王 曦,郭 祥

一、引 言

自2012年 ?民事訴訟法?和2014年 ?環(huán)境保護(hù)法?修改以來,我國符合法定資質(zhì)的環(huán)保社會組織具備了環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格。然而,不論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界,對環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格問題都存在著爭論。美國的環(huán)境公民訴訟制度是環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的首創(chuàng)。美國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則已經(jīng)過五十幾年的發(fā)展,在這方面有著豐富的立法和司法經(jīng)驗(yàn)。對中美兩國的環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則進(jìn)行比較研究,有助于完善我國的同類制度。目前國內(nèi)的這類比較研究處于初始階段,比較薄弱。在現(xiàn)有的比較環(huán)境法學(xué)研究中,有學(xué)者從訴訟資格、律師費(fèi)和訴訟成本等方面對中美環(huán)境公益訴訟制度作了比較研究[1]。有學(xué)者從公益訴訟、公法訴訟和公民訴訟等概念和相互關(guān)系方面對中美環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行比較,認(rèn)為我國的環(huán)境公益訴訟存在理論定位偏差,法律規(guī)定有以偏概全、舍本逐末的問題[2]。有學(xué)者從原告資格范圍和起訴資格方面作了比較研究,認(rèn)為美國該制度具有公法私法化的色彩,中國則具有私法公法化的色彩[3]。有學(xué)者從立法背景、立法原理和立法內(nèi)容等方面作了比較研究,認(rèn)為應(yīng)從公民賦權(quán)和程序兩方面來改造當(dāng)下的環(huán)境公益訴訟制度[4]?，F(xiàn)有的研究存在以下不足。第一,雖對兩國環(huán)境公益訴訟制度和重要案例作了初步介紹,但并沒有嚴(yán)格基于法律文本將兩國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀交代清楚。第二,雖對兩國環(huán)境公益訴訟制度作了初步的研究,但并未分析其重點(diǎn)異同及其原因。比較環(huán)境法學(xué)研究的目的,在于先將所比較國家相關(guān)制度的發(fā)展和現(xiàn)狀作準(zhǔn)確的說明,然后辨析制度的異同并闡明異同之原因。本文首先辨析起訴資格和環(huán)境公益訴訟的基本概念；然后闡述中美兩國法律在環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則問題上的演進(jìn)過程,其中包括準(zhǔn)確導(dǎo)入兩國的有關(guān)法律文本和經(jīng)典判例；接著考察中美兩國立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān) (法院)在對待環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格問題上的異同,并深入分析這些異同的原因及其理論意義；最后指出這項研究得到的有關(guān)完善我國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則的啟示并提出相關(guān)立法建議。

二、起訴資格和環(huán)境公益訴訟的概念

(一)起訴資格的概念

起訴資格又稱原告資格,在英文中稱為 “Standing to Sue”,一般是指訴訟的原告向法院提出的訴訟得到法院的受理所應(yīng)滿足的法律條件。其中一個基本條件是原告與案件或被訴行為之間存在利害關(guān)系,例如原告遭受了被告行為所致的實(shí)際損害。起訴資格是一個既涉及立法,又涉及司法的法律問題。當(dāng)然它也涉及行政,因?yàn)榉膊粚儆诜ㄔ汗茌牭膯栴},一般都屬于某個行政機(jī)關(guān)管轄。作為一項訴訟程序法規(guī)則,起訴資格的功能是阻卻非適格原告,即阻止法院受理非適格原告提起的訴訟,從而確保司法權(quán)和司法資源的正確使用。從筆者對過去四十多年里美國最高法院審理的十多件環(huán)境訴訟案件的考察可見,在約有一半的案件中,最高法院因原告沒有通過起訴資格審查而拒絕了原告的訴訟請求[5](P74)。

(二)環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是當(dāng)下各國實(shí)行的一種新型的公益訴訟。我國理論界與實(shí)務(wù)界對環(huán)境公益訴訟制度問題的研究熱情更是居高不下且向縱深發(fā)展。然而,作為環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)問題—— “環(huán)境公益訴訟”的概念卻一直存在著爭論①一般認(rèn)為,公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類。盡管都服務(wù)于維護(hù)國家和社會環(huán)境公益的最終目的,環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的功能是不一樣的。前者是通過糾正民事主體的違法環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為來達(dá)到最終目的,而后者是通過糾正行政機(jī)關(guān)或政府的引起環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的不當(dāng)行政來達(dá)到最終目的。詳見王曦:?論環(huán)境公益訴訟的立法順序?,?清華法學(xué)?2016年第6期。。值得注意的是,作為國家最高立法機(jī)關(guān)的全國人大針對此問題既未在立法時給予足夠的重視,也未在制度實(shí)施后質(zhì)疑之聲頻出的情形下做出解釋性說明。故必須先對環(huán)境公益訴訟的概念做出澄清。環(huán)境公益訴訟指的是由立法授權(quán)而享有環(huán)境公益訴訟起訴資格的、與案件不存在傳統(tǒng)法律所要求的利害關(guān)系的原告為維護(hù)環(huán)境公共品 (Public Goods)的質(zhì)量而對危害環(huán)境公共品者提起的訴訟②這里的 “公共品”指的是經(jīng)濟(jì)學(xué)上公認(rèn)的概念。它指的是 “那種不論個人是否愿意消費(fèi),都能使整個社會每一成員獲益的物品”。參見保羅?薩繆爾森和威廉?諾德豪斯著、蕭琛主譯:?經(jīng)濟(jì)學(xué) (第19版,教材版)?,商務(wù)印書館2022年版,第249頁。。例如,在我國2014年修訂的 ?環(huán)境保護(hù)法?生效后的第一件環(huán)境民事公益訴訟——北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦案①(2015)南民初字第38號；(2015)閩民終字第2060號。中,遠(yuǎn)在北京的北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所和遠(yuǎn)在省城的福建省綠家園與位于福建省南平縣的被告謝某等人之間不存在任何人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)之類的利害關(guān)系[6]。但是原告依據(jù)新修訂的 ?環(huán)境保護(hù)法?第58條②該條規(guī)定:“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”的授權(quán)提起民事公益訴訟,謀求維護(hù)該案所涉當(dāng)?shù)亓值厮休d的公共環(huán)境利益,并且勝訴。

由于 “環(huán)境公益訴訟”的概念在中、美兩國法律界使用不同的稱謂,因此有必要先對這個概念在中美的不同稱謂和內(nèi)涵進(jìn)行辨析。在我國,它是一個大概念,其中包括 “環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”兩個子類。兩者的區(qū)別主要在于被告的身份和所適用的訴訟程序上。前者的被告是私方主體,例如自然人和企業(yè)。后者的被告是公共主體,例如各級政府和政府部門或機(jī)構(gòu)。前者適用民事訴訟程序；后者適用行政訴訟程序。我國所稱 “環(huán)境公益訴訟”在美國被稱為 “公民訴訟 (Citizen Suit)”。美國 “公民訴訟”的概念包含我國環(huán)境公益訴訟所包含的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。本文聚焦于 “環(huán)境民事公益訴訟”的環(huán)保社會組織原告的起訴資格規(guī)則。

三、中美環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的演進(jìn)過程

在美國和中國,隨著國內(nèi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的嚴(yán)重化,環(huán)境公益訴訟發(fā)展起來。環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)和發(fā)展對傳統(tǒng)法律的起訴資格規(guī)則帶了比較大的挑戰(zhàn)和沖擊。

