孟祥宇 劉崢

摘要：為了科學(xué)反映我國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，我國劃分了四大經(jīng)濟區(qū)域，不同經(jīng)濟區(qū)域標志著不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，而公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)中的一部分，通過不同經(jīng)濟區(qū)域?qū)τ诠搀w育服務(wù)制定的政策方向，可以看出不同地區(qū)公共體育服務(wù)的側(cè)重點，所以本文通過政策文本分析的方式，對我國不同經(jīng)濟區(qū)域地方政府關(guān)于公共體育服務(wù)政策文本進行量化，通過政策工具的選擇作為政策側(cè)重的體現(xiàn)，以期找出不同經(jīng)濟區(qū)域地方政府對于公共體育服務(wù)政策工具選擇的特征，進而發(fā)現(xiàn)不同經(jīng)濟區(qū)域地方政府對于公共體育服務(wù)政策側(cè)重的特征，并結(jié)合實際提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù)? 政策文本? 政策工具選擇? 四大經(jīng)濟區(qū)域

引言

群眾對于體育的需求隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加，這也刺激了體育衛(wèi)生等行業(yè)的快速發(fā)展。地方政府和有關(guān)部門也對公共體育服務(wù)予以了充分的關(guān)注。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記提出“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”。這對進一步增強公共體育服務(wù)的均衡性和可及性提出了更高要求，補齊公共體育服務(wù)短板，提升公共體育服務(wù)水平，推進基本公共體育服務(wù)均等化，滿足人民群眾多層次、多樣化需求，對增進民生福祉、提高人民生活品質(zhì)具有重大現(xiàn)實意義。

在制定與實施政策時，根據(jù)政策環(huán)境和歷史階段，來選擇合適的政策工具，可以在政策實施中有良好的效果，能夠達到預(yù)期的政策目標，對于公共體育服務(wù)政策來說，政策工具的選擇，決定著公共體育服務(wù)政策的效果。所以，本文試圖通過對于不同經(jīng)濟區(qū)域的地方政府對于公共體育服務(wù)政策工具選擇的研究，以期對推動中國公共體育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生非凡的意義。

1、研究方法與文本收集

1.1、研究方法

本文主要使用了政策文本分析這一研究方法，政策文本分析是一個質(zhì)量結(jié)合的研究方法，即把以語言表達而不是數(shù)量表達的政策文本轉(zhuǎn)化為以數(shù)量表達的資料，并把研究的結(jié)論以統(tǒng)計數(shù)字表述的研究方法。政策文本分析通過對政府文件“量化”的研究，找到可以體現(xiàn)政策目標、施政過程的一些實質(zhì)性方面又容易計數(shù)的特征，對政府制定的政策與行為的了解更為直觀、深刻和準確。政策內(nèi)容分析結(jié)果比起傳統(tǒng)的定性研究來說更加客觀，是以政策文本中所表達的政府意向、政策過程為主要對象，而并非以人為主要對象，也因此解決了政策措施定性研究中存在的主觀性和不確切性的問題。

1.2、文本收集

研究樣本主要通過瀏覽“北大法寶”、“北大法意”及相關(guān)各地政府門戶網(wǎng)站等搜集，以“公共體育服務(wù)”、“體育服務(wù)”等作為關(guān)鍵詞，進行標題模糊、全文模糊、同義詞搜索，截止到本文撰寫時，共獲得地方政府公共體育服務(wù)政策文本2243篇，其中地方規(guī)范性文件608篇，部分失效1篇，已被修改3篇，失效12篇，故現(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件592篇，最終篩選出與地方政府公共體育服務(wù)相關(guān)政策文本584篇。

2、研究結(jié)果與分析

2.1、我國地方政府公共體育服務(wù)政策發(fā)布地區(qū)的樣態(tài)解析

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》、《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以及黨的十六大報告的精神，現(xiàn)將我國的經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。

通過對不同地區(qū)地方政府的政策發(fā)文量的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國東中西部和東北地區(qū)的政策文本數(shù)量有較大差距。東部地區(qū)發(fā)布政策文本數(shù)量297篇、中部地區(qū)發(fā)布政策文本數(shù)量105篇、西部地區(qū)發(fā)布政策文本數(shù)量118篇，東北地區(qū)發(fā)布政策文本數(shù)量47篇。

