劉 姍, 葉 強(qiáng)

(1. 華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430072; 2. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 國(guó)家治理學(xué)院, 湖北 武漢 430073)

《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《家庭教育促進(jìn)法》)作為一部橫跨教育法、兒童法和家庭法領(lǐng)域的法律,在處理父母、未成年子女和國(guó)家三者之間的關(guān)系上提供了有益探索。它遵循兒童優(yōu)先原則,將“父母承擔(dān)對(duì)未成年人實(shí)施家庭教育的主體責(zé)任”①的要求以法律規(guī)范的形式確定下來(lái),并科以相應(yīng)的法律責(zé)任。在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中,這還是第一次單獨(dú)地將“家庭教育責(zé)任”在法律文本中呈現(xiàn)出來(lái)。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中,還較少看到學(xué)術(shù)界針對(duì)“家庭教育責(zé)任”展開(kāi)專(zhuān)門(mén)研究[1],特別是對(duì)它的實(shí)踐樣態(tài)和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行具體分析。由此可見(jiàn),這是一個(gè)有待發(fā)掘的理論問(wèn)題。

不同于一般的教育責(zé)任,家庭教育責(zé)任的剛性更弱。這是因?yàn)榧彝ソ逃?zé)任的核心在于日常養(yǎng)育,即道德教養(yǎng)教育、生活基本技能教育、行為規(guī)范養(yǎng)成教育以及溫馨家庭氛圍的營(yíng)造等等。一方面,在實(shí)踐中有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于這些責(zé)任的執(zhí)法監(jiān)督和司法認(rèn)定都存在操作技術(shù)上的困難;另一方面,在理論上是否應(yīng)將行政執(zhí)法監(jiān)督引入父母的日常養(yǎng)育行為也存在過(guò)度干預(yù)家庭生活的嫌疑。為此,本文的重心不是父母的日常養(yǎng)育行為,而是父母“不履行或者怠于履行家庭教育責(zé)任”等較為嚴(yán)重的違法行為。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看,關(guān)于家庭教育責(zé)任的法律追究大多與父母的離婚(分居)訴訟案件,未成年人違法犯罪案件,以及父母實(shí)施遺棄、家庭暴力等違法行為有關(guān)。本文正是從這些案件反映的問(wèn)題出發(fā),探究家庭教育責(zé)任落實(shí)的法律困境及完善路徑。

一、父母履行家庭教育責(zé)任面臨的法律困境

自從湖南省長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院根據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》發(fā)出全國(guó)首份《家庭教育令》以來(lái)[2],各地人民法院審判的父母承擔(dān)家庭教育責(zé)任的案件日益增多。如何讓父母履行家庭教育責(zé)任成為一個(gè)頗為棘手的問(wèn)題。最近發(fā)生的“江西某家長(zhǎng)不履行撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)責(zé)任案”更凸顯了這一問(wèn)題的復(fù)雜性。在前后兩年多的時(shí)間里,該案的當(dāng)事人先后被江西省定南縣人民檢察院施以督促監(jiān)護(hù)令的司法措施,被定南縣公安局處以行政拘留的處罰,被定南縣人民法院作出撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的民事制裁和作出拒不執(zhí)行判決罪的刑事制裁[3]。換言之,在各有關(guān)部門(mén)窮盡現(xiàn)有法律對(duì)該當(dāng)事人的制裁手段后,其履行家庭教育責(zé)任的內(nèi)容才被確定下來(lái)。雖然該案是一個(gè)極端案例,但也說(shuō)明了家庭教育責(zé)任落實(shí)的難度。究其原因,可能與《家庭教育促進(jìn)法》自身的規(guī)定有關(guān)。

1. 家庭教育責(zé)任的內(nèi)容缺乏可操作性

本來(lái),《家庭教育促進(jìn)法》在立法時(shí)就應(yīng)該將家庭教育責(zé)任的內(nèi)容作為規(guī)范重點(diǎn)。但是,其第二章“家庭責(zé)任”的規(guī)定更多是原則性要求,并不能給父母在實(shí)際的育兒實(shí)踐中提供具體的行為指引,為此父母還需要相應(yīng)的家庭教育指導(dǎo)大綱或者家庭教育指導(dǎo)手冊(cè)的指示。問(wèn)題是,盡管全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合其他部門(mén)在2019年5月修訂出臺(tái)了《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》,并于2022年4月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2021—2025 年)〉的通知》,但是這兩份文件對(duì)于父母而言并沒(méi)有法律約束力。從立法的角度看,《家庭教育促進(jìn)法》應(yīng)該起一個(gè)廣而告之的效果,即通過(guò)一種權(quán)威的方式告知父母如何育兒。據(jù)此,立法應(yīng)該通過(guò)給家庭教育主管部門(mén)設(shè)定義務(wù)的方式,給每一個(gè)父母或者準(zhǔn)父母提供一套完整的、科學(xué)的、具體的家庭教育指南。

就立法技術(shù)而言,雖然在法律正文中寫(xiě)入具體的育兒操作指南不合時(shí)宜,但是可以采用“法律正文+附件”的技術(shù)方式,將《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容載入《家庭教育促進(jìn)法》的附件中。在立法學(xué)上,立法附件的設(shè)置既可以對(duì)法律中的內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明方便人們理解,又可以不占用立法篇幅避免結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)[4]。在立法實(shí)踐中,設(shè)置附件的做法已經(jīng)在《刑法》《個(gè)人所得稅法》《國(guó)旗法》《國(guó)徽法》等法律中得到大量應(yīng)用[5]。對(duì)于《家庭教育促進(jìn)法》而言,由于其首要的立法目的就是督促父母履行家庭教育責(zé)任,如果在其附件中載明《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱(修訂)》的主要內(nèi)容可以對(duì)父母起到更好的警醒作用。

