摘 要：中國對(duì)漁業(yè)捕撈實(shí)行許可管理制度，在當(dāng)前伏季休漁規(guī)定和遠(yuǎn)洋捕撈興起的背景下，捕撈成本在不斷增加，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)改變?cè)S可的行為勢(shì)必會(huì)造成漁民信賴?yán)娴膯适?，因此有必要從信賴保護(hù)的視角出發(fā)，審查漁民信賴?yán)娴恼?dāng)性，保護(hù)漁民的合法權(quán)益。漁業(yè)捕撈因其行業(yè)的特殊性和違法的可補(bǔ)救性，在信賴?yán)婧饬繒r(shí)應(yīng)進(jìn)行諸因素的綜合考量，選擇最為適宜的救濟(jì)方式，實(shí)現(xiàn)捕撈業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)法；捕撈許可；信賴保護(hù)；利益衡量

中圖分類號(hào)：D922.65；F326.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中指出，樹立大食物觀，加快構(gòu)建多元化食物供給體系。其中漁業(yè)捕撈是中國重要的食物供給來源之一，而維護(hù)漁民的合法權(quán)益是保障捕撈食物供給穩(wěn)定的必要前提。文章從信賴保護(hù)的視角，結(jié)合捕撈行業(yè)的實(shí)際，為漁民的信賴?yán)姹Ｗo(hù)提供參考。

1 捕撈許可變更中蘊(yùn)含的信賴保護(hù)理念

《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）第23條規(guī)定捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度，漁民需依申請(qǐng)取得捕撈許可。在漁業(yè)主管部門經(jīng)審查作出有效的許可行為后，漁民便擁有了捕撈權(quán)，并以此為依據(jù)進(jìn)行預(yù)期的安排。若因客觀因素的變化而對(duì)捕撈許可進(jìn)行撤銷，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人的預(yù)期利益和已投入成本。因此，捕撈許可的撤銷會(huì)產(chǎn)生相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題。雖然《漁業(yè)法》沒有對(duì)撤銷捕撈許可作出特別規(guī)定，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》也僅規(guī)定了撤銷的若干情形，不含撤銷程序和結(jié)果處理，但該行為在性質(zhì)上仍屬于一般許可行為，可以適用《行政許可法》的第8條和第69條之規(guī)定。因此捕撈許可行為能夠成為相對(duì)人的信賴基礎(chǔ)，可從中解讀出其所蘊(yùn)含的信賴保護(hù)價(jià)值理念。

1.1 漁業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)誠實(shí)守信，不可擅自改變捕撈許可

誠實(shí)守信是法治政府的政治品格之一，是維護(hù)政府權(quán)威和樹立負(fù)責(zé)任形象的必然要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)對(duì)于進(jìn)一步提升政府公信力具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。漁業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持依法行政，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的捕撈許可事項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)履行管理職責(zé)，廣泛聽取社會(huì)意見，優(yōu)化行政審批流程，提高捕撈許可辦理效率，及時(shí)為漁民提供咨詢服務(wù)。雖然在學(xué)理上誠信原則和信賴保護(hù)原則屬于并列關(guān)系抑或包容關(guān)系存有爭議，但不可否認(rèn)的是二者之間存在著密切聯(lián)系。漁業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己作出的捕撈許可行為應(yīng)恪守承諾，不應(yīng)擅自改變捕撈許可，即便是為了公共利益的考慮也需進(jìn)行利益衡量，不能以公益為借口濫用權(quán)力。

1.2 捕撈許可撤銷須經(jīng)嚴(yán)格的程序?qū)彶?/p>

漁業(yè)行政機(jī)關(guān)作出的捕撈許可行為具有確定力，非經(jīng)法定程序不得任意撤銷。若捕撈客觀條件發(fā)生變化或者法律法規(guī)進(jìn)行廢止修改等，在公益明顯大于私益的情形下，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷已作出的捕撈許可決定。此時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守以下幾方面的程序要求：第一，禁止自我審判。撤銷捕撈許可的工作人員應(yīng)當(dāng)適用回避制度，不得與案涉行政行為存在利害關(guān)系。第二，事先聽取當(dāng)事人的意見。捕撈許可關(guān)系相對(duì)人的重大利益，可以采取聽證等形式了解案件事實(shí)。第三，公開行政。實(shí)現(xiàn)捕撈許可決定、執(zhí)行、結(jié)果的全過程公開，保障公眾參與。第四，說明理由。漁業(yè)行政機(jī)關(guān)在作出撤銷捕撈許可決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人說明撤銷行為的法律依據(jù)和事實(shí)原因。