(一)美國環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的演進(jìn)

在美國,環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的演進(jìn)以20世紀(jì)70年代為一個分界線,其標(biāo)志是1970年 ?清潔空氣法?關(guān)于公民訴訟的規(guī)定。

1.20世紀(jì)70年代以前。

(1)憲法方面。在美國,起訴資格問題是一個憲法和行政法問題。起訴資格規(guī)則的法律淵源是美國 ?憲法?第3條第2款③美國 ?憲法?第3條第2款規(guī)定:“司法權(quán)的適用范圍包括:由于本憲法和合眾國法律和根據(jù)合眾國權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的一切普通法和衡平法的案件；涉及大使、公使和領(lǐng)事的一切案件；關(guān)于海事法和海事管轄權(quán)的一切案件；合眾國為一方當(dāng)事人的爭議；兩個或兩個以上州之間的爭議；一州和他州公民之間的爭議；不同州公民之間的爭議；同州公民之間對不同州讓與土地所有權(quán)的爭議；一州及其公民同外國或外國公民或國民之間的爭議?！眳⒁?[美]理查德?J.皮爾斯著、蘇苗罕譯:?行政法 (第五版)?,中國人民大學(xué)出版社2016版,第1456頁。即美國法律界所稱 “案件或爭議要求 (Case-or-Controversy Requirement)”條款和美國最高法院歷年有關(guān)解釋這個條款的判例法。

這個條款設(shè)定了美國聯(lián)邦政府司法權(quán)的邊界。它規(guī)定美國最高法院和各級聯(lián)邦法院只是一個審理涉及美國的憲法、法律、美國締結(jié)的條約、普通法和衡平法的 “案件”和 “爭議”的機(jī)關(guān)。細(xì)心的讀者會發(fā)現(xiàn),這個憲法條款并沒有提到起訴資格。美國也有資深律師就此提出質(zhì)疑④美國著名環(huán)保律師布魯斯?J.特里斯曾經(jīng)就此對最高法院提出過強(qiáng)烈的批評,但最高法院不為所動,仍然堅持起訴資格規(guī)則出自?憲法?第3條第2款。詳見王曦:?美國最高法院環(huán)境判例起訴資格考?,?清華法學(xué)?2021年第2期。。但多年以來,美國最高法院的大法官們沒有爭論這個問題,一致認(rèn)為這個條款和有關(guān)的判例法就是訴訟原告起訴資格規(guī)則的法律依據(jù),并將其適用于環(huán)保社會組織提起的公民訴訟。從最高法院的有關(guān)判例中,可見大法官們在這個問題上的邏輯是:既然憲法規(guī)定法院的權(quán)力僅限于審理案件或爭議,那么法院就應(yīng)當(dāng)有權(quán)識別真正應(yīng)當(dāng)屬于它們審理的案件或爭議。唯如此,法院才能確保其司法權(quán)的運(yùn)用不會超出憲法規(guī)定的范圍。起訴資格規(guī)則因而成為法院識別原告是否適格和案件是否應(yīng)當(dāng)立案的一個必要手段。在司法實(shí)踐中,最高法院的大法官們基于上述憲法條款將起訴資格規(guī)則歸納為 “憲法檢驗(yàn)”“法定檢驗(yàn)”和 “審慎檢驗(yàn)”三個方面[7](P226－227)。其中,憲法檢驗(yàn)指的是基于 ?憲法?第三條第二款的 “實(shí)際損害”檢驗(yàn)。這個檢驗(yàn)是判斷原告與案件是否存在利害關(guān)系的關(guān)鍵。正如斯圖爾特 (Potter Stewart)大法官所說:“當(dāng)事方是否對可予司法處理的爭議具有足夠的利害關(guān)系以獲得該爭議的司法解決,這就是傳統(tǒng)上被稱為起訴資格的問題。”①Sierra Club v.Morton,405 U.S.727(1972),第731頁；92 S.Ct.1361,第1364頁。

(2)普通法方面。在20世紀(jì)70年代之前,由于美國國會沒有通過立法做出公民訴訟制度安排,因而凡涉及污染的案件,如果要通過訴訟途徑解決的話,主要依據(jù)作為普通法的侵權(quán)法 (Law of Torts)來解決。侵權(quán)法中可茲利用的訴由是有關(guān) “公共侵?jǐn)_ (Public Nuisance)”和 “混合侵?jǐn)_(Mixed Nuisance)”的訴由。這里有必要指出,在那時,美國的有關(guān)公共當(dāng)局往往由于擔(dān)心這種訴訟對經(jīng)濟(jì)、招商環(huán)境、選票的影響,或者有些環(huán)境公共侵?jǐn)_系政府行為所致等原因,而不愿意對造成公共侵?jǐn)_的私方實(shí)體起訴。公共當(dāng)局的這種消極性因此而成為20世紀(jì)70年代的公民訴訟制度得以創(chuàng)立的重要原因。

(3)司法方面。美國聯(lián)邦政府的司法部門獨(dú)立于立法和行政部門。作為依據(jù) ?憲法?專司案件或爭議審判的部門,美國最高法院和各聯(lián)邦法院一貫將起訴資格規(guī)則視為排除非適格原告、維護(hù)司法權(quán)邊界 (同時也是尊重立法權(quán)邊界和行政權(quán)邊界)的一個重要手段。在立法機(jī)關(guān)沒有通過立法擴(kuò)大法律保護(hù)利益的范圍即沒有將環(huán)境公益納入法律保護(hù)范圍的情況下,試圖通過訴訟保護(hù)環(huán)境公益的社會組織基本上沒有可能通過聯(lián)邦法院的起訴資格檢驗(yàn)。因?yàn)樗鼈儫o法證明其與所涉案件存在著利害關(guān)系,如污染對它們帶來了直接的人身或財產(chǎn)損害。

2.20世紀(jì)70年代以后。1970年是美國環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則演進(jìn)的分水嶺。在20世紀(jì)70年代持續(xù)高漲的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動表達(dá)了美國社會有關(guān)環(huán)境保護(hù)的主流民意,并對美國的立法和司法帶來很大影響。在這個社會背景下,作為立法的產(chǎn)物而又受到司法制衡的公民訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。

(1)立法方面。美國國會以1970年 ?清潔空氣法?的公民訴訟條款首次授予包括環(huán)保社會組織在內(nèi)的各類環(huán)境公益訴訟原告以起訴資格②關(guān)于公民訴訟制度,詳見王曦、羅文君等:?論創(chuàng)立中國環(huán)境公民訴訟制度?,?上海交通大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)?2010年第1期。。自那之后,美國國會在幾乎所有的污染防治法律中都規(guī)定了類似的公民訴訟條款。由于這些污染防治法律幾乎涵蓋了所有主要類型的污染,因此公民訴訟的適用范圍相當(dāng)廣泛。鑒于 ?清潔空氣法?公民訴訟條款的重大現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價值,現(xiàn)將其主要部分即該法第304條③?美國法典?第42卷,第7604條。第1款、第2款④除了這兩個條款以外,?清潔空氣法?第304條第4款也很重要。它規(guī)定 “法院在就根據(jù)本條第1款提起的任何訴訟作出最終裁定時,如認(rèn)為適當(dāng),可將訴訟費(fèi)用 (包括合理的律師費(fèi)和專家證人費(fèi))判給任何一方”。根據(jù)這個規(guī)定,在勝訴的情況下,環(huán)保社會組織不僅可以收回自己投入的訴訟費(fèi)用,而且可以獲得由法官判決的敗訴方提供的敗訴方的一部分或全部訴訟費(fèi)用。這無疑是對環(huán)保社會組織從事公民訴訟的一大激勵。但此問題不在本文論述范圍之內(nèi)。翻譯如下:

