陳 朵，高芙蓉

（1.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

一、引言：公共安全與基本權(quán)利的動(dòng)態(tài)平衡

隨著人類步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共安全事故頻發(fā)，其中的不確定性、復(fù)雜性、主觀性、普遍性愈發(fā)明顯，不僅給傳統(tǒng)危險(xiǎn)防御模式帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也時(shí)刻考驗(yàn)著國(guó)家維系安全的能力。大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起推動(dòng)了國(guó)家治理手段的變革，甚至為構(gòu)建一種全新的公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防范式提供了可能性嘗試。在2015 年9 月5 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》中，明確提出了“促進(jìn)安全保障高效化”的任務(wù)，要求政府“在法律許可和確保安全的前提下，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的歸集、發(fā)掘及關(guān)聯(lián)分析，強(qiáng)化對(duì)妥善應(yīng)對(duì)和處理重大突發(fā)公共事件的數(shù)據(jù)支持，提高公共安全保障能力，推動(dòng)構(gòu)建智能防控、綜合治理的公共安全體系，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定”。2016 年通過(guò)的“十三五”規(guī)劃中，第27 章“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”提出“把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，全面實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)治理創(chuàng)新”。習(xí)近平總書記于2022 年在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告中明確指出，需要“完善國(guó)家安全法治體系”“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系”，并“強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)”。誠(chéng)然，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)可以有效提升預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)之質(zhì)效，但與此同時(shí)，也帶來(lái)了諸多隱憂。當(dāng)基本權(quán)利與公共安全的天平發(fā)生傾斜時(shí)，由于并不存在絕對(duì)的價(jià)值等級(jí)序列，彼此間的沖突只能在相互制約中進(jìn)行協(xié)調(diào)。此時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)悖論：國(guó)家為了保障公民的基本權(quán)利，反而要限制公民的基本權(quán)利。也就是說(shuō)，通過(guò)干預(yù)性手段進(jìn)行保護(hù)，或者為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的而只能進(jìn)行干預(yù)。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)模式之變革既顯著提高了行政效能與社會(huì)安全水平，也成為懸在依法行政原則與公民基本權(quán)利頭頂上的“達(dá)摩克里斯之劍”。當(dāng)人們要求國(guó)家必須采取積極措施，避免潛在公共安全風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)損害轉(zhuǎn)化，抑或?qū)L(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范疇之內(nèi)時(shí)，立法者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方式享有較大的形成空間。同時(shí)為了應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化（徘徊在安全與危險(xiǎn)之間）的現(xiàn)實(shí)情況，只能采用大量不確定法律概念，以賦予行政機(jī)關(guān)更大的裁量空間。為了回應(yīng)民眾的迫切需求，達(dá)成維系安全的目的，行政機(jī)關(guān)必須收集足夠數(shù)量及詳盡程度的數(shù)據(jù)。而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防并非立足于危險(xiǎn)與損害之上，具有濃厚的主觀色彩，很容易出現(xiàn)規(guī)制不足或規(guī)制過(guò)度的情況。那么，如何要求國(guó)家積極履行保護(hù)義務(wù)，使公民免受重大安全威脅？如何在賦予國(guó)家更大權(quán)限的同時(shí)，而不導(dǎo)致公權(quán)力的失控？一言以蔽之，就是如何妥善地設(shè)定“黃金分割點(diǎn)”，以尋求公共安全與基本權(quán)利間動(dòng)態(tài)平衡的問(wèn)題。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：作為維系公共安全的起點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，國(guó)家安全保障職能逐步擴(kuò)張，已經(jīng)由傳統(tǒng)危險(xiǎn)擴(kuò)展至現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。在這一轉(zhuǎn)化過(guò)程中，所面臨的獨(dú)特性問(wèn)題是什么呢？答案是不確定性。

（一）公共安全領(lǐng)域：從危險(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)

從本質(zhì)上講，“風(fēng)險(xiǎn)”與“危險(xiǎn)”均與人類存在利害關(guān)系，意味著不利后果的發(fā)生可能性，但兩者卻有所區(qū)別?！拔ｋU(xiǎn)”中蘊(yùn)含的不確定性因素較少，基于線性因果關(guān)系之上；而“風(fēng)險(xiǎn)”中夾雜著諸多不確定性因素，因果關(guān)系交錯(cuò)復(fù)雜。這就導(dǎo)致了這樣一種結(jié)果：針對(duì)“危險(xiǎn)”，國(guó)家履行排除義務(wù)，行政行為嚴(yán)格地受到法律規(guī)則或原則的約束；而針對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”，國(guó)家履行預(yù)防義務(wù)，行政機(jī)關(guān)享有極大的裁量權(quán)，甚至可以“采取一切方式”降低風(fēng)險(xiǎn)。盡管“風(fēng)險(xiǎn)”與“危險(xiǎn)”之間存在較大差別，但兩者并不是固定不變的，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。這兩個(gè)概念的轉(zhuǎn)化立足于科學(xué)評(píng)估，難以根據(jù)具體閾值劃分界限?？梢哉f(shuō)，絕對(duì)安全與現(xiàn)實(shí)損害并不是二元對(duì)立的，兩者之間是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)只是處于該譜系的不同位置而已。盡管風(fēng)險(xiǎn)本身是一種客觀存在，但其既然能夠成為被規(guī)制的對(duì)象，必然在一定程度上“已被認(rèn)知”（recognized），風(fēng)險(xiǎn)由此具有主觀性維度。因此，將價(jià)值判斷與法益衡量納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域，是在技術(shù)客觀性日益受到質(zhì)疑的背景下的因應(yīng)之策。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下國(guó)家保護(hù)義務(wù)的擴(kuò)張

