fù)雜度指數(shù)排名提高了28 位。2021 年中國處于第18 位，排名前10 位的國家是：日本（2.26）、瑞士（2.14）、韓國（2.04）、德國（1.94）、新加坡（1.83）、捷克（1.75）、奧地利（1.68）、英國（1.61）、斯洛文尼亞（1.59）、瑞典（1.54）。

3 結(jié)論與啟示

整體來看，一方面，中國高水平科技開放的基礎(chǔ)環(huán)境較好。黨的十八大以來，中國社會主義市場經(jīng)濟體制更加成熟完備，基礎(chǔ)研究財政投入力度不斷加大、支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，符合科學規(guī)律的評價體系和激勵機制不斷完善，各類創(chuàng)新主體吸收、消化、運用外來知識和技術(shù)的能力不斷增強。另一方面，中國高水平科技開放與高收入國家相比還存在一定的差距。主要體現(xiàn)在還需以更加開闊的視野、更加務(wù)實的舉措，更加積極地參與全球科技治理、促進關(guān)鍵科技創(chuàng)新要素的國際流動以及提高科技開放的產(chǎn)出質(zhì)量，為進一步提升中國科技對外開放的水平和能級提供支撐。

新形勢下高水平科技開放的戰(zhàn)略和政策，要以促進要素流動型開放和制度型開放為戰(zhàn)略重點，推動科技強國建設(shè)，支撐更高層次的自主創(chuàng)新，政策啟示如下：

第一，促進國內(nèi)數(shù)字基礎(chǔ)制度與國際規(guī)則的有效銜接。在《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規(guī)中，積極探索促進國內(nèi)外規(guī)則相銜接的關(guān)切點和具體措施，為中國數(shù)據(jù)要素參與全球競爭提供法律依據(jù)。

第二，積極參與數(shù)據(jù)治理國際規(guī)則和標準的制定。積極參與數(shù)據(jù)安全、數(shù)字貨幣、數(shù)字稅等國際規(guī)則和技術(shù)標準的制定，打造區(qū)域數(shù)據(jù)治理共同體。主動設(shè)置數(shù)據(jù)治理相關(guān)議題，通過國際論壇、展會、學術(shù)交流等多種途徑增強中國的話語權(quán)和影響力。

第三，拓展利用全球優(yōu)質(zhì)科技創(chuàng)新資源的渠道。借鑒中國香港和中國澳門的國際自由港市場化、法制化制度環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗，在北京、上海等地區(qū)試點自由貿(mào)易港、自由貿(mào)易試驗區(qū)的“離岸科創(chuàng)”政策，吸引國際優(yōu)質(zhì)科技創(chuàng)新資源。

第四，構(gòu)建國際科研合作新網(wǎng)絡(luò)。加強同瑞士、法國、意大利、瑞典、芬蘭和奧地利等歐洲國家以及印度、巴西等新興國家的科研合作，拓展國際科研合作伙伴，探索合作新模式。

第五，構(gòu)建高水平科技開放的生態(tài)環(huán)境。全面提升和優(yōu)化中國科研環(huán)境、教育環(huán)境、融資環(huán)境、營商環(huán)境、數(shù)字環(huán)境、平臺環(huán)境、宜居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等，促進國內(nèi)外兩種資源的優(yōu)化配置與整合，從而產(chǎn)生溢出效應(yīng)、外部效益及聯(lián)動效應(yīng)?！?/p>