第304條 公民訴訟 (Citizen Suits)

第1款提起民事訴訟 (Civil Action)的權(quán)利；管轄權(quán)

除非本條第2款另有規(guī)定,任何人都可以以自己的名義對下列各方提起民事訴訟:

1.任何人,(包括 (1)美國、(2)在 ?憲法第十一修正案?許可范圍內(nèi)的其他的任何政府部門或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)),其據(jù)稱已經(jīng)違反了 (如果有證據(jù)證明所稱的違反重復(fù)出現(xiàn))或者將要違反 (a)本章規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限度 (Limitations)或者 (b)署長發(fā)布的有關(guān)此排放標(biāo)準(zhǔn)或限度的命令；

2.署長 (Administrator),其據(jù)稱未履行依據(jù)本章不屬于署長裁量權(quán)范圍的任何行為或義務(wù)；

3.任何人,其在不持有依據(jù)本章第一次章第三部分 (關(guān)于空氣質(zhì)量的嚴(yán)重惡化)或者本章第一次章第四部分 (關(guān)于未達(dá)標(biāo))所要求的許可證的情況下,提議建設(shè)或者建設(shè)任何新的或者改建的主要排放設(shè)施,或者其據(jù)稱已經(jīng)違反 (如果有證據(jù)證明所稱的違反重復(fù)出現(xiàn))或者將要違反該許可證規(guī)定的任何條件。

對于酌情執(zhí)行上述排放標(biāo)準(zhǔn)或限度,或者執(zhí)行上述命令,或者命令署長履行上述行為或義務(wù),以及適用任何適當(dāng)?shù)拿袷轮撇?(Civil Penalties)(根據(jù)本條第2款采取的行動除外),美國地區(qū)法院享有管轄權(quán)而不論爭議所涉金額或當(dāng)事人的國籍。對于(在符合本款第2項的情況下)強(qiáng)迫專門機(jī)構(gòu)為不合理延遲行為的訴訟,美國地區(qū)法院享有管轄權(quán),除非本章第7607條第2款所指的強(qiáng)迫專門機(jī)構(gòu)為不合理延遲的行為的訴訟只能在本巡回區(qū)的一個依據(jù)本章第7607條第2款對該行為享有司法審查權(quán)的美國地區(qū)法院提起。任何此類因不合理延遲而提起的訴訟應(yīng)在訴訟開始180天前向本條第2款第1項第1目所述實(shí)體發(fā)出通知。

第2款 通知

無訴訟可以啟動,

1.依據(jù)本條第1款第1項,

(1)在原告將違法情況通知署長、該違法發(fā)生地的州政府、以及據(jù)稱該標(biāo)準(zhǔn)、限度和命令的違反者后的60天之內(nèi),或者

(2)如果署長或該州已經(jīng)啟動并正在一個美國法院或州法院努力地進(jìn)行該項要求遵守該標(biāo)準(zhǔn)、限度或命令的民事訴訟,但在任何一個此類美國法院的訴訟中任何人有權(quán)參與該訴訟。

2.依據(jù)本條第1款第2項,在原告將該訴訟通知署長后的60天之內(nèi),除非在依據(jù)本條關(guān)于違反本章第7412條第8款第3項第1目或者第六款第4項的規(guī)定所提起的訴訟或者因違反署長依據(jù)本章第7413條第1項發(fā)布的命令而提起的訴訟的情況下,該訴訟可以在該通知之后即刻提起。根據(jù)本款發(fā)出的通知須按署長在條例中規(guī)定的方式發(fā)出。

總的看來,這個公民訴訟條款的要義有以下三點(diǎn)。

其一,授權(quán)任何人 (包括任何公民、社會組織、企業(yè)、州政府及其部門、聯(lián)邦政府及其部門和機(jī)構(gòu)等)都可以自己的名義,對以下三類主體提起民事訴訟①有必要指出,美國法上的 “民事 (Civil)”訴訟,是相對于 “刑事”訴訟而言的。它包括我國法學(xué)界所稱 “民事”訴訟和 “行政”訴訟。這是兩國在 “民事”一詞使用上的重要區(qū)別。:(一)涉嫌違反或?qū)⒁`反本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)、出水限度和聯(lián)邦環(huán)保局局長發(fā)布的有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)和出水限度的命令的、包括美國和各州政府在內(nèi)的任何人；(二)涉嫌違反非自由裁量權(quán)職責(zé)的聯(lián)邦環(huán)保局局長；(三)不持有或違反本法規(guī)定的有關(guān)控制污染的許可證而從事新建、擴(kuò)建排放設(shè)施或從事生產(chǎn)或經(jīng)營的任何人。其二,公民訴訟案件的管轄權(quán)歸聯(lián)邦法院。其三,訴前通知期程序。在正式提起公民訴訟之前,原告應(yīng)當(dāng)書面通知案件所涉當(dāng)?shù)卣?、?lián)邦環(huán)保局和涉案被告。在收到通知之日起60天之內(nèi),如當(dāng)?shù)卣蚵?lián)邦環(huán)保局采取了執(zhí)法行動,則原告不得提起該訴訟；如在此期間當(dāng)?shù)卣蚵?lián)邦環(huán)保局沒有采取執(zhí)法行動,則原告可將該案被告告上法庭。

公民訴訟條款無疑是一個重大的法律制度創(chuàng)新。公民訴訟是作為疲乏無力的由地方公共當(dāng)局提起的公共侵?jǐn)_訴訟的替代手段而出現(xiàn)的。它順應(yīng)時代的呼喚,及時彌補(bǔ)了公共侵?jǐn)_訴訟手段維護(hù)環(huán)境公益上的不足。國會賦予公民和社會組織等主體以相當(dāng)于 “檢察長”的資格和權(quán)力,寄望通過這種賦權(quán)來彌補(bǔ)地方公共當(dāng)局在環(huán)境規(guī)制和執(zhí)法方面的懈?、俟裨V訟的倡導(dǎo)者約瑟夫?薩克斯教曾說:“一旦立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)制定了現(xiàn)代環(huán)境法,我極力主張公民訴訟資格原則應(yīng)授權(quán)公眾成員向法院起訴那些違反這些制定法的行為,即使他們沒有利害攸關(guān)的傳統(tǒng)法律利益?！眳⒁娂s瑟夫?薩克斯著、王小鋼譯:?保衛(wèi)環(huán)境:公民訴訟戰(zhàn)略?,中國政法大學(xué)出版社2011年版,第IV 頁。。2003年,在 ?清潔空氣法?公民訴訟條款制定30周年之際,美國環(huán)境法學(xué)者詹姆斯?R.梅 (James R.May)在一篇紀(jì)念文章中說道:“1970年,美國國會賦予公民一項不尋常的權(quán)利,授權(quán)他們以 ‘私人檢察總長’的身份,為執(zhí)行?清潔空氣法?(CAA)而提起聯(lián)邦訴訟。美國國會希望公民訴訟能填補(bǔ)聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)因執(zhí)法不足而留下的巨大空白,確保法律得到遵守并防止非法活動。這個方法堅持至今。”[8](P23)據(jù)統(tǒng)計,“僅2002年一年,環(huán)保團(tuán)體、土地所有者、開發(fā)商和公司總共發(fā)出了近200份意圖提起聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟的訴前通知”[8](P36)。

