孫 晉,蔡倩夢(mèng)

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

引言

2022年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),要“健全反壟斷法律規(guī)則體系……完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”,提出“完善激勵(lì)約束機(jī)制”“對(duì)積極推動(dòng)落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、取得突出成效的地區(qū)可按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)”。這些規(guī)定既強(qiáng)調(diào)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性,又提出要對(duì)積極推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的地方給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制極具指導(dǎo)意義。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度從政府治理的角度出發(fā),順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展需求,旨在建設(shè)深得市場(chǎng)主體信賴的政府,推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、良性發(fā)展,為廓清全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中的障礙作出貢獻(xiàn)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施包括中央和地方兩個(gè)層面。由于地方之間更容易設(shè)置區(qū)域壁壘,阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。因此,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施是制度的核心與靈魂。當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在中央規(guī)定和地方實(shí)施兩個(gè)層面存在一定差異:一方面,由于中央立法的強(qiáng)制性要求,以及對(duì)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)需求,地方政府不得不落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度;另一方面,地方政府對(duì)該項(xiàng)制度的落實(shí)擁有較大的自主權(quán),加之急于完成本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),難免偏離中央規(guī)定,出現(xiàn)形式審查等工作懈怠問(wèn)題。

近兩年來(lái),多個(gè)省份已發(fā)布①(1)①例如江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局.《江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查抽查工作辦法》《江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查舉報(bào)處理辦法》[EB/OL].(2022-02-10)[2023-11-25],http://scjgj.jiangsu.gov.cn/art/2022/2/10/art_87938_10707843.html?eqid=b178fa5600007bce0000000464547ad7.或擬出臺(tái)②(2)②例如浙江省司法廳.《浙江省公平競(jìng)爭(zhēng)審查辦法(草案征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)[EB/OL].(2023-08-08)[2023-11-25],https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MDkxNzIwNw==&mid=2649527700&idx=1&sn=14d5f36250f391b4e2bc018db8835038&chksm=bea542ac89d2cbba26ac729ac54f977f3c4dd189711508c906f586e63ff42c836ad537ab52da&scene=27.落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施辦法,旨在提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施成效。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于消除區(qū)域壁壘具有關(guān)鍵意義,然而當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施成效欠佳,原因在于激勵(lì)機(jī)制的不完善。對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的效能不佳及其如何完善等問(wèn)題,已經(jīng)引發(fā)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。有學(xué)者提出缺少必要的專項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)致使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施整體進(jìn)展緩慢[1],也有學(xué)者提出有效的激勵(lì)機(jī)制對(duì)于落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施成效非常重要[2],需調(diào)動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中地方政府的積極性[3],還有學(xué)者提出要積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查[4],普遍引入第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)[5],等等。從實(shí)務(wù)層面來(lái)看,已有不少地方政府積極采取聘請(qǐng)第三方評(píng)估單位、舉辦公平競(jìng)爭(zhēng)審查知識(shí)競(jìng)賽、宣傳本區(qū)域落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度先進(jìn)案例等舉措,推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效落實(shí)。以上措施具有重要意義,一定程度上推動(dòng)了地方政府對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的落地實(shí)施。但整體來(lái)看,地方對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)成效參差不齊,政策制定機(jī)關(guān)的工作積極性仍然不足。

從當(dāng)前學(xué)界的研究現(xiàn)狀來(lái)看,已有的大部分文獻(xiàn)更側(cè)重于公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制與程序本身的探討,保障措施也多聚焦于懲罰措施,尚未充分關(guān)注激勵(lì)機(jī)制對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的促進(jìn)功能。鑒于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施成效不佳的普遍現(xiàn)狀,本文側(cè)重于激勵(lì)機(jī)制視角,探究公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的不足與原因。將激勵(lì)機(jī)制引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施,以期為促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施提供系統(tǒng)性的解決路徑,更好優(yōu)化政府職能,激發(fā)政策制定機(jī)關(guān)的內(nèi)在動(dòng)力,最終助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制解讀

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的意涵

激勵(lì)通常是指某個(gè)組織建構(gòu)適當(dāng)?shù)耐獠开?jiǎng)勵(lì)和工作環(huán)境,采取相應(yīng)的行為規(guī)范和鼓勵(lì)措施,并通過(guò)信息溝通的方式促進(jìn)、引導(dǎo)、維持和預(yù)估成員的行為,意圖以系統(tǒng)性的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)該組織及其成員個(gè)人目標(biāo)的有效性[6]。法律激勵(lì)意指在法律關(guān)系主體實(shí)施某種正外部性行為之后,能夠從中獲取的某些肯定性評(píng)價(jià)或者由此帶來(lái)的某種利益,其功能體現(xiàn)在鼓勵(lì)、引導(dǎo)法律關(guān)系主體對(duì)于實(shí)施正外部行為的積極性與主動(dòng)性。換言之,在法律已然把握了被激勵(lì)對(duì)象的心理需求之情況下,通過(guò)引入激勵(lì)因素、設(shè)計(jì)激勵(lì)方法,以促使被激勵(lì)對(duì)象更加充分地發(fā)揮主觀能動(dòng)性,積極提供正外部性[7]。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制是指,國(guó)家構(gòu)建適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)機(jī)制,并設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施和落實(shí)辦法,將獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的內(nèi)容形成正式文本,由中央和地方政府分別以立法的方式予以發(fā)布,目的是激勵(lì)地方落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性,提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施之成效。

激勵(lì)模式能夠樹(shù)立優(yōu)秀榜樣,幫助法律關(guān)系主體加深對(duì)自我定位的理解與認(rèn)識(shí)。完善的法律激勵(lì)措施可以糾偏法律關(guān)系主體在自我評(píng)價(jià)中產(chǎn)生的偏離,進(jìn)而引導(dǎo)法律關(guān)系主體進(jìn)行自我激勵(lì)。在國(guó)家治理中,要做到“有功必賞,有過(guò)必罰”“才能使人人守法,而維持公平”[8]。對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施來(lái)說(shuō),違反審查規(guī)定的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)施以處罰自是不言而喻。但與此同時(shí),對(duì)于取得優(yōu)異成效的政策制定機(jī)關(guān),有必要給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)賞,從而激勵(lì)各級(jí)地方政策制定機(jī)關(guān)積極遵守國(guó)家對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)規(guī)定。為了保證激勵(lì)效果,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制宜由央地共建,通過(guò)中央做好頂層設(shè)計(jì)、地方發(fā)布及落實(shí)相關(guān)措施的方式,共同完成激勵(lì)目標(biāo)。在具體激勵(lì)方式上,通過(guò)設(shè)置物質(zhì)性激勵(lì)和非物質(zhì)性激勵(lì)兩種模式,充分考慮激勵(lì)對(duì)象之間存在的差異性,發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施中的積極作用。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的基本功能