1.3 控制漁業(yè)行政機(jī)關(guān)權(quán)力，保障漁民的合法權(quán)益

行政法的基本價(jià)值之一是控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)益。隨著中國行政法治的發(fā)展，以往控制公權(quán)的重心轉(zhuǎn)移至保障私權(quán)，在行政法基本原則體系中體現(xiàn)為信賴保護(hù)原則的重要性甚至超過了越權(quán)無效原則[1]。捕撈許可是漁民捕撈的合法性依據(jù)，是信賴保護(hù)的關(guān)鍵所在，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能不予改變相對(duì)人的許可，防止權(quán)力的濫用，因此保障漁民的信賴?yán)媸菨O業(yè)行政管理的題中應(yīng)有之義。

2 捕撈許可變更中信賴保護(hù)的要件構(gòu)成

漁業(yè)行政機(jī)關(guān)改變捕撈許可，漁民是否存在信賴?yán)嫘杞?jīng)信賴保護(hù)原則的適用規(guī)則進(jìn)行審查。目前學(xué)界主流觀點(diǎn)是三要件審查規(guī)則，也被稱為“三階段審查步驟”，具體包含信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)和信賴值得保護(hù)。

2.1 漁民存在信賴基礎(chǔ)

信賴基礎(chǔ)是指行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，也即漁業(yè)行政機(jī)關(guān)作出的捕撈許可行為。但并非所有的行政行為都可以成為信賴基礎(chǔ)，信賴保護(hù)的適用應(yīng)當(dāng)首先對(duì)信賴基礎(chǔ)的范圍進(jìn)行界定。首先，信賴基礎(chǔ)的范圍應(yīng)是有效成立并發(fā)生法律效力的捕撈許可，不含漁業(yè)行政機(jī)關(guān)的作出過程。一般觀點(diǎn)認(rèn)為行政行為代表國家意志，而行為作出過程中并未形成完整的國家的意志，行政行為沒有有效成立，不對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力，從而相對(duì)人也不會(huì)產(chǎn)生信賴?yán)妗Ｆ浯?，授益行為可以成為信賴基礎(chǔ)在學(xué)理上沒有爭議，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》中規(guī)定的八類漁業(yè)捕撈許可證均為授益行為，屬于信賴保護(hù)適用范圍。最后，捕撈許可有合法與違法之分。合法的行政行為能否作為信賴基礎(chǔ)在學(xué)理上存有爭議，陳國棟教授主張信賴保護(hù)的適用范圍應(yīng)當(dāng)限定于違法范疇，理由在于相對(duì)人存續(xù)持有的違法給付無法從一般的保護(hù)自由與權(quán)利的客觀法律規(guī)范中獲得支持[2]。而王貴松教授認(rèn)為依法行政原則也可以保護(hù)信賴?yán)鎇3]。文章認(rèn)同后者觀點(diǎn)，信賴保護(hù)原則和依法行政原則并不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，二者存在交叉適用的空間。事實(shí)上在討論違法行為撤銷的問題時(shí)，已經(jīng)先予確立了行為違法的前提，即未依法行政，而之所以不當(dāng)然得出應(yīng)撤銷的結(jié)論，理由之一就是為了保護(hù)信賴?yán)鎇4]。因此，捕撈許可的合法與否并不影響其成為信賴基礎(chǔ)。當(dāng)然，該處所指違法不含重大且明顯的無效情形，如《漁業(yè)法》第29條規(guī)定，未經(jīng)國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)從事捕撈活動(dòng)。若下級(jí)漁業(yè)行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的捕撈許可，漁民不可對(duì)此主張信賴保護(hù)，應(yīng)當(dāng)適用依法行政原則進(jìn)行糾正。

2.2 漁民有具體的信賴表現(xiàn)

