楊 珊 曾 艷 西南交通大學公共管理學院

一、問題的提出

近年來，人口老齡化問題已成為全球所面臨的共同挑戰(zhàn)之一，我國也不例外。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國60歲及以上老年人數(shù)量占總人口數(shù)量18.70%，我國老齡化程度已明顯高于世界平均水平，社會養(yǎng)老問題不容忽視。針對日益嚴重的老齡化問題，西方各國相繼推出了住房反向抵押制度，為解決老年人養(yǎng)老難題提供了一種兼具資金收入與居住權保留的創(chuàng)新手段。我國老年人住房自有率較高，我國擁有1套或1套以上房產(chǎn)的老年人占比超過72%（關芬娜，2022）。此外，《中國家庭金融調(diào)查報告（2012）》顯示，我國住房自有率已高達89.68%；《中國統(tǒng)計年鑒2020》顯示，我國一代戶和二代戶分別占比為49.50%和36.72%，且有學者預測二者比例還將進一步上升（姚愛萍、魏遠欣，2022）。我國擁有完全獨立產(chǎn)權房屋的老年人數(shù)量占比較大，為開展住房反向抵押養(yǎng)老保險提供了較為充分的現(xiàn)實條件。

2014年，原中國保監(jiān)會《關于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規(guī)定，住房反向抵押養(yǎng)老保險系結合住房抵押與終身養(yǎng)老年金保險而誕生的創(chuàng)新型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務，即老年人將其擁有完全產(chǎn)權的房屋抵押給保險公司后，仍繼續(xù)擁有該房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權人同意的處置權，并按約從保險公司處領取養(yǎng)老金直至身故；保險公司在老年人身故后獲得抵押房產(chǎn)的處置權，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險相關費用。目前，我國住房反向抵押制度已實際應用于養(yǎng)老保險領域，自2014年起即正式啟動住房反向抵押養(yǎng)老保險試點，并于2018年推廣到全國。然而，該業(yè)務推行以來，僅幸福人壽保險股份有限公司與中國人民人壽保險股份有限公司兩家機構獲得銷售資格。此外，截至2019年9月末，住房反向抵押養(yǎng)老保險期末有效保單僅129件，共計129戶家庭191位老人參保。顯然，我國住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務尚未取得顯著成效。

究其原因，筆者認為，預期壽命的不確定性的、房屋價值的波動、宏觀政策的變化和產(chǎn)權處置的成本等因素皆導致了保險公司開展住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的高風險，同時傳統(tǒng)的遺產(chǎn)觀念、住房反向抵押養(yǎng)老保險金數(shù)額低于預期以及對住房反向抵押養(yǎng)老保險制度的不信任感進一步阻礙了老年人對該創(chuàng)新型養(yǎng)老保險業(yè)務的嘗試（李偉群、陳婷，2021）。住房反向抵押養(yǎng)老保險制度作為一種以房養(yǎng)老的新穎方式，不僅應當被視為一種市場化運作的金融創(chuàng)新，還是多層次養(yǎng)老保險體系的有益組成部分，而缺少政策支持的完全市場化運作模式難以推動住房反向抵押養(yǎng)老保險的發(fā)展，為破解以房養(yǎng)老困局，應當探索政府激勵與監(jiān)管并重的住房反向抵押養(yǎng)老保險制度。本文通過探討住房反向抵押養(yǎng)老保險基礎法律制度以及發(fā)展困境，嘗試提出優(yōu)化政策環(huán)境和法律制度的建議，為我國住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的發(fā)展提供法治保障。

二、住房反向抵押業(yè)務的制度基礎

住房反向抵押業(yè)務是一項最早起源于西方的金融制度，指老年人就其完全獨立產(chǎn)權之住房與保險公司、銀行、信托等金融機構簽訂反向抵押合同，老年人對該抵押房屋保留終身使用權，金融機構需按約向老年人一次性或分期支付現(xiàn)金，方可在老年人死亡后獲得房屋處分權，并就處分所得優(yōu)先受償（李智仁、潘秀菊，2010）。我國引入住房反向抵押制度以來，金融機構主體僅限于保險公司，然而該業(yè)務在推行過程中離不開住房產(chǎn)權制度、不動產(chǎn)抵押登記制度以及商業(yè)養(yǎng)老保險制度等多項基礎法律制度（喬博娟，2021），下文將逐一展開分析。

