張舒玉

摘要：文章主要以2001～2016年貴州省環(huán)境污染防治政策為研究對(duì)象，運(yùn)用定量研究的方法從環(huán)境污染防治政策發(fā)布時(shí)間、發(fā)布主體、發(fā)布主題及主體與主題間交互關(guān)系等方面對(duì)貴州省出臺(tái)的環(huán)境污染防治政策的發(fā)展、演進(jìn)及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，望能促進(jìn)貴州省環(huán)境污染防治政策的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：污染防治；政策文本；量化分析

一、引言

政策文獻(xiàn)作為一種可觀測(cè)的政策信息物化載體，為公共政策領(lǐng)域的量化研究提供了一條數(shù)據(jù)依托的路徑。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)面臨的環(huán)境形勢(shì)也越發(fā)嚴(yán)峻，在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境治理實(shí)踐與探索的過(guò)程中產(chǎn)生了大量的政策文本。貴州省積極響應(yīng)國(guó)家生態(tài)發(fā)展、綠色發(fā)展的號(hào)召，在穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)，出臺(tái)了一系列環(huán)境污染防治的政策文件。怎樣實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，適應(yīng)國(guó)家體制創(chuàng)新的國(guó)際化趨勢(shì)，制定合理有效的政策體系，是需要思考的一個(gè)重要問(wèn)題。

本文將定量研究與定性研究分析相結(jié)合，期望能對(duì)貴州省污染治理政策文本的時(shí)間、政策主體、主題以及作用面等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)貴州省政府對(duì)于污染防治政策的整體發(fā)展、演進(jìn)以及存在的問(wèn)題進(jìn)行整體的把握和探討，以推動(dòng)貴州省污染防治的建設(shè)與發(fā)展。

二、貴州省污染防治政策文本樣本選擇

本文以2001～2016年以來(lái)貴州省出臺(tái)的污染防治政策文本為研究對(duì)象，以貴州省政府頒布的關(guān)于污染防治政策文件為選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)數(shù)據(jù)搜集法與官網(wǎng)搜集法進(jìn)行收集。

（一）官網(wǎng)搜集法

經(jīng)過(guò)查找貴州省人民政府主辦的中國(guó)貴州官網(wǎng)的“省政府文件”與“政府信息公開(kāi)”等欄中的公示，可以發(fā)現(xiàn)許多關(guān)于貴州省政府頒布的污染防治與政策信息。因此，本文通過(guò)對(duì)貴州省政府、貴州省人大、貴州省環(huán)境保護(hù)廳等官網(wǎng)中搜集相關(guān)文件。

（二）數(shù)據(jù)庫(kù)搜集法

“北大法寶”是由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺(tái)，是目前最成熟、專業(yè)的法律信息全方位檢索系統(tǒng)。因此，本文在貴州省政府法規(guī)規(guī)章的子數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“污染防治”、“環(huán)境保護(hù)”等為法規(guī)標(biāo)題檢索詞，以2001～2016年為時(shí)間年限進(jìn)行搜索。

通過(guò)兩種搜集方式共獲得95份與污染防治有關(guān)的文件。此后，為確保搜集的政策文本具有一定的準(zhǔn)確性與代表性，對(duì)它們進(jìn)行初步的整理與選擇，原則如下，一是發(fā)文單位為貴州省政府及省級(jí)其他部門，不包括國(guó)家層面及貴陽(yáng)市政府及其他部門；二是選取的政策類型主要是法律法規(guī)、決定、辦法、通告、通知等，不包含批復(fù)、復(fù)函；三是所選政策與貴州省污染防治密切相關(guān)，一般在文件的題目或內(nèi)容中反復(fù)出現(xiàn)。通過(guò)對(duì)95份初步文件的整理與選擇，最終選定80份政策文件為貴州省環(huán)境污染防治的研究樣本。

三、貴州省污染防治政策文本量化分析

（一）政策文本總體演進(jìn)分析

通過(guò)官網(wǎng)與數(shù)據(jù)庫(kù)收集的結(jié)果來(lái)看，2001～2016年貴州省發(fā)布的環(huán)境污染防治政策中含有“流域水資源防治”、“節(jié)能減排”等主題的政策文件較多，而“土壤防治”“治理監(jiān)測(cè)”等主題數(shù)量較少。另外，大多數(shù)綜合型權(quán)威性的政策多由貴州省政府頒發(fā)。