在取得捕撈許可后，漁民應(yīng)有具體的信賴表現(xiàn)證明其信賴?yán)娴拇嬖?。所謂的信賴表現(xiàn)是指漁民基于對(duì)漁業(yè)行政機(jī)關(guān)作出的捕撈許可的信賴而進(jìn)行的合理安排和資金投入。在當(dāng)前各地伏季休漁制度實(shí)施以來，休禁漁周期呈增長趨勢(shì)，休禁漁范圍也在不斷擴(kuò)大。如為了貫徹落實(shí)前不久通過的《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和公安部聯(lián)合開展2023年黃河禁漁專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)打非法捕撈行為。漁民往往在休漁期準(zhǔn)備漁網(wǎng)、漁船、捕撈器械等，以迎接開漁季的到來。同時(shí)隨著近海漁業(yè)資源的日益匱乏，近年來遠(yuǎn)洋捕撈成為捕撈業(yè)新的增長點(diǎn)。遠(yuǎn)洋漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈長，科技含量高，其發(fā)展直接依賴于遠(yuǎn)洋漁業(yè)裝備的發(fā)展[5]。漁民在出海前需購置高科技捕撈設(shè)備和長途物資儲(chǔ)備，成本投入規(guī)模遠(yuǎn)超以往傳統(tǒng)近海和內(nèi)海捕撈。在此背景下，捕撈許可的穩(wěn)定性與漁民利益休戚相關(guān)。

2.3 漁民的信賴值得保護(hù)

漁民在具備信賴基礎(chǔ)和信賴表現(xiàn)時(shí)生成信賴?yán)婧?，還應(yīng)審查信賴?yán)娴恼?dāng)性，此種審查應(yīng)貫徹過錯(cuò)責(zé)任原則。若捕撈許可的違法性是由漁業(yè)行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)導(dǎo)致的，如漁業(yè)行政機(jī)關(guān)未依照《漁業(yè)法》第24條規(guī)定之條件違法發(fā)放捕撈許可證。又或者因客觀環(huán)境的變化，相關(guān)海域不宜進(jìn)行捕撈，需撤回漁民的捕撈許可。這些情形均非源自漁民的過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其信賴?yán)娴恼?dāng)性。當(dāng)然，若捕撈許可的違法性和不正當(dāng)?shù)男刨嚤憩F(xiàn)是由漁民的過錯(cuò)導(dǎo)致的，則漁民的信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)。參考德國法例，主要有以下三種過錯(cuò)情形：第一，漁民以欺詐、脅迫或行賄的方法使?jié)O業(yè)行政機(jī)關(guān)作出捕撈許可行為的。第二，漁民以不正確或不完整的資料或陳述使?jié)O業(yè)行政機(jī)關(guān)作出捕撈許可行為的。第三，漁民明知或因重大過失而不知捕撈許可行為違法的。存在上述情形的，應(yīng)直接排除適用信賴保護(hù)原則。

3 漁民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)方式

在歷經(jīng)三要件的審查后，漁民存在正當(dāng)信賴?yán)?，需?jīng)利益衡量以采取相應(yīng)保護(hù)方式。根據(jù)學(xué)界通常觀點(diǎn)，信賴保護(hù)的方式有兩種，即存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)，二者之間具有排斥性，不可混合適用。存續(xù)保護(hù)是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)捕撈許可行為不予改變，延續(xù)捕撈許可的效力。因此該方式能夠保證政府行為的權(quán)威性和法律的安定性，有利于維護(hù)行政管理秩序。但是該方式僅在私益明顯大于公益的情形下方可適用，適用要求較高，范圍較窄。財(cái)產(chǎn)保護(hù)是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)撤銷或者廢止捕撈許可行為，對(duì)漁民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償。相較于存續(xù)保護(hù)，財(cái)產(chǎn)保護(hù)的范圍更為寬泛，但是在救濟(jì)漁民權(quán)益方面存在局限，漁民的捕撈預(yù)期可得利益是難以估量的，而依據(jù)《國家賠償法》第36條之規(guī)定，漁民僅能獲得停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支以及直接損失的補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及漁民憑借捕撈許可所能獲得的利益。信賴保護(hù)原則的核心價(jià)值在于保障相對(duì)人的信賴?yán)妫胬m(xù)保護(hù)無疑能夠最大限度上滿足漁民對(duì)行政管理的期望。乃至有學(xué)者認(rèn)為存續(xù)保護(hù)絕非單純意義上信賴?yán)娴囊环N保護(hù)方式，而是信賴保護(hù)原則的實(shí)義之所在[6]。因此，存續(xù)保護(hù)具有適用邏輯上的優(yōu)先性，《行政許可法》第8條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政許可，對(duì)此予以肯定，但仍需通過利益衡量證明行政行為的合法存續(xù)性。利益衡量主要是從公益和私益的價(jià)值程度對(duì)比中作出判斷，一般而言，私益大于公益時(shí)，適用存續(xù)保護(hù)，反之則適用存續(xù)保護(hù)。學(xué)界上已對(duì)衡量基準(zhǔn)進(jìn)行相關(guān)研究，但多從宏觀層面上進(jìn)行探討，在原則適用上不夠細(xì)化，難以顧及特定行政行為的具體實(shí)際。因此，捕撈許可變更的信賴?yán)婧饬啃杞Y(jié)合漁業(yè)捕撈的行業(yè)特殊性和《漁業(yè)法》等專門法律進(jìn)行綜合考量。

