馬祿偉 華東政法大學經(jīng)濟法學院

一、引言

預計“十四五”時期，我國60歲及以上人口將突破3億，面對人口老齡化與高齡化、失能化、少子化、空巢化并發(fā)，高齡與失能老人的社會護理需求日趨旺盛的現(xiàn)實情況，亟須建立一種事先分散風險和轉移風險、事后及時補償損失的制度安排。我國于2016年起開始試點的長期護理保險（以下簡稱長護險）制度，至今已覆蓋全國49個城市、1.45億人。根據(jù)試點目標，我國力爭在“十四五”期間，基本形成適應經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長護險制度政策框架，推動建立健全滿足群眾多元化需求的多層次長護險制度。

日本與我國同為東亞國家，兩者養(yǎng)老現(xiàn)狀具有高度相似性，例如：兩國的老年人都偏好居家護理，養(yǎng)老模式以居家照護為主、機構照護為輔；兩國的家庭規(guī)模日趨向核心家庭演化，家庭養(yǎng)老壓力均不斷加重；兩國的人口老齡化嚴重，政府壓力皆較大?？梢?，中日兩國在人口老齡化、家庭結構變化、家庭護理功能弱化、社會保障制度形成基礎以及文化屬性等方面有共同性，這使得對兩者制度的比較成為可能。早在2000年就正式實施的日本介護保險制度，其所積累的豐富經(jīng)驗自然值得我國學習、借鑒。

二、我國長護險制度責任和角色的定位爭議

與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國仍屬于發(fā)展中國家，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，而且面臨著老年人絕對數(shù)大、老齡化速度快和未富先老占比高的特點，大額財政支付保費會遇到挑戰(zhàn)。2020年1月23日，原銀保監(jiān)會等13個部門聯(lián)合下發(fā)《關于促進社會服務領域商業(yè)保險發(fā)展的意見》，明確提出應鼓勵商業(yè)保險機構參與國家長期護理保險試點，加快發(fā)展商業(yè)長期護理保險。然而，商業(yè)保險公司參與商業(yè)長護險的積極性不高，其原因主要是長護險的發(fā)生率極低，沒有短期災難性支出，不適合開發(fā)成商業(yè)保險產(chǎn)品；長護險的產(chǎn)品規(guī)模小，產(chǎn)品售價低；個別地方醫(yī)保部門對商業(yè)保險公司基于醫(yī)保、長護險數(shù)據(jù)進行二次商業(yè)開發(fā)的行為較為排斥。

以下圍繞長護險的保險模式、政府責任、社會責任三個方面展開論述。

（一）關于適用社會保險模式的爭議

長護險的社會保險模式是指在立法的基礎上，遵循效率與公平相結合的原則，在資金籌集方面多體現(xiàn)為自我保障輔以國家補償機制，為公民提供一系列基本生活保障（李秉坤，2014）。目前，就長護險的制度模式，我國主流觀點認為應采取“獨立建制+社會保險”的模式。其中，張盈華（2016）認為，傳統(tǒng)的社會救助模式不能適應新形勢下的長期護理需求，國家保障模式不符合中國社會保障體制改革新方向，政府津貼模式易出現(xiàn)挪作他用的風險，商業(yè)保險模式需要特殊土壤才能充當“基本險”，我國長護險已具備獨立建制的條件。胡曉義（2016）認為，在長護險制度安排方面，應當采取社會保險模式，將長護險作為獨立于養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷和失業(yè)保險外的另一制度。當前我國長護險與醫(yī)療保險之間的界限模糊，導致長護險成為醫(yī)療保險的附屬品，這不符合我國對長護險的定位。