2. 家校社共育的責(zé)任邊界尚未劃定

20世紀(jì)50年代以來(lái),不斷發(fā)展的家校合作理論為家校社共育提供了理論基礎(chǔ)。家校關(guān)系研究的代表性人物——約翰·霍普金斯大學(xué)的教授喬伊斯·愛(ài)潑斯坦(Joyce Epstein)在總結(jié)歷史上家校關(guān)系的三種主要類(lèi)型——家校的分離責(zé)任、家校的共享責(zé)任和家校的順序責(zé)任——的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身在美國(guó)的實(shí)操經(jīng)歷提出了交疊影響域理論[6]。這一理論認(rèn)為家庭和學(xué)校在兒童教育的各個(gè)階段都可能是“重疊”(overlap)的[7]?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》順應(yīng)家校社共育的趨勢(shì)規(guī)定了“建立健全家庭學(xué)校社會(huì)協(xié)同育人機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)(第6條第1款),然而并未嚴(yán)格劃定家校社共育的責(zé)任邊界。如果說(shuō)學(xué)校和社會(huì)對(duì)未成年人的生長(zhǎng)發(fā)育和身心健康也有責(zé)任,那么如何認(rèn)定父母在家庭教育中的具體責(zé)任或者按份責(zé)任?

目前,學(xué)術(shù)界在這個(gè)問(wèn)題上提出了若干種方案,例如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從責(zé)任意識(shí)到責(zé)任行動(dòng)、家長(zhǎng)教育和家長(zhǎng)參與這兩大方面來(lái)厘定中小學(xué)家校合作中家長(zhǎng)的責(zé)任邊界[8],但是這些方案仍然缺乏明確的指引。倘若真正要對(duì)家校社的責(zé)任邊界進(jìn)行劃定,應(yīng)從家校社承擔(dān)家庭教育責(zé)任的性質(zhì)和來(lái)源進(jìn)行分析。換言之,父母承擔(dān)的家庭教育責(zé)任不同于學(xué)校和社會(huì)。父母的家庭教育責(zé)任的來(lái)源是親子關(guān)系的特殊性或者不可替代性,這種責(zé)任通過(guò)國(guó)家立法確認(rèn);即便國(guó)家立法不存在,這種責(zé)任也是存在的。與父母不同,學(xué)校和社會(huì)承擔(dān)家庭教育責(zé)任是因?yàn)閲?guó)家立法的創(chuàng)制。據(jù)此,立法應(yīng)該對(duì)學(xué)校和社會(huì)承擔(dān)家庭教育的責(zé)任進(jìn)行明確列舉;列舉之外的事項(xiàng),則不在學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任范圍內(nèi)。從目前來(lái)看,學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任主要是提供家庭教育指導(dǎo)。

就此可以認(rèn)為,父母承擔(dān)家庭教育責(zé)任的范圍是無(wú)限的,而學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任范圍是有限的。只有在明確了這樣“無(wú)限和有限”的關(guān)系上,才能讓父母更自覺(jué)地履行家庭教育責(zé)任?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》在第二章、第三章和第四章分別列舉了家庭、學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任,這種嘗試清晰化的做法可能適得其反,反而讓家校社的責(zé)任邊界更加模糊。

3. 家庭教育行政執(zhí)法尚付闕如

一部好的法律應(yīng)該配備一支專(zhuān)門(mén)化的執(zhí)法隊(duì)伍,然而頗為遺憾的是《家庭教育促進(jìn)法》并未規(guī)定教育執(zhí)法。法律這樣規(guī)定的原因可能在于:家庭教育責(zé)任更多與父母的日常養(yǎng)育行為有關(guān),如果立法貿(mào)然規(guī)定教育執(zhí)法,可能對(duì)家庭生活造成過(guò)度干預(yù)。問(wèn)題是家庭教育行政執(zhí)法針對(duì)的并不是父母的日常養(yǎng)育行為,而是父母的嚴(yán)重違法行為。立法只要合理確定家庭教育行政執(zhí)法的范圍就能消除國(guó)家權(quán)力過(guò)度干預(yù)家庭的嫌疑。最近媒體曝光的一個(gè)案件就彰顯了家庭教育行政執(zhí)法的重要性?！?歲男童被親生母親虐待致雙腿截肢案”的案件信息顯示,雖然當(dāng)?shù)貗D聯(lián)組織曾經(jīng)多次介入,但是并沒(méi)有起到阻止男童母親繼續(xù)虐待的效果[9]。而家庭教育行政執(zhí)法的缺乏和負(fù)責(zé)《家庭教育促進(jìn)法》實(shí)施的主管部門(mén)不明晰有關(guān)。

在《家庭教育促進(jìn)法》的立法過(guò)程中,圍繞家庭教育事業(yè)的主管部門(mén)在學(xué)術(shù)界引發(fā)了較多的熱議[10]。由于婦聯(lián)組織在法律性質(zhì)上屬于人民團(tuán)體,并不能像通常的行政機(jī)關(guān)那樣具有廣泛的行政管理權(quán),而且從婦聯(lián)組織的自身構(gòu)成看,其并沒(méi)有設(shè)置一支專(zhuān)業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍。據(jù)此,最終通過(guò)的《家庭教育促進(jìn)法》可能吸收了學(xué)術(shù)界的建議,在其第6條中規(guī)定“教育行政部門(mén)、婦女聯(lián)合會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)資源……”。