（一）住房產(chǎn)權制度

住房產(chǎn)權即住房所有權人對其房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。鑒于土地公有制的背景，我國住房所有者僅擁有住房產(chǎn)權，對住房之下的土地，業(yè)主交付土地使用權出讓金僅獲得土地使用權。由此，我國住房產(chǎn)權制度應包含房屋所有權和土地使用權兩部分，業(yè)主就其房屋所有權享有永久期限，而土地使用權則根據(jù)用途不同而有所差異。本文所探討住房系一般民用住宅建筑，其權屬年限為70年。雖然住房所有者對房屋和土地享有不同的權限范圍，但“房地的不可分性”使得通常情況下住房所有權人轉讓或抵押房屋所有權時，土地使用權也將一并隨之轉讓或抵押。如我國《城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條以及《民法典》第三百九十七條都規(guī)定了房地同時抵押的要求。此外，《城市房地產(chǎn)管理法》第四十八條還規(guī)定了住房所有權人可以就自己的房屋所有權和土地使用權設定抵押權，從立法上為我國開展住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務提供了制度基礎。同時，《民法典》第二百四十條和第三百五十三條也進一步明確了所有權人對其不動產(chǎn)和土地使用權所享有的處分權利。據(jù)此，老年人可以對其房屋設定抵押權，并根據(jù)自身意愿選擇是否將房屋進行反向抵押。

（二）不動產(chǎn)抵押登記制度

不動產(chǎn)抵押是指抵押人對其合法擁有的不動產(chǎn)以不轉移占有的方式向抵押權人提供擔保的行為。不動產(chǎn)抵押無需轉移抵押財產(chǎn)，抵押人抵押不動產(chǎn)后仍享有對該抵押財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權，而抵押權人則在債務到期時就抵押財產(chǎn)享有優(yōu)先受償權?！睹穹ǖ洹返谌倬攀臈l規(guī)定了抵押權的基本權利?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第四十七條也進一步明確了房地產(chǎn)抵押的一般權利。上述規(guī)定為參與住房反向抵押養(yǎng)老保險的老年人以及保險公司提供了權利保障。結合《指導意見》的相關規(guī)定，老年人將房屋進行反向抵押后仍享有該抵押房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權人同意的處置權以及從保險公司處獲取養(yǎng)老金的權利；而保險公司則可以在老年人身故后享有抵押房屋的處置權以及就抵押房屋處置所得優(yōu)先受償?shù)臋嗬?/p>

此外，區(qū)別于普通抵押交付生效的方式，我國法律明確規(guī)定了不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第三十六條以及第六十二條都規(guī)定了房地產(chǎn)抵押應辦理登記，即不動產(chǎn)物權變動采用登記生效主義；《民法典》第二百零九條明確將登記作為不動產(chǎn)物權變動的生效要件。不動產(chǎn)抵押登記制度有利于保障住房反向抵押業(yè)務的交易安全。一方面，對于保險公司來說，設立抵押權后，普通債權擁有了物權效力，由于物權效力優(yōu)于債權，保險公司可以就抵押房屋處置所得優(yōu)受償，并且由于房地產(chǎn)抵押并不轉移占有，辦理抵押登記還有利于保險公司及時了解被抵押房產(chǎn)是否被查封、房屋所有權證是否系偽造等情況，避免保險公司利益損失。另一方面，對于老年人來說，辦理抵押登記后，該房屋的基本情況，如住房面積、土地使用權期限等都將經(jīng)過房地產(chǎn)管理部門確認，有利于減少日后可能發(fā)生的爭議，從而保障老年人的合法權益。

（三）商業(yè)養(yǎng)老保險制度

商業(yè)養(yǎng)老保險是以被保險人的壽命和身體為保險標的、由商業(yè)保險公司提供養(yǎng)老金的長期人身保險，被保險人在繳納保險費后就可以按照保險合同的約定從一定年齡開始領取養(yǎng)老金，以滿足養(yǎng)老需求。我國“三支柱”養(yǎng)老保險體系中，第一支柱即政府承擔的基本養(yǎng)老保險，第二支柱即企業(yè)年金和職業(yè)年金，第三支柱即個人商業(yè)養(yǎng)老保險，包括個人儲蓄型養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險。在第三支柱中，相較于其他金融產(chǎn)品，商業(yè)養(yǎng)老保險具有安全穩(wěn)健、長期領取、保證收益等獨特優(yōu)勢，是我國第三支柱養(yǎng)老保險中不可或缺的重要組成部分，能夠為老年人提供儲蓄保障，有利于穩(wěn)定老年人退休后的生活水平。我國《保險法》第九條將我國商業(yè)保險分為人身保險和財產(chǎn)保險兩類，其中人身保險主要包括人壽保險、健康保險、意外傷害保險等，原中國保監(jiān)會2007年發(fā)布的《保險公司養(yǎng)老保險業(yè)務管理辦法》第六條規(guī)定，個人養(yǎng)老年金保險屬于人壽保險的一種。從《指導意見》對住房反向抵押養(yǎng)老保險的內(nèi)涵界定來看，其具有集住房抵押與終身養(yǎng)老年金一體的性質(zhì)，即屬于個人養(yǎng)老年金保險。此外，《保險公司養(yǎng)老保險業(yè)務管理辦法》第十五條以及2017年國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》中都提到了保險公司應積極推進養(yǎng)老保險創(chuàng)新，并鼓勵保險公司開發(fā)新型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品。上述規(guī)定為保險公司開展住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務提供了制度基礎。

