摘要：研究目的，概括總結(jié)改革開放以來我國住房保障政策及演進(jìn)歷程。研究方法：內(nèi)容分析法和概括總結(jié)法。研究結(jié)果，從政策出臺的時(shí)間上看，政策文本的發(fā)展經(jīng)歷了從萌芽、過渡到完善的階段；從政策發(fā)布的部門上看，政策文本主要由黨中央、國務(wù)院及相關(guān)部門發(fā)布；從政策文本的形式上看，政策文本多為行政法規(guī)和通知意見等。研究結(jié)論，我國住房保障政策體系目前處于較為完善的階段，出臺的政策基本上解決了絕大多數(shù)低收入群眾的住房問題。但是仍需加強(qiáng)對住房保障政策的探索和改革，規(guī)范我國住房保障體系，完善住房保障體系的運(yùn)行機(jī)制，更好地為我國中低收入群體提供良好的住房保障和社會福利。

關(guān)鍵詞：住房保障，政策文本，內(nèi)容分析法，政策演進(jìn)

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）02-0075-80 收稿日期：2016-12-15

1 引言

我國的住房保障制度逐步實(shí)現(xiàn)了從停止住房分配到實(shí)行住房分配貨幣化的階段，并且在住房保障制度改革的過程中得到了不斷發(fā)展和完善。長期以來，國內(nèi)學(xué)者對住房保障政策的研究主要有對住房保障政策實(shí)施效果的分析，住房保障政策公平性的問題，中低收入群眾的住房保障政策研究以及國外發(fā)達(dá)國家的住房保障政策等，為推進(jìn)我國住房保障政策奠定了理論基礎(chǔ)。

鑒于此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，基于我國出臺的55份住房保障政策文本，提出研究思路和研究方法，進(jìn)行系統(tǒng)分析和梳理，從政策出臺時(shí)間、政策縱橫結(jié)構(gòu)、政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)三方面構(gòu)建政策文本的分析框架，在此基礎(chǔ)上對我國住房保障政策文本內(nèi)容的演變進(jìn)行分析，為進(jìn)一步完善我國住房保障政策、制定客觀合理的住房保障政策、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展提供參考。

2 研究方法與研究過程

2.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法最早應(yīng)用于新聞媒體領(lǐng)域，是一種基于定性與定量研究的量化分析方法。內(nèi)容分析法將用語言表示而非數(shù)量表示的文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料，并將分析的結(jié)果用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述。它通過對文獻(xiàn)內(nèi)容“量”的分析，找出能反映文獻(xiàn)內(nèi)容的一定本質(zhì)方面又易于計(jì)數(shù)的特征，從而能克服定性研究的主觀性和不確切性的缺陷，達(dá)到對文獻(xiàn)“質(zhì)”的更深刻、更精確的認(rèn)識。

2.2 數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文采用的政策文本數(shù)據(jù)主要是通過中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)、北大法律信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、國務(wù)院及國務(wù)院所屬相關(guān)部委網(wǎng)站發(fā)布的政策文本，作為分析我國住房保障政策演進(jìn)的客觀依據(jù)，通過對上述部門的官方網(wǎng)站進(jìn)行搜索，共搜集到1988-2016年中央政府及國務(wù)院所屬相關(guān)部門公開出臺的住房保障政策文本及選擇了部分內(nèi)容屬于住房保障政策的文本。通過系統(tǒng)的梳理和總結(jié)共選取了55份國家層面的有效政策文本，為保證政策文本的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，選取的文本主要是國家及國務(wù)院所屬相關(guān)部門頒布的具有約束力的“決定”“意見”“辦法”“通知”等具有規(guī)范性的文件。

2.3 文本分析框架

本文根據(jù)內(nèi)容分析法的原理，結(jié)合政策的條文結(jié)構(gòu)，逐級提取與主題相關(guān)的關(guān)鍵詞，刪去無效關(guān)鍵詞并對同類關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，選取55份與研究對象相關(guān)的政策，從政策發(fā)布時(shí)間、政策縱橫機(jī)構(gòu)、政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)三個(gè)方面構(gòu)建政策文本分析框架（見圖1），分析政策文本的內(nèi)容。

2.4 內(nèi)容編碼與統(tǒng)計(jì)

對搜集到的55份住房保障政策文本進(jìn)行研讀，選出與研究對象相關(guān)的各項(xiàng)因素，并確定分析單元。為方便選取與主題相關(guān)的因素，所選取的因素都應(yīng)與本文的主題緊密相關(guān)。根據(jù)內(nèi)容分析法的研究步驟，分析單元可以使用單詞、符號、主題以及意義獨(dú)立的詞組、句子或段落都可以作為分析單位。最終形成政策內(nèi)容分析單元編碼表，方便文本的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。