在教育行政部門(mén)、婦女聯(lián)合會(huì)協(xié)同推進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中,家庭教育行政執(zhí)法的推進(jìn)還存在較多痛點(diǎn)。目前,單就教育行政執(zhí)法而言,尚存在短板,表現(xiàn)在執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化程度偏低等多方面[11]。在教育行政執(zhí)法勉為其難的條件約束下,教育行政部門(mén)能投入家庭教育領(lǐng)域的資源就更少了。根據(jù)《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》(教政法〔2019〕17號(hào))第1部分“明確執(zhí)法范疇”和《家庭教育促進(jìn)法》第五章“法律責(zé)任”的規(guī)定,教育行政執(zhí)法的范圍只是延伸到“查處父母未依法送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的行為”,并不包括“父母拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任的行為”和“父母非法阻礙其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育的行為”。不僅如此,《家庭教育促進(jìn)法》第五章“法律責(zé)任”沒(méi)有規(guī)定教育行政部門(mén)對(duì)父母的以上兩種行為有作出罰款或者行政拘留的權(quán)力。如果沒(méi)有家庭教育行政執(zhí)法,一旦案件進(jìn)入公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院,就意味著父母拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任的行為后果很?chē)?yán)重,這不利于對(duì)未成年人的保護(hù)。

由于《家庭教育促進(jìn)法》本身并未創(chuàng)設(shè)新的家庭教育責(zé)任承擔(dān)方式,其主要關(guān)注點(diǎn)在家庭教育指導(dǎo)的供給。在目前家庭教育資源相對(duì)分散的大環(huán)境下,需借助合作治理的機(jī)理破解以上法律難題。

二、破解父母履行家庭教育責(zé)任法律困境的合作機(jī)理

從《家庭教育促進(jìn)法》第五章“法律責(zé)任”的規(guī)定以及上文的分析看,目前在違法者(父母)和救濟(jì)(國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)未成年人的教育保護(hù))之間并不能建立直接的聯(lián)系,需引入一個(gè)中間變量——多元救濟(jì)主體之間的合作。合作治理可能是破解父母履行家庭教育責(zé)任法律困境的應(yīng)變之道,而這一合作機(jī)理正是蘊(yùn)含于《家庭教育促進(jìn)法》之中。

1. 《家庭教育促進(jìn)法》作為“促進(jìn)型法”的內(nèi)在性要求

作為“促進(jìn)型法”大家庭的一員,《家庭教育促進(jìn)法》具有促進(jìn)型立法的一般特點(diǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)立法,促進(jìn)型立法不以約束、義務(wù)、強(qiáng)制、處罰為主要內(nèi)容,而將重心放在提倡、權(quán)利、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)[12]。促進(jìn)型立法在目前中央和地方的立法活動(dòng)中得到了廣泛應(yīng)用,但也遭到了批評(píng)。原因在于促進(jìn)型法是一種體現(xiàn)較強(qiáng)政策性手段運(yùn)用的法律樣式,在法律條文上運(yùn)用較多的軟法條款,對(duì)法律主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并沒(méi)有明確的設(shè)置[13]。即便如此,促進(jìn)型立法也有較大價(jià)值,體現(xiàn)出政府的兜底性責(zé)任和公民的義務(wù)自愿履行之間的互動(dòng)。

《家庭教育促進(jìn)法》第4條第2款規(guī)定:“國(guó)家和社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)。”這一條款需從法理層面回答以下問(wèn)題:第一,國(guó)家和社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)是否以父母不履行家庭教育責(zé)任為前提?第二,國(guó)家和社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)是一種針對(duì)所有人的普遍化服務(wù)還是針對(duì)部分群體的特殊服務(wù)?第三,國(guó)家和社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)是否有一個(gè)最低程度的底線要求?第四,國(guó)家和社會(huì)為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)是否應(yīng)遵循一套嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)?

就《家庭教育促進(jìn)法》在立法前的研究而言,人們期待的國(guó)家和社會(huì)支持是以父母不履行家庭教育責(zé)任為前提的,是針對(duì)所有人的,是有最低限度要求的,是應(yīng)該遵循一套嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)的。因?yàn)橹挥羞@樣的國(guó)家和社會(huì)支持才較為符合“促進(jìn)型法”的內(nèi)在性要求。然而,從目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,不論是從事家庭教育事業(yè)管理還是提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù),政府方面的力量都較為薄弱和分散,還無(wú)法滿足家庭教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

當(dāng)前,政府方面和家庭教育事業(yè)緊密相關(guān)的部門(mén)主要是婦兒工委、教育行政部門(mén)、民政部門(mén)和婦聯(lián)組織。雖然婦兒工委作為縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)家庭教育工作,但作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),它的具體工作由組成單位承擔(dān)。教育行政部門(mén)主要負(fù)責(zé)的是學(xué)校、幼兒園的家庭教育指導(dǎo)工作,民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)的是兒童福利與社會(huì)救助工作,而婦聯(lián)組織主要負(fù)責(zé)的是“維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益,傾聽(tīng)婦女意見(jiàn),反映婦女訴求”工作[14]。據(jù)此,要能實(shí)現(xiàn)《家庭教育促進(jìn)法》規(guī)定的“引導(dǎo)全社會(huì)注重家庭、家教、家風(fēng),增進(jìn)家庭幸福與社會(huì)和諧”的立法目的,各有關(guān)部門(mén)應(yīng)該發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì),按照《教育部等十三部門(mén)關(guān)于健全學(xué)校家庭社會(huì)協(xié)同育人機(jī)制的意見(jiàn)》(教基〔2022〕7號(hào))的要求進(jìn)行協(xié)同。