(2)司法方面。盡管得到了 ?清潔空氣法?公民訴訟條款的授權(quán),環(huán)保社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,但這并不意味著環(huán)保社會組織的起訴必然會被最高法院和其他聯(lián)邦法院所受理,這是因?yàn)樽罡叻ㄔ汉吐?lián)邦法院有著自己的權(quán)力范圍和 “門檻”。起訴資格規(guī)則就是這種門檻之一。當(dāng)環(huán)保社會組織提起公民訴訟的時候,最高法院和其他聯(lián)邦法院無一例外地要求原告根據(jù) ?憲法?“案件或爭議”條款證明自己與被告之間的利害關(guān)系,特別是證明事實(shí)上受到了被告的損害且該損害屬于法律保護(hù)的范圍。

從1970年至今,隨著環(huán)保運(yùn)動的漲落、經(jīng)濟(jì)形勢的變化、兩黨斗爭等因素的影響,最高法院和其他聯(lián)邦法院一方面在原則上對公民訴訟打開了大門,但另一方面始終保持對公民訴訟原告起訴資格的審查。多年司法實(shí)踐證明,雖然這種審查的結(jié)果隨案件而定,時松時嚴(yán),具有不確定性,但美國最高法院和聯(lián)邦法院始終沒有完全放棄對原告起訴資格的審查[5](P88－91)。美國最高法院在其審理的一系列以私方實(shí)體為被告的公民訴訟案件 (即我國法學(xué)界所稱環(huán)境民事公益訴訟案件)中,都始終堅持對原告的起訴資格審查,尤其是利害關(guān)系審查。例如,在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案②Sierra Club v.Morton,405 U.S.727 (1972)。中,美國最高法院不僅首次審理了公民訴訟原告的起訴資格問題,而且發(fā)展和完善了第二巡回上訴法院在1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會訴聯(lián)邦電力委員會案中和最高法院在1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)團(tuán)體聯(lián)合會訴坎普案中所確立的起訴資格規(guī)則③在該案中,美國老牌自然保護(hù)團(tuán)體塞拉俱樂部因聯(lián)邦內(nèi)政部 (部長莫頓 (Morton))批準(zhǔn)迪士尼公司在礦王山谷(Mineral King Valley)修建大型滑雪場等娛樂設(shè)施的決定而起訴莫頓部長。在訴狀中,塞拉俱樂部以一個 “對國家公園、野生動物保護(hù)區(qū)和森林的保護(hù)和健全的維護(hù)特別感興趣”的會員組織的名義,依據(jù)聯(lián)邦 ?行政程序法?第七章司法審查條款起訴,請求聯(lián)邦地方法院宣布聯(lián)邦內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部提議的礦王山谷開發(fā)計劃與聯(lián)邦有關(guān)保護(hù)國家公園、森林和野生動物庇護(hù)所的法律相沖突,并以臨時禁制令和終局禁制令禁止這些聯(lián)邦部門為這個開發(fā)計劃的實(shí)施頒發(fā)許可證。參見Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972)。。在案件的上訴階段,聯(lián)邦第九巡回上訴法院撤銷了聯(lián)邦地方法院的判決,理由是原告缺乏起訴資格和原告沒有證明其遭受了 “不可挽回的損害”(即沒有證明其與案件有利害關(guān)系)④Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p727。。在代表最高法院作出的判決中,最高法院斯圖爾特大法官 (Potter Stewart)在起訴資格問題上維持了上訴法院的判決,否定了塞拉俱樂部在本案中的起訴資格⑤Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p734。。他認(rèn)為,就起訴資格而言,僅僅聲稱環(huán)境公益受到損害是不夠的。雖然塞拉俱樂部是一個專注于保護(hù)自然的組織不假,而且它提出的礦王山地區(qū)的環(huán)境與生態(tài)因迪士尼建設(shè)項目而受到的損害也屬于聯(lián)邦 ?行政程序法?的司法審查條款的受案范圍,但僅憑這些仍然不足以支持其起訴資格。他指出:“‘實(shí)際損害’檢驗(yàn)所要求的不僅僅是對可審理的利益的損害。它還要求尋求復(fù)審的一方本身必須是受害者之一?！雹賁ierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p734－735。對照這個要求,他認(rèn)為,原告在聲稱自己因維護(hù)環(huán)境公益而具有起訴資格之前必須通過有關(guān)起訴資格的 “實(shí)際損害”檢驗(yàn)②Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p737－738。。他指出,“擴(kuò)大可能被認(rèn)為支持起訴資格的損害的類別,與放棄要求審查的一方必須自己受到損害的要求不是一回事”③Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p738。。關(guān)于環(huán)保社會組織證明其與案件的利害關(guān)系的義務(wù),他提出了以下著名論述:

“但是,僅憑‘對問題的興趣’,不管這個興趣有多長久,也不管這個組織在評估這個問題上有多合格,都不足以使這個組織成為一個在 ?行政程序法?的意義上 ‘受到不利影響’或‘受到損害’的社會組織。塞拉俱樂部是一個成立多年的大型組織,長期以來致力于保護(hù)我國自然遺產(chǎn)不受人類破壞的事業(yè)。但是,如果在這個問題上的‘特殊興趣’足以使塞拉俱樂部有權(quán)提起本訴訟,那么似乎就沒有任何客觀依據(jù)來禁止任何其他真誠的‘特殊興趣’組織提起訴訟,無論該組織的規(guī)模多么小或存在時間多么短暫。如果任何一個真誠地具有‘特殊興趣’的團(tuán)體都可以發(fā)起這樣的訴訟,那么就很難理解為什么任何一個同樣真誠地具有特殊興趣的公民個人都沒有權(quán)利這樣做。要求審查的一方必須表明他本人受到不利影響的事實(shí)這一要求,既未將行政行為絕緣于司法審查,也不阻止任何公共利益通過司法程序得到保護(hù)。但這個要求至少可以作為一個粗略的嘗試,將是否謀求復(fù)審的決定交由那些與結(jié)果有直接利害關(guān)系的人來決定。如果我們將?行政程序法?解釋為授權(quán)應(yīng)只是試圖通過司法程序維護(hù)其價值偏好的組織的要求而進(jìn)行司法審查,那么這一目的就無法實(shí)現(xiàn)。”④Sierra Club v.Morton,Secretary of the Interior,et al,405 U.S.727,760(1972),p739－740。

他這段話的核心意思是不能僅憑環(huán)保社會組織的真誠的環(huán)保宗旨就確認(rèn)其提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格。斯圖爾特大法官這個判決的重要意義在于它扭轉(zhuǎn)了自1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會訴聯(lián)邦電力委員會案和1970年數(shù)據(jù)處理服務(wù)團(tuán)體聯(lián)合會訴坎普案以來,在環(huán)境保護(hù)運(yùn)動高漲的背景下美國法律界在起訴資格規(guī)則上的兩個重要誤解。誤解一是,由于環(huán)境公共利益屬于法律所保護(hù)的利益的范圍,因而主張環(huán)保的社會組織當(dāng)然享有提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格,并通過環(huán)境公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境的行政行為。誤解二是,環(huán)保社會組織僅憑其環(huán)保宗旨就可以通過環(huán)境公益訴訟的起訴資格檢驗(yàn)。在這個意義上,最高法院糾正了1965年風(fēng)景哈德遜保存聯(lián)合會訴聯(lián)邦電力委員會案中上訴法院將環(huán)保社會組織的環(huán)保宗旨等同于起訴資格條件的做法,堅持了 ?憲法?第三條及相關(guān)判例法所確立的關(guān)于起訴資格的實(shí)際損害條件,使得關(guān)于起訴資格的判例法的發(fā)展回歸憲法的軌道。在此案之后,不論最高法院在不同案件中對環(huán)境公益訴訟原告的起訴資格如何 “拿捏”,實(shí)際損害始終是起訴資格檢驗(yàn)的條件之一。