激勵(lì)機(jī)制的功能是指國(guó)家或者組織通過(guò)設(shè)置激勵(lì)措施,對(duì)社會(huì)發(fā)展可能發(fā)揮正向作用的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),以達(dá)到調(diào)動(dòng)激勵(lì)對(duì)象的積極性和主動(dòng)性的目的。公平競(jìng)爭(zhēng)審查地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的功能是指國(guó)家通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施,對(duì)積極落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度或者發(fā)揮正向作用的地方政策制定機(jī)關(guān)予以獎(jiǎng)勵(lì),促進(jìn)地方政策制定機(jī)關(guān)的工作積極性,達(dá)到建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施需要激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮引導(dǎo)和促進(jìn)作用,主要包括三個(gè)方面:其一,激勵(lì)機(jī)制具有維護(hù)公平正義的功能。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施可能造成地方利益受損,這種“損己利人”的行為需要激勵(lì)機(jī)制予以調(diào)整。通過(guò)對(duì)取得公平競(jìng)爭(zhēng)審查顯著成效的地方賦予回報(bào),“如界定、分配或賦予更多的權(quán)利,減少其承擔(dān)的義務(wù),從而激勵(lì)正外部性以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平”[9]。其二,激勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的整體提升。激勵(lì)機(jī)制在規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施時(shí)符合公正價(jià)值,有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)整體的互惠互利,提升社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益[10]。其三,激勵(lì)機(jī)制有益于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施中的基本權(quán)利保障。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施中可能出現(xiàn)無(wú)益于個(gè)人卻有利于社會(huì)的情況。此時(shí),國(guó)家應(yīng)該對(duì)做出這類自我犧牲與付出的公務(wù)員和社會(huì)公眾進(jìn)行激勵(lì),有效補(bǔ)償個(gè)人的付出,以有利于基本權(quán)利保障。

總之,法律兼具了懲戒與激勵(lì)的雙重功能。與僅采取懲戒機(jī)制抑制負(fù)外部性的做法相比,激勵(lì)機(jī)制更能使被激勵(lì)對(duì)象產(chǎn)生共鳴。引入激勵(lì)機(jī)制有助于消解公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施中面臨的阻力,因而也更利于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能實(shí)現(xiàn)。

(二)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的兩種激勵(lì)方式

1.物質(zhì)性激勵(lì)的重要作用

物質(zhì)激勵(lì)是指對(duì)參與者給予具有金錢(qián)價(jià)值的獎(jiǎng)勵(lì),或者易于轉(zhuǎn)化為具有金錢(qián)價(jià)值的獎(jiǎng)勵(lì)。其中包括工資和薪金、減少需納稅額、提升所獲財(cái)產(chǎn)價(jià)值和其他有形“附帶”利益的增加[11]。從某種程度上看,政府部門(mén)的人事與私人公司相類似,但政府部門(mén)對(duì)公共管理人員施加的壓力與私人公司管理人員所承受的壓力大不相同。私人公司的管理者擁有較多增加個(gè)人收益的渠道,他們可以通過(guò)努力增加利潤(rùn)和提升公司現(xiàn)值來(lái)獲取可觀的收益,包括個(gè)人加薪、晉升等,如果擁有公司股份還可以享有資本收益。然而,政府管理者卻無(wú)法從國(guó)家“收益”中獲取等值的經(jīng)濟(jì)收益。并且,政府管理者在履職中承擔(dān)著更多的風(fēng)險(xiǎn),其履職懈怠行為不僅可能面臨降薪停職等損失,也要面臨監(jiān)察機(jī)關(guān)的懲處,甚至可能導(dǎo)致刑事處罰。而私人公司職員的工作不積極偏重于付出經(jīng)濟(jì)方面的代價(jià),只有嚴(yán)重違反職業(yè)準(zhǔn)則造成損害后果時(shí)才可能遭受刑事處罰。因此,經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于政府管理來(lái)說(shuō)有著舉足輕重的作用,配套的物質(zhì)性激勵(lì)能更好地激發(fā)政府部門(mén)與公務(wù)員的積極性。

激勵(lì)地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,需要重視物質(zhì)性激勵(lì),給予政策制定機(jī)關(guān)資金支持。于此,地方政府才有足夠的動(dòng)力去落實(shí),才能夠在執(zhí)行制度時(shí)充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性,協(xié)調(diào)一切可利用的執(zhí)行資源,并克服制度實(shí)施中遇到的困難[12]。對(duì)于努力執(zhí)行上級(jí)政府工作要求的地方政府來(lái)說(shuō),如果缺少有效的激勵(lì)機(jī)制,則意味著落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作只會(huì)增加地方政府的工作量,并沒(méi)有機(jī)會(huì)增加收益,這會(huì)挫傷地方政府的工作積極性。

2.非物質(zhì)性激勵(lì)的重要作用

非物質(zhì)性激勵(lì)是指通過(guò)非金錢(qián)或物質(zhì)性的方式來(lái)激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)被激勵(lì)對(duì)象的行為和績(jī)效。其激勵(lì)內(nèi)容包括來(lái)自群體成員的身份和認(rèn)同感、地位和威望,也包括組織為了更好地取得運(yùn)行目標(biāo)而采取激勵(lì)措施達(dá)到的預(yù)期成果①(3)①Peter Clark和James Q.Wilson將激勵(lì)機(jī)制分為物質(zhì)性激勵(lì)(Material incentives)、集體激勵(lì)(Solidary incentives)和目的性激勵(lì)(Purposive incentives)三大類。Ron Shumaky將二者對(duì)激勵(lì)的分類作為其論證依據(jù),分析得出物質(zhì)性激勵(lì)是對(duì)參與者關(guān)于金錢(qián)價(jià)值的獎(jiǎng)勵(lì);集體激勵(lì)是基于對(duì)參與者沒(méi)有直接貨幣價(jià)值的無(wú)形回報(bào);目的性激勵(lì)本質(zhì)上來(lái)自于組織的實(shí)際目的和目標(biāo),而非交往行為。其中,集體激勵(lì)和目的性激勵(lì)具有相似性,都是無(wú)形的激勵(lì)措施,不能以貨幣價(jià)值來(lái)定義。筆者根據(jù)Ron Shumaky的論述,認(rèn)為集體激勵(lì)與目的性激勵(lì)可以共同作為非物質(zhì)性激勵(lì)。See Ron Shumaky.Incentive Systems In Union Organizing[J].Environmental Lawyer,1980(1):25-42.。授予被激勵(lì)對(duì)象崇高的榮譽(yù)能夠?yàn)槠鋷?lái)信用,而信用則被經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視為最重要的資本,甚至能夠產(chǎn)生意想不到的物質(zhì)性成果[13]。對(duì)于個(gè)人和集體組織來(lái)說(shuō),除了追求經(jīng)濟(jì)利益,也對(duì)自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、周圍人的尊重和社會(huì)的好評(píng)等非物質(zhì)性內(nèi)容有著極高的需求。對(duì)工作人員的精神嘉獎(jiǎng)能夠提升其自我認(rèn)同感,而對(duì)行政管理部門(mén)授予集體榮譽(yù)則能夠提升員工對(duì)單位的歸屬感與集體榮譽(yù)感。