我國《社會保險法》于2011年7月1日正式實施，該法作為我國社會保險政策的基本法，已確立了現(xiàn)有五大險種是我國社會保險政策的組成部分，并未將失能護理納入社會保險的政策范圍，同時五大險種由相應的社會保障部門經(jīng)辦?？梢?，我國當前社會保險政策框架已經(jīng)基本定型。在這種情況下，構建獨立的長護險制度不僅具有政策法規(guī)層面的難度，同時經(jīng)辦機構也將面臨操作上的阻力和壓力。然而，若以掛靠醫(yī)療保險的形式發(fā)展長護險，我國醫(yī)療保險結構呈碎片化、統(tǒng)籌層次較低的特點，也為長護險制度設計提出了不小的難題。筆者認為，原則上長護險制度不應鞏固和擴張這種碎片化結構，而應隨著醫(yī)療保險制度改革的深入，以此為契機，逐步破除這種碎片化結構，擴展失能護理保險責任，建立公平共享的制度模式。

（二）政府的責任和角色定位不清

目前構建長護險制度面臨的首要問題是：政府應以怎樣的方式出面并承擔多大的責任？總體而言，將長護險定位為政府責任其出發(fā)點是值得肯定的，但也要避免政府過于慷慨，以至形成“福利病”，從而扼殺和阻礙市場積極性。顯然這與政府所能承受的責任并不相稱。以下，筆者以時間為脈絡，對我國各部委頒發(fā)的相關文件進行梳理，借此也能清楚地了解我國各部門對長期護理服務的功能定位不盡相同。

首先，2016年6月27 日，國家人社部下發(fā)了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》明確指出，長期護理服務的目標是為長期失能人員提供基本生活照料和與基本生活密切相關的醫(yī)療護理。由此可知，國家人社部對長期護理服務的功能定位以“生活照料”為主，以“醫(yī)療護理”為輔。筆者認為，明確將基本生活照料和與基本生活密切相關的醫(yī)療護理費用納入護理保險資金支付范圍，這既是對試點工作作出原則性的規(guī)定，也給了各地進行政策創(chuàng)新的空間。不過，換一個角度來看，在各地創(chuàng)新實踐中容易出現(xiàn)五花八門的新問題，會給后續(xù)制度的統(tǒng)一造成不必要的障礙。

其次，根據(jù)國家民政部于2017年9月21日公布的《民政部對“關于建立我國長期護理保障體系的建議”的答復》中的相關內容，長期護理服務應當進一步促進醫(yī)養(yǎng)結合，更加重視提高養(yǎng)老服務質量。對之進一步解讀，民政部將醫(yī)養(yǎng)結合聚焦在推進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務的優(yōu)勢互補、提高老年人長期照護質量以及養(yǎng)老服務業(yè)“提質增效”上，更加重視提升服務能力和改善服務質量?？梢?，民政部對長期護理服務的功能定位是“醫(yī)養(yǎng)結合”。

再次，依照國家衛(wèi)健委于2019年12月5日發(fā)布的《關于加強老年護理服務工作的通知》，該《通知》明確指出，老年護理服務的供給機構為醫(yī)療機構，醫(yī)療機構要按照分級診療的要求，結合功能定位，根據(jù)老年患者疾病特點、自理能力情況以及多元化護理新需求等，增加老年護理服務供給。由此可知，衛(wèi)健委對長期護理服務的功能定位以“醫(yī)療護理”為主，服務供給機構為醫(yī)療機構，長期護理服務實為臨床護理向基層醫(yī)療衛(wèi)生機構鋪開這樣一個漸變的發(fā)展過程。

（三）社會的責任和角色定位有待明確

據(jù)國家衛(wèi)健委統(tǒng)計，我國老年人大多數(shù)都選擇居家和社區(qū)養(yǎng)老方式，從而形成“9073”的格局，意即90%左右的老年人是居家養(yǎng)老，7%左右的老年人依托社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人則入住專業(yè)機構養(yǎng)老。考慮到生育率下降、人均壽命延長，依靠子女養(yǎng)老人均負擔過重，且養(yǎng)老院等機構養(yǎng)老與中國的傳統(tǒng)文化不匹配，中國人養(yǎng)老的主流仍是社區(qū)居家養(yǎng)老結合的方式（謝文敏，2023）。