根據(jù)各項(xiàng)政策文本的內(nèi)容及變動，確定分析單元的歸類標(biāo)準(zhǔn)，即確定主題詞為：A-住房制度，B-住房建設(shè)，C-住房供應(yīng)，D-住房保障，E-監(jiān)督管理，歸類之后，統(tǒng)計(jì)分析主題詞在不同時(shí)間段的頻數(shù)（見表1），觀察主題詞在3個(gè)時(shí)間段以及政策文本內(nèi)容分布的情況。

3 結(jié)果分析

3.1政策發(fā)布數(shù)量分析

改革開放以來，我國住房保障政策出臺數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)性的平穩(wěn)上升趨勢，1998年以前共出臺有21項(xiàng)政策文本涉及住房保障政策，1999-2009年間涉及住房保障的政策文本共22項(xiàng)，2010年以后出臺的政策數(shù)量愈加顯著，共計(jì)31項(xiàng)，平均每年出臺5項(xiàng)。住房問題關(guān)乎民生，住房政策是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和社會政策，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視國民的住房問題，并根據(jù)形勢的變化出臺了眾多政策，對解決國民的住房問題發(fā)揮了重要作用。

3.2 政策縱橫結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)政策出臺的縱向構(gòu)成（見表2）來看，國務(wù)院出臺的政策文本最多，占56.36%，其次是國務(wù)院所屬部委，占25.46%，中共中央、全國人大出臺的政策數(shù)量較少。由此可見，國務(wù)院對制定我國住房保障政策的力度是比較大的，國務(wù)院所屬的相關(guān)部門之間聯(lián)合出臺說明住房保障政策的實(shí)施和制定使各部門之間密切聯(lián)系，為該項(xiàng)政策能夠在微觀層面得以實(shí)施和保障發(fā)揮著重要的作用。縱觀我國住房保障政策出臺的歷程，我國住房保障政策體系和組織實(shí)施機(jī)制日益完善。

從政策出臺的橫向構(gòu)成（見表2）來看，政策文本出臺的形式主要由黨的指導(dǎo)方針、法律、行政法規(guī)、通知意見和重要規(guī)劃組成，政策文本形式以國務(wù)院出臺的行政法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)部門出臺的通知意見比重較大。涉及住房保障政策的法律法規(guī)和黨中央指導(dǎo)方針比重很小，國家通過出臺較大數(shù)量的行政法規(guī)以及多部門之間聯(lián)合出臺和擬定的通知意見，對我國住房保障問題進(jìn)行宏觀層面的調(diào)控和引導(dǎo)。

3.3 政策內(nèi)容的演進(jìn)分析

根據(jù)政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)（見表1）可以看出，新中國成立以來，我國的住房保障政策經(jīng)歷了由實(shí)施國家福利分房向貨幣化、商品化、市場化的歷史性跨越。同時(shí)，政策內(nèi)容也不斷豐富和完善，與政策文本相關(guān)的主題詞也日益增加。結(jié)合我國住房保障政策的發(fā)展實(shí)踐，我國住房保障政策內(nèi)容呈現(xiàn)出由萌芽探索、發(fā)展過渡到逐步完善的演進(jìn)趨勢。

（1）萌芽探索階段：1998年之前，我國住房保障政策處于萌芽探索階段?！蛾P(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）的發(fā)布，標(biāo)志著初步探索建立中低收入階層為主的經(jīng)濟(jì)適用房和高收入階層為主的商品房供應(yīng)體系來提高我國住房保障水平的萌芽?！秶野簿庸こ虒?shí)施方案》（國辦發(fā)〔1995〕6號）的實(shí)施，一方面界定了住房保障的對象即針對無房、危房和低收入家庭等群體；另一方面加大了對住房的建設(shè)力度，并優(yōu)先安排住房給無房、危房和住房困難群眾。緊接著，針對國民住房問題的嚴(yán)峻形勢，國家出臺了一系列相關(guān)政策。1998年，直至《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）的出臺，政策要求建立多層次不同住房供應(yīng)體系，標(biāo)志著我國實(shí)物分配制度從此徹底停止，我國開始了對住房供給商品化的初步探索，上述政策雖然沒有直接針對住房保障，但顯然已經(jīng)為我國建立多層次的住房供應(yīng)體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）發(fā)展過渡階段：1999-2009年，我國住房保障政策處于發(fā)展過渡階段。2005年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施為我國住房保障政策有法可依提供了法律依據(jù)。住房保障是一項(xiàng)重要的民生問題，黨中央、國務(wù)院高度重視城市低收入群體的住房保障問題?！蛾P(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）和《廉租住房保障辦法》（統(tǒng)計(jì)局令〔2007〕162號）的發(fā)布對建立健全城市廉租住房制度、改革和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度、加快促進(jìn)廉租住房制度建設(shè)、改善住房困難戶的居住條件等方面作出了總體的要求。這些政策的出臺表明國家始終將改善國民的住房問題作為我國住房保障制度的根本目的。