傳統(tǒng)國(guó)家保護(hù)義務(wù)中盡管也強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，但本質(zhì)上是基于危險(xiǎn)而架構(gòu)的，其要求第三人的侵害行為已經(jīng)對(duì)私人的基本權(quán)利造成損害，或者具備相當(dāng)程度的損害基本權(quán)利的可能性。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，國(guó)家保護(hù)義務(wù)的外延逐漸擴(kuò)張，由此彰顯出與危險(xiǎn)防御截然不同的特性。

現(xiàn)代社會(huì)中，個(gè)人力量難以應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家介入（限制公民基本權(quán)利）的正當(dāng)性逐步提升，逐漸由事后救濟(jì)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)向。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最實(shí)際的作用就是在危害發(fā)生的因果關(guān)系尚不完全明朗時(shí)，授權(quán)政府行使規(guī)制性權(quán)力以預(yù)防不可逆危害的發(fā)生。[1]由于風(fēng)險(xiǎn)中潛在的損害后果難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，甚至是不可逆轉(zhuǎn)的，這必然要求國(guó)家將關(guān)注重點(diǎn)由側(cè)重于損害后果向預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)本身轉(zhuǎn)化。大數(shù)據(jù)思維支持下的“預(yù)防式”公共安全治理模式便是從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)開始，進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、相關(guān)性分析、歸納模擬，再現(xiàn)從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)的整個(gè)流程周期，并以此作出相應(yīng)的行動(dòng)決策，是一種“從因預(yù)果”的正向思維模式，講究的是源頭治理，預(yù)防為先，全程把控。[2]可以說(shuō)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，正是預(yù)防理念介入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的必然選擇。

（三）公共安全法秩序中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

當(dāng)涉及國(guó)家安全的不同領(lǐng)域時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在表述上的差異。一是在文本中明確出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”字樣，如《國(guó)家安全法》第9 條①《國(guó)家安全法》第9 條指出：“維護(hù)國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主……防范、制止和依法懲治危害國(guó)家安全的行為?！痹摋l規(guī)定在總則中，相當(dāng)于使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防取得了類似于“原則”的地位。、第59 條②《國(guó)家安全法》第59 條要求“有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”，這明顯是總則中“預(yù)防為主”理念在涉及“國(guó)家安全審查”時(shí)的具體化。、第66 條③《國(guó)家安全法》第66 條不僅要求有關(guān)機(jī)關(guān)“履行國(guó)家安全危機(jī)管控職責(zé)”，而且要求管控措施必須“與國(guó)家安全危機(jī)可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”，“選擇有利于最大程度保護(hù)公民、組織權(quán)益的措施”，這顯然是通過(guò)立法手段限制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施、規(guī)范行政裁量權(quán)，即必須符合比例原則和保障人權(quán)原則的檢視。，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條④《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5 條指出：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則?！奔又摲ㄔ诳倓t中多次出現(xiàn)“防范”“監(jiān)測(cè)”“預(yù)警”等表述，可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念已經(jīng)成為整部法律的核心。等等。二是使用“防御”“防范”等類似于“預(yù)防”的詞語(yǔ)，在《反間諜法》和《反恐怖主義法》中體現(xiàn)得尤為明顯。①《反間諜法》第2 條規(guī)定：“反間諜工作堅(jiān)持……積極防御、依法懲治的原則?！边@直接確立了“積極防御”的主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，該法第1 條、第4 條、第16 條、第19 條、第39 條均采用“防范”一詞，也是對(duì)預(yù)防原則的直接回應(yīng)。與之類似的是《反恐怖主義法》，第5 條規(guī)定：“反恐怖主義工作堅(jiān)持……防范為主、懲防結(jié)合和先發(fā)制敵、保持主動(dòng)的原則?！倍摲ㄆ渌麠l款也大多使用“防范”概念，累計(jì)出現(xiàn)27 次。盡管表述不同，但從法條中看不出“防御”“防范”概念間的本質(zhì)區(qū)別。因此，筆者傾向于將之視為立法者在言語(yǔ)表述上的選擇，即與“預(yù)防”概念并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。三是盡管未采用“預(yù)防”等詞語(yǔ)，但在具體條款中存在類似理念，如《數(shù)據(jù)安全法》第23 條。②《數(shù)據(jù)安全法》第23 條規(guī)定：“國(guó)家建立數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機(jī)制。發(fā)生數(shù)據(jù)安全事件，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，防止危害擴(kuò)大，消除安全隱患，并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的警示信息。”從法釋義學(xué)的角度出發(fā)，其中的“隱患”一詞可以類比為上文中的“風(fēng)險(xiǎn)”概念，“消除”可以類比為上文中的“預(yù)防”概念，由此推導(dǎo)出應(yīng)對(duì)“安全隱患”的手段包括采取預(yù)防性措施。當(dāng)然，該條能否被視為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的具體闡釋是值得商榷的，至少?gòu)摹霸冀忉尅钡慕嵌瘸霭l(fā)，無(wú)法找到支持此種理解方式的背景資料。退一步講，即便可以從該條中推導(dǎo)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，但由于其并非載于“總則”之中，僅處于“數(shù)據(jù)安全制度”章，也很難將之視為一個(gè)貫穿于整部《數(shù)據(jù)安全法》中的“原則”。可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念已經(jīng)廣泛滲透于我國(guó)的公共安全法秩序之中。