3.美國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則與時俱進(jìn)的原因。上述美國國會和最高法院在環(huán)境公益訴訟起訴資格問題上與時俱進(jìn)的原因,主要有二。

一是應(yīng)對環(huán)境保護(hù)方面 “政府失靈”的需要。在20世紀(jì)70年代以前,由于行政機(jī)關(guān)對環(huán)境問題認(rèn)識不足和環(huán)境規(guī)制立法的薄弱,一方面,行政機(jī)關(guān)對環(huán)境污染者疏于管理和執(zhí)法,導(dǎo)致各種生產(chǎn)和生活活動對環(huán)境肆意排放各種污染物；另一方面,行政機(jī)關(guān)自身往往做出對環(huán)境有嚴(yán)重不利影響的行政決策⑤例如,許多專家和政府管理部門都懷著極高的熱情參與到企圖用化學(xué)試劑消滅昆蟲的戰(zhàn)斗。不管在州還是在聯(lián)邦政府部門,這種肆意濫用農(nóng)藥的行為都被暢通無阻地予以進(jìn)行。參見 [美]蕾切爾?卡森著、劉潔譯: ?寂靜的春天?,北京教育出版社2018年版,第9頁。。到了20世紀(jì)70年代,在嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞面前,人們認(rèn)識到建立環(huán)境規(guī)制和監(jiān)督環(huán)境規(guī)制的重要性。

二是社會的強(qiáng)烈呼吁。在嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題面前,廣大公眾意識到了其生存處于危險之中,因而強(qiáng)烈要求立法機(jī)關(guān)以新的法律確認(rèn)公民和其他主體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利,從而使得他們能夠通過環(huán)境公益訴訟對環(huán)境規(guī)制者政府和環(huán)境規(guī)制的對象企業(yè)等,進(jìn)行監(jiān)督并獲取法律救濟(jì)。美國國會通過制定 ?清潔空氣法?等法律的公民訴訟條款,滿足了這個社會需求。美國的法院也在自己的權(quán)力范圍內(nèi)對公民訴訟的起訴資格做出了適應(yīng)時代要求的靈活處理。

(二)我國環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的演進(jìn)

以2012年 ?民事訴訟法?的修改為標(biāo)志,我國環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的演進(jìn)分為前后兩個階段。

1.2012年 ?民事訴訟法?修改之前。

(1)立法方面。在2012年 ?民事訴訟法?修改之前,國家立法機(jī)關(guān)沒有授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。

在實(shí)體法方面,1979年 ?環(huán)境保護(hù)法 (試行)?和1989年 ?環(huán)境保護(hù)法?沒有授權(quán)環(huán)保社會組織公益訴訟的資格。在公眾監(jiān)督方面, ?環(huán)境保護(hù)法?僅規(guī)定了一切單位及公民的檢舉和控告權(quán)①1989年 ?環(huán)境保護(hù)法?第6條:“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！?。根據(jù)這個條文,當(dāng)時環(huán)保社會組織雖有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行監(jiān)督,但監(jiān)督的方式僅限于檢舉和控告。這個條文中的 “控告”一詞似乎具有授權(quán)提起訴訟的意思,但此后有關(guān)國家機(jī)關(guān)沒有對其進(jìn)行解釋以證明這個意思。在司法實(shí)踐中也沒有出現(xiàn)本文所說的那種環(huán)境公益訴訟。因此,就環(huán)境公益訴訟而言,這個條文中的 “控告”實(shí)際上淪為具文。

在程序法方面,民事訴訟法在這個問題上也沒有突破。1982年 ?民事訴訟法 (試行)?、1991年?民事訴訟法?以及2007年 ?民事訴訟法?均規(guī)定了相同的民事訴訟的起訴條件:“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的個人、企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體……”②1982年 ?民事訴訟法?第81條,1991年 ?民事訴訟法?第108條,2007年 ?民事訴訟法?第108條。根據(jù)這個條款,環(huán)保社會組織若要提起環(huán)境民事訴訟,必須向法院證明其與案件有直接利害關(guān)系,否則它不具備起訴資格。

(2)司法方面。在我國,法院是由人大 (立法機(jī)關(guān))產(chǎn)生,受人大監(jiān)督、對人大負(fù)責(zé)。法院的一切活動都需要遵守立法機(jī)關(guān)制定的法律。在2012年 ?民訴法?修改之前,由于我國立法機(jī)關(guān)沒有授予環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的資格,因此法院堅持以 ?民事訴訟法?對原告起訴條件的規(guī)定審查原告的起訴資格。除了2007—2008年貴州省、江蘇無錫市等少量試驗(yàn)性質(zhì)的地方立法和案例以外,絕大部分環(huán)保社會組織提起的環(huán)境公益訴訟都因不具備與案件的 “利害關(guān)系”而被駁回起訴。

由于我國的環(huán)境問題日益嚴(yán)重,在這個時期政府提出探索和推動環(huán)境公益訴訟。2005年 ?國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定?提出要 “推動環(huán)境公益訴訟”[9]。自2007年開始,我國有些地方陸續(xù)開展環(huán)境公益訴訟的試驗(yàn)。其中貴州、無錫、昆明市等地出臺了相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件③例如:2007年 ?關(guān)于貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭案件受理范圍的規(guī)定?；2008年 ?關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定?。,賦予了人民檢察院和環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟起訴資格。其中2007年貴陽市還專門成立了環(huán)保法庭,媒體稱其為 “為公益訴訟而生”[10]。但當(dāng)時這些地方的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐都沒有上位法的支撐,處于于法無據(jù)的狀態(tài),其合法性存疑。

2.2012年 ?民事訴訟法?修改之后。

(1)立法方面。在2012年修改 ?民事訴訟法?的時候,在有關(guān)環(huán)境公益訴訟的問題上,國家立法機(jī)關(guān)面臨著三個需要解決的重要問題。第一,要不要授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。第二,如授權(quán),環(huán)保社會組織提起的是何種法律性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟。第三,如果環(huán)保社會組織能夠提起環(huán)境民事公益訴訟,該訴訟與行政權(quán)的關(guān)系問題。

其一,要不要授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。這個問題實(shí)際上是環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格問題。國家立法機(jī)關(guān)首先通過修改 ?民事訴訟法?對這個立法需求做出回應(yīng)。2012年修改的 ?民事訴訟法?第一次涉及環(huán)保社會組織的環(huán)境公益訴訟起訴資格問題。該法關(guān)于民事訴訟當(dāng)事人的規(guī)定見于第48條①?民事訴訟法?(2012)第48 條: “公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人?！爆F(xiàn)為 ?民事訴訟法?(2021)第51條第1款。。這一條提到 “其他組織”。該法第55條②這是2012年 ?民事訴訟法?第55條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！爆F(xiàn)為 ?民事訴訟法?第58條。首次確認(rèn) “有關(guān)組織”可以對污染環(huán)境、損害環(huán)境公共利益的行為提起訴訟。這是一個重要的突破性進(jìn)展。它留下的一個懸念是:環(huán)保社會組織是否屬于這里所稱的 “其他組織”和 “有關(guān)組織”?