物質(zhì)性激勵(lì)對(duì)于行政主體的激勵(lì)固然重要,但是物質(zhì)性激勵(lì)存在一定的局限性,故而非物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)也應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要地位。嚴(yán)格遵守國(guó)家規(guī)定,認(rèn)真履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)的行政單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)獲得更多的非物質(zhì)性收益。例如,集體或個(gè)人榮譽(yù)、精神嘉獎(jiǎng)等,以此增強(qiáng)地方政府的自我認(rèn)同感、提升地方主政官員的職業(yè)發(fā)展前景?！芭c外部性理論一樣,競(jìng)爭(zhēng)不僅存在于經(jīng)營(yíng)者之間,而且存在于政府”[14]。設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制能夠有效地鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)[15],不僅體現(xiàn)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,也適用于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)地方政府和主政官員進(jìn)行榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì),并通過(guò)適當(dāng)?shù)男麄髑朗沟胤秸g、社會(huì)公眾等所知悉,能夠無(wú)形中激發(fā)政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的正當(dāng)性

(一)引入激勵(lì)機(jī)制的理論依據(jù)

1.平衡論視角下引入激勵(lì)機(jī)制的正當(dāng)性

平衡論作為現(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ),其核心觀點(diǎn)是:維持行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡。隨著平衡論的發(fā)展壯大,學(xué)者們對(duì)行政法關(guān)系的關(guān)注突破了對(duì)上述二者的研究范疇,提出除了“行政權(quán)力”和“公民權(quán)利”這對(duì)關(guān)系之間的平衡,還會(huì)因監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生監(jiān)督行政法律關(guān)系[16]。平衡論認(rèn)為,從行政權(quán)力的層面來(lái)看,行政機(jī)關(guān)必須擁有一定的權(quán)力以維護(hù)社會(huì)公共利益,并且需要保障行政權(quán)力的正確行使;從公民權(quán)利的層面來(lái)看,國(guó)家必須保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害,監(jiān)督行政權(quán)力的使用,通過(guò)行政公開(kāi)等方式保障公民享有參與權(quán),并能夠?yàn)楣裉峁?quán)利救濟(jì)途徑[17]。在行政管理活動(dòng)中,平衡論追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化,強(qiáng)調(diào)必要性應(yīng)當(dāng)是判斷行政權(quán)力行使的邊界。若非必須保留,則應(yīng)當(dāng)廣泛采取行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性的措施。因此,平衡論認(rèn)為,為了充分發(fā)揮行政主體與行政相對(duì)方的能動(dòng)性,需要運(yùn)用制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制并行的舉措,激勵(lì)行政主體和相對(duì)方采取積極作為,并制約二者的消極影響[18]。

當(dāng)代政府行政管理改革受到了企業(yè)行政的影響,對(duì)于企業(yè)員工和政府公務(wù)員,均需要制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制并舉,才能提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。具體來(lái)講,對(duì)于企業(yè)而言,要設(shè)計(jì)完善的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,通過(guò)企業(yè)的高效發(fā)展以實(shí)現(xiàn)效益的最大化;對(duì)于政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),要通過(guò)完善的制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制提高行政效率[19],實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力和公民權(quán)利的平衡。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō),行政法應(yīng)當(dāng)兼具限制行政主體濫用行政權(quán)力和激勵(lì)行政主體積極行政的雙重功能。因此,“行政法機(jī)制缺失激勵(lì)公務(wù)人員積極行政的功能”也被視為行政法結(jié)構(gòu)失衡的重要表現(xiàn)之一[20]。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一項(xiàng)自上而下推行的制度,無(wú)疑是平衡行政權(quán)力和公民權(quán)利的重要制度工具。一方面,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的設(shè)計(jì)初衷就是為了控制行政權(quán)力行使的邊界,保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán),與平衡論的核心要求相契合。另一方面,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制是為了更好地保障該項(xiàng)制度在地方實(shí)施,促進(jìn)政策制定機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性,屬于行政權(quán)力內(nèi)部的平衡。

2.外部性理論下引入激勵(lì)機(jī)制的正當(dāng)性

經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于外部性的討論由來(lái)已久,盡管學(xué)界尚無(wú)法就外部性的定義達(dá)成一致看法,但基本同意外部性可以適用于市場(chǎng)失靈以及市場(chǎng)行為與政府行為的選擇問(wèn)題。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人Arthur Cecil Pigou基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不公平現(xiàn)象損害了社會(huì)總福利而提出外部性理論[21],并最早提出將政府和外部性聯(lián)系起來(lái),認(rèn)為外部性的存在可能造成市場(chǎng)失靈,需要國(guó)家干預(yù)[22]。而后經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Roland N.McKean和瑞士學(xué)者Jacquelene M.Browning率先提出政府行為外部性的概念,認(rèn)為政府和非營(yíng)利組織同樣存在外部性,“失靈現(xiàn)象”在公共部門(mén)和市場(chǎng)部門(mén)都會(huì)存在[23]。為解決市場(chǎng)失靈而提出的政治解決方案同樣會(huì)造成外部效應(yīng),因此外部性已廣泛存在于政府治理行為及政策活動(dòng)領(lǐng)域。政府行為外部性理論認(rèn)為,政府的公共決策行為將使其他市場(chǎng)主體獲益或者受損,不僅市場(chǎng)主體的私人活動(dòng)具有外部性,政府的決策和干預(yù)行為也具有外部性。一般來(lái)說(shuō),政府的各個(gè)決策主體在決定社會(huì)稀缺資源的專有權(quán)時(shí),彼此之間將會(huì)具有較為緊密的依賴性,而在決策主體進(jìn)行公共選擇的過(guò)程中即會(huì)產(chǎn)生政府行為外部性。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作用于政府干預(yù)市場(chǎng)的行為,其設(shè)計(jì)初衷在于預(yù)防政策制定機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)馗深A(yù)稀缺資源的市場(chǎng)配置,減少外部效應(yīng)造成的損害結(jié)果。落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,也符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。然而,就當(dāng)前大多數(shù)地方政府和主政官員來(lái)說(shuō),落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本(即經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度或?qū)p緩以及政府的稅收減少等)可能會(huì)超過(guò)該項(xiàng)制度當(dāng)下帶來(lái)的收益。在這種負(fù)外部性較為普遍的情況下,如果公平競(jìng)爭(zhēng)審查不予制度變遷或者重新安排,會(huì)導(dǎo)致地方政府或在任官員缺少?gòu)氖鹿礁?jìng)爭(zhēng)審查工作的自發(fā)性[24]。因此,引入激勵(lì)機(jī)制十分必要和迫切。