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)之困境

在公共安全領(lǐng)域引入大數(shù)據(jù)技術(shù)可以有效地消解諸多風(fēng)險(xiǎn)，但與此同時(shí)，也給公民的基本權(quán)利甚至公共安全本身帶來(lái)了許多挑戰(zhàn)。

（一）加害者與受害者的身份趨同

基本權(quán)利的防御權(quán)功能基于國(guó)家與個(gè)人的二元化憲法結(jié)構(gòu)，而在國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能中，呈現(xiàn)加害者、國(guó)家、受害者三方關(guān)系，國(guó)家對(duì)加害者基本權(quán)利的干預(yù)即是對(duì)受害者基本權(quán)利的保護(hù)。舉例來(lái)說(shuō)，我國(guó)于2011年以“已無(wú)技術(shù)上的必要性”而禁止食品添加劑過(guò)氧化苯甲酰、過(guò)氧化鈣（俗稱面粉增白劑——筆者注）之使用，這既是對(duì)生產(chǎn)者的干預(yù)，也是對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。如果面粉增白劑不會(huì)對(duì)消費(fèi)者的身體健康造成損害，那么這項(xiàng)保護(hù)措施便是無(wú)效的；同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者而言，也是無(wú)法達(dá)成目的的干預(yù)手段。一言以蔽之，危險(xiǎn)語(yǔ)境下，加害者與受害者之間的界限是涇渭分明的。

然而，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，尤其隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，傳統(tǒng)的“三角關(guān)系”被打破。國(guó)家在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，其行為本身也會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用使加害者與受害者間的界限越來(lái)越模糊，甚至兩者的身份出現(xiàn)趨同的跡象。舉例來(lái)說(shuō)，在公共場(chǎng)所安裝電子監(jiān)控設(shè)備具有雙重功能：一是事前對(duì)加害行為的預(yù)防，二是事后對(duì)加害者的追蹤。就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的層面上看，既是對(duì)潛在受害者的保護(hù)，也是對(duì)潛在加害者的干預(yù)。但問(wèn)題是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防本身便立足于對(duì)未來(lái)的預(yù)判，在損害發(fā)生之前，很可能既無(wú)法確定誰(shuí)是加害者，也無(wú)法確定誰(shuí)是受害者。此時(shí)，暴露在電子監(jiān)控設(shè)備下的公民實(shí)際上具有雙重身份：一方面是作為一個(gè)潛在的受害者而接受國(guó)家的預(yù)防性保護(hù)；另一方面則是作為一個(gè)潛在的加害者而被國(guó)家預(yù)防性干預(yù)。一言以蔽之，采取大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，國(guó)家對(duì)加害行為的預(yù)防功能與打擊功能逐漸趨同，即國(guó)家采取干預(yù)性手段進(jìn)行保護(hù)。