老年人入住機構養(yǎng)老或是采用家庭護理方式，使用社區(qū)照顧資源時的影響因素主要有以下幾類：性別、年齡、疾病進程、功能依賴程度、疾病數(shù)、居住安排、受照顧方式和偏好等。然而，女性、年長者、獨居者、患重疾者、身體功能障礙者、近一年內有住院史者、有行為問題的老人護理需求者，他們使用社區(qū)照顧資源的頻率相對較高。同樣，護理人的自身狀態(tài)也影響著老年人選擇護理的方式。例如，養(yǎng)老機構的護理人員為女性、較年輕、無配偶、能與受照顧的老人同住等，那么需要護理的老人選擇入住這類機構的比率也較高。失能老人能否在家中接受照顧，依賴于護理人員的照顧意愿、動機和所承擔的護理負荷程度。家庭護理人員與失能老人之間的關系、護理過程中的正向激勵也是重要的因變量（陳誠誠，2016）。

世界衛(wèi)生組織（WHO）將長期護理服務定義為由正規(guī)、非正規(guī)照護提供者及志愿者進行的護理照料活動體系，以保證那些不具備完全自我照料能力的人能繼續(xù)保持較高的生活質量，獲得最大可能的獨立、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴。商業(yè)保險向長期護理服務領域的介入，無疑有助于社會福利服務的改善。以上海為例，長期護理服務特點為整合普遍保障基金，形成一個與已有社會保險項目相關但又相對獨立的“社會福利項目”。它能對既有的社會保險項目進行整合，利用其醫(yī)療保險基金充裕的優(yōu)勢，將醫(yī)?；鸩糠纸Y余轉移至一個獨立的長期照護基金，以支持長期照護服務體系的發(fā)展。

不過，2018年，上海市人民政府辦公廳發(fā)布的《貫徹〈國務院辦公廳關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見〉的實施意見》第五條直接開宗明義地規(guī)定：“鼓勵商業(yè)保險機構參與建設多層次長期護理保險制度。推動在社會保險領域引入市場機制，探索建立委托商業(yè)保險機構經(jīng)辦的新型管理模式，適時開展商業(yè)保險機構經(jīng)辦護理保險試點。通過醫(yī)保卡資金購買等手段，支持購買商業(yè)護理保險產(chǎn)品和服務?！遍L護險的角色定位從社會保險漸漸轉向商業(yè)保險的輪廓已十分清晰。僅此一點，可見上海政府的決策是有遠見的。

三、日本介護保險制度的法治保障經(jīng)驗

（一）日本介護保險制度具有優(yōu)越性

日本的介護保險制度是汲取了多國經(jīng)驗且富有創(chuàng)意的制度體系，在參考了德國式的社會保險方式、北歐式的市町村主導模式、美國式的案例管理模式和澳大利亞等國的介護管理模式的基礎上創(chuàng)設出的全新制度，以構建任何人都可以享受介護服務框架和飛躍性增加服務供給總量的一整套制度體系（田中滋、櫪本一三郎，2017）。日本學者認為，要特別注意日本介護保險制度是完全不同于醫(yī)療保險的一種獨立制度。詳言之，第一，介護保險的申請和使用流程極為復雜，與憑醫(yī)療保險證即可前往醫(yī)院進行就診的醫(yī)療保險完全不同；第二，與醫(yī)療保險相比，介護保險的支付范圍極為有限，在醫(yī)療保險中，只要醫(yī)生認為有必要，其所提供的醫(yī)療服務就沒有費用和標準的上限，而介護保險規(guī)定了按需要護理程度所能提供的服務費用總額上限，超出部分原則上將由自己負擔（二木立，2000）。

日本的介護保險制度采用的是“公共財政提供開支、民間機構提供服務”的模式，屬于“準市場”的一種。福祉服務在經(jīng)濟學中屬于一種“公共產(chǎn)品”，如果全部交由市場進行分配，福祉服務將無法完全提供給真正需要的人。在確立市場經(jīng)濟體制之后，幾乎各個國家都經(jīng)歷了“市場失靈”的現(xiàn)象，因此日本的介護保險制度才選擇了“準市場”的形式，用行政力量確保福祉服務的供給，由市場提供福祉服務（石踴紳一郎，2016）。