(二)引入激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.既有法律制度為激勵(lì)機(jī)制提供適用基礎(chǔ)

我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)在中央和地方進(jìn)行職權(quán)分配,遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則;也規(guī)定了應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)和考核保證國(guó)家機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量①(4)①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第4款和第27條第1款。。由此可知,通過(guò)相關(guān)的制度建設(shè),充分發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性,促進(jìn)地方政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的工作積極性具有憲法依據(jù)。除此之外,在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施中引入激勵(lì)機(jī)制,《公務(wù)員法》也提供了重要依據(jù)?！豆珓?wù)員法》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員采取監(jiān)督約束與激勵(lì)保障的雙重管理原則,第八章設(shè)置了“獎(jiǎng)勵(lì)”專章,章節(jié)內(nèi)包含了六條內(nèi)容,專門(mén)強(qiáng)調(diào)工作成績(jī)顯著的公務(wù)員和公務(wù)員集體需要給予獎(jiǎng)勵(lì)②(5)②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第6條和第51條。。2018年《公務(wù)員法》的修訂,在第一條立法目的中,增加了“促進(jìn)公務(wù)員正確履職盡責(zé)”?！罢_”一詞對(duì)公務(wù)員履行職責(zé)提出了更高的要求,即“合法”已經(jīng)不再作為公務(wù)員履職的唯一追求,而是需要公務(wù)員在履職合法的基礎(chǔ)上,基于其判斷作出正確的履職行為。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施工作對(duì)于制約行政性壟斷行為具有關(guān)鍵意義,而激勵(lì)機(jī)制能夠極大程度上保障制度的實(shí)施成效。隨著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極推進(jìn),激勵(lì)的內(nèi)容正在逐步增多。從以往“鼓勵(lì)委托第三方開(kāi)展評(píng)估”的單一激勵(lì),擴(kuò)增到對(duì)工作成效顯著的單位進(jìn)行表?yè)P(yáng)與激勵(lì),對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施呈現(xiàn)出從物質(zhì)激勵(lì)到精神褒獎(jiǎng)的轉(zhuǎn)變。盡管《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》對(duì)于激勵(lì)措施的規(guī)定仍限于“做好第三方評(píng)估經(jīng)費(fèi)保障”和“對(duì)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成效顯著的單位予以表?yè)P(yáng)激勵(lì)”。但可以明顯看出,公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的激勵(lì)機(jī)制開(kāi)始得到國(guó)家層面的重視。在地方實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中,引入激勵(lì)機(jī)制符合制度發(fā)展要求以及對(duì)制度設(shè)計(jì)的期待。因此,無(wú)論是從我國(guó)現(xiàn)有的法律體系,還是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的成文規(guī)定,都為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制提供了制度支撐,為完善審查激勵(lì)機(jī)制奠定了牢固的適用基礎(chǔ)。

2.引入激勵(lì)機(jī)制符合地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

目前,地方政府不愿意開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作,很大程度上基于審查收益由審查主體所屬地區(qū)與未支付審查成本的其他地區(qū)共同享有[25],在缺乏激勵(lì)機(jī)制的情況下,這導(dǎo)致了審查主體的積極性普遍較低。地方主政官員對(duì)布置公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的動(dòng)力不足,造成地方實(shí)施中存在較為普遍的拖延執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行、變相不執(zhí)行甚至違規(guī)執(zhí)行等現(xiàn)象。傳統(tǒng)的懲戒機(jī)制通過(guò)提前預(yù)設(shè)嚴(yán)苛的違法后果,威懾民眾不敢違法,是借用外部制約致使適用對(duì)象不敢違反法律,從而達(dá)到立法目的。而激勵(lì)機(jī)制是通過(guò)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì),誘導(dǎo)民眾從內(nèi)心深處接受法律規(guī)定,從而達(dá)到自覺(jué)遵守法律的效果。對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施,不僅需要采取懲罰措施對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行外部制約,而且需要以激勵(lì)獲取地方政府的認(rèn)同感,如此方能保證行政效率。

一些地方政府為了本地的經(jīng)濟(jì)利益,很有可能置中央政策的要求于不顧。通過(guò)設(shè)置不合理的差別化待遇,阻止要素流出本地或外地商品、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本地市場(chǎng),分割全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng),阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)。目前,地方政策制定機(jī)關(guān)發(fā)布政策措施,造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)要求地方政府堅(jiān)守公平競(jìng)爭(zhēng),由此加劇了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的復(fù)雜性與困難度。一個(gè)健全的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括對(duì)低于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的工作實(shí)施懲罰,并對(duì)取得優(yōu)異成效的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)都要限定在可接受的程度范圍內(nèi),以使地方政府與公務(wù)員均會(huì)信服制定的激勵(lì)措施實(shí)際上會(huì)得到遵守[26]。如果公務(wù)員無(wú)法相信優(yōu)異的公平競(jìng)爭(zhēng)審查業(yè)績(jī)能夠使其獲得相應(yīng)收益,那么相關(guān)機(jī)制的設(shè)計(jì)難以為推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施提供激勵(lì)作用。因此,在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度內(nèi)驅(qū)力不足的情況下,選擇完善激勵(lì)機(jī)制是保證實(shí)施成效的有效途徑。

三、當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的不足及原因

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制存在不足

1.文本問(wèn)題:地方制度設(shè)計(jì)中的激勵(lì)措施不完善

“以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為中心的政府監(jiān)管模式能夠?qū)⒄畽?quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響降到最低”[27]。目前《反壟斷法》“總則”對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出的規(guī)定,更多是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位與重要性予以肯定。在該項(xiàng)制度的具體落實(shí)中,政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展相關(guān)工作主要根據(jù)中央文件。2021年出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》中已出現(xiàn)激勵(lì)實(shí)施的相關(guān)條款,從以往單一的經(jīng)費(fèi)保障增加了一定的精神褒獎(jiǎng)。目前,各省級(jí)人民政府也頒布了不少規(guī)范性文件落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。將是否能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作起到激勵(lì)作用作為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各省的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施依據(jù)進(jìn)行分析與解讀(見(jiàn)表1),可知地方政府對(duì)該項(xiàng)制度的落實(shí)始終秉持鼓勵(lì)支持的態(tài)度。然而,從相關(guān)規(guī)定可得知,當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的激勵(lì)措施尚不完善。政策制定機(jī)關(guān)積極落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作能夠獲取的物質(zhì)性激勵(lì)不充足,取得顯著工作成績(jī)時(shí)能夠獲得的益處缺乏明確性,對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施起到的激勵(lì)作用非常有限。