（二）行政裁量權(quán)的擴(kuò)張與基本權(quán)利的限縮

不確定性是風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征以及現(xiàn)代社會(huì)的基本屬性。歐盟委員會(huì)于2000 年2 月2 日通過(guò)了《關(guān)于預(yù)防原則的通訊》，在談及適用預(yù)防原則的因素時(shí)，指出“預(yù)防原則只與潛在風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，即便由于科學(xué)數(shù)據(jù)的不充分或包容性而無(wú)法完全證明或量化這種風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法確定其影響”。風(fēng)險(xiǎn)本身就意味著某種程度上的“無(wú)知”，是否以及在多大程度上會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害，既不能證實(shí)，也不能證偽。盡管人們可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)增加決策知識(shí)，也可以盡量完善評(píng)估方法來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的不確定性，但是由于人類認(rèn)識(shí)能力的本質(zhì)性缺陷，人們無(wú)法完全消除這些不確定性。[3]試圖采取一種客觀化、明確化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)諸多不確定性的基本構(gòu)想，本身便是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的誤讀。風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)范的“確定”與災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)的“不確定”之間存在鴻溝。面對(duì)災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)，立法只能做寬泛模糊的授權(quán)處理，有時(shí)甚至來(lái)不及制定法律規(guī)范，而任由行政機(jī)關(guān)自行裁量。[4]這導(dǎo)致國(guó)家在履行保護(hù)義務(wù)時(shí)很容易出現(xiàn)“規(guī)制過(guò)度”或“規(guī)制不足”的情況，甚至國(guó)家行為本身也成為“風(fēng)險(xiǎn)”的重要來(lái)源。

由事中應(yīng)對(duì)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變是大數(shù)據(jù)時(shí)代城市公共危機(jī)治理的必然要求與基本趨勢(shì)。[5]大數(shù)據(jù)技術(shù)的介入，有助于推動(dòng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)踐的顛覆性變革?，F(xiàn)代社會(huì)中，實(shí)質(zhì)的安全與秩序不僅是保護(hù)自由，還包括保證共同體成員免于恐懼與匱乏。[6]在公共安全與基本權(quán)利的博弈中，一旦前者占據(jù)上風(fēng)，國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)必然由保障個(gè)體權(quán)利向維護(hù)社會(huì)安全轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用將每個(gè)具體的人抽象化為影響公共安全的“威脅”，即風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施所保護(hù)的并不是個(gè)人的、具體的權(quán)利，而是將所有個(gè)體凝聚在一起的公共利益。盡管大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用會(huì)對(duì)公民的隱私權(quán)等造成侵害，但在一個(gè)強(qiáng)調(diào)安全的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，公共安全方面的收益通常被視為足夠抵消對(duì)基本權(quán)利的侵害。然而，通過(guò)擴(kuò)張行政權(quán)以限縮基本權(quán)利的方式，一定能夠換取公共安全嗎？國(guó)家采取大數(shù)據(jù)技術(shù)在多大范圍以及多大程度上預(yù)防了多少風(fēng)險(xiǎn)是未知的。

四、大數(shù)據(jù)技術(shù)介入公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的界限

國(guó)家在采取大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的接受程度越低，對(duì)公民基本權(quán)利的限制程度便愈發(fā)強(qiáng)烈。在無(wú)法也不能追求絕對(duì)安全的客觀現(xiàn)實(shí)下，每個(gè)成員都有容忍風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，甚至是面臨來(lái)自國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到大數(shù)據(jù)技術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)，一種因應(yīng)之策是：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的界限應(yīng)當(dāng)在最有益于維系社會(huì)整體安全的基礎(chǔ)上，平衡其與預(yù)防性保護(hù)公民基本權(quán)利間的關(guān)系，并緩解安全與風(fēng)險(xiǎn)間的張力。在這一界限框架中，需要引入過(guò)度禁止原則和不足禁止原則，其首要目的在于具體化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以增強(qiáng)其實(shí)際可操作性。

（一）不足禁止原則：預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的下限

若以侵權(quán)行為與損害后果間的蓋然性為分割點(diǎn)，國(guó)家保護(hù)義務(wù)存在針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、針對(duì)危險(xiǎn)的排除、針對(duì)損害的救濟(jì)三個(gè)階段。傳統(tǒng)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)主要針對(duì)后兩者，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，要求國(guó)家必須采取積極預(yù)防措施，使公民的基本權(quán)利免受來(lái)自第三人的威脅。這種保護(hù)必須滿足最基本的要求，即符合不足禁止原則的檢視。不足禁止原則要求國(guó)家為了履行保護(hù)義務(wù)，必須在規(guī)范上和事實(shí)上采取充分的措施，且在考慮到?jīng)_突法益的情況下，這些措施必須能夠提供適當(dāng)?shù)模旧砑礊橛行У谋Ｗo(hù)（保護(hù)不足之禁止）。[7]鑒于保護(hù)義務(wù)高度依賴于風(fēng)險(xiǎn)的具體類型，加之難以確定何種手段能達(dá)到最佳效果，故而事前的規(guī)范難以適用于未來(lái)的義務(wù)導(dǎo)向。這要求立法者必須賦予行政機(jī)關(guān)較大的裁量空間，以便根據(jù)所涉基本權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)狀況采取行動(dòng)。一言以蔽之，國(guó)家必須將事實(shí)判斷與價(jià)值判斷相結(jié)合，采取合法的手段將風(fēng)險(xiǎn)降低至普通民眾能夠接受的范疇之內(nèi)。