通過對住房產(chǎn)權制度、不動產(chǎn)抵押登記制度、商業(yè)養(yǎng)老保險制度進行梳理可以看出，我國住房反向抵押業(yè)務涉及多項法律制度，在業(yè)務運行中涉及房地產(chǎn)交易、抵押登記、商業(yè)保險合同等多重法律關系，具有較為復雜的法律屬性。然而我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的發(fā)展尚處于初級階段，相關制度的適用仍存在較多困境，下文將從住房反向抵押養(yǎng)老保險視角進一步分析該保險產(chǎn)品推行所面臨的法律問題。

三、我國住房反向抵押養(yǎng)老保險推行的制度困境

（一）與基礎法律制度不匹配

建設用地使用權續(xù)期方式與繳費標準不明增加了保險業(yè)務交易成本。如上所述，我國住房產(chǎn)權制度包括房屋所有權和土地使用權兩部分，前者屬于永久性的物權，而后者則有期限限制。雖然《民法典》第三百五十九條規(guī)定住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續(xù)期，但對如何續(xù)期、續(xù)期費用標準等均未作詳細規(guī)定。在住房反向抵押業(yè)務中，土地使用權期限屆滿后，是否續(xù)期、怎樣續(xù)期以及續(xù)期費用由老年人還是保險公司補繳均未明確。土地產(chǎn)權的歸屬不明可能影響抵押房屋的評估金額，加重老年人與保險公司的顧慮，不利于住房反向抵押項目的開展。此外，從《指導意見》來看，可抵押的房屋需具備“完全產(chǎn)權”，也就是說“非完全產(chǎn)權”的房屋無法參與住房反向抵押養(yǎng)老保險。相對于城鎮(zhèn)老年居民而言，農(nóng)村老年居民以房養(yǎng)老的需求可能更為迫切，然而農(nóng)村宅基地房屋屬于“非完全產(chǎn)權”，原則上不能設定反向抵押（陳廣華、徐超，2020）。雖然2016年我國推出了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），解除了宅基地使用權的抵押限制，但該文件僅為暫行辦法，不具有長期性，且實踐中尚未出現(xiàn)較為成功的農(nóng)村住房抵押案例，缺乏實踐數(shù)據(jù)?？傮w來說，農(nóng)村住房要實現(xiàn)流轉與處置仍面臨較大障礙，由此，農(nóng)村老年人參與住房反向抵押養(yǎng)老保險的權利仍受到極大限制（范李瑛，2016）。

法律禁止流押條款限制了保險業(yè)務發(fā)展。為維護抵押人的合法權益，避免抵押權人為取得擔保物的所有權乘人之危或采取脅迫等手段違背抵押人的意愿簽訂抵押合同，我國法律規(guī)定了禁止流押條款。流押條款是指抵押權人和抵押人事先約定，如債務清償期屆滿仍未清償，抵押物的所有權將由抵押人移轉至抵押權人的制度（王利明，2005）?！吨笇б庖姟分幸?guī)定的擔保法律關系系老年人以不轉移占有的方式將房屋抵押給保險公司，保險公司按約向老年人支付養(yǎng)老金，并在老年人身故后獲得抵押房屋的處置權。從形式上來看，住房反向抵押制度與流押條款非常相似，且取得抵押房屋所有權也可能是房屋處置的方式之一，而《指導意見》中并未對這一處置方式有所澄清。由此，保險公司的處置權很有可能觸及禁止流押條款的禁區(qū)。