日本是老齡化最早的國家之一，早在20世紀70年代就步入了老齡化社會。因此，20世紀70年代至80年代期間，日本老年人的護理出現(xiàn)長期化、重度化現(xiàn)象，大大加重了日本家庭負擔（平岡公一，1998）。同一時期，日本發(fā)生了歷史上著名的“社會性住院”這一奇異的現(xiàn)象，即無論從家庭護理角度，還是從社會福利制度角度，都無法符合護理需求條件的老人，其或其家人主動通過老人住院的方式解決護理需求，以減輕家庭負擔。其結果，即出現(xiàn)醫(yī)療資源被不合理占用，導致真正需要醫(yī)療服務的人無法得到必要護理的情況，甚至還發(fā)生多起孤寡空巢老人自殺的慘事。

隨著日本介護保險制度不斷發(fā)展，日本厚生省意識到傳統(tǒng)的家庭護理和救濟性的公共救助已無法滿足民眾未來護理需求的增長，遂嘗試通過“實物支付”的社會保險實現(xiàn)“護理社會化”（增山干高，1998）。日本自20 世紀80年代起便始終將老年人的長期護理服務視為政府職能范疇，于1997年出臺的《介護保險法》是對此種立法觀念的承接。在觀念層面，日本社會長期奉行“日本型福祉社會論”，以建設“福利國家”為內政方針，于20世紀60年代初期經(jīng)濟發(fā)展尚未達到推廣普及性福利政策的條件下，便建成了基本的福利體制框架，實現(xiàn)了全民皆保險與皆年金制度（文阡簫，2019）。在“福利國家”的建設中，面對必然形成的財政壓力，日本政府并未將長期護理工作交給市場，而是于1986年頒布了《地方政府行政機關作為國家機關的職權的安排與合理化法》，將國家的財政壓力分散到各個地方，規(guī)定福祉相關服務劃歸為地方行政事務，這也是如今日本介護保險制度的實施由市町村（基層行政組織單位）為主、都道府縣（市町村上級行政組織單位）為輔的原因所在。

（二）日本介護保險制度的立法經(jīng)驗值得借鑒

一國的介護制度，只能依據(jù)本國經(jīng)濟發(fā)展、國民福利意識、基礎設施建設等條件，因地制宜地進行設計。日本介護保險制度沿著注重專業(yè)化發(fā)展路徑、完善就地養(yǎng)老的原則，專注發(fā)展社會整合型護理。該制度在立法過程中，各部門曾經(jīng)在制度模式的選擇、服務內容、覆蓋范圍等細節(jié)的設計問題上存在嚴重的分歧。制度的最終定型，是在多方參與的前提下，經(jīng)過相關利益集團的博弈和協(xié)商最后達成一致的結果。日本介護保險制度強制全體國民參保，在較大程度上解決了全社會共同面臨的老年護理問題，體現(xiàn)了其公平性，且便于全國統(tǒng)一調配，福利性較高。

日本介護保險制度的籌資對象由政府、用人單位與參保人三方組成。日本各級政府補貼50%，其中，中央政府負擔25%，都道府縣及市町村各負擔12.5%（設施服務費部分因涉及地方財政規(guī)定了5%的上下浮動調整），參保人所需支付的保險費并非固定，而是以當?shù)厮袇⒈Ｈ说念A計總數(shù)與某一類參保人的預計總數(shù)為基準，計算出一個“負擔率”并以此計算保險費，“負擔率”每三年為一個計算周期，保證參保人繳付“恰如其分”的保險費，以免造成不必要的負擔。此外，針對不同收入人群，日本介護保險的津貼給付制定了特殊負擔規(guī)定，實現(xiàn)了介護制度資源的合理配置?？紤]到各個市町村的經(jīng)濟發(fā)展狀況不均衡，對其中75歲以上高齡者比例較高或高齡者收入低于全國平均值的市町村進行國庫負擔金給付，撥款比例一般為該市町村實際提供的介護服務標準給付費總額的5%。