由于國(guó)家在侵犯或危害基本權(quán)利的情況發(fā)生后進(jìn)行的保護(hù)往往帶有滯后性，因此國(guó)家對(duì)可以預(yù)計(jì)到的特定的危險(xiǎn)就應(yīng)該采取相應(yīng)的預(yù)防措施。[8]那么，如何確定不足禁止原則的保護(hù)底線呢？需要綜合考慮客觀與主觀兩方面要素。

客觀層面的要素以風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)屬性而展開。如果將風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單地用數(shù)學(xué)公式表示為：R（期待值）＝S（某一個(gè)可能時(shí)間及其損害規(guī)模）×H（該事件及其后果發(fā)生的可能性），[9]那么，國(guó)家最低程度的保護(hù)義務(wù)可以從損害與概率的對(duì)比分析中判定。例如，就數(shù)據(jù)主權(quán)而言，其隸屬于大數(shù)據(jù)時(shí)代維護(hù)國(guó)家主權(quán)和獨(dú)立的關(guān)鍵領(lǐng)域[10]，是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。倘若國(guó)家經(jīng)濟(jì)、人口、金融等數(shù)據(jù)壁壘被攻破，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全就可能受到威脅。即便這種概率極小，國(guó)家也必須采取預(yù)防性措施（如具有程序面向的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）保護(hù)數(shù)據(jù)安全，否則國(guó)家的不作為會(huì)造成更為嚴(yán)重的后果。再如，由于某些公共場(chǎng)所人流量巨大，警方難以在案發(fā)后及時(shí)追蹤到犯罪分子。為了避免保護(hù)不足，國(guó)家可以（允許）在公共場(chǎng)所安裝監(jiān)控器。盡管可能會(huì)對(duì)不特定群體的自由、隱私等權(quán)利造成侵犯，但從預(yù)防犯罪的角度出發(fā)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)履行此種保護(hù)義務(wù)。當(dāng)然，是否有必要禁止使用針孔攝像頭、設(shè)置者是否需要履行相應(yīng)的告知義務(wù)（如在顯著位置標(biāo)示），便超出不足禁止原則所探討的范疇了。另需特殊說(shuō)明的是，不足禁止原則只是作為“最低底線”，國(guó)家在選取保護(hù)手段時(shí)具有較大的形成空間，但若是為了預(yù)防“重大且根本的法益”受到侵害，在無(wú)其他同等有效保護(hù)措施的情況下，可以訴諸刑法。

在主觀層面，需要考慮公眾的意見。保護(hù)是否不足需要立足于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，不僅與保護(hù)措施的種類及強(qiáng)度有關(guān)，還取決于保護(hù)水平的高低，具有濃厚的主觀色彩。通過(guò)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利，使其能夠?qū)?guó)家的決策和行為施加影響，以進(jìn)一步確定：人們?yōu)榱祟A(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)，可以犧牲何種類型以及在多大程度上讓渡基本權(quán)利。其實(shí)在危險(xiǎn)語(yǔ)境中，國(guó)家完全可以采取“父愛主義”（paternalism）決策模式。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，一種單純以科技專業(yè)理性來(lái)決定未來(lái)的模式可能不符合尊重個(gè)人自我決定的要求，中心式的專家統(tǒng)治與單元共識(shí)在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中已面臨高度的正當(dāng)性危機(jī)。原因在于，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防并非存在于“對(duì)錯(cuò)”之間，而是在“兩難”之間，甚而在特定領(lǐng)域中，專家與普通民眾都是“無(wú)知的”。因此，與其交予一個(gè)不稱職的精英機(jī)構(gòu)去決定，不如用更民主的手段去試錯(cuò)，至少這種試錯(cuò)的方案是公眾贊同的，它更容易得到公眾的諒解。[11]而通過(guò)多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)交流制度，可以使風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決定同時(shí)既成為民主的結(jié)果，又體現(xiàn)為公共利益。更為重要的是，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)中蘊(yùn)含的諸多不確定性因素，預(yù)防原則是立法者允許政府在國(guó)民面臨不確定威脅時(shí)采取保護(hù)行動(dòng)的一種授權(quán)[12]，本身便存在一定的瑕疵，而公眾參與有助于推動(dòng)行政活動(dòng)合法化。此處所強(qiáng)調(diào)的公眾參與，并不以通過(guò)數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所牽涉的具體的損害對(duì)象為主體，而是將所有公眾視為一個(gè)整體，綜合考慮是否采取預(yù)防措施以及如何采取預(yù)防措施可能帶來(lái)的成本與收益。