保險公司面臨超業(yè)務范圍經(jīng)營嫌疑之爭議。從我國《保險法》對保險所作定義進行理解，保險指投保人按約向保險人繳納保險費后，保險人需向投保人支付保險金的商業(yè)保險行為。然而，從住房反向抵押養(yǎng)老保險的運作過程來看，老年人與保險公司簽訂住房反向抵押養(yǎng)老保險合同后并未向保險公司支付保險費，老年人只需將其住房抵押給保險公司即可直接從保險公司處領取養(yǎng)老年金?？梢娫擁棙I(yè)務與我國《保險法》對商業(yè)保險業(yè)務的規(guī)定有所出入，故有學者提出住房反向抵押業(yè)務實際上更像是一項限定在抵押房產(chǎn)授信額度范圍之內(nèi)的無固定抵押期限要求的貸款業(yè)務（李文中，2019），而并非商業(yè)保險實務中常見的人壽保險業(yè)務。從這個角度出發(fā)，住房反向抵押養(yǎng)老保險與目前我國《保險法》中保險的定義規(guī)定不符，不屬于《保險法》所調(diào)整與保護的對象。也有學者辯稱，我國法律并未明確禁止壽險業(yè)務中的信用交易方式，按照《指導意見》的相關規(guī)定，保險公司可以在參保老年人身故后依法就其抵押房產(chǎn)處置所得優(yōu)先受償，用以支付養(yǎng)老保險相關費用。盡管《指導意見》沒有就“養(yǎng)老保險相關費用”問題展開進一步的闡釋與說明，但從常理來看，應當包括投保人應繳保險費。由此，投保人雖然在訂立保險合同時沒有向保險公司繳納保險費，但通過將其住房抵押給保險公司作為“應繳保險費”的信用擔保，也就是說投保人的保費是通過擔保財產(chǎn)的方式予以繳納的。從這個角度來看，住房反向抵押養(yǎng)老保險仍然符合保險的定義，可以消除保險公司超業(yè)務范圍經(jīng)營的嫌疑。

（二）老年人合法權益缺乏必要保障

房屋價值評估缺乏公平合理的制度保障。《指導意見》中僅原則性地規(guī)定了“在房產(chǎn)評估方面秉持公平公正原則”，以保障老年人的合法權益。然而實踐中缺乏可操作性強的具體評估規(guī)則，保險公司的盈利追求使得其評估抵押房屋時，可能存在壓價行為，給予老年人低于預期的市場價格。此外，有關保險公司無追索權規(guī)定，可能進一步加劇房屋價值評估的不穩(wěn)定性。我國《保險法》第三十八條規(guī)定保險人不得以訴訟方式向投保人追償人壽保險的保險費。如上文所述，住房反向抵押養(yǎng)老保險屬于人壽保險的范疇，由于保費不得訴訟追償，如果老年人中途退?；蛘咚劳龊?，本人或者其繼承人不配合保險公司行使登記、拍賣或變賣等處置行為，保險公司將無法以訴訟方式向投保人追償，即使保險公司順利取得抵押房產(chǎn)的處置權并將其拍賣變現(xiàn)，但無形中也增加了保險公司的溝通成本和訴訟風險。并且，如果抵押房產(chǎn)處置所得低于保險公司已支付的養(yǎng)老金，保險公司也不能再以訴訟方式尋求救濟，這種利益風險很有可能使保險公司在對老年人抵押房產(chǎn)進行評估時更為苛刻，導致其給予老年人較低的養(yǎng)老金數(shù)額，甚至在保險合同中加入更為嚴苛的條款，從而妨礙老年人對其抵押房產(chǎn)的合法使用權，損害老年人的合法權益。

老年人贖回房屋及自主變更繼承人等自我處分權受限?！吨笇б庖姟访鞔_了保險公司開展住房反向抵押業(yè)務應當規(guī)定不短于30日的猶豫期以保障老年人的知情權，猶豫期內(nèi)老年人可通過多種途徑了解該保險產(chǎn)品，如不符其期待，可在期限內(nèi)解除合同，但對老年人的贖回權、自主變更繼承人等權利尚未涉及?，F(xiàn)行的住房反向抵押養(yǎng)老保險合同將老年人身故作為繼承人贖回房屋的前提條件，其條款中所倡導的保障繼承人優(yōu)先贖回權，亦即繼承人可在被保險人身故后、保險公司處分房屋前，償還保險公司相關費用并支付賠償金以贖回保險公司對抵押房屋的權益。然而，這也意味著否定了老年人提前贖回房屋的權利。并且，即使是其繼承人贖回房屋仍需承擔賠償金的條款設置，意味著贖回抵押房屋這一處分行為的性質(zhì)即違約，極大地限制了老年人對其住房處分權的靈活性。實踐中，還存在老年人與保險公司簽訂住房反向抵押養(yǎng)老保險合同后未經(jīng)保險公司同意而委托律師另立代書遺囑的情況。從檢索到的上海有關法院關于住房反向抵押養(yǎng)老保險的兩則案例［（2019）滬01 民終1269 號民事判決書、（2019）滬0115民初68327號民事判決書］來看，法院對此所采取的觀點是當事人受依法成立合同的約束，必須嚴格遵守合同約定履行義務，不得隨意更改或者解除合同，從而判定當事人先行簽訂的住房反向抵押養(yǎng)老保險合同合法有效，而投保人在未解除保險合同或未經(jīng)過保險公司同意的情況下私自另立代書遺囑的行為無效，該反向抵押房產(chǎn)應按照保險合同的約定進行處置。結合案例可以看出，老年人將住房進行反向抵押后，如未經(jīng)保險公司同意對房屋進行處分，該行為無效，這無疑未能考慮到老年人自主變更繼承人的權利。老年人未經(jīng)保險公司同意變更繼承人即視為違約，同樣約束了老年人處分抵押房產(chǎn)的權利。而受傳統(tǒng)遺產(chǎn)觀念、制度信任不足等因素影響，老年人本就對住房反向抵押這一業(yè)務有所顧慮，如果在業(yè)務過程中還無法充分保障其對抵押房屋的處分權利，老年人的參保意愿將進一步降低。