具體而言，國家層面將綜合考慮各個市町村中75 歲以上人口占第1 號被保險人的比例和第1號被保險人的收入分布情況進行撥款。對于有較多高齡老人后期加入介護保險的市町村以及被保險人中低收入人群較多的市町村，國家的財政撥款比例將相對較高，從而減輕第1 號被保險人的負擔比例（鈴木榮之心，2022）。在日本介護保險制度的設立過程中，立法者承擔著國民對解決護理問題期待較高的壓力，也面臨著老齡化與核心家庭化加重、介護離職情況頻發(fā)等各種新舊問題的挑戰(zhàn)。為此，政黨、各主管省廳、地方團體、醫(yī)療和福利相關團體對該制度展開大規(guī)模的調整，耗時長久。

事實上，在日本介護保險制度的構思過程中，對此有近10 套以上的制度草案。此后，經(jīng)歷了一系列的研究和論證過程，厚生省、各主管省廳、地方團體經(jīng)過數(shù)次嚴格的調整，最終將介護保險的制度框架固定了下來，即“介護保險人為市町村與各個特別區(qū)，介護被保險人為65歲以上人口或40歲以上64歲以下的事業(yè)者，介護保險費從被保險人年輕時便與醫(yī)療保險金一體征收”，后續(xù)還制定了相關大綱，獲得了老年人保健福祉審議會和社會保障制度審議會的肯定。

四、中日比較下我國長護險制度的完善之策

（一）立法先行：建立完備的法律保障體系

我國長護險制度應該本著制度有法可依的原則，摒棄以往摸索型改革的模式。長護險相較于其他險種，最大的區(qū)別在于服務供給與現(xiàn)金流同樣重要，需要融資端和服務端并重，不可偏廢其一（鄭秉文，2017）。長護險制度的正常運轉有兩個條件并重，一是充分的融資和基金的財務平衡；二是成熟的服務市場和充足的護理人才供給。護理需求者的權利依據(jù)法律而定，以避免隨意執(zhí)行而難以達到預期的經(jīng)濟和社會效果。在立法過程中，既要注意防止醫(yī)療造假和護理服務欺詐，也要避免出現(xiàn)因缺乏有效的監(jiān)管和運行統(tǒng)籌，造成醫(yī)療和護理成本浪費的情況，筆者建議在籌資端、待遇給付端、準入端等階段要統(tǒng)一立法。

不因種族、性別、階層不同而采用差別性、歧視性的照護服務，而是應該以個人實際需求為導向，構建政府主導型、針對所有公民統(tǒng)一的老年長期照護服務的長護險制度。因此，政府需要設立專門的機構負責護理需求的評估，并使用全國統(tǒng)一的評估工具、標準，使得評估最大限度地體現(xiàn)客觀性和公平性。

日本的介護保險制度從開始立法到頒布實施歷時近五年。在這五年中，日本政府對介護保險的建制背景、籌資模式、服務方式、費用支付等內容向社會進行深入的普及宣傳。日本《介護保險法》中對護理等級、服務內容、保費給付標準等內容作出詳細規(guī)定，并用保險提供全面的服務來滿足需求，從而減少社會化住院的現(xiàn)象。1995年，日本政府提出了“關于創(chuàng)設護理保險制度”的方案。該方案通過改革，將護理制度由原來的面向低收入老年人口的“行政措施”制度，轉變?yōu)槊嫦蛉w中老年人護理服務需求者的社會保險制度，以減輕政府在社會保障方面的財政壓力；同時，對低收入、生活陷入困境、遭受地震災害的老人，實行免費的護理服務的特別保護措施。