表1 省級(jí)地方政府公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度設(shè)計(jì)關(guān)于激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定①(6)①信息資料來(lái)源于各省級(jí)人民政府官方網(wǎng)站,查找范圍限于以“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索的結(jié)果,發(fā)布文件的適用范圍為本省行政區(qū)域內(nèi)。

續(xù)表1

2.實(shí)施不足:地方實(shí)施中的低效現(xiàn)象普遍化

近年來(lái),盡管地方政府對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的重視程度已顯著提高,但整體來(lái)看,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施工作的低效問(wèn)題仍然較為普遍。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查地方實(shí)施中,各省級(jí)人民政府大多是采取直接轉(zhuǎn)發(fā)或者稍微改動(dòng)上級(jí)文件的形式,作為落實(shí)本省轄區(qū)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的實(shí)施辦法,對(duì)于如何在本省推進(jìn)審查工作并未作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?考察公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施情況,可知大多數(shù)省份并沒(méi)有豐富或補(bǔ)充落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的激勵(lì)措施。例如,海南省率先出臺(tái)《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施辦法(暫行)》,從組織保障、機(jī)制建設(shè)、強(qiáng)化剛性約束等方面優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的地方實(shí)施,但沒(méi)有出現(xiàn)具體的物質(zhì)支持或非物質(zhì)性褒獎(jiǎng)等具有實(shí)質(zhì)性激勵(lì)的措施①(7)①海南省人民政府.海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施辦法(暫行)[EB/OL].(2022-03-18)[2023-11-09],https://www.hainan.gov.cn/hainan/tingju/202203/64aaae9d237e426187d14a8226ec54ef.shtml.。盡管一些省份已經(jīng)意識(shí)到需要激發(fā)政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的積極性,部分省份也已采取舉辦公平競(jìng)爭(zhēng)審查業(yè)務(wù)技能競(jìng)賽等激勵(lì)形式②(8)②例如江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局.第二屆長(zhǎng)三角地區(qū)“公平競(jìng)爭(zhēng)審查業(yè)務(wù)能力提升行動(dòng)”技能競(jìng)賽正式開(kāi)賽[EB/OL].(2022-11-16)[2023-11-08],http://scjgj.jiangsu.gov.cn/art/2022/11/16/art_70154_10667230.html.。然而,從公平競(jìng)爭(zhēng)審查地方實(shí)施的整體成效來(lái)看,各省份采取的激勵(lì)措施較少,激勵(lì)效果不明顯,涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策文件屢禁不止。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制不足不僅使地方政府的落實(shí)成效不佳,也造成政策制定機(jī)關(guān)的主政官員對(duì)于開(kāi)展審查工作缺乏動(dòng)力。地方政策制定機(jī)關(guān)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作仍是基于中央和上級(jí)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性要求,而自發(fā)開(kāi)展、自主推動(dòng)實(shí)施的積極性不足。從實(shí)踐來(lái)看,無(wú)論是在政策措施發(fā)布的自我審查程序中,還是對(duì)既有文件展開(kāi)存量清理的情況,政策制定機(jī)關(guān)的審查成效都不甚明顯。尤其是違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)較為明顯的案例,鮮聞?wù)咧贫C(jī)關(guān)經(jīng)由自我審查發(fā)現(xiàn)違規(guī),基本是依靠市場(chǎng)監(jiān)管總局的定期抽查、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的外部復(fù)審、利害關(guān)系人提出異議或者公眾的舉報(bào)等外部監(jiān)督方式發(fā)現(xiàn)。地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的動(dòng)力不足、自覺(jué)性欠缺等問(wèn)題,造成該項(xiàng)制度實(shí)施的成效不佳。

(二)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制不足的原因

1.自我審查模式的局限性難以避免

以自我審查為主要方式的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,審查主體呈現(xiàn)分散化,難以保證審查質(zhì)量,切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)[28]。盡管中央要求所有政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)政策措施必須經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查,未經(jīng)“一事一議”則不予出臺(tái)。但是否進(jìn)行審查以及審查模式如何都由政策制定機(jī)關(guān)自主決定。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐來(lái)看,政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展自我審查時(shí)往往會(huì)選定本單位內(nèi)部的固定部門(mén)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作,不外乎由起草政策文件的部門(mén)審查、法規(guī)部門(mén)審查或制定主體進(jìn)行審查。然而這種自我審查方式具有難以避免的邏輯悖論,內(nèi)生動(dòng)力不足。目前,地方政策制定機(jī)關(guān)對(duì)于推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的工作積極性普遍不高,這種局面由客觀原因和主觀原因共同造成。政策制定機(jī)關(guān)兼任“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色,自我審查模式存在著動(dòng)機(jī)悖論和能力悖論[29]。

具體來(lái)看,一方面,地方政府與主政官員對(duì)于落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的主觀意愿均不強(qiáng)。如果沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,政策制定機(jī)關(guān)將無(wú)意克服制定政策過(guò)程中的慣性,自我審查極易陷入動(dòng)力不足、有失客觀公正性的困境。地方政府的獨(dú)特利益訴求致使地方官員有著干涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī),還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱,對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重要性認(rèn)識(shí)不到位,甚至追求個(gè)人利益最大化或權(quán)力尋租的現(xiàn)象偶有發(fā)生。另一方面,公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為一項(xiàng)尚不成熟的“新生制度”,其較強(qiáng)的專業(yè)性致使其本身具有較大實(shí)施難度,地方政府面臨著缺乏工作經(jīng)驗(yàn)、審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握等實(shí)施問(wèn)題。同時(shí),公平競(jìng)爭(zhēng)審查本質(zhì)上是以政府對(duì)壟斷后果具有認(rèn)知能力為預(yù)設(shè)前提的事前防范機(jī)制。而實(shí)踐中,自我審查模式卻面臨著審查主體專業(yè)能力不足的問(wèn)題,政策制定機(jī)關(guān)有時(shí)也難以準(zhǔn)確識(shí)別涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。

2.傳統(tǒng)上對(duì)懲罰機(jī)制的路徑依賴

懲罰以法律責(zé)任的威懾功能作為手段,通過(guò)對(duì)違反法律的責(zé)任人進(jìn)行追究,迫使相關(guān)主體不得不遵從法律的規(guī)定。根據(jù)Plato認(rèn)同的最小結(jié)果主義,對(duì)于“靈魂無(wú)法治愈的人”(理解為“犯罪行為特別嚴(yán)重的人”)施加懲戒,使他們喪失某種能力或者人身予以流放,符合保護(hù)社會(huì)其他人的最低要求。Jeremy Bentham則認(rèn)為所有法律都應(yīng)該促進(jìn)幸福,即增加社會(huì)凈收益。他認(rèn)為懲罰本身并不能促進(jìn)幸福,因此作出懲罰要求的法律只有在以其他方式促進(jìn)幸福,即產(chǎn)生凈社會(huì)收益時(shí)才應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行[30]。在傳統(tǒng)的行政制約機(jī)制中,對(duì)行政主體與公務(wù)員的約束多運(yùn)用懲戒機(jī)制,對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的功能則鮮有關(guān)注,沒(méi)有構(gòu)建完整的激勵(lì)體系促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的工作積極性。毋庸置疑,政府違法必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,給國(guó)家、社會(huì)發(fā)展以及人民權(quán)益造成損失應(yīng)當(dāng)接受懲罰和制裁,而懲罰力度過(guò)小和獎(jiǎng)懲激勵(lì)不明確是導(dǎo)致庸官懶政的兩大原因[31]。