30 日猶豫期并未充分保障老年人的知情權。老年人囿于其認知能力弱化，難以在30 日內(nèi)充分認識到住房反向抵押養(yǎng)老保險合同的復雜性。老年人參保前咨詢相關信息時，可能面臨保險公司信息披露不充分不及時等問題。如美國麥卡錫訴普羅維登公司案中，老年人的訴求即金融機構未能披露住房反向抵押貸款協(xié)議中的高額成本，有欺詐、誤導嫌疑等（程威，2023）；參保過程中，老年人難以及時知悉保險公司風險承擔能力的變化，而一旦受房價波動、利率調(diào)整等因素影響，保險機構可能難以按時向老年人支付養(yǎng)老金；保險業(yè)務因老年人身亡或雙方違約等事項而終結時，保險公司處置抵押房屋時有概率聯(lián)合拍賣機構壓低價格，損害老年人繼承者的合法知情權。實踐中還屢屢發(fā)生以房養(yǎng)老欺詐騙局，始終得不到有效監(jiān)管。2022年8月24 日，最高人民法院發(fā)布《人民法院重點打擊六類養(yǎng)老詐騙犯罪典型案例》，揭露養(yǎng)老詐騙套路，幫助老年人提高防騙意識。其中，李曉雷詐騙案是假借代辦“養(yǎng)老保險”名義侵害老年人合法權益的典型案例，最高人民法院指出該類詐騙犯罪主要表現(xiàn)為冒充銀行、保險機構工作人員代辦“養(yǎng)老保險”以騙取老年人的保險費、好處費等。結合該類詐騙案件來看，在辦理住房反向抵押養(yǎng)老保險的業(yè)務過程中，可能出現(xiàn)不法分子冒充相關機構人員騙取老年人好處費的情況。而假借住房反向抵押養(yǎng)老保險名義實為實施房屋買賣的現(xiàn)象也層出不窮，不法分子利用住房反向抵押養(yǎng)老保險的復雜性，誤導老年人簽訂名為“養(yǎng)老保險”實為“房屋買賣”的合同，并在誘騙老年人簽訂“反向抵押合同”后，通過公證機構將該抵押房產(chǎn)合同確認為買賣房屋授權書。在老年人不知情的情況下將本應用作反向抵押的房屋直接買賣，嚴重損害了老年人的知情權。住房反向抵押養(yǎng)老保險制度亟待相關監(jiān)管機構介入，進一步打擊以房養(yǎng)老新型騙局。

（三）保險公司市場準入制度門檻過高

《指導意見》對保險公司進入住房反向抵押市場規(guī)定了較為嚴格的準入條件，從開業(yè)時間、注冊資本、償付能力、精算技術、專業(yè)人員以及管理能力等方面提出了較高要求。例如，相對于一般保險公司要求最低注冊資本2 億元，申請住房反向抵押養(yǎng)老保險試點資格的保險公司注冊資本則不得少于20億元，極大地保證了保險公司在面臨風險時的防范與控制能力，有利于提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，保障老年人如期領取養(yǎng)老金。但嚴苛的準入門檻同時也影響了保險公司參與住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的積極性。住房反向抵押養(yǎng)老保險開展試點以來，國內(nèi)僅兩家保險公司得以進入住房反向抵押市場，可見當前我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的市場準入門檻較高，大部分保險公司還沒有資格進入相應市場。

（四）保險風險擔保與激勵機制不健全

作為一項新型商業(yè)養(yǎng)老保險，我國住房反向抵押制度缺乏有效的風險擔保與激勵機制。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，政府在住房反向抵押業(yè)務中扮演了舉足輕重的角色，為抵押人和抵押權人提供了風險擔保。比如美國的HECM 模式中，政府為反向抵押貸款雙方提供了保險保障，聯(lián)邦住房管理局（FHA）通過互助抵押貸款保險（MMI）基金提供保險，該基金保護借款人和貸款人免受交叉風險，即貸款余額超過房屋價值的風險（Moulton 等，2015）。在HECM 模式下，對于抵押人來說，如果抵押權人面臨資金周轉困難或者破產(chǎn)等導致抵押人無法領取養(yǎng)老金時，政府將使用該保險基金為其發(fā)放，以保障抵押人的合法權益；與之相對的，對于抵押權人來說，如果房屋價值低于抵押權人所支付的養(yǎng)老金額，政府將在一定范圍內(nèi)予以補足，從而減少貸款機構的利益損失。除了政府擔保以外，美國還通過征收遺產(chǎn)稅的方式倒逼老年人積極參與住房反向抵押貸款，老年人為了避免其房屋被征收遺產(chǎn)稅，更樂意把房產(chǎn)進行反向抵押投資以獲取收益。在稅收方面，美國還規(guī)定了免稅措施等優(yōu)惠政策，極大地提高了老年人參與住房反向抵押貸款的積極性。例如，美國有關房地產(chǎn)交易稅法中規(guī)定了免稅措施：年滿55周歲的老年人參與住房反向抵押貸款轉讓房屋所得收益可以享受部分免稅。我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的實踐還處于初級階段，相關的風險擔保制度和利益保障機制都不夠健全。