2. 家庭教育責(zé)任歸結(jié)的特殊性要求

在《家庭教育促進(jìn)法》中,家庭教育責(zé)任有兩種含義:一是作為法律義務(wù)的家庭教育責(zé)任(見(jiàn)該法第二章);二是作為法律責(zé)任的家庭教育責(zé)任(見(jiàn)該法第五章),這兩種責(zé)任的內(nèi)容是不同的。借鑒某學(xué)者研究教育法律責(zé)任的觀點(diǎn),可以認(rèn)為前者是通過(guò)規(guī)范家庭教育法律關(guān)系主體的行為以建立家庭教育法律秩序,后者是通過(guò)懲罰、補(bǔ)償或強(qiáng)制的方式使違法主體承擔(dān)不利后果,以此消除違法行為對(duì)家庭教育法律秩序造成的侵害[15]。從責(zé)任認(rèn)定的角度看,我們應(yīng)從第二種含義來(lái)理解家庭教育責(zé)任。在這種意義上,家庭教育責(zé)任有著不同于一般的教育責(zé)任的特點(diǎn)。

有學(xué)者指出,在教育責(zé)任的設(shè)置中,目前存在著責(zé)任虛置和責(zé)任分配不當(dāng)?shù)戎T多問(wèn)題,導(dǎo)致教育責(zé)任制度尚不成熟[16]。但是教育責(zé)任也不同于一般的法律責(zé)任,這是因?yàn)榻逃韶?zé)任背后的教育法律關(guān)系具有教育性的特點(diǎn)。也正是如此,在教育懲戒的問(wèn)題上,司法審查才變得尤其慎重[17]?；氐郊彝ソ逃?zé)任上,其除了具有教育性的特點(diǎn)外,還具有家庭生活的特點(diǎn)。

在目前的司法實(shí)踐中,還較少因?yàn)榧彝ソ逃旧硪l(fā)的家庭教育責(zé)任,更多的是父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)伴隨而來(lái)的家庭教育責(zé)任問(wèn)題。如,在“王某遺棄罪一案”中,被告有撫養(yǎng)能力,但多次將新生兒遺棄,上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院在對(duì)其作出刑事制裁的同時(shí)要求其接受家庭教育指導(dǎo)②。在全國(guó)首份家庭教育令案中,長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院在受理原告胡某與被告陳某的撫養(yǎng)權(quán)變更糾紛一案時(shí),發(fā)現(xiàn)被告并未積極履行其應(yīng)盡的監(jiān)護(hù)義務(wù),于是發(fā)出了《家庭教育令》[18]。之所以是在其他案件中附帶解決家庭教育問(wèn)題,是因?yàn)楦改覆宦男屑彝ソ逃?zé)任的行為已經(jīng)外化成較為嚴(yán)重的后果,或者是對(duì)未成年人的身心健康造成了嚴(yán)重影響,或者是未成年人的違法犯罪行為產(chǎn)生了嚴(yán)重后果,但此時(shí)對(duì)于未成人的保護(hù)可能為時(shí)已晚。

由于家庭教育責(zé)任的歸結(jié)涉及夫妻關(guān)系和親子關(guān)系的修復(fù)、未成年人身心健康的歸位和法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)等諸方面的內(nèi)容,人民法院在日益復(fù)雜的家事審判工作中已經(jīng)無(wú)力獨(dú)自面對(duì)。為此,黨的十八大以來(lái),完善家事審判多元化糾紛解決機(jī)制,積極構(gòu)建司法、行政和社會(huì)力量相結(jié)合的新型家事糾紛綜合協(xié)調(diào)解決模式已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)[19]。家庭教育責(zé)任的歸結(jié)理應(yīng)置于家事審判多元化的大背景下,實(shí)現(xiàn)多元救濟(jì)主體的互動(dòng)。

3. 家庭教育司法審判和行政執(zhí)法的協(xié)同性要求

在最高人民法院2020年5月發(fā)布的依法嚴(yán)懲侵害未成年人權(quán)益典型案例中, “鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)執(zhí)行義務(wù)教育行政處罰決定書(shū)案”③深刻揭示了司法審判和教育行政執(zhí)法的協(xié)同性要求。目前,雖然婦聯(lián)組織沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán),但和其他多個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了協(xié)作文件,如和最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合作建立健全婦女兒童權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制的通知》(2019年8月16日),和最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于建立共同推動(dòng)保護(hù)婦女兒童權(quán)益工作合作機(jī)制的通知》(2019年12月27日),和最高人民檢察院、中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于在辦理涉未成年人案件中全面開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》(2021年5月31日),等等。2023年1月,教育部和其他十二個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《教育部等十三部門(mén)關(guān)于健全學(xué)校家庭社會(huì)協(xié)同育人機(jī)制的意見(jiàn)》,開(kāi)創(chuàng)了《家庭教育促進(jìn)法》配套制度構(gòu)建的新局面。這些文件的制定表明,深化家庭教育相關(guān)部門(mén)的協(xié)作已經(jīng)成為共識(shí)。