從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看,其保障措施主要依賴于懲罰機(jī)制,激勵(lì)機(jī)制幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用。并且在當(dāng)前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中,懲罰機(jī)制不完善與激勵(lì)機(jī)制缺失的問(wèn)題同時(shí)存在。一方面,政策制定機(jī)關(guān)如果濫用行政職權(quán)或者懈怠履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé),其所受到的懲罰較為輕微。在市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方落實(shí)情況進(jìn)行定期抽查中,如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違反文件,也只是督促政策制定機(jī)關(guān)糾正行為并在其官方網(wǎng)站公布部分抽查結(jié)果,并未對(duì)涉事的政策制定機(jī)關(guān)或責(zé)任人做出實(shí)質(zhì)性懲罰。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的責(zé)任設(shè)置明顯存在執(zhí)法力度不足、懲罰結(jié)果畸輕等問(wèn)題。另一方面,如果公務(wù)員認(rèn)為其所做的工作不能得到上級(jí)的重視,或者分配的工作難以給他們提供晉升機(jī)會(huì)或相應(yīng)獎(jiǎng)賞時(shí),會(huì)喪失工作積極性,出現(xiàn)懈怠履職行為[32]。激勵(lì)機(jī)制不可能完全取代懲罰機(jī)制,但單純依賴傳統(tǒng)的懲戒機(jī)制難以使地方政府積極落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,也無(wú)法解決法律實(shí)施中遇到的全部問(wèn)題,需要激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮互補(bǔ)功能[33],共同作用于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方實(shí)施。

3.央地協(xié)調(diào)中存在治理邏輯的差異

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的構(gòu)建具有自由、秩序、公平和效率等多重價(jià)值目標(biāo)[34],而中央與地方對(duì)于這些價(jià)值目標(biāo)之間的位階選擇存在偏差,導(dǎo)致中央與地方存在治理邏輯的差異。治理邏輯的差異則造成中央和地方政府行使職能的目標(biāo)存在一定程度上的錯(cuò)位[35]。從中央政府的角度來(lái)看,中央旨在破除地方保護(hù)、區(qū)域封鎖等有違全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)和公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象,也希望借由公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度把控地方政府干預(yù)市場(chǎng)的限度,通過(guò)合法合理的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策,助推重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。從地方政府的角度來(lái)看,對(duì)比加快建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),政策制定機(jī)關(guān)與主政官員更加關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其制定的政策措施也更易于優(yōu)待那些對(duì)本地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)高的企業(yè)。

地方主政官員有著強(qiáng)烈的職務(wù)晉升需求,加劇了地方政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn),可能造成政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的規(guī)范性文件。加之,地方政府在執(zhí)政過(guò)程中更容易被當(dāng)?shù)氐睦婕瘓F(tuán)所影響。地方利益集團(tuán)通過(guò)影響政策的制定來(lái)謀取自身最大利益,“不同社會(huì)勢(shì)力會(huì)同時(shí)利用自身的能量使各種越軌行為同時(shí)發(fā)生,以求達(dá)到各自的利益”[36],甚至使政策制定機(jī)關(guān)忽視公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作,棄市場(chǎng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的需求于不顧。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下的利益追求呈現(xiàn)出復(fù)雜多元化,地方政府有其獨(dú)特的利益訴求,通常利用行政權(quán)力,以直接阻止或者間接限制的方式實(shí)施地方保護(hù)主義或者行業(yè)主管部門(mén)利益分化,人為分割市場(chǎng),破壞公平競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境、阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的具體實(shí)施,中央就實(shí)施的基本原則、基本模式和審查標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)內(nèi)容作出規(guī)定,由地方政府自主決定如何實(shí)施以及各單位具體承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)的部門(mén)與人員。這種央地之間的權(quán)責(zé)分配模式下,地方關(guān)注點(diǎn)必然局限于本轄區(qū)范圍內(nèi),地方政府對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施更傾向于本地經(jīng)濟(jì),忽視地方發(fā)展對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響。

4.地方政府發(fā)展中“唯GDP”觀念痼疾難消

在我國(guó)的政府治理過(guò)程中,各地方以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛締挝怀薪又醒胝男姓蝿?wù),省級(jí)政府的主政官員對(duì)中央委派的事務(wù)負(fù)責(zé)。根據(jù)省級(jí)政府的主政官員進(jìn)行自由判斷的結(jié)果,省級(jí)政府再將行政事務(wù)逐級(jí)發(fā)包給轄區(qū)內(nèi)的市縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)地方政府[37]。GDP長(zhǎng)期以來(lái)被作為考核地方的最重要指標(biāo),根據(jù)地方政府的工作完成情況計(jì)算績(jī)效成績(jī),考核地方主政官員,這促使地方政府尤為看重治理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。地方主政官員傾向于使用自己的個(gè)人晉升需求和偏好代替當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛推?并不一定會(huì)選擇最符合地方長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的發(fā)展道路,反而可能會(huì)為了提高自己的升遷概率一味追求當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。在地方GDP增速持續(xù)保持、財(cái)政收入不斷提高的情況下,人民幸福生活、社會(huì)公平正義等隱形績(jī)效并未相對(duì)性地提升,而是效率與公平、民主與秩序等價(jià)值之間的矛盾日益凸顯[38],國(guó)家已意識(shí)到必須改變以往的“唯GDP”論。

早在2013年,黨的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,即強(qiáng)調(diào)要“完善發(fā)展成果考評(píng)體系,糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。近年來(lái),政府逐漸改變以往的“唯GDP”考核指標(biāo),將建設(shè)法治政府納入考核。但從目前來(lái)看,對(duì)于地方政府主政官員的考評(píng)仍然以GDP增長(zhǎng)率作為最主要的參考指標(biāo)?！邦I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國(guó)家治理體系中的重要機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’,對(duì)全黨全社會(huì)都具有風(fēng)向標(biāo)作用”[39]。筆者曾作為第三方機(jī)構(gòu)的核心成員參與多地公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況的評(píng)估工作,發(fā)現(xiàn)主政官員對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度直接影響地方政策制定機(jī)關(guān)落實(shí)工作的成效。究其原因,地方主政官員為了其個(gè)人政績(jī)考核,將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為最主要的行政任務(wù)。對(duì)于地方主政官員來(lái)說(shuō),公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作落實(shí)情況如何并不能實(shí)際影響他們的仕途?！拔℅DP”觀念根深蒂固,GDP仍然是地方主政官員最為重視的行政目標(biāo)。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的完善路徑