到了2014年,修改后的 ?環(huán)境保護(hù)法?首次對上述問題做出了回答。該法第58條規(guī)定了具備起訴資格的環(huán)保社會組織的法定資質(zhì)這個條文不僅提到 “社會組織”,而且更進(jìn)一步。既一方面授權(quán)它們 “可以”對 “污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為”“提起訴訟”,另一方面又將其限定在 “專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”的社會組織的范圍之內(nèi)。如果說 ?民事訴訟法?中的 “其他組織”“有關(guān)組織”是一個大概念的話,?環(huán)境保護(hù)法?這條規(guī)定相當(dāng)于指出了這個大概念的一個外延——環(huán)保社會組織。換言之,環(huán)保社會組織是 ?民事訴訟法?中提到的 “其他組織”或 “有關(guān)組織”的一個子概念或類別。這無疑是一個巨大的進(jìn)步。至此,要不要授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的問題得到解決。

其二,環(huán)保社會組織有權(quán)提起何種法律性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟。在環(huán)保社會組織的環(huán)境公益訴訟起訴資格得到了立法上的確認(rèn)之后,隨之而來一個需要立法者進(jìn)一步明確的是,環(huán)保社會組織有權(quán)提起何種法律性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟,即這種環(huán)境公益訴訟是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟,抑或兼含二者的問題。

如上所述,2012年 ?民事訴訟法?第55條規(guī)定 “有關(guān)組織”能夠提起環(huán)境公益訴訟。由于做出這個規(guī)定的是民事訴訟法,因而這類訴訟應(yīng)當(dāng)被理解為遵循民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。這就明確了一點(diǎn),即環(huán)保社會組織有權(quán)提起的訴訟性質(zhì)為環(huán)境民事公益訴訟。

其三,環(huán)境民事公益訴訟與行政權(quán)的關(guān)系。由于環(huán)境民事公益訴訟的被告是涉嫌違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的民事主體,如企業(yè)、工商業(yè)主和居民,而這些主體幾乎必然處于某個負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的職權(quán)管轄之下。由此產(chǎn)生的問題是:對這些涉嫌違法的主體,應(yīng)當(dāng)首先由哪個國家機(jī)關(guān)管理? 應(yīng)當(dāng)首先由社會組織通過人民法院的審判來 “管理”,還是首先應(yīng)當(dāng)由享有行政管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)來管理? 不論是根據(jù)我國 ?憲法?、法理,還是根據(jù)公共管理理論,甚至根據(jù)常識,答案都應(yīng)當(dāng)是后者。我國的環(huán)境保護(hù)類法律,無論是 ?環(huán)境保護(hù)法?這一環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法,還是 ?水污染防治法??大氣污染防治法?等環(huán)境要素相關(guān)法,都一致地規(guī)定了各級人民政府及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對其管轄區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。這實(shí)際上體現(xiàn)了環(huán)境公共事務(wù)的行政權(quán)優(yōu)先原則。行政優(yōu)先管轄原則是各國處理環(huán)境公共事務(wù)的基本規(guī)律。這個基本規(guī)律已被各國的立法和司法實(shí)踐所遵循。例如,各國法院審理案件時都遵循窮盡行政救濟(jì)原則。但是,?民事訴訟法?和 ?環(huán)境保護(hù)法?的有關(guān)規(guī)定對于環(huán)保社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟,未在訴訟程序上加以必要的限制以確保行政管轄的優(yōu)先。因此根據(jù)這些法律環(huán)保社會組織可以在不知會并督促行政機(jī)關(guān)先行管理的情況下徑直將涉嫌違法的民事主體告上法庭。這種做法,將環(huán)保社會組織的地位提升到等同于甚至超越了主管行政機(jī)關(guān)的地位,不論從學(xué)理的角度還是從實(shí)踐的角度看,都是值得商榷的①相關(guān)討論請參見王曦:?論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序?,?清華法學(xué)?2016年第6期；王明遠(yuǎn):?論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析?,?中國法學(xué)?2016年第1期；龔學(xué)德:?論公法制裁后環(huán)境民事公益訴訟中的重復(fù)責(zé)任?,?行政法學(xué)研究?2019年第5期；胡靜:?環(huán)保組織提起的公益訴訟之功能定位——兼評我國環(huán)境公益訴訟的司法解釋?,?法學(xué)評論?2016年第4期；王曦:?我國環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計的弊端與改進(jìn)?,?昆明理工大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)?2020年第1期。。從公開發(fā)表的立法史文件看,國家立法機(jī)關(guān)在2012 年修改 ?民事訴訟法?和2014年修改 ?環(huán)境保護(hù)法?賦權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟時,都沒有涉及這個問題②關(guān)于此問題,筆者考察了反映2012年 ?民事訴訟法?修訂過程的有關(guān)文件,如2011年10月29日 ?關(guān)于 ?中華人民共和國民事訴訟法修正案 (草案)?的說明?、2012年4月24日全國人大常委會法制工作委員會主任李適時所作 ?全國人民代表大會法律委員會關(guān)于 ?中華人民共和國民事訴訟法修正案 (草案)?修改情況的匯報?、2012年8月30日全國人民代表大會法律委員會 ?關(guān)于 ?全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改 ?中華人民共和國民事訴訟法?的決定 (草案)?修改意見的報告?。筆者還考察了2014年反映 ?環(huán)境保護(hù)法?修訂過程的有關(guān)文件 (詳見王曦:?論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序?,?清華法學(xué)?2016年第6期)。這些立法史文件都沒有提到環(huán)境民事公益訴訟與行政權(quán)的關(guān)系問題。。這不能不說是立法上的一個不應(yīng)有的疏忽。

(2)司法方面。在 ?民事訴訟法?和 ?環(huán)境保護(hù)法?確立了環(huán)保社會組織的環(huán)境民事公益訴訟起訴資格的情況下,為了確保環(huán)境公益訴訟制度的正常運(yùn)行,國家最高審判機(jī)關(guān)必須跟進(jìn)落實(shí)這些法律的有關(guān)規(guī)定。在民事訴訟程序法上,國家最高審判機(jī)關(guān)這時需要解決兩個問題。其中第一個問題是進(jìn)一步明確 ?民事訴訟法?中的 “其他組織”和 “有關(guān)組織”的含義。第二個問題是說明2012年 ?民事訴訟法?第119條的利害關(guān)系條款是否適用于環(huán)境民事公益訴訟。