在我國推行長護險的各個試點城市中，長護險的支付方式、補償對象認定標準、支付金額均存在較大差異。考慮到長護險未來將以商業(yè)保險產(chǎn)品的形式發(fā)展競爭，各個保險產(chǎn)品的支付方式與支付金額存在一定的差異無可厚非，但若給付對象的認定標準存在較大差異又缺乏必要監(jiān)管的話，極易出現(xiàn)商業(yè)保險公司與醫(yī)療鑒定機構的私下串通，導致惡意篡改被保險人的實際失能評價的情況發(fā)生。盡管日本系因“社會型模式”而給出統(tǒng)一的給付對象認定流程和標準，我國立法中仍然可以吸收其亮點之處加以活用。例如，對補償對象的認定機構應該由法律通過列舉式或要求相關醫(yī)療鑒定機構持牌進行認定的形式進行限制，保證認定結果的專業(yè)性；又如，對補償對象的認定流程應當立法規(guī)定，必須經(jīng)過兩次認定流程或兩級機構的相互確認，保證認定結果的準確性。

考慮到我國不同年齡段老年人對長期護理服務的需求差異及護理服務資源的有效配置，筆者認為，對被保險人和護理服務仍然有進行合理分類的必要，但應當避免機械與不切實際的分類方法。立法過程需要綜合考慮各地老年人的收入水平、健康狀況、實際需求、內心所想等因素，將此作為設計分類的重要依據(jù)。

（二）量力而行：合理界定政府責任權限

在家庭照護功能弱化的情況下，如何妥善處理政府、社會和個人三者在老年長期照護服務中的關系是十分重要的。政府作為首要的責任主體，對社會福利制度的建設和發(fā)展起到主導性作用。政府有義務為老年人尤其是失能老人提供全面專業(yè)的長期照護，使他們能夠享受到最適當和最有效的長期照護。長期護理體系有兩個相互關聯(lián)的目標，即盡可能地維持和改善失能老人的自理生活能力、盡可能地滿足失能老人對社會和環(huán)境的要求（裴曉梅，2021）。

日本在借鑒德國的經(jīng)驗時并非全部照抄。日本介護保險制度規(guī)定被保險人為40周歲以上的國民，分別為參保人在市町村內擁有住所的65 歲以上老人和40—64 歲在市町村有住所且參加醫(yī)療保險的群體。相較于德國長護險的參保人員，日本的保險覆蓋范圍相對較窄。同樣在受益人群的范圍上，日本包括65歲以上有護理需求者，及40—64歲由多種特定疾病引起護理需求的群體。這點相較于德國全體有護理需求的國民，其保險覆蓋范圍同樣較窄。

另外，日本的保費籌資主要來自政府財政投入、保費籌集和使用者共付三大來源。65 歲以上者80%的護理保險費從年金中扣除，20%的護理保險費為自主繳納。40—64歲被保險人的護理保費隨同醫(yī)療費用一并繳納。

我國東西部經(jīng)濟發(fā)展水平不均、人口老齡化率差距比較大，長護險的費率相差同樣也較大。筆者建議，先從老年人起步，逐漸向全年齡段失能人群的全覆蓋過渡。參照日本經(jīng)驗，分梯次降低年齡門檻，為覆蓋老年人和全人群覆蓋設定一定的過渡期。待后期制度運行良好、護理保險基金財務得到改善后，逐步過渡至全體國民包括所有的城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民等，全人群都能享受長期護理服務，并通過社會長護險，實現(xiàn)干預和控制慢性疾病及醫(yī)護成本的愿景。

筆者認為，在初始發(fā)展過程中，商業(yè)保險機構的引入是長護險制度極為重要的一環(huán)。如此，一方面可以減輕政府的人力、物力、財力負擔，節(jié)約經(jīng)辦管理成本，提高經(jīng)辦管理效率，政府只承擔政策制定、監(jiān)督管理、資金籌集等工作；另一方面，可以發(fā)揮商業(yè)保險機構專業(yè)優(yōu)勢，借助商業(yè)保險在精算管理、風險防控、客戶服務等方面的豐富經(jīng)驗。近年來醫(yī)療護理費用不斷上漲，老年人醫(yī)療費用增長尤快，給老年人的未來生活帶來經(jīng)濟負擔，從保障范圍來看，老年護理需求的復雜性及居民收入水平的差異性決定了長護險的內容應具有多樣性，而商業(yè)長護險靈活的個性化保單設計較之社會保險能更好地滿足這一要求。