（二）政策文本時(shí)間分布分析

按照發(fā)布政策文件的時(shí)間對(duì)80份政策樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，政策發(fā)布時(shí)間如圖1所示。

總的來(lái)說(shuō)，在這16年的污染防治政策中總體呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從圖中可以看出，以2010年為重要節(jié)點(diǎn)，貴州省政府頒布的污染防治政策在2010年之前頻率較低且數(shù)量較少。然而，在2010年之后的幾年頒發(fā)政策增多，達(dá)到59項(xiàng)，約占政策總數(shù)的73.7%

由此可以看出，貴州省污染防治的政策出臺(tái)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間存在倒U型的關(guān)系，該假說(shuō)通過(guò)大量的研究得出不同國(guó)家不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間存在的密切的關(guān)聯(lián)。然而，由于我國(guó)仍處于環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相矛盾的階段，環(huán)境污染問(wèn)題一直是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一大難題。如何能夠既實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又能保證人類對(duì)環(huán)境的利用在它的承載范圍之內(nèi)，這是一個(gè)重要而緊迫的問(wèn)題。因此，原有的環(huán)境法律法規(guī)已經(jīng)無(wú)法滿足新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，需要新的環(huán)境法律法規(guī)來(lái)對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行管制。

（三）政策文本主體分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為我們生活中不可忽視的一個(gè)部分，也越來(lái)越受到各部門的重視。政策文本的主體指的是政策的頒布部門，頒布的部門可以是單獨(dú)頒布也可以是聯(lián)合頒布。通過(guò)對(duì)貴州省污染防治政策主體進(jìn)行分析與統(tǒng)計(jì)，可以準(zhǔn)確的反映貴州省各部門對(duì)環(huán)境污染防治的重視程度以及各部門之間的地位與協(xié)作情況等。

本文將收集到的80份關(guān)于環(huán)境污染防治法規(guī)政策按照頒布部門進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)出每個(gè)部門發(fā)布的環(huán)境污染防治政策的數(shù)量。在這80份污染防治政策中，共涉及20個(gè)部門，其中5個(gè)部門獨(dú)立頒布，其余15個(gè)部門以聯(lián)合頒布的方式參與到貴州省的環(huán)境污染防治政策的制定與發(fā)布中。如表1所示。

從這20個(gè)部門的總體頒布數(shù)量來(lái)看，貴州省政府的發(fā)文數(shù)量最多，達(dá)到60項(xiàng)，占總體發(fā)文數(shù)量的75%，其次是貴州省環(huán)境保護(hù)廳，為6項(xiàng)。此外，除了貴州省政府、貴州省人大（常委）、貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、貴州省環(huán)境保護(hù)廳、貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳這五個(gè)部門有獨(dú)立的發(fā)文以外，其余部門都是以聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行發(fā)文的。

貴州省環(huán)境污染防治政策獨(dú)立發(fā)文的年度數(shù)量分布情況如表2所示。從中可以發(fā)現(xiàn)：1. 在2001～2008年除了貴州省政府有獨(dú)立頒發(fā)發(fā)文以外只有貴州省人大，直到2009年，除了貴州省政府與人大以外其他部門才開(kāi)始以獨(dú)立的形式開(kāi)始發(fā)文，這顯示出有更多的部門開(kāi)始關(guān)心環(huán)境污染治理的問(wèn)題，也表現(xiàn)出橫向府際關(guān)系越加緊密；2. 貴州省政府除了2002年、2003年與2009年沒(méi)有單獨(dú)發(fā)布政策文件，幾乎每年都會(huì)出臺(tái)一些環(huán)境污染防治方面的政策。

貴州省環(huán)境污染防治政策聯(lián)合頒布數(shù)量的分布情況如表3所示，從中可以看出：1. 聯(lián)合頒布的數(shù)量比獨(dú)立頒布發(fā)文的數(shù)量相對(duì)較少，但基本呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。如在2001～2009年之間沒(méi)有相關(guān)部門是以聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行環(huán)境污染防治政策出臺(tái)，但在2010年便開(kāi)始有3個(gè)部門、四個(gè)部門以及5個(gè)以上部門參與政策發(fā)文；2. 聯(lián)合頒布政策中一般以3個(gè)部門參與和5個(gè)以上部門參與的形式較多，而在這16年中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)部門參與環(huán)境污染防治政策的發(fā)文。