其一,明確 “其他組織”“有關(guān)組織”“社會組織”概念的含義。2015年,最高人民法院發(fā)布?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋? (以下簡稱 “?法釋〔2015〕1號?”)。該文件的第1條至第5條結(jié)合 ?民事訴訟法?和 ?環(huán)境保護(hù)法?的有關(guān)規(guī)定,對“其他組織”“有關(guān)組織”“社會組織”予以比較詳細(xì)的規(guī)定。綜合該文件第1條至第5條的規(guī)定,可以認(rèn)為,在環(huán)境民事公益訴訟的背景下,?民事訴訟法?和 ?環(huán)境保護(hù)法?中的 “其他組織”“有關(guān)組織”和 “社會組織”指的是:“依照法律、法規(guī)的規(guī)定,在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的”③?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?(法釋 〔2015〕1號),第2條。“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益,且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的”④?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?(法釋 〔2015〕1號),第4條。“在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的”⑤?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?(法釋 〔2015〕1號),第5條?！皩σ呀?jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟的”⑥?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?(法釋 〔2015〕1號),第1條?！吧鐣F(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”⑦?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?(法釋 〔2015〕1號),第2條。社會組織。在司法實(shí)踐和學(xué)術(shù)著述中,一般將這類社會組織稱為 “環(huán)保社會組織”。至此,我國環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格得到了國家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋文件的明確承認(rèn)⑧至于與2014年 ?環(huán)境保護(hù)法?第58條所暗含的與環(huán)境行政公益訴訟的可能性相關(guān)的環(huán)保社會組織的提起環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格,顯然不在,也不應(yīng)當(dāng)在這份題為 ?關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋?的文件的范圍之內(nèi)。。

其二,2012年 ?民事訴訟法?利害關(guān)系條款是否適用于環(huán)境民事公益訴訟。這個問題出自于2012年 ?民事訴訟法?第119條。該條第1款規(guī)定起訴必須符合下列條件:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！备鶕?jù)這個條款,環(huán)保社會組織在提起環(huán)境民事公益訴訟時需要證明其與案件有 “直接利害關(guān)系”。這一條款的適用無疑會將環(huán)保社會組織排除于法院大門之外①2014年 ?環(huán)境保護(hù)法?第58條規(guī)定:“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟?！痹谶@個條文中的 “下列條件”中沒有關(guān)于利害關(guān)系的要求。因此,根據(jù)這個條款,環(huán)保社會組織在提起環(huán)境公益訴訟 (不論是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟)時,似乎可以不受 ?民事訴訟法?第119條的利害關(guān)系要求的限制。但是,問題在于,一部由全國人大常委會制定的法律 (如 ?環(huán)境保護(hù)法?)能否改變一部由全國人大制定的法律 (如 ?民事訴訟法?)? 這是另外一個有待研究和回答的問題。。

在2015年,最高人民法院通過 ?法釋 〔2015〕1號?和 ?最高人民法院關(guān)于適用 ?中華人民共和國民事訴訟法?的解釋?(以下簡稱 “?法釋 〔2015〕5號?”)解決了這個問題。其中,?法釋〔2015〕1號?第1條②?法釋 〔2015〕1號?第1條規(guī)定:“有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第55條、環(huán)境保護(hù)法第58條等法律的規(guī)定,對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟,符合民事訴訟法第119條第2項、第3項、第4項規(guī)定的,人民法院應(yīng)予受理?！碧岬搅??民事訴訟法?第119條的第2項、第3項、第4項,卻唯獨(dú)沒有提到第119條的第1項,而第1項的內(nèi)容正是關(guān)于利害關(guān)系的要求③2012年 ?民事訴訟法?第119條第1款規(guī)定:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！?。此外,?法釋 〔2015〕5號?第284條④?法釋 〔2015〕5號?第284條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,根據(jù)民事訴訟法第55 條規(guī)定提起公益訴訟,符合下列條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！彼^ “下列條件”中,也沒有關(guān)于利害關(guān)系的要求。由此看來,關(guān)于環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟是否要滿足利害關(guān)系要求的問題,最高人民法院的回答是否定的,盡管這個否定是以默示的而非明示的方式做出。根據(jù)上述這些規(guī)定,2012年 ?民事訴訟法?第119條關(guān)于利害關(guān)系的要求不適用于環(huán)境民事公益訴訟。

綜上所述,通過2012年修訂 ?民事訴訟法?、2014年修訂 ?環(huán)境保護(hù)法?以及2015年最高人民法院發(fā)布的兩部法律解釋文件,環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格得以確立。同時,這些法律和法律解釋文件以默示方式完全取消了環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格的利害關(guān)系要件。這使得我國環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格大為降低。

3.我國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則與時俱進(jìn)的原因。

(1)克服資源環(huán)境領(lǐng)域 “市場失靈”的需要。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,在資源環(huán)境領(lǐng)域里以污染和生態(tài)破壞為表征的 “市場失靈”日益嚴(yán)重；同時,由于粗放型發(fā)展觀念的影響,不少地方的地方政府不僅環(huán)境規(guī)制乏力,而且因經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上決策失誤而在資源環(huán)境領(lǐng)域里出現(xiàn) “政府失靈”。面對這兩種 “失靈”,國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟,以之彌補(bǔ)地方環(huán)保行政規(guī)制的不足。

(2)法制的保障。自改革開放以來,我國的法制日益完善,為人們運(yùn)用法律武器,維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公共利益提供了有力的保障。?民法典?侵權(quán)責(zé)任編的第七章專章規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任。

(3)黨中央的重視。2015年5月5日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議指出:“要牢牢抓住公益這個核心,重點(diǎn)是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)……等領(lǐng)域造成國家和社會公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟,更好維護(hù)國家利益和人民利益。”[11]2015年 ?中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見?提出:“建立環(huán)境公益訴訟制度,對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為,有關(guān)組織可提起公益訴訟?！盵12]2018年 ?中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見?提出:“推動環(huán)保社會組織和志愿者隊伍規(guī)范健康發(fā)展,引導(dǎo)環(huán)保社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟等活動?！盵13]

(4)國家立法機(jī)關(guān)和國家最高司法機(jī)關(guān)的積極推動。這一點(diǎn),前面已有敘述,不再贅言。

四、中美環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則的異同及原因

(一)相同點(diǎn)

中美兩國的國家立法機(jī)關(guān)都通過立法授權(quán)環(huán)保社會組織對企業(yè)和自然人等法律主體違反環(huán)境保護(hù)法律的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。這表明兩國的立法機(jī)關(guān)都希望通過環(huán)境民事公益訴訟制度的創(chuàng)立為社會力量有序參與國家環(huán)境保護(hù)事務(wù)提供合法渠道。

(二)不同點(diǎn)

1.立法方面。從立法的角度看,中美兩國環(huán)境民事公益訴訟起訴資格制度至少有兩個重要的不同點(diǎn)。一是環(huán)境民事公益訴訟原告起訴資格授權(quán)對象的范圍不同。二是環(huán)境民事公益訴訟訴前程序不同。

就環(huán)境公益訴訟原告的范圍而言,美國的 ?清潔空氣法?等法律對環(huán)境公益訴訟起訴資格的授權(quán)對象是 “任何人”。享有環(huán)境公益訴訟起訴資格的人包括自然人、環(huán)保社會組織、企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦和州政府及其部門等。這些主體既可以提起我們所稱的環(huán)境民事公益訴訟,也可以提起我們所稱的環(huán)境行政公益訴訟。我國的法律僅授權(quán)人民檢察機(jī)關(guān)和符合法定條件的環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。作為自然人的個人、其他機(jī)構(gòu)和組織沒有這項權(quán)利。相比之下,我國法律的環(huán)境民事公益訴訟起訴資格授權(quán)對象的范圍大大小于美國法律的同類授權(quán)對象的范圍。這種差異由中美兩國的政治、文化等多種因素決定,不宜苛求一致。