（三）躬體力行：構建中國特色長護險制度

加強黨的統(tǒng)籌領導，形成合力，構建有特色的長護險制度。我國長護險制度處于試點階段，亟須對長護險制度實施效果進行綜合評價，為進一步在全國范圍內的制度推廣提供經(jīng)驗借鑒。筆者認為，長護險試點能否成功，不僅有賴于必要的籌資要素和組織結構，更有賴于一套社會文化規(guī)范，以此來保證其合理性、適當性和可持續(xù)性。日本介護保險制度為推動各類介護保險參與主體之間的信息共有和協(xié)調聯(lián)動，致力于推動“介護協(xié)議體”的設置。其具體做法是，一方面，由當?shù)厥姓⑸鐣ｌ韰f(xié)議會、社區(qū)整體支援中心三方派出代表，就“介護協(xié)議體”對當?shù)鼐用衿毡殛P心的問題作出重點說明；另一方面，由基層自治組織、老年人保護組織、婦女保護組織、民生委員、地方社區(qū)福祉協(xié)議會各方參與，就當?shù)啬壳暗淖o理服務資源進行信息整合，同時將各方均無法解決的護理服務問題可視化，從而實現(xiàn)居家、社區(qū)、機構服務的有效聯(lián)動，取得較好的效果。

此外，日本采取了各種各樣的抑制費用的措施，例如要求被保險人自行承擔食宿費用，從而使得使用介護設施服務的被保險人與入住介護機構的被保險人所支付的自費部分金額無限接近，遂得以控制請求介護服務的被保險人人數(shù)（飯島節(jié)，2006）。

與此相對，我國在初期籌資水平不高的情況下，長護險制度要堅持低起點、廣覆蓋、?；镜牟呗?。在保障范圍上，優(yōu)先解決基本生活照料和基本醫(yī)療護理費用支出，通過漸進的方式逐步過渡到全民強制長護險模式。要積極鼓勵商業(yè)保險公司進入長護險領域，與社會基本長護險形成互補機制。盡管國家政策層面已經(jīng)倡導商業(yè)保險機構介入社會保障體系中，但商業(yè)保險機構畢竟是以營利為目的的企業(yè)法人，在參與長護險模式中面臨諸多現(xiàn)實困境，如保險成本高、退休人員收入不高等，存在著參與高風險產(chǎn)品設計和銷售動力不足之問題。

有鑒于此，筆者建議，考慮到公立社保機構在經(jīng)辦過程中人力、物力、財力有限，而商業(yè)保險機構所具有的經(jīng)辦優(yōu)勢，可適時引入商業(yè)保險機構承擔部分經(jīng)辦業(yè)務。初試階段，商業(yè)保險機構協(xié)助社保經(jīng)辦機構，僅參與部分經(jīng)辦業(yè)務，基本上不承擔基金盈虧風險，只是收取一定基金管理費用，而由社保經(jīng)辦機構負盈虧責任。

通過鼓勵商業(yè)保險機構自主經(jīng)營，利用自身優(yōu)勢逐步拓展護理保險市場業(yè)務，對商業(yè)保險機構具有較大的激勵作用。筆者建議立足我國的國情，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平來思考長護險制度。同時，發(fā)揮商業(yè)保險對社會性長期護理保險的有效補充作用，健全多層次長期護理保障制度。在長護險制度公私合作機制基礎之上，運用法律的強制方式，就公私合作的合作范圍、監(jiān)管方式、盈虧承擔作出明確規(guī)定，充分發(fā)揮各主體的積極性，利用自身資源和優(yōu)勢來共同推進長護險制度健康運行。