東部作為我國經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，針對公共體育服務(wù)的政策文本數(shù)量也是最多的，達到了297篇，其中北京發(fā)文數(shù)量8篇、天津6篇、河北19篇、山東35篇、江蘇120篇、浙江31篇、上海14篇、福建30篇、廣東29篇、海南5篇，由此可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)總體而言發(fā)文數(shù)量較多，且在比對發(fā)文單位時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省份不僅是省級政府發(fā)文數(shù)量多，很多市級政府發(fā)文數(shù)量也不少，可以看出東部地區(qū)各級政府對于公共體育服務(wù)方面均較為重視。

中部地區(qū)作為我國制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)域，經(jīng)濟較為發(fā)達，發(fā)布政策文本105篇，和東部西部相比較少，但中部地區(qū)省份較少，所以導(dǎo)致政策文本較少，其中安徽28篇、河南36篇、湖北12篇、湖南8篇、江西8篇、山西13篇?？梢园l(fā)現(xiàn)越靠近東部的省份，發(fā)文數(shù)量越多，安徽河南兩省的政策發(fā)布的數(shù)量已經(jīng)和東部地區(qū)單一省份持平，兩省市級地方政府發(fā)文數(shù)量較多且分散均勻。

西部地區(qū)作為近年來國家大力開發(fā)地區(qū)，發(fā)布政策文本數(shù)量118篇，其中甘肅25篇、廣西16篇、貴州9篇、內(nèi)蒙古15篇、寧夏8篇、青海6篇、陜西16篇、四川15篇、西藏2篇、新疆6篇、云南12篇、重慶4篇。西部各地區(qū)發(fā)布政策文本平均數(shù)量對比東部中部地區(qū)明顯較少，且數(shù)個省份只有省一級的地方政府發(fā)布相關(guān)政策。

東北地區(qū)作為中國的重工業(yè)基地，也是現(xiàn)階段國家主要振興的地區(qū)，公共體育服務(wù)政策文本發(fā)布數(shù)量為47篇，其中黑龍江4篇，吉林16篇，遼寧27篇。除黑龍江外，吉林遼寧兩省政策發(fā)布數(shù)量處于全國平均水平，遼寧省甚至和東部各地區(qū)的發(fā)文平均數(shù)量持平。

2.2、我國地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇

政策工具是政府主體為了達到政策目標的各項管理手段的統(tǒng)稱。經(jīng)過編碼統(tǒng)計，全部的政策文件在這三類政策工具中共標記了911項，改革開放以來我國地方政府公共體育服務(wù)政策采用較多的政策工具是供給型（49.06%），所占比例接近1/2，而環(huán)境型（32.60%）和需求型（18.88%）相對較少，二者合并所占比例約占1/2。整體而言，我國地方政府公共體育服務(wù)政策偏好供給型政策工具，通過人才支持、設(shè)施支持、項目支持、資金支持等手段來促進公共體育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。在環(huán)境型政策工具方面，體現(xiàn)為采取一些有助于提升公眾體育服務(wù)效能和管理水平的舉措來鼓勵非政府機構(gòu)加入，在稅收優(yōu)惠政策和法律管制與完善方面顯示出政策缺陷；在需求型政策工具方面，則主要聚焦于政府扶持，但在政府購買方面有待提高；在供給型政策工具方面，表現(xiàn)為政府主要以加大物質(zhì)投資作為主要手段，而對人才培養(yǎng)和項目支持方面的注意力分布不均。

2.3、不同地區(qū)地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇分析

（1）東部地區(qū)地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇。

根據(jù)公共體育服務(wù)政策頒布以及地區(qū)狀況分析，中國東部地區(qū)主要還是以供給型政策工具為主導(dǎo)，環(huán)境型應(yīng)用總量次之，而需求型總量應(yīng)用的比例較小，比對我國地方政府公共體育服務(wù)政策工具整體使用情況，與之較為符合。東部地區(qū)供給型政策工具主要運用在設(shè)施投入與利用和人才支持方面，其中設(shè)施投入與利用不再是簡單的基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)，而是具有針對性地建設(shè)大型場館，對于居民健身圈的建設(shè)投入更加個性化，不是單純符合國家公共體育設(shè)施基本標準；人才支持方面，東部地區(qū)地方政府除了對于公共體育服務(wù)的人才培訓(xùn)之外，還聯(lián)合各地高校進行培養(yǎng)高素質(zhì)體育人才，對于科研型人才、管理型人才的需求增多，人才的培養(yǎng)可以提升公共體育服務(wù)的質(zhì)量和水平。