四、完善我國住房反向抵押制度的建議

（一）完善基礎法律制度，掃除發(fā)展障礙

明確建設用地使用權續(xù)期與繳費標準。一方面，從法律層面明確規(guī)定建設用地使用權70年期滿后的自動續(xù)期方式與繳費標準。關于續(xù)期方式，學界有部分觀點認為應當適用有償續(xù)期，如果建設用地使用權續(xù)期采取無償方式，則土地使用權相當于沒有設定權利期限，與目前的土地產(chǎn)權制度不符；而反對觀點則認為，應當適用無償續(xù)期，通常情況下申請續(xù)期才需要繳費，也就是說申請人為延續(xù)其建設用地使用權自愿付出相應對價，而現(xiàn)有法律明確規(guī)定了建設用地使用權屬于自動續(xù)期，故應當解釋為無償續(xù)期。對此，從促進住房反向抵押養(yǎng)老保險的角度來說，筆者傾向于建設用地使用權續(xù)期應當采取無償方式，從而免除老年人與保險公司對土地產(chǎn)權歸屬問題的顧慮，以增加雙方的參保動力。另一方面，在續(xù)期制度尚未明確時，老年人與保險公司也可以通過合同方式約定繳費主體。而對于農(nóng)村宅基地房屋的反向抵押限制，可以嘗試在《暫行辦法》的基礎上出臺正式辦法或條例，以免除老年人與保險公司對農(nóng)村宅基地房屋進行反向抵押的顧慮，明確農(nóng)村住房反向抵押的合法性與正當性。

規(guī)定特殊“流押”條款。住房反向抵押養(yǎng)老保險系經(jīng)國家認可的老年人養(yǎng)老保險制度的一種補充形式，其目的是緩解社會養(yǎng)老壓力，滿足老年人養(yǎng)老需求，使老年人可以根據(jù)自身情況自愿選擇是否參與住房反向抵押。為保障住房反向抵押制度的正當性，可以采取“但書”或者司法解釋的形式補充規(guī)定住房反向抵押領域內(nèi)的流押行為有效。

完善《保險法》中保險定義，破解保險公司超業(yè)務范圍經(jīng)營之嫌疑。如前所述，一部分學者從法律所界定之保險定義出發(fā)，質(zhì)疑住房反向抵押業(yè)務是否屬于《保險法》調(diào)整范圍，另一部分學者則從信用擔保角度合理化住房反向抵押保險業(yè)務。在該爭議中，筆者認為只是角度不同所帶來的觀點差異，當然可能也與我國《保險法》對保險定義的規(guī)定還不完善有關，對此，可以在相關司法解釋中對于投保人應繳保費的形式加以補充說明，比如明確保費可以表現(xiàn)為現(xiàn)金、擔保財產(chǎn)等多種形式，由此，住房反向抵押業(yè)務中的住房即擔保財產(chǎn)則為投保人所應繳之保費，從而破解保險公司超業(yè)務范圍經(jīng)營之嫌疑。

（二）加強監(jiān)管，保護老年投保人合法權益

完善房屋價值評估制度。首先，在住房反向抵押養(yǎng)老保險發(fā)展初期，可以考慮由政府出資設立專門的房地產(chǎn)評估機構，以保障房屋價值評估的公平合理，有效消除老年人與保險公司的顧慮。其次，當住房反向抵押市場逐漸趨于成熟時，可以逐步由市場上的房地產(chǎn)評估機構加以取代，但要嚴格規(guī)定房地產(chǎn)評估機構的資質(zhì)要求，只有滿足評估資質(zhì)的中介機構方得以進入住房反向抵押市場。最后，應當不斷完善評估標準以及評估流程等環(huán)節(jié)，并及時公開相應的評估信息，以保證老年人和保險公司的利益平衡。