根據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》第49條的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過(guò)程中有相應(yīng)的處置權(quán)。這可能在實(shí)踐中存在兩個(gè)問(wèn)題:第一,“在辦理案件過(guò)程中”表明父母不履行家庭教育責(zé)任的行為已經(jīng)造成了較為嚴(yán)重的后果,那么在父母日常家庭教育的過(guò)程中發(fā)生的行為該如何處理?第二,該條款沒(méi)有規(guī)定教育行政部門(mén)和民政部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)。例如,就父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)導(dǎo)致的家庭教育責(zé)任不履行問(wèn)題,民政部門(mén)如何履行職責(zé)?父母沒(méi)有實(shí)施家庭暴力而是使用了其他不恰當(dāng)?shù)慕逃绞铰男屑彝ソ逃?zé)任時(shí),教育行政部門(mén)如何履行職責(zé)?此外,從行政法的一般原理出發(fā),婦聯(lián)組織作為人民團(tuán)體可以作為法律法規(guī)授權(quán)的主體成為行政主體[20]而具有行政執(zhí)法資格,當(dāng)然前提是婦聯(lián)組織具備行政執(zhí)法能力。在當(dāng)前教育行政執(zhí)法呈現(xiàn)“綜合轉(zhuǎn)向”的大背景下[21],即便不要求教育行政部門(mén)、民政部門(mén)或者婦聯(lián)組織進(jìn)行單獨(dú)執(zhí)法,但仍需在教育行政部門(mén)的主導(dǎo)下,聯(lián)合其他部門(mén)組建一支教育綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

《家庭教育促進(jìn)法》第48條有關(guān)父母承擔(dān)家庭教育責(zé)任的行為只有兩種:一種是“拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任”,另一種是“非法阻礙其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育”,對(duì)于父母其他不恰當(dāng)?shù)募彝ソ逃袨閯t并未涉及。這一方面體現(xiàn)了《家庭教育促進(jìn)法》作為“促進(jìn)型法”并沒(méi)有過(guò)多干預(yù)家庭生活的特點(diǎn),另一方面可能也反映了某種社會(huì)現(xiàn)實(shí),即“不恰當(dāng)?shù)募彝ソ逃袨椤笔且粋€(gè)很難判斷的問(wèn)題。對(duì)于《家庭教育促進(jìn)法》而言,其核心問(wèn)題就是要幫助父母實(shí)施恰當(dāng)?shù)募彝ソ逃袨椤Ｈ绻⒎ú荒芙鉀Q這個(gè)問(wèn)題,那么家庭教育責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也沒(méi)有可能。在這方面,《德國(guó)刑法》第171條規(guī)定“嚴(yán)重違背對(duì)未滿16歲之人所負(fù)監(jiān)護(hù)和教養(yǎng)義務(wù),致使被監(jiān)護(hù)人身心法律受到重大損害,或致使該人進(jìn)行犯罪或賣(mài)淫的,處3年以下自由刑或罰金”[22],就涵蓋了與父母的家庭教育有關(guān)的各種行為。

在《家庭教育促進(jìn)法》第48條和第49條的規(guī)定下,由于父母應(yīng)承擔(dān)家庭教育責(zé)任的行為類(lèi)型較少,導(dǎo)致家庭教育執(zhí)法缺乏制定法空間。正是缺乏家庭教育行政執(zhí)法的前端保障,才讓大量的案件擠入司法過(guò)程。通過(guò)司法程序來(lái)推動(dòng)的家庭教育指導(dǎo)是否具有理想效果呢?未必。美國(guó)在這方面有著較為豐富的實(shí)證研究成果。截至2023年1月,美國(guó)有46個(gè)州制定了與法院相關(guān)的家庭教育項(xiàng)目。由于這些項(xiàng)目都是短期項(xiàng)目,雖然在部分程度上有助于改善父母的家庭教育行為,但是尚缺乏確信的證據(jù)表明這些項(xiàng)目能有助于兒童福利的增進(jìn)[23]。目前國(guó)內(nèi)這方面的實(shí)證研究還較為缺乏,類(lèi)似的項(xiàng)目都比較短,例如《威海市人民檢察院 威海市婦女聯(lián)合會(huì)關(guān)于聯(lián)合開(kāi)展親職教育工作的實(shí)施意見(jiàn)》(2020年7月2日)第8條規(guī)定的家庭教育時(shí)長(zhǎng)是不少于32個(gè)小時(shí)。在這么短的時(shí)間內(nèi)要達(dá)到根本上改善父母的家庭教育行為的效果,可能過(guò)于樂(lè)觀。為此,將司法過(guò)程中的強(qiáng)制家庭教育指導(dǎo)前移到父母日常教養(yǎng)過(guò)程中的行政執(zhí)法和家庭教育服務(wù),推動(dòng)建立家庭教育行政執(zhí)法和服務(wù)過(guò)程中的協(xié)作就尤為重要。2019年以來(lái),北京市關(guān)工委、教育系統(tǒng)關(guān)工委在全國(guó)率先啟動(dòng)家校社共育咨詢室試點(diǎn)建設(shè)工作的經(jīng)驗(yàn)就是例證[24]。