（二）過(guò)度禁止原則：預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的上限

國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不應(yīng)以最大限度為目標(biāo)，而應(yīng)以最為妥當(dāng)為目標(biāo)。[13]盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要國(guó)家采取積極的介入措施，但同時(shí)也要堅(jiān)持“謙抑性原則”，將行政權(quán)限定在合理范疇之內(nèi)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)泛在的社會(huì)，國(guó)家采取數(shù)據(jù)技術(shù)維護(hù)公共安全具備一定的正當(dāng)性，但并不意味著行政權(quán)的擴(kuò)張不存在限度，過(guò)度追求安全將導(dǎo)致公民的基本權(quán)利被全面壓縮，加劇安全與自由間的張力。因此，預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)必須堅(jiān)持謙抑性原則。若國(guó)家因維護(hù)安全而干預(yù)過(guò)度，則公民可以利用基本權(quán)利的防御權(quán)功能進(jìn)行防御。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求決策者在相應(yīng)的證據(jù)、信息不充分或者難以解釋的情況下采取行動(dòng)，相當(dāng)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)自行判斷是否存在需要預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)。為了避免行政機(jī)關(guān)恣意行使法律賦予的裁量權(quán)，需要規(guī)范其干預(yù)基本權(quán)利的行為。在眾多限制行政權(quán)的工具中，過(guò)度禁止原則被奉為圭臬。舉例來(lái)說(shuō)，《反間諜法》第13 條規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)因反間諜工作需要，可以依照規(guī)定查驗(yàn)有關(guān)組織和個(gè)人的電子通信工具、器材等設(shè)備、設(shè)施?！边@顯然蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，并非像傳統(tǒng)警察權(quán)的發(fā)動(dòng)必須以具體危險(xiǎn)為前提，而是建立在未知的概率與損害之上。行政機(jī)關(guān)的查驗(yàn)對(duì)象必須極其有限，倘若為了追求“抽象的公益”而對(duì)所有人的通話進(jìn)行無(wú)差別的監(jiān)聽，這便違反了過(guò)度禁止原則，即使其反間諜效果會(huì)更好。在危險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，過(guò)度禁止原則的適用對(duì)規(guī)范行政裁量權(quán)起到了積極作用，但這種抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)并非具體化的構(gòu)成要件，難以回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)。當(dāng)然，這并不意味著過(guò)度禁止原則就此失效，至少能夠?yàn)樾姓?quán)的發(fā)動(dòng)與運(yùn)行提供原則性指引。

在預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)門檻與干預(yù)強(qiáng)度以“風(fēng)險(xiǎn)”向“危險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)化程度為判斷基準(zhǔn)，同時(shí)兼顧所要保護(hù)法益的大小、所欲采取措施的成本、風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)所帶來(lái)的收益等要素。倘若只是為了預(yù)防抽象層面的風(fēng)險(xiǎn)，必須優(yōu)先選取對(duì)公民基本權(quán)利影響最小的措施。雖然在絕大多數(shù)情況下，“風(fēng)險(xiǎn)”（不確定性）與“危險(xiǎn)”（確定性）間并沒(méi)有固定的“臨界值”，即便可能相當(dāng)模糊，但至少存在一個(gè)浮動(dòng)的界限。在損害產(chǎn)生的過(guò)程中，既有的相關(guān)關(guān)系會(huì)向因果關(guān)系轉(zhuǎn)化?！帮L(fēng)險(xiǎn)”與“危險(xiǎn)”越臨近，國(guó)家干預(yù)門檻便越低，干預(yù)手段才可以愈加強(qiáng)烈，過(guò)度禁止原則之適用也隨之更加明確化和具體化，而非在風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下，只能提供一個(gè)非常寬泛的標(biāo)準(zhǔn)。舉例來(lái)說(shuō)，每一個(gè)公民都有可能成為風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的制造者，包含但不限于從事犯罪活動(dòng)、參與恐怖襲擊。國(guó)家出于保護(hù)潛在受害者基本權(quán)利的考量，無(wú)差別地收集、分析公民信息，這不僅涉及隱私的泄露，甚至可能導(dǎo)致我們?cè)趯?shí)施犯罪前就被預(yù)先逮捕。[14]盡管此種方式能夠起到良好的預(yù)防作用，但并不符合過(guò)度禁止原則的審查，也未免存在“有罪推定”之嫌。為此，可以借鑒德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在“電子搜索追緝案”中確立的不同階段的判斷標(biāo)準(zhǔn)：倘若電子搜索追緝干預(yù)的是完全無(wú)嫌疑人的基本權(quán)利（筆者注：立足于抽象意義上的風(fēng)險(xiǎn)），便違背了過(guò)度禁止原則。而從特定嫌疑階段或危險(xiǎn)階段出發(fā)，才可以強(qiáng)烈地干預(yù)公民的基本權(quán)利。通過(guò)此種類型化處理方式，合理地設(shè)定了國(guó)家采用數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的界限，并建立了自由與安全間的平衡關(guān)系。此外，安全標(biāo)準(zhǔn)的高低、干預(yù)程度的強(qiáng)弱還需要考慮到國(guó)家的實(shí)際情況。倘若某國(guó)的恐怖活動(dòng)已經(jīng)猖獗到嚴(yán)重危及所有國(guó)民安全的程度，此時(shí)即便針對(duì)所有人采取無(wú)差別的電子搜索追緝，也可能符合過(guò)度禁止原則。