3.1 漁業(yè)捕撈的行業(yè)特殊性

受海洋環(huán)境污染和捕撈過度等因素影響，中國近海漁業(yè)資源日益枯竭，對(duì)傳統(tǒng)漁業(yè)捕撈行業(yè)產(chǎn)生巨大打擊。政府對(duì)此采取了“零增長”“伏季休漁”“捕撈許可和限額”等漁業(yè)管理制度應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在嚴(yán)格監(jiān)管之下，漁民的捕撈前置程序成本也隨之上升，《捕撈許可管理規(guī)定》第16條規(guī)定漁民需憑漁業(yè)船網(wǎng)工具指標(biāo)批準(zhǔn)書辦理漁船制造、更新改造、購置或進(jìn)口手續(xù)，并申請(qǐng)漁船檢驗(yàn)、登記，辦理漁業(yè)捕撈許可證。由此可見立法者為了嚴(yán)格規(guī)范捕撈許可管理而設(shè)定了較多前置條件，且將其他許可事項(xiàng)作為捕撈許可條件。因此，信賴?yán)婧饬吭诳剂繚O民實(shí)體成本的同時(shí)，也不能忽視漁民的程序成本。換言之，捕撈權(quán)需經(jīng)一定的程序才能獲得，且存在激烈的同業(yè)競爭，漁民往往為此付出較大的資金投入方才符合相關(guān)規(guī)定的發(fā)放條件。

3.2 違法捕撈許可的可補(bǔ)救性

在信賴保護(hù)視野中，違法性并非撤銷捕撈許可的理由，而是經(jīng)利益衡量之后確定違法捕撈許可對(duì)公益和私益的影響?！稘O業(yè)法》第22條規(guī)定中國實(shí)行捕撈限額制度，捕撈限額總量由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門確定并逐級(jí)分解下達(dá)，對(duì)超過上級(jí)下達(dá)的捕撈限額指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)在其次年捕撈限額指標(biāo)中予以核減。也即漁業(yè)行政機(jī)關(guān)超過捕撈限額指標(biāo)作出違法捕撈許可行為，并不屬于絕對(duì)無效的行政行為，仍有適用信賴保護(hù)的可能。且捕撈許可的違法性是由漁業(yè)行政機(jī)關(guān)所致，不應(yīng)使?jié)O民利益受損，上述條文表述所體現(xiàn)的立法理念也表達(dá)了對(duì)漁民利益的傾斜保護(hù)，不輕易改變已作出的捕撈許可行為，營造漁業(yè)捕撈的穩(wěn)定法治環(huán)境。

4 結(jié)語

保障糧食安全，要向江河湖海要食物。當(dāng)前捕撈業(yè)面臨近海水產(chǎn)資源衰退、漁業(yè)法律制度嚴(yán)格監(jiān)管、市場生存空間擠壓等多重挑戰(zhàn)，有必要從信賴保護(hù)角度維護(hù)漁民的合法權(quán)益，做好水產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，實(shí)現(xiàn)中國捕撈業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

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On trust protection of fishing permit change in Fisheries Law

NIE Zhihao

（College of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，Liaoning China）

Abstract：China implements the license management system for fishery fishing. Under the background of the current summer fishing ban and the rise of pelagic fishing， the cost of fishing is increasing， and the behavior of fishery administration to change the license is bound to cause the loss of fishermen’s trust interests. Therefore， it is necessary to examine the legitimacy of fishermen’s trust interests from the perspective of trust protection and protect the legitimate rights and interests of fishermen. Due to the particularity of fishery industry and the salvagability of illegal fishing， it is necessary to consider various factors comprehensively and choose the most appropriate relief method to realize the healthy and sustainable development of fishery industry.

Keywords：Fisheries Law; fishing permit; Trust protection; Benefit measurement

作者簡介：聶志豪（1999.5-），男，漢族，大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院法學(xué)碩士研究生。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。E-mail：647842531@qq.com。