從政策文本編碼（見圖2）來看，該階段主要圍繞“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定住房價(jià)格”“解決低收入家庭住房困難”“經(jīng)濟(jì)適用房”“廉租住房保障”“監(jiān)督管理”等方面初步建立起住房保障政策體系。我國住房保障政策體系總體上發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

（3）逐步完善階段：2010年以后，我國住房保障政策處于逐步完善階段?！蛾P(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號，下稱《指導(dǎo)意見》）是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號）和《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）精神出臺的一項(xiàng)政策。《指導(dǎo)意見》中明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發(fā)展公共租賃住房已成為我國政府在新常態(tài)下為進(jìn)一步完善落實(shí)住房保障政策體系而推出的一項(xiàng)新型住房保障機(jī)制，推動著住房保障政策體系的成熟發(fā)展。2011年我國編制的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次凸顯了我國住房保障政策要在堅(jiān)持政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的前提下，立足國情，建立完善我國住房保障體制和政策體系，實(shí)現(xiàn)住房供給與需求基本平衡，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理、房價(jià)要與群眾消費(fèi)水平適應(yīng)的住房供需體系，使廣大群眾住有所居。這為今后完善住房保障機(jī)制指明了重要的方向。

在逐步完善階段，我國的住房保障政策較之前的機(jī)制得以不斷的深化和完善?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）中提出了“在我國新型城鎮(zhèn)化道路中，堅(jiān)持以人為本，以改善群眾的住房條件為立足點(diǎn)”的政策目標(biāo)定位，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)住房保障的重要性。住房保障既是民生問題也是社會問題，完善的住房保障政策是社會和諧穩(wěn)定和全面建成小康社會的基礎(chǔ)，同時(shí)也是促進(jìn)新時(shí)期我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和推動國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的有力保障。

4 結(jié)論與政策建議

本文運(yùn)用內(nèi)容分析法系統(tǒng)分析了我國住房保障政策內(nèi)容的演變，我國住房保障政策實(shí)現(xiàn)了由萌芽探索階段、發(fā)展過渡階段到逐步完善的發(fā)展過程，總體而言，現(xiàn)階段的住房保障政策內(nèi)容已基本完善，涉及“住房制度”“住房建設(shè)”“住房供應(yīng)”“住房保障”“監(jiān)督管理”等內(nèi)容。但以“通知”“意見”“辦法”等形式出臺的政策文本較多，可以看出政策文本的效力級別明顯較低，且缺少規(guī)范性的政策文本。

（1）我國住房保障政策的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，政策內(nèi)容不斷地發(fā)展和豐富；政策文本出臺的機(jī)構(gòu)有中共中央、全國人大、國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（建設(shè)部）、國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)改委、中國人民銀行等相關(guān)部門，其中，國務(wù)院及國務(wù)院所屬部委出臺的政策數(shù)量較大，住房的建設(shè)、管理、監(jiān)督、投資、供應(yīng)涉及的相關(guān)部門較多，所以多部門聯(lián)合發(fā)布的趨勢也逐漸明顯；文本形式比較豐富，包括中共中央指導(dǎo)方針、法律、行政法規(guī)、通知、意見、辦法、規(guī)劃等，隨著時(shí)間的推移，政策文本以通知、意見出臺的形式居多且比重越來越大，其他形式的政策文本占比沒有顯著的變化。

（2）從我國住房保障政策的演進(jìn)歷程可以看出，出臺的政策文本內(nèi)容較多涉及“住房制度改革”“房地產(chǎn)宏觀調(diào)控”“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定住房價(jià)格”“解決低收入家庭住房困難”“經(jīng)濟(jì)適用房”“廉租住房保障”“棚戶區(qū)改造”“公共租賃房”等內(nèi)容，國家出臺的住房保障政策主要是以中低收入家庭以及城市外來新增就業(yè)人口為主，通過制定不同的住房供應(yīng)政策，以滿足不同收入群眾的住房需求，落實(shí)住房分配制度。

（3）通過分析我國住房保障政策的演進(jìn)歷程，未來我國住房保障政策應(yīng)從以下方面完善：首先，政府及相關(guān)部門應(yīng)不斷完善面向全社會的多層次住房保障供應(yīng)體系，探索住房保障新模式，厘清政府及市場在住房保障方面的角色和作用。其次，通過不斷的實(shí)踐探索，制定出能夠客觀公正評價(jià)我國住房保障機(jī)制運(yùn)行的方法，從而為住房保障政策實(shí)施效果的評估提供客觀依據(jù)。最后，解決國民的住房問題是一項(xiàng)長期而又艱巨的工作，應(yīng)全面完善相關(guān)法律政策，把住房保障制度納入法制化軌道。

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作者簡介：

尼建·齊敏格，華中科技大學(xué)碩士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋毓芾怼?