（三）自決空間：數(shù)據(jù)權(quán)利的自由處分

不足禁止原則和過(guò)度禁止原則是在抽象層面探討風(fēng)險(xiǎn)與安全問(wèn)題，在具體情境中，需要尊重私人的自由選擇。國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)的程度并非越高越好，也不是越低越好，關(guān)鍵在于保護(hù)措施介入的合理性與正當(dāng)性。即便風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)擴(kuò)大了國(guó)家保護(hù)義務(wù)的范疇，但也要給私人自治提供生存的土壤。將過(guò)度禁止原則和不足禁止原則“雙重夾擠”下的中間部分視為“自決空間”，目的在于防止國(guó)家權(quán)力逾越私人自由所容許的界限，這也是公共安全風(fēng)險(xiǎn)之不確定屬性的必然要求。原則上，只要停留在保護(hù)限度所設(shè)定的界限范疇之外，就應(yīng)當(dāng)允許公民自由處分權(quán)利。當(dāng)然，“自決空間”的范疇是相對(duì)的，人們無(wú)法也不應(yīng)該確定一個(gè)絕對(duì)的、固定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為是否可以處分的依據(jù)。但這并不意味著過(guò)度禁止原則和不足禁止原則所設(shè)定的上限與下限沒(méi)有意義，至少它們提供了寬泛的閾值。在這個(gè)范疇內(nèi)，可以根據(jù)主觀因素決定是否進(jìn)行處分，甚至“交易”。舉例來(lái)說(shuō)，禁止未經(jīng)信息主體的明示同意或授權(quán)將商業(yè)用途產(chǎn)生的個(gè)人信息用于犯罪偵查，除非信息收集主體或處理主體在收集與處理數(shù)據(jù)前已經(jīng)明確告知信息主體特定目的中包括了未來(lái)可能將其個(gè)人信息用于對(duì)其犯罪的追訴。[15]為了擴(kuò)大信息主體的明示同意或授權(quán)，甚至可以給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)各方的正和博弈和演化均衡。[16]

大數(shù)據(jù)技術(shù)使得政府能夠更準(zhǔn)確地做出預(yù)測(cè)，采取非懲罰性的干預(yù)措施改變事情的發(fā)展軌跡，實(shí)際上減損了個(gè)人意思自治的范圍。[17]“自決空間”的存在，便是尊重私人自由意志的體現(xiàn)，即允許當(dāng)事人自由處分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)利，國(guó)家不得以不足禁止原則和過(guò)度禁止原則為由進(jìn)行干預(yù)。其實(shí)，《個(gè)人信息保護(hù)法》中也蘊(yùn)含著公民自決的理念，即要求國(guó)家機(jī)關(guān)在處理個(gè)人敏感信息時(shí)可能需要取得當(dāng)事人的同意。①參見《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第29 條規(guī)定：“處理敏感個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意；法律、行政法規(guī)規(guī)定處理敏感個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)取得書面同意的，從其規(guī)定?！痹试S公民自由處分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)利有助于增強(qiáng)國(guó)家行為的正當(dāng)性，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)里，只要私人的風(fēng)險(xiǎn)可被視為自主決定的個(gè)別后果，其歸咎于做決定者，那么該風(fēng)險(xiǎn)就不具有法律上的相關(guān)性。但為了確保法益平衡的正當(dāng)性，基本權(quán)利的處分還需遵循以下兩個(gè)規(guī)則：規(guī)則一，基本權(quán)利的處分程度與其公共屬性呈負(fù)相關(guān)。如果處分本身并不涉及公共性因素，國(guó)家不得約束當(dāng)事人的行為，應(yīng)當(dāng)尊重私人的意思自治。而當(dāng)某一社會(huì)成員與另一社會(huì)成員就個(gè)人利益發(fā)生關(guān)系而涉及公共利益時(shí)，個(gè)人利益就是不“自由”的，是受公共利益制約的。[18]公共因素的判定，也可以從其反面——風(fēng)險(xiǎn)的分散程度——來(lái)進(jìn)行理解。例如，滴滴赴美上市具有鮮明的公共屬性，可能會(huì)使境外敵對(duì)勢(shì)力竊取海量數(shù)據(jù)（如中國(guó)城鄉(xiāng)高精度地圖測(cè)繪），從而威脅國(guó)家安全。所以國(guó)家基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的視角，對(duì)該公司開展了網(wǎng)絡(luò)安全審查。②參見中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室暨中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室官網(wǎng)：國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等七部門進(jìn)駐滴滴出行科技有限公司開展網(wǎng)絡(luò)安全審查，http：/www.cac.gov.cn/2021－07/16/c＿1628023601191804.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2023 年2 月22 日。再如，個(gè)體授權(quán)視頻網(wǎng)站根據(jù)自己的觀看記錄推薦相關(guān)視頻，此種行為不大可能損害公共利益，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)幾乎可以分散至行為人本身。所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)尊重后者的處分行為，而將前者納入不足禁止原則而予以干預(yù)。規(guī)則二，數(shù)據(jù)權(quán)利的處分必須是自愿的。在私人自我支配基本權(quán)利時(shí)，雖然其主觀意志難以查明，但當(dāng)雙方的勢(shì)力嚴(yán)重不對(duì)等時(shí)，且處分行為對(duì)當(dāng)事人基本權(quán)利所造成的損害與所獲得的收益不成比例時(shí)，便可以推定其是非自愿的。如有必要，國(guó)家可以根據(jù)不足禁止原則對(duì)“加害人”的行為進(jìn)行干預(yù)。需要特殊說(shuō)明的是，上述兩個(gè)規(guī)則并不是平行適用的，規(guī)則一應(yīng)優(yōu)先于規(guī)則二。也就是說(shuō)，數(shù)據(jù)權(quán)利的處分原則上遵循自愿原則，但當(dāng)其涉及公共領(lǐng)域時(shí)，公共屬性越明顯，自愿的程度便越低，也可將之視為“個(gè)人對(duì)國(guó)家的義務(wù)”。