保障老年投保人的贖回權以及自主變更繼承人的權利。從住房反向抵押養(yǎng)老保險的內(nèi)涵來看，老年人將房屋抵押后仍擁有房屋的所有權，據(jù)此，老年人理應享有贖回權以及自主變更繼承人的權利。實踐中將老年人行使贖回權以及另立遺囑變更繼承人的行為認定為無效處分的做法，可能會打擊老年人的參保積極性，不利于住房反向抵押制度的推廣。對于老年人贖回房屋以及變更繼承人的行為定性，應避免“一刀切”，只有在可能切實損害到保險公司利益的情況下才應視為違約行為，老年人才需要支付保險公司違約金。在未來的相關法律法規(guī)中，應當充分保障老年人的贖回權以及自主變更繼承人的權利，可以根據(jù)實際情況設定不同標準的贖回權范疇。比如，對于保險期限長的保險合同可以適當限制老年人的贖回權；而對于保險期限短的保險合同，則可以取消其贖回權限制。在不影響保險公司權利行使的情況下，老年人可以自主變更繼承人，只需在事后30 日內(nèi)通知保險公司，無需保險公司同意。如保險公司認為老年人變更繼承人的行為可能給其處分抵押房屋帶來消極影響，可提起訴訟并進行初步舉證；如變更后繼承人的財產(chǎn)能力不足以支撐抵押房屋的完整性或者征信極差不足以使保險公司信任其會配合房屋拍賣等手續(xù)辦理，法院可在綜合考量保險公司舉證材料以及實際情況后，判斷老年人變更繼承人的行為是否達到構成違約的程度。

針對以房養(yǎng)老騙局，監(jiān)管部門應當對保險機構、商業(yè)銀行以及房地產(chǎn)等相關行業(yè)規(guī)定更為嚴格的信息披露制度，禁止保險機構以欺詐方式搭售理財產(chǎn)品，進一步保障老年人的知情權。比如，英國于1974年推出的《消費者信貸法案》規(guī)定了貸款人信息披露、貸款安全保障措施等事項，有效遏制了住房反向抵押貸款中的欺詐行為（Bisping，2012）。在業(yè)務咨詢方面，可以嘗試指定專門的反向抵押咨詢機構為老年人提供咨詢服務，該機構需以簡單易懂的方式告知保險產(chǎn)品的相關信息，便于老年人有效理解住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務，防止老年人遭受欺騙。在業(yè)務監(jiān)管方面，發(fā)達國家為住房反向抵押業(yè)務設立了專門的監(jiān)管機構，如美國的金融行為消費者權益保護局、英國的金融行為消費者監(jiān)管局等。我國當前主要由國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機構負責住房反向抵押養(yǎng)老保險的監(jiān)管工作。隨著住房反向抵押養(yǎng)老保險的深入推進，在條件允許的情況下，可以考慮在各地金監(jiān)總局派出機構內(nèi)部設立專門的反向抵押監(jiān)管部門，由該部門對住房反向抵押業(yè)務過程中所涉及的環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一監(jiān)管，從而進一步整合監(jiān)管資源。該部門應加強對保險公司、商業(yè)銀行等相關行業(yè)的監(jiān)督管理，并與房地產(chǎn)主管部門形成協(xié)同監(jiān)管，做到“事前、事中、事后”全過程覆蓋。就目前國家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)設的各職能部門來看，可在住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務啟動環(huán)節(jié)設置強制咨詢程序，降低老年人事前認知風險。即老年人需向金融消費者權益保護部門提出咨詢后，方能與保險機構簽訂住房反向抵押養(yǎng)老保險合同。在合同執(zhí)行過程中，償付能力監(jiān)管部門需要定期對保險公司風險承擔能力進行評估，一旦發(fā)現(xiàn)保險公司不足以勝任該業(yè)務的運作，應及時向老年人揭露，便于老年人與保險公司進行溝通以提前實現(xiàn)自我救濟。在老年人身亡或者因保險雙方或一方違約等觸發(fā)合同終止后，人身保險監(jiān)管部門需要對保險公司拍賣房屋的價格進行評估，以審核其是否有聯(lián)合拍賣機構壓價等不良行為，對存在上述壓價等行為者責令其重新拍賣或由該監(jiān)管機構直接進行委托拍賣；打擊非法金融活動部門應針對相關保險公司欺詐行為追究相關責任人員的法律責任，嚴厲打擊以房養(yǎng)老欺詐型犯罪。

（三）建設公平合理的市場競爭制度

一方面，為了讓更多的保險公司得以參與住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務，應當對申請試點的保險公司逐步放寬資質(zhì)條件。以最低注冊資本為例，國內(nèi)擁有20億元以上注冊資本的保險公司數(shù)量較少，可以考慮適當降低注冊資本的準入門檻，并在試點的推進中逐步下調(diào)至僅符合一般保險公司最低注冊資本即達到入市條件。