三、父母履行家庭教育責(zé)任的合作治理路徑

在《家庭教育促進(jìn)法》出臺(tái)前,《義務(wù)教育法》《民法典》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《刑法》等法律涉及父母在家庭教育上的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。按理,《家庭教育促進(jìn)法》的出臺(tái)應(yīng)該將之前立法中分散的家庭教育責(zé)任規(guī)范統(tǒng)合起來(lái),形成邏輯嚴(yán)密的規(guī)范體系。但從以上分析可知,《家庭教育促進(jìn)法》的法律文本并未做到這一點(diǎn)。誠(chéng)然,立法不能過(guò)分干預(yù)家庭生活和家庭教育,但并不意味著立法不應(yīng)當(dāng)通過(guò)強(qiáng)有力的方式推動(dòng)父母積極履行家庭教育責(zé)任。在合作治理已經(jīng)成為破解父母履行家庭教育責(zé)任法律困境的思路下,探究父母履行家庭教育責(zé)任的合作治理具體化路徑是可能且必需的。

1. 家庭教育責(zé)任能力評(píng)估的合作

目前,國(guó)家層面的《家庭教育指導(dǎo)師國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》和各地的《家庭教育服務(wù)規(guī)范》正在陸續(xù)制定中,和這些標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范相對(duì)應(yīng)的家庭教育責(zé)任能力評(píng)估還沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。如果家庭教育指導(dǎo)師的服務(wù)不能轉(zhuǎn)化為父母的家庭教育能力,或者說(shuō)父母不具有履行家庭教育責(zé)任的能力,那么該如何評(píng)價(jià)家庭教育指導(dǎo)師的貢獻(xiàn)?在美國(guó)法院提供的各種家庭教育項(xiàng)目的運(yùn)行中,就遇到這樣的問(wèn)題。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),由于每個(gè)家庭教育項(xiàng)目的目的、內(nèi)容和策略都不一樣,這就很難評(píng)價(jià)這些項(xiàng)目的實(shí)效。為此,他們提出了“公共健康”(public health)的研究視角。這種家庭教育項(xiàng)目的目的意在分析離婚或者分居案件中涉案父母和未成年子女的負(fù)面影響。為此,他們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)基于循證的三層模型,即通用性的、選擇性的和指示性的(universal, selective and indicated)三層次,且每個(gè)層次對(duì)應(yīng)不同的公共健康目標(biāo)和法律目標(biāo)。在通用性層次,父母是服務(wù)的知情同意者,服務(wù)的內(nèi)容是向父母提供科學(xué)的、準(zhǔn)確的、及時(shí)的最新信息從而調(diào)適父母離婚的不利影響。在選擇性層次,服務(wù)的內(nèi)容是幫助那些志愿加入的父母培養(yǎng)他們解決親子關(guān)系問(wèn)題的能力,法律目標(biāo)是幫助父母解決復(fù)雜的法律糾紛。在指示性層次,服務(wù)的內(nèi)容是保護(hù)兒童福利,即通過(guò)減少父母的暴力行為、長(zhǎng)期的夫妻沖突、重復(fù)訴訟維持家庭的穩(wěn)定,從而減少對(duì)兒童福利的不利影響,法律目標(biāo)是關(guān)注棘手的法律問(wèn)題從而減少司法資源的耗用[25]。雖然這種三層模型主要適用于離婚案件中的家庭教育項(xiàng)目,但對(duì)于討論我國(guó)的家庭教育責(zé)任能力評(píng)估建設(shè)仍具有積極意義,即在討論家庭教育責(zé)任能力的問(wèn)題時(shí),應(yīng)將教育問(wèn)題與法律問(wèn)題相結(jié)合。

按理,家庭教育責(zé)任能力評(píng)估的對(duì)象應(yīng)該是全體父母。因?yàn)橹挥羞@樣,才能準(zhǔn)確判斷每個(gè)父母需要接受什么樣的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。但是囿于人力物力和出于尊重家庭生活的緣故,不論在美國(guó)還是我國(guó)的具體實(shí)踐中,家庭教育責(zé)任的對(duì)象都是有限的。在美國(guó),家庭教育責(zé)任評(píng)估的對(duì)象主要是離婚(分居)父母,而在我國(guó)的實(shí)踐中,家庭教育責(zé)任評(píng)估的對(duì)象主要是涉案未成年人的父母。目前,我國(guó)的一些地方已經(jīng)開(kāi)展了家庭教育責(zé)任能力評(píng)估的合作,如浙江省麗水市人民檢察院制定的《關(guān)于對(duì)涉案未成年人的法定監(jiān)護(hù)人開(kāi)展強(qiáng)制親職教育實(shí)施意見(jiàn)》(麗檢會(huì)〔2020〕13號(hào))第16條(評(píng)估考察)規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合家庭教育指導(dǎo)的情況報(bào)告,對(duì)未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行考核,評(píng)估家庭教育指導(dǎo)效果,考核結(jié)果將作為是否對(duì)未成年人免于行政處罰、不批捕決定、不起訴決定或者宣告緩刑的參考依據(jù)?！标兾魇h中市寧強(qiáng)縣人民檢察院、寧強(qiáng)縣婦女聯(lián)合會(huì)聯(lián)合制定的《關(guān)于聯(lián)合開(kāi)展涉案未成年人監(jiān)護(hù)人親職教育工作的實(shí)施意見(jiàn)》(2021年11月3日)第13條(評(píng)估考察)規(guī)定:“人民檢察院、婦女聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合家庭教育指導(dǎo)實(shí)際情況,對(duì)未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行考核,評(píng)估家庭教育指導(dǎo)效果。未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人接受親職教育的效果,可以作為檢察機(jī)關(guān)處理案件的參考?！钡菑耐苿?dòng)各部門(mén)共同參與的精神來(lái)看,這些規(guī)定仍有待完善。