(一)完善思路:中央與地方雙重發(fā)力的思路遵循

1.中央層面:制度頂層設(shè)計(jì)中構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制

中央層面應(yīng)當(dāng)盡快完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中關(guān)于激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)容?！胺杉?lì)文本的激勵(lì)效果有優(yōu)有劣。一般來(lái)說(shuō),制定專門(mén)規(guī)范性法律文件的激勵(lì)效果優(yōu)于制定專門(mén)章節(jié)的激勵(lì)效果;而制定專門(mén)章節(jié)的激勵(lì)效果明顯優(yōu)于制定專門(mén)條款的激勵(lì)效果”[40]。根據(jù)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法現(xiàn)狀,在《反壟斷法》中,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)當(dāng)增加激勵(lì)內(nèi)容,以此從上位法層面堅(jiān)定表明激勵(lì)地方落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、破除行政性壟斷的信念與決心?？紤]到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法發(fā)展現(xiàn)狀,制定專門(mén)的規(guī)范性法律文件不合時(shí)宜,采取專門(mén)章節(jié)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制更適合公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的實(shí)際情況。具體而言,可將現(xiàn)行《反壟斷法》第五條第一款修改為“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,并激勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施?！蓖瑫r(shí),國(guó)務(wù)院擬出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》應(yīng)當(dāng)以設(shè)置專章的形式構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查激勵(lì)機(jī)制。

2.地方層面:省級(jí)政府落實(shí)工作中補(bǔ)充激勵(lì)措施

中央在制度設(shè)計(jì)中必然不可能也沒(méi)必要面面俱到,而是更適合對(duì)物質(zhì)性和非物質(zhì)性激勵(lì)措施作出概括性規(guī)定,由省級(jí)政府在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)工作中補(bǔ)充激勵(lì)措施。這種方式能夠給地方政府留足實(shí)施空間,更有利于充分發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性,保持制度剛性與彈性并存。從我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)踐來(lái)看,具體落實(shí)工作是以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝婚_(kāi)展。中央將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施要求下發(fā)給各個(gè)省份,省級(jí)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)具體實(shí)施工作。在遵從制度建設(shè)要求的前提下,中央政府應(yīng)當(dāng)支持省級(jí)政府對(duì)激勵(lì)措施作出補(bǔ)充細(xì)化。一方面,中央層面需要對(duì)省級(jí)政府細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的激勵(lì)措施進(jìn)行指導(dǎo),包括文件制定與能力指導(dǎo)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作具有較大的挑戰(zhàn)性,僅憑地方政府難以提供開(kāi)展審查工作所需的專業(yè)知識(shí)。在省級(jí)政府的文件制定和具體工作開(kāi)展過(guò)程中,中央應(yīng)當(dāng)為地方政府提供適當(dāng)?shù)哪芰χ巍Ａ硪环矫?省級(jí)政府健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查激勵(lì)機(jī)制也需要考慮適用性,可以考慮在全國(guó)范圍內(nèi),就公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施問(wèn)題以有償開(kāi)展專家咨詢、項(xiàng)目合作等多種方式獲取專業(yè)指導(dǎo),提升主政官員、一線業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.央地共建:將實(shí)施成效納入官員考評(píng)體系

目前,地方政府對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的確定還處于探索階段,其中受到主觀隨意性、群眾參與程度較低等諸多因素影響,考評(píng)還無(wú)法完全起到獎(jiǎng)能懲庸、獎(jiǎng)勤罰懶的作用。從行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分配來(lái)看,需要中央政府與地方政府共同發(fā)力,優(yōu)化政府考評(píng)體系,促進(jìn)地方政府考核指標(biāo)的多樣化。將公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施成效納入地方主政官員的績(jī)效考評(píng)中,對(duì)地方政府及主政官員具有雙重激勵(lì)作用:一方面,績(jī)效考評(píng)事關(guān)主政官員的職業(yè)發(fā)展前途,績(jī)效考評(píng)結(jié)果優(yōu)異的官員有更多晉升的機(jī)會(huì);另一方面,績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于地方政府工作有著極強(qiáng)的引導(dǎo)性,將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為績(jī)效考核的內(nèi)容能夠極大程度促使地方政府取得工作成果,激勵(lì)地方政府之間開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公務(wù)人員的職務(wù)晉升是最有效的行政激勵(lì)措施之一,不僅需要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施成效納入地方政府官員的職務(wù)晉升評(píng)價(jià)體系,還可以將審查效果納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的直接主管官員的政績(jī)考評(píng)指標(biāo)。2023年5月12日由市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例(征求意見(jiàn)稿)》已就公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地方考核作出專門(mén)規(guī)定①(9)①參見(jiàn)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例(征求意見(jiàn)稿)》第34條。,表明國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到在該項(xiàng)制度的地方實(shí)施中,政府官員的重視是政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展本項(xiàng)工作的關(guān)鍵所在。通過(guò)構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制,改變地方政府以往所面臨的GDP單一考核壓力,也使他們正視地方政府之間關(guān)于工作業(yè)績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)。

(二)完善方式:增補(bǔ)激勵(lì)內(nèi)容以提高工作有效性

1.細(xì)化內(nèi)容:根據(jù)激勵(lì)對(duì)象設(shè)置具有針對(duì)性的激勵(lì)方式

第一,構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的物質(zhì)性激勵(lì),明確地方政府為物質(zhì)性激勵(lì)的對(duì)象,加大物質(zhì)激勵(lì)的力度,充分兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。地方為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的讓步,應(yīng)當(dāng)由國(guó)家給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這也是國(guó)外經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證的做法,例如,澳大利亞的公平競(jìng)爭(zhēng)審查開(kāi)展之初,便是由國(guó)庫(kù)對(duì)地方政府造成的稅收等損失予以撥款[41],通過(guò)財(cái)政激勵(lì)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。對(duì)于地方政府部門(mén)的物質(zhì)性激勵(lì),需以經(jīng)費(fèi)支持的方式鼓勵(lì)地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)必須具有前瞻性,激勵(lì)性金額的制定是為了在市場(chǎng)環(huán)境中確保未來(lái)的優(yōu)異表現(xiàn),其重點(diǎn)并不是為了獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)去的表現(xiàn)[42]。因此,物質(zhì)激勵(lì)方式中可以選擇設(shè)置公平競(jìng)爭(zhēng)審查專項(xiàng)資金,根據(jù)各省落實(shí)情況將獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放至各省份的財(cái)政,由各省根據(jù)各市縣的落實(shí)情況進(jìn)行統(tǒng)一支配,并將獎(jiǎng)勵(lì)金額與實(shí)施成效掛鉤。