另一方面，可以借鑒國外多元化的住房反向抵押模式，在保留當前住房反向抵押養(yǎng)老保險模式下，嘗試將商業(yè)銀行納入主體范疇，進一步降低住房反向抵押市場的準入門檻，擴大適格的經(jīng)營主體范圍，建立政府引導、保險公司和商業(yè)銀行等多種金融機構廣泛參與的住房反向抵押業(yè)務體系（范衛(wèi)紅、倪水鋒，2019）。正如上文所述，我國住房反向抵押養(yǎng)老保險屬于一種創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，其運作過程涉及保險、銀行、房地產(chǎn)等多個行業(yè)，針對其所具有的特殊性與復雜性，嘗試擴大業(yè)務主體，將商業(yè)銀行也納入適格的主體范疇（王者潔，2020），有利于引入商業(yè)銀行成熟的貸款業(yè)務經(jīng)驗，結合保險公司風險評估與控制等專業(yè)經(jīng)驗，為住房反向抵押養(yǎng)老保險市場注入新鮮活力。

（四）構建鼓勵住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的法律環(huán)境

如上所述，目前我國住房反向抵押業(yè)務的普及率不高，具有業(yè)務資質(zhì)的保險機構不多且參保的老年人數(shù)量也非常有限。實踐中，美國的住房反向抵押業(yè)務較為成熟，取得了比較顯著的成效。我國可以適當借鑒美國經(jīng)驗，加大政府對住房反向抵押養(yǎng)老保險的介入力度，為反向抵押當事人提供風險擔保。比如，政府可以設立類似于美國MMI基金這樣專門的住房反向抵押養(yǎng)老保險風險基金，一方面可以有效保障老年人的合法權益，提高老年人參與住房反向抵押養(yǎng)老保險的積極性；另一方面又能夠為保險公司提供有效的救濟途徑，降低保險公司開展住房反向抵押業(yè)務的風險，從而減少保險公司評估抵押房產(chǎn)時的顧慮，使保險公司能夠更為客觀公正地給出符合老年人預期的養(yǎng)老金。

此外，在推行住房反向抵押業(yè)務的過程中，我國也可以適當增設稅收優(yōu)惠等正向激勵機制，鼓勵老年人積極參與住房反向抵押養(yǎng)老保險。如老年人所領取的養(yǎng)老金本質(zhì)上系作用于養(yǎng)老目的者，可免征個人所得稅；保險公司就抵押房屋處置所得優(yōu)先受償后如仍有剩余處置款，該部分歸還老年人的繼承人時減征或免征稅費等。考慮到保險公司是以營利為目的的商業(yè)機構，不能要求其像社會保險一樣以公共福利為宗旨，因此，不僅要增強老年人的參保動力，還需要提高保險公司的積極性?！侗ｋU公司養(yǎng)老保險業(yè)務管理辦法》第三十五條明確規(guī)定，經(jīng)營養(yǎng)老保險業(yè)務的保險公司有權按照相關政策享受稅收優(yōu)惠。據(jù)此，在進一步試點中可以考慮對保險公司開展住房反向抵押業(yè)務的收益所得實行減稅政策。目前，我國保險公司業(yè)務主要納稅稅種包括所得稅、增值稅等，針對參與了住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務的保險公司，未來可在普通征稅標準的基礎上降低其該業(yè)務的所得稅及增值稅，并且，鑒于住房反向抵押養(yǎng)老保險的特殊性，保險公司處置抵押房屋時產(chǎn)生的房地產(chǎn)交易稅也可進行適當減免，以提高保險公司的積極性，從而促進住房反向抵押業(yè)務順利推行。

五、結語

目前，我國老齡化程度不斷加深，帶來了越來越沉重的社會養(yǎng)老負擔。推行住房反向抵押養(yǎng)老保險這一新型商業(yè)養(yǎng)老保險，有助于緩解我國日益嚴重的社會養(yǎng)老壓力。然而，從試點情況來看，當前住房反向抵押養(yǎng)老保險的效果并不理想，試點規(guī)模十分有限?，F(xiàn)有的住房反向抵押制度仍面臨諸多困境，嚴重制約了住房反向抵押業(yè)務的發(fā)展。筆者認為，完善住房反向抵押制度，有利于我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的順利推行。本文主要從住房反向抵押制度與基礎法律制度不匹配、老年人合法權益缺乏必要保障、保險公司市場準入制度門檻過高、風險擔保與激勵機制不健全四個方面進行論述，提出完善房屋產(chǎn)權、擔保、商業(yè)保險等基礎法律制度，加強監(jiān)管保護老年投保人合法權益，建設公平合理的市場競爭制度以及構建鼓勵住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務的法律環(huán)境等建議，以期為我國住房反向抵押養(yǎng)老保險的順利推行保駕護航。