為此,縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)可以召集教育行政部門(mén)、民政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、婦聯(lián)組織、關(guān)工委等部門(mén)以及高等院校、家庭教育機(jī)構(gòu)、村(居)民委員會(huì)等社會(huì)力量針對(duì)涉案未成年人父母共同研制《家庭教育責(zé)任能力評(píng)估量表》,在確定教育行政部門(mén)作為責(zé)任部門(mén)的前提下,運(yùn)用數(shù)字技術(shù)通過(guò)線上采集和線下調(diào)查相結(jié)合的方式,每年度或者每半年定期收集所在轄區(qū)涉案未成年人父母履行家庭教育責(zé)任的數(shù)據(jù),進(jìn)而便利有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。

2. 家庭教育指導(dǎo)供給的合作

父母履行家庭教育責(zé)任的前提是父母已得到較為充分的家庭教育指導(dǎo)。法理上,《家庭教育促進(jìn)法》作為促進(jìn)型法的主要目標(biāo)就是提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù),但實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不論在立法前還是在立法后都是棘手問(wèn)題。有學(xué)者以全國(guó)九省的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)現(xiàn)狀為基礎(chǔ),對(duì)比《家庭教育促進(jìn)法》的具體要求,分析了“實(shí)然”與“應(yīng)然”的差距,發(fā)現(xiàn):(1)父母主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),選擇專(zhuān)業(yè)渠道解決家庭教育問(wèn)題的主動(dòng)性不夠;(2)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員數(shù)量不足、人才缺口大,尚未建立專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的隊(duì)伍和培養(yǎng)體系;(3)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的“最后一公里”尚未徹底打通;(4)政府有關(guān)部門(mén)在組織領(lǐng)導(dǎo)上有待完善[26]。它一方面說(shuō)明我國(guó)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)仍然薄弱,另一方面也說(shuō)明了部門(mén)之間在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)上的合作仍然有較大的提升空間。

目前,國(guó)外的育兒市場(chǎng)逐步朝著科學(xué)化的方向發(fā)展。自20世紀(jì)70年代以來(lái),以提升教養(yǎng)技能為目的的各種課程和項(xiàng)目被開(kāi)發(fā)出來(lái),形成了各種以科學(xué)研究為主導(dǎo)或者以政府資助為主導(dǎo)的家庭教育項(xiàng)目(Parent Education Programs)。美國(guó)衛(wèi)生與人類(lèi)服務(wù)部?jī)和聞?wù)局的報(bào)告顯示:目前在州和地方層面都有不同類(lèi)型的財(cái)政資助項(xiàng)目,以華盛頓州的“父母互助計(jì)劃項(xiàng)目”(the Parents for Parents program)為例。它是一項(xiàng)以法院的父母參與、輔導(dǎo)和教育計(jì)劃為基礎(chǔ)促進(jìn)兒童與父母安全及時(shí)地團(tuán)聚的項(xiàng)目。目標(biāo)是為父母在他們?nèi)松钇D難的時(shí)候提供信息、支持和希望。最早由華盛頓州皮爾斯縣初等法院推出,意在幫助涉案父母在最初72個(gè)小時(shí)的收容護(hù)理聽(tīng)證(Shelter Care Hearing)中提供一個(gè)獨(dú)立性的課程(Dependency 101 Class)。2009年,華盛頓大學(xué)的合作團(tuán)隊(duì)介入該項(xiàng)目,評(píng)估其對(duì)兒童的影響。基于華盛頓大學(xué)循證實(shí)踐研究所(University of Washington’s Evidence Based Practice Institute)的研究成果,該項(xiàng)目被認(rèn)為前景廣闊。2015年,華盛頓州立法機(jī)關(guān)通過(guò)“參議院5486議案”(Senate Bill 5486)使該項(xiàng)目載入州法從而成為一個(gè)州級(jí)項(xiàng)目[27]。2021年,該項(xiàng)目被推廣到全州,涵蓋三個(gè)層次的內(nèi)容,分別是收容護(hù)理擴(kuò)展(Shelter Care Outreach)、獨(dú)立性課程(Dependency 101 Class)和持續(xù)支持(On-going Support),并由華盛頓州法院行政辦公室和華盛頓兒童之家協(xié)會(huì)提供技術(shù)支持。從美國(guó)華盛頓州的經(jīng)驗(yàn)可知,一個(gè)適當(dāng)?shù)募彝ソ逃?xiàng)目是政府部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通力協(xié)作反復(fù)實(shí)驗(yàn)之后方能確立的。

在國(guó)內(nèi),圍繞家庭教育指導(dǎo)供給的合作也有了初步進(jìn)展。例如,最高人民檢察院與全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)關(guān)工委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在辦理涉未成年人案件中全面開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》(高檢發(fā)〔2021〕7號(hào))規(guī)定,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、婦聯(lián)、關(guān)工委要加強(qiáng)協(xié)作配合,充分發(fā)揮各自職能作用,建立家庭教育工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,共同做好家庭教育指導(dǎo)工作?！督K省教育廳關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)中小學(xué)幼兒園家庭教育指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》(蘇教基〔2020〕19號(hào))規(guī)定,各級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)建立中小學(xué)、幼兒園家庭教育指導(dǎo)工作機(jī)制,推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、家長(zhǎng)參與、學(xué)校組織、社會(huì)支持的家庭教育指導(dǎo)工作格局。今后,家庭教育指導(dǎo)供給的合作應(yīng)該在保障家庭教育指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上,朝著合作制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展,抓實(shí)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的績(jī)效。