國(guó)家在履行保護(hù)義務(wù)時(shí)，可能不涉及“加害者”，而是單純的針對(duì)“受害者”本身。提供保護(hù)的方式既可以采取給付方式，也可能采取干預(yù)手段。就后者而言，必然會(huì)限制“受害者”的基本權(quán)利，這就涉及安全與自由間的平衡問(wèn)題。自由以存在可選擇的行為可能性為前提，而選擇的可能性包含了風(fēng)險(xiǎn)。民眾對(duì)安全的需求越高，國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的容忍程度便越低，同時(shí)可能也意味著對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)程度越強(qiáng)。國(guó)家是否可能以保護(hù)義務(wù)之名，對(duì)個(gè)人自由進(jìn)行“意志偷渡”式的干預(yù)，便不無(wú)疑慮。[19]即便在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，安全也不是唯一甚至并非是最高的價(jià)值追求，安全與自由處于一種相互依存的、呈負(fù)相關(guān)的態(tài)勢(shì)之中，國(guó)家需要尋求兩者間的“黃金分割點(diǎn)”。鑒于運(yùn)行國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源于維護(hù)公民的基本權(quán)利，故而應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高國(guó)家采取數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)行為的門檻，不僅需要遵循法律保留、正當(dāng)程序等原則，還要充分尊重當(dāng)事人的自由選擇，以此增強(qiáng)手段的正當(dāng)性，[20]除非這種選擇會(huì)損害公共利益。

五、結(jié)語(yǔ)

采取大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防公共安全風(fēng)險(xiǎn)的界限問(wèn)題，并不是簡(jiǎn)單能用對(duì)或錯(cuò)進(jìn)行評(píng)價(jià)的，而是需要整體考量國(guó)家層面與個(gè)人層面的利弊得失后，才能作出的價(jià)值判斷和價(jià)值選擇。盡管為了維系公共安全，個(gè)人的基本權(quán)利需要被適當(dāng)限縮，但這種退讓并不是無(wú)止境的。試想，如果由大數(shù)據(jù)技術(shù)編織的“網(wǎng)”，將公民所有的信息與行為囊括其中，甚至把每個(gè)人都視為潛在的“風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源”而進(jìn)行全方位監(jiān)控，不僅會(huì)使公民無(wú)法基于自由意志而自主行動(dòng)，甚至完全喪失了生而為人本應(yīng)享有的尊嚴(yán)。因此，文章關(guān)注的重點(diǎn)并不是面對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有法秩序有哪些條款、以何種方式保障公民的基本權(quán)利，而是立法中所采取的大量不確定法律概念，以及那些以“國(guó)家安全”“公共利益”為名的但書條款的解釋方式與適用界限。在框架立法模式下，為了保證行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展流變做出針對(duì)性決策，必然需要留下較大的形成空間?；蛟S，通過(guò)適用法律原則以及采取程序性保障，才是大數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)質(zhì)性維護(hù)公民基本權(quán)利的因應(yīng)之策。