（四）政策文本主題分析

政策的主題分析主要包含兩個(gè)方面，分別是政策的焦點(diǎn)和政策的協(xié)調(diào)性，即每一項(xiàng)政策都有其關(guān)注的焦點(diǎn)，同時(shí)又要注意協(xié)調(diào)各方面出現(xiàn)的問(wèn)題，以達(dá)到政策目的。本文通過(guò)對(duì)80份貴州省環(huán)境污染防治政策文件進(jìn)行主旨與內(nèi)容分析，歸納出11個(gè)政策主題，分別為土壤環(huán)境、流域水污染、大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)管、污染治理、綠色貴州、漁業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染、節(jié)能減排、行政管理體制改革、生態(tài)文明、綜合型，主題詞如表4所示。

從政策主題的數(shù)量分布來(lái)看，流域水污染類的政策文件最多，高達(dá)25項(xiàng)，約占政策總數(shù)的31.2%，除此之外，大氣污染防治類、污染治理類、節(jié)能減排與綜合類的政策也比較多；而其他主題類型如土壤環(huán)境類、漁業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)等的污染防治類型政策文件較少，約占政策文本總數(shù)的13.7%，具體如圖2所示。

（五）政策主體和主題交互關(guān)系分析

通過(guò)政策文本主體和主題交互關(guān)系的分析，可以更加透徹地了解貴州省不同政府部門在制定環(huán)境污染防治政策文本方面的職能與側(cè)重點(diǎn)。前面提過(guò)，由于貴州省環(huán)境污染防治政策的發(fā)文部門多達(dá)20個(gè)，所以為了便于統(tǒng)計(jì)，本文根據(jù)發(fā)文數(shù)量重點(diǎn)選取了幾個(gè)發(fā)文數(shù)量較多的部門：貴州省政府、貴州省人大（常委會(huì)）、貴州省環(huán)境保護(hù)廳、貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、貴州省發(fā)展和改革委員會(huì)、貴州省財(cái)政廳為主要的研究對(duì)象。

通過(guò)表5顯示出以下特點(diǎn)，1. 從縱向與橫向來(lái)看，貴州省政府都是最為集中的發(fā)文部門，特別是在流域水污染與節(jié)能減排兩個(gè)主題類型占據(jù)了極高的比例。2. 除了頒布政策最多的部門貴州省政府之外，大氣污染防治、流域水污染與污染治理能主題也多由貴州省人大（常委）、貴州省環(huán)境保護(hù)廳與貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒布。由此，可以發(fā)現(xiàn)，貴州省環(huán)境污染防治政策頒布部門較為廣泛，但側(cè)重點(diǎn)有所不同。如貴州省政府較為側(cè)重于頒布法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)條例等較為寬泛和綜合型的政策；而如貴州省環(huán)境保護(hù)廳與貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒發(fā)的政策較為具體，側(cè)重于大氣的污染防治、污染治理等。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)貴州省環(huán)境污染防治政策文本的量化進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)貴州省發(fā)布的政策內(nèi)容大都積極響應(yīng)國(guó)家政策，并且也都進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)于我國(guó)與本地當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。雖然貴州省環(huán)境污染防治政策頒布涉及的部門較多，但各個(gè)部門的協(xié)調(diào)程度并不理想，大多數(shù)政策文件都是由貴州省政府頒布，府際關(guān)系有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。另外，通過(guò)政策主題類型與數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染防治的政策大部分集中在流域水污染防治與節(jié)能減排方面，而其他的一些領(lǐng)域尚且缺乏，如土壤污染治理、環(huán)境噪聲污染防治、排污收費(fèi)。最后，政策的制定與頒布只是政策的開(kāi)始，政策制定要落實(shí)要成果轉(zhuǎn)化的全過(guò)程。對(duì)于環(huán)境保護(hù)這一主題，我們更需要做到引導(dǎo)與監(jiān)督將結(jié)合，要保證政策分解執(zhí)行落實(shí)到位，并建立事后跟蹤、監(jiān)督、支持、獎(jiǎng)勵(lì)等綜合機(jī)制。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）