環(huán)境型工具主要是以金融支持和稅收優(yōu)惠兩種手段為主，這兩種政策工具的使用主要是為了支持體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，東部地區(qū)因為經(jīng)濟較為發(fā)達，很多群眾已經(jīng)產(chǎn)生了對于體育健身的需求，但體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展滯后無法滿足群眾的運動需求，東部各地政府將體育產(chǎn)業(yè)納入公共體育服務(wù)當中，既滿足了群眾的需求，又可以轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)管辦分離；東部地區(qū)減少對于目標規(guī)劃的使用，可以反映出該地區(qū)地方政府正逐步從政府主體轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)這一現(xiàn)象。

需求型政策工具主要使用政府購買，受到中國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響，東部各地的社會體育團體的建設(shè)也開始逐步步入正軌，由政府采購的公共體育服務(wù)項目逐漸成了主流形式，賽事、表演和培訓(xùn)等活動的舉辦，只需要政府向社會體育組織購買即可，這也進一步加快了地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（2）中部地區(qū)地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇。

中部地區(qū)依然主要是由供給型工具使用所主導(dǎo)，環(huán)境型使用數(shù)量排第二位，需求型政策工具使用略少，但和東部地區(qū)相比，需求型政策工具使用量相對較多。供給型政策工具主要使用在基礎(chǔ)設(shè)施投資的利用和投入等方面，由于中部地區(qū)是國家新型城鎮(zhèn)化重點地區(qū)，體育設(shè)施的投資建設(shè)已不僅局限于國家對公共體育設(shè)施的基本要求，同時政府也根據(jù)地方特色，投資建設(shè)了更具有當?shù)靥厣捏w育設(shè)施；中部地區(qū)的地方政府也運用了人才支持，主要是對于公共體育服務(wù)人員的培訓(xùn)，既解決了群眾就業(yè)問題，也解決了公共體育服務(wù)當中用人不足問題。

環(huán)境型政策工具當中，目標規(guī)劃和金融支持使用率較高，對于中部地區(qū)而言，城市建設(shè)雖然較為完善，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地區(qū)，建設(shè)發(fā)展水平有限，目標規(guī)劃作為環(huán)境型政策工具的一種，可以很好地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育基礎(chǔ)建設(shè)。從文本來看，中部地區(qū)對提升體育消費的水平采取了一系列措施，金融支持既要設(shè)立引導(dǎo)基金，鼓勵體育產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，又要降低群眾體育消費門檻，通過免費開放場館，發(fā)放消費券刺激群眾進行體育消費。

需求型政策工具主要使用政府購買，中部地區(qū)社會體育組織雖不如東部發(fā)展的完善，但也初具規(guī)模。政府通過采取購買公共體育服務(wù)這一行為，使相關(guān)社會組織得以穩(wěn)定地發(fā)展，并通過一次次地提供公共體育服務(wù)，從中探索出一套屬于自己的發(fā)展模式，從而更好地提供公共體育服務(wù)。

（3）西部地區(qū)地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇。

西部地區(qū)依然主要是以供給型政策工具為主，環(huán)境型使用數(shù)量次之，需求型使用的最少，和我國地方政府公共體育服務(wù)政策工具整體使用情況相比，其他地區(qū)存在的問題，在西部地區(qū)被放大了，當然也較為符合西部地區(qū)的經(jīng)濟情況，西部地區(qū)對于體育基礎(chǔ)建設(shè)也可能是相對弱勢，所以供給型工具重點使用的還是資金投入以及設(shè)施投入和利用，建設(shè)符合國家公共體育設(shè)施基本標準的體育場地，才能開展好公共體育服務(wù)工作，多數(shù)的資金投入也是為了更好地完成體育基礎(chǔ)建設(shè)。

環(huán)境型政策工具主要使用目標規(guī)劃和法規(guī)管制與完善，目標管理主要是為了規(guī)劃公共體育服務(wù)未來走向，規(guī)劃人均體育場地面積等，通過規(guī)劃促進公共體育服務(wù)的建設(shè)，法規(guī)管制與完善主要是為了建立健全公共體育服務(wù)體系，更好地為群眾提供服務(wù)。

需求型政策工具主要是使用政策扶持，西部地區(qū)社會體育組織力量較為孱弱，且沒有形成良好的體系，西部地區(qū)政府的政策扶植可以讓當?shù)厣鐣w育組織渡過初級階段，更好地進入公共體育服務(wù)體系當中。從整體來看，西部地區(qū)大部分地方政府主要還是作為公共體育服務(wù)的主體，但已經(jīng)開始向管辦分離的方向前進。