第二,將非物質(zhì)性激勵(lì)的適用對(duì)象確定為地方主政官員,采取授予榮譽(yù)的方式,促進(jìn)地方政府之間、公務(wù)員之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公務(wù)員的物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)不宜適用于公平競(jìng)爭(zhēng)審查地方實(shí)施中,一方面,如果采用物質(zhì)性激勵(lì),那么獎(jiǎng)金數(shù)額必然不宜過(guò)大。物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)是為了強(qiáng)調(diào)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查行為本身的意義,獎(jiǎng)金數(shù)額如果引人注目,便容易產(chǎn)生激勵(lì)手段轉(zhuǎn)向控制手段、激勵(lì)成效淪落至金錢(qián)效應(yīng)的傾向[43]。另一方面,獎(jiǎng)金數(shù)額不大則激勵(lì)作用有限,難以真正對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查地方實(shí)施起到促進(jìn)作用。通過(guò)舉辦各種級(jí)別的公平競(jìng)爭(zhēng)審查知識(shí)競(jìng)賽或業(yè)務(wù)能力競(jìng)賽,對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的參賽者授予榮譽(yù),并對(duì)主政官員予以嘉獎(jiǎng),用這種適當(dāng)?shù)臉s譽(yù)激勵(lì),能夠有效喚起公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力與地方政府的競(jìng)爭(zhēng)精神。目前,已有部分地方政府嘗試這種激勵(lì)方式。據(jù)了解,這種舉辦競(jìng)賽的方式激勵(lì)效果顯著,下一步可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

2.拓展途徑:重視地方實(shí)施工作中的能力激勵(lì)

如何維持地方政府保有落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的積極性,很大程度上依賴于政策制定機(jī)關(guān)的審查能力。對(duì)于較基層的官員來(lái)說(shuō),如果他們沒(méi)有動(dòng)力去做應(yīng)該做的事情,那么即使官員知道應(yīng)該做什么也是徒勞的[44]。在地方落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作時(shí),需要重視能力激勵(lì)方式,提升地方工作隊(duì)伍的專業(yè)性。首先,鼓勵(lì)地方政府組建專業(yè)的審查隊(duì)伍,并為地方提供充足的人手保障。在上級(jí)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)提供經(jīng)費(fèi)和人員編制的激勵(lì)方式,鼓勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)在內(nèi)部組建專門(mén)負(fù)責(zé)本單位公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的團(tuán)隊(duì)。其次,激勵(lì)機(jī)制也需要鼓勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)在審查工作中引入第三方評(píng)估。通過(guò)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)制的經(jīng)費(fèi)支持,補(bǔ)充自我審查能力不足的問(wèn)題,促進(jìn)地方實(shí)施工作的規(guī)范發(fā)展。最后,在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度激勵(lì)機(jī)制的落地實(shí)施中,應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員的認(rèn)知能力作為重要的考量因素?！叭绻簏h政領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)的過(guò)程中作出正確決策,已經(jīng)超出了其認(rèn)識(shí)能力,即使最終事實(shí)證明其判斷錯(cuò)誤,也應(yīng)免除或者減輕其責(zé)任”[45]。因此,激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)為工作極其認(rèn)真但能力有所欠缺的公務(wù)員留有余地。如果官員履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)時(shí),其自身能力或者基于當(dāng)下研究水平確實(shí)難以準(zhǔn)確判別是否違背審查標(biāo)準(zhǔn),但其能夠通過(guò)論證會(huì)記錄等日常工作的留痕材料,證明對(duì)該爭(zhēng)議文件經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的審查程序。那么在經(jīng)過(guò)評(píng)估出臺(tái)的規(guī)范性文件尚未造成嚴(yán)重后果時(shí),應(yīng)當(dāng)允許其減輕或者免除處罰。

3.規(guī)范實(shí)施:增強(qiáng)激勵(lì)措施落實(shí)工作的規(guī)范性與透明度

構(gòu)建完善的公平競(jìng)爭(zhēng)審查激勵(lì)機(jī)制固然重要,但在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)完善的前提下,激勵(lì)措施要能夠在地方切實(shí)落地,則需要規(guī)范的實(shí)施程序予以保障。第一,保證激勵(lì)機(jī)制能夠使政策制定機(jī)關(guān)信服,這要求激勵(lì)措施必須具有相應(yīng)的透明性。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)曾發(fā)布希臘第三次競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估審查,審查可能阻礙希臘市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和高效運(yùn)作的規(guī)則和條例,其中指出透明度是監(jiān)管機(jī)構(gòu)穩(wěn)健治理的要求之一,也會(huì)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來(lái)信任[46]。第二,地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域內(nèi)各政策制定機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況進(jìn)行定期公示。初期可以市級(jí)行政區(qū)域作為評(píng)估的基本單位,定期公布市轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況的排名,并將排名結(jié)果上報(bào)給省級(jí)政府。待時(shí)機(jī)成熟時(shí),將各省的公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施情況進(jìn)行排名對(duì)比。通過(guò)排名內(nèi)部公示制度表彰正面榜樣,也對(duì)負(fù)面典型進(jìn)行督促,以此將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況與各單位的聲譽(yù)掛鉤。第三,在評(píng)估地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查成效時(shí),應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)主體的滿意程度、當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)政府工作的態(tài)度作為重要考量因素。人民對(duì)本地營(yíng)商環(huán)境滿意程度映射出地方政府工作的有效性,人民的態(tài)度理所當(dāng)然成為地方政府公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的必要性與重要性毋庸置疑。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度通過(guò)事前的自我審查,實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的事前監(jiān)督;同時(shí)通過(guò)對(duì)增量措施和存量政策措施的定期審查,有效制止已經(jīng)存在或潛在的行政性壟斷行為,對(duì)政策制定機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件的行為實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管。目前,我國(guó)法律實(shí)踐已然具備了實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ),也有物質(zhì)性激勵(lì)與非物質(zhì)性激勵(lì)共同發(fā)揮促進(jìn)作用的先前經(jīng)驗(yàn)。建立科學(xué)合理的公平競(jìng)爭(zhēng)審查激勵(lì)機(jī)制,能夠減少地方政府對(duì)于落實(shí)該項(xiàng)制度的抵觸心理,一定程度上協(xié)調(diào)中央與地方之間存在的利益沖突。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供制度保障,構(gòu)建其地方實(shí)施激勵(lì)機(jī)制成為推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的重要舉措。通過(guò)構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制,激活地方實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性與主動(dòng)性,有利于打破公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度當(dāng)下面臨的實(shí)施瓶頸。在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》將出臺(tái)之際,激勵(lì)機(jī)制的價(jià)值得以凸顯,成為推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在地方走實(shí)走深的必然選擇。