3. 家庭教育令裁定執(zhí)行的合作

自《家庭教育促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái),長(zhǎng)沙、上海、北京、武漢等多地人民法院在辦理民事案件中,河北省威縣、云南省紅河縣、天津和平區(qū)等多地人民法院在辦理未成年人刑事案件中根據(jù)《家庭教育促進(jìn)法》發(fā)出了《家庭教育令》,要求父母接受家庭教育指導(dǎo)。在家庭教育令適用的具體過(guò)程中,除了家庭教育令本身的法律問(wèn)題外,例如家庭教育令適用的法律類(lèi)型以及家庭教育令的法律格式——目前主要適用于撫養(yǎng)關(guān)系糾紛和離婚糾紛等民事案件中,也有涉未成年人違法犯罪案件的[28],還有大量與家庭教育令的執(zhí)行和實(shí)施效果相關(guān)的問(wèn)題。解決好這些問(wèn)題迫切需要司法機(jī)關(guān)和教育行政部門(mén)、婦聯(lián)組織等部門(mén)聯(lián)合起來(lái),并充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)氐募彝ソ逃鐣?huì)資源。

從前文的案件分析和相關(guān)敘述可知,與家庭教育令的執(zhí)行和實(shí)施效果相關(guān)的問(wèn)題表現(xiàn)為:(1)家庭教育令的威懾性不足,不足以督促父母履行家庭教育責(zé)任;(2)家庭教育指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)效性不足,無(wú)法從根本上修復(fù)婚姻關(guān)系和親子關(guān)系;(3)家庭教育令的平權(quán)性不足,難以平衡父、母和未成年人三方的需求;(4)家庭教育令的覆蓋面不足,難以照顧所有需要的父母和未成年人。這些問(wèn)題的存在可能導(dǎo)致父母參與家庭教育指導(dǎo)的積極性不高,或者干脆不履行家庭教育令裁定。從美國(guó)的司法經(jīng)驗(yàn)看,經(jīng)費(fèi)的缺乏是影響法院的家庭教育項(xiàng)目成為長(zhǎng)期項(xiàng)目的最主要原因[29]。在我國(guó),司法機(jī)關(guān)除了要解決家庭教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題外,更重要的可能是要解決家庭教育指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)效性問(wèn)題,避免父母因?yàn)榧彝ソ逃?zé)任履行問(wèn)題再次涉案或者反復(fù)涉案。

在我國(guó)的家事審判中,單純依靠法官并不足以解決家庭教育問(wèn)題[30]。司法機(jī)關(guān)在作出家庭教育令裁定的過(guò)程中,迫切需要其他機(jī)關(guān)和部門(mén)的參與。這方面,美國(guó)印第安納州約翰遜縣的《家庭法法官——律師家庭教育指南》(Johnson County Family Law Bench-Bar Parenting Guidelines)值得參考。該指南建議,法院在家事案件中應(yīng)重點(diǎn)考慮下列因素:夫妻離婚前后各自的角色以及參與子女家庭教育的情況;監(jiān)護(hù)人對(duì)子女的監(jiān)護(hù)或者住所的態(tài)度;兒童的心智對(duì)其被監(jiān)護(hù)或者居住的影響;兒童與父母,以及其他從兒童最大利益原則出發(fā)與對(duì)其影響最大的人的互動(dòng)關(guān)系;兒童在家庭、學(xué)校和社區(qū)中的適應(yīng)情況;父母之間交流、合作和處理父母責(zé)任的能力;子女的學(xué)校活動(dòng)安排;父母的工作安排;父母的居住地和工作地的情況;子女就讀學(xué)校的情況;父母是否有違法犯罪記錄的情況;父母是否有過(guò)虐待子女的情況;父母是否曾經(jīng)與有過(guò)虐待子女的他人同居的情況;等等。這提示我們,要加強(qiáng)家庭教育行政執(zhí)法過(guò)程中日常數(shù)據(jù)的獲取,而這在我國(guó)當(dāng)下又是一個(gè)短板。

為此,《家庭教育促進(jìn)法》實(shí)施后督促父母落實(shí)家庭教育責(zé)任應(yīng)以家庭教育令裁定的執(zhí)行為契機(jī),建立司法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、教育行政部門(mén)、民政部門(mén)、婦聯(lián)組織、關(guān)工委等部門(mén)的協(xié)作機(jī)制,依照循證研究的理路,在家庭教育信息收集、共享和分析,家庭教育指導(dǎo)項(xiàng)目研制、家庭教育責(zé)任能力評(píng)估、婚姻關(guān)系和親子關(guān)系修復(fù)、家庭教育懲戒和制裁等事項(xiàng)上通力合作,保障未成年人健康成長(zhǎng)。

注 釋?zhuān)?/p>

① 為了討論便利的需要,本文暫不討論父母以外的監(jiān)護(hù)人,因?yàn)椤都彝ソ逃龠M(jìn)法》出臺(tái)的初衷就是加強(qiáng)父母的家庭教育責(zé)任。

② 上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院(2018)滬0105刑初1175號(hào)(刑事判決書(shū))。

③ 青海省化隆回族自治縣人民法院(2019)青0224行審9號(hào)(行政裁定書(shū))。