（4）東北部地區(qū)地方政府公共體育服務(wù)政策工具選擇。

東北部地區(qū)的三種類型的政策工具使用量相對均衡，供給型和環(huán)境型使用量相近，需求型使用量則相對較少，但其使用比例明顯多于東中西地區(qū)。東北部地區(qū)供給型政策工具主要使用了設(shè)施投入與利用和人才支持，設(shè)施投入與利用方面主要是完善健身休閑基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在基本完成了體育基礎(chǔ)建設(shè)工作的情況下，又根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展計劃，把健身及娛樂基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃之中；人才支持主要體現(xiàn)在加強體育人才培訓(xùn)方面，同時也為體育服務(wù)人才的就業(yè)問題提供了一定的解決方案。

需求型政策工具主要使用政府購買，從政策文本的具體內(nèi)容來看，建立了政府向社會購買體育服務(wù)的機制，積極推動了政府采購公共體育服務(wù)的改革創(chuàng)新，并通過政府采購服務(wù)，進一步培養(yǎng)和壯大了體育中介服務(wù)和社會體育機構(gòu)服務(wù)等新興的體育產(chǎn)業(yè)，以買代養(yǎng)，將政府采購公共體育服務(wù)和培育扶持社會體育機構(gòu)服務(wù)相結(jié)合，政府也就可以更好地完成職能轉(zhuǎn)變。

環(huán)境型政策工具主要是以目標規(guī)劃為主，中國東北地區(qū)的多地地方政府對群眾體質(zhì)健康標準等進行了目標規(guī)劃，通過達成群眾體質(zhì)測定標準合格率的要求，起到推廣全民健身運動的作用。

3、結(jié)論與建議

3.1、結(jié)論

首先需要說明，單一地區(qū)內(nèi)的發(fā)展情況還是有所差異，本文所得出的結(jié)論僅僅是闡述不同發(fā)展程度下的地方政府對于公共體育服務(wù)政策工具選擇特征。

從分析中可以得出以下幾點結(jié)論：

首先，所有地區(qū)的政策工具選擇都是優(yōu)先選擇供給型政策工具，其次是選擇環(huán)境型政策工具，需求型政策工具選擇使用較少，這與需求型政策工具手段單一有直接關(guān)系，但供給型政策工具過多也體現(xiàn)出我國現(xiàn)階段還是以政府作為提供公共體育服務(wù)主體；

其次，不同地區(qū)的地方政府對于公共體育服務(wù)政策工具的二級工具選擇也有所不同，對于經(jīng)濟條件相對較好的地區(qū)而言，二級政策工具的選擇主要是以打造服務(wù)型政府為主，無論是人才支持、稅收優(yōu)惠還是政府購買，都是地方政府為了從提供服務(wù)主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)地位。同時，對于經(jīng)濟條件欠發(fā)達的地區(qū)，二級政府工具的選擇更多以基礎(chǔ)建設(shè)為主，政策普遍存在指令性較強的問題，對于設(shè)施投入與利用、目標規(guī)劃使用較多，這一現(xiàn)象也發(fā)映出該類地區(qū)公共體育服務(wù)還是依賴當?shù)卣?/p>

最后，經(jīng)濟發(fā)展越欠發(fā)達的地區(qū)，使用供給型政策工具的比重越多，比起經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟相對落后地區(qū)更需要體育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)符合國家公共體育設(shè)施基本標準的體育場地，才能開展好公共體育服務(wù)工作，更多地選擇供給型政策工具也是為了更好地完成體育基礎(chǔ)建設(shè)。

3.2、建議

根據(jù)結(jié)論來看，經(jīng)濟條件相對發(fā)達的地區(qū)，地方政府應(yīng)當更多地選擇需求型政策工具，從實際情況可以看出，運用供給型政策工具中設(shè)施投入與利用建造的更有針對性的體育設(shè)施不能很好的服務(wù)大眾，不如將政策著力點放在培養(yǎng)體育社會組織方面，加大政府購買公共體育服務(wù)的力度，可以很好地激發(fā)社會體育團體的積極性，打造以社會體育組織作為提供服務(wù)核心，政府引導(dǎo)為外部力量的新公共體育服務(wù)體系。

對于經(jīng)濟較為滯后的地區(qū)，應(yīng)當增加環(huán)境型政策工具的使用，在完成建設(shè)符合國家公共體育設(shè)施基本標準的體育場地基礎(chǔ)上，將政策著力點放在打造良好服務(wù)環(huán)境之上，通過稅收優(yōu)惠、金融支持等手段，吸引社會資本變?yōu)樯鐣w育團體，通過良好的環(huán)境給予剛剛起步的社會體育團體成長的空間，促進社會體育組織發(fā)展，逐步成為公共體育服務(wù)的提供主體。

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