就環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序而言,美國的 ?清潔空氣法?等法律的公民訴訟條款都規(guī)定了一個 “訴前通知期”程序。這個程序的規(guī)定是為了使環(huán)保社會組織和法院都遵守社會公共事務(wù)管理中的行政權(quán)優(yōu)先原則。我國的有關(guān)法律沒有這種規(guī)定。因此,我國環(huán)境公益民事公益訴訟的原告例如環(huán)保社會組織可以無視地方專職行政管理機(jī)關(guān)的存在,將作為行政規(guī)制對象的企業(yè)等被告徑直告上法庭。這個差異值得引起我們的重視,因?yàn)樗且粋€涉及立法的系統(tǒng)性影響的問題。在環(huán)境民事公益訴訟中,“訴前通知期”程序存在與否,對環(huán)境治理中行政權(quán)的優(yōu)先性有重大的影響。它的存在,可以確保有關(guān)的訴訟事由得到有關(guān)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先管轄或 “窮盡一切行政救濟(jì)”,從而從法律程序上確保環(huán)境民事公益訴訟不至于引起司法權(quán)過早干預(yù)行政權(quán)的問題。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的目的在于制止企業(yè)或個人的重大環(huán)境風(fēng)險行為。這在本質(zhì)上是一種代為執(zhí)法。為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置 “訴前通知期”程序,使得環(huán)保社會組織在正式的法庭訴訟程序之前有機(jī)會提醒和敦促有關(guān)行政機(jī)關(guān)采取預(yù)防性行政措施。這同樣體現(xiàn)了行政優(yōu)先管轄原則。

2.司法方面。在立法機(jī)關(guān)對環(huán)保社會組織的民事公益訴訟起訴資格予以授權(quán)之后,司法機(jī)關(guān)如何對待這些授權(quán)? 在這個問題上,中美兩國的司法機(jī)關(guān)有以下兩點(diǎn)不同。

(1)在原告利害關(guān)系審查上的不同。在美國,雖然 ?清潔空氣法?等環(huán)保法律確立了環(huán)保社會組織公益訴訟起訴資格,但在司法實(shí)踐中,最高法院和其他聯(lián)邦法院都堅持對原告的起訴資格進(jìn)行審查。如前所述,在這些審查中,基本的、前提性的審查是 “憲法檢驗(yàn)”,其實(shí)質(zhì)是檢驗(yàn)原告與其所欲提起的案件的利害關(guān)系或原告是否受到被告行為引起的事實(shí)上的損害。盡管在20世紀(jì)70年代以后,美國最高法院和其他各級聯(lián)邦法院在公民訴訟司法實(shí)踐中對這個 “檢驗(yàn)”的把握時松時緊,但 “憲法檢驗(yàn)”這個門檻一直存在,沒有消失[1](P79－82)。

如前所述,我國的有關(guān)法律和法律文件則默示放棄了在環(huán)境民事公益訴訟中對作為原告的環(huán)保社會組織的利害關(guān)系審查。對這種默示的放棄,我國國家立法機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行說明。這種完全的放棄在法理上值得商榷,因?yàn)樗赡軜?gòu)成一個制度漏洞。在環(huán)境民事公益訴訟案件中堅持審查原告與案件的利害關(guān)系的好處,一是防止社會組織濫用其法律授權(quán)的起訴資格；二是確保審判機(jī)關(guān)的權(quán)力界限不被突破,從而保障審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系上的協(xié)調(diào)。首先,法律的要義之一是為社會主體規(guī)定行為底線。為了規(guī)定這個底線,立法者不得不對社會主體的行為做最壞的考慮,并在法律上做出杜絕最壞情況發(fā)生的制度安排。在授權(quán)社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟這件事上,立法者應(yīng)當(dāng)考慮的,除了發(fā)揮其維護(hù)環(huán)境公益的積極性以外,還有要以制度防止其濫用這項訴訟權(quán)利 (盡管社會組織并不必然會濫用這項權(quán)利)。在立法授權(quán)環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟時,立法者不應(yīng)當(dāng)將環(huán)保社會組織設(shè)想為 “天使”。雖然到目前為止,在我國的環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中,原告環(huán)保社會組織濫用其起訴資格的情況并不普遍,但這并不代表可以在制度設(shè)計上忽視這種情況。其次,不要求作為環(huán)境民事公益訴訟原告的環(huán)保社會組織證明其與案件的利害關(guān)系,似乎有悖法理。在它們與案件沒有利害關(guān)系或沒有遭受實(shí)際損害時,它們與被告之間就不存在利害沖突。在這種情況下,它們有何資格要求法院來居間裁判呢? 在與案件不存在利害關(guān)系和法律中沒有規(guī)定 “訴前通知期”程序的情況下,環(huán)保社會組織的作用像是 “欽差大臣”。它們可以越過地方行政,將涉嫌違法污染的企業(yè)等實(shí)體直接告上法庭。這導(dǎo)致在環(huán)境民事公益訴訟中它們可能僭越地方政府的行政權(quán)。因此,在立法上未對環(huán)境民事公益訴訟規(guī)定必要的前置程序—— “訴前通知期”的情況下,放棄對環(huán)境民事公益訴訟原告的利害關(guān)系的審查,放大了該項立法的不當(dāng)系統(tǒng)性影響。

(2)在處理環(huán)境民事公益訴訟與行政權(quán)關(guān)系上的不同。在美國,公民訴訟的目的是輔助政府的環(huán)境行政執(zhí)法。既然它是行政規(guī)制的輔助性手段,它的運(yùn)用就不應(yīng)當(dāng)與行政規(guī)制發(fā)生沖突,而是應(yīng)當(dāng)讓位于行政規(guī)制。?清潔空氣法?等環(huán)保法律的公民訴訟條款中的 “訴前通知期”程序就是一個服務(wù)于這個目的法律程序。它的存在迫使公民訴訟的原告和法院尊重對被控行為有管轄權(quán)的當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的優(yōu)先管轄權(quán)。由于這個程序的存在,環(huán)境民事公益訴訟的原告和法院得以避免侵犯或僭越行政權(quán)的錯誤。

在我國,有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的法律和其他法律文件中都沒有確保行政權(quán)優(yōu)先的程序性規(guī)定。雖然 ?法釋 〔2015〕1號?中規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟中的告知義務(wù)①?法釋 〔2015〕1號?第12條:“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后,應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。”,但是這項告知義務(wù)是對人民法院規(guī)定的義務(wù),而不是對環(huán)保社會組織規(guī)定的義務(wù)。此外, ?法釋 〔2015〕1號?第26條②?法釋 〔2015〕1號?第26條:“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請求全部實(shí)現(xiàn),原告申請撤訴的,人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！睆膫?cè)面進(jìn)一步證明在司法層面缺乏對行政權(quán)的尊重。此條實(shí)際上承認(rèn)在同一案件中環(huán)境行政規(guī)制行為與環(huán)境民事公益訴訟行為可以同時存在,同時進(jìn)行,并行不悖,在法理上自相矛盾。

在我國,因 “訴前通知期”缺失導(dǎo)致的環(huán)境民事公益訴訟與行政權(quán)關(guān)系沖突的案件,已不在少數(shù)。例如,在2016年和2017年的 “常州毒地案”中,兩審法院均未支持環(huán)保組織關(guān)于請求三被告消除危險或賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、賠禮道歉的訴訟請求。法院給出的理由之一是:“在常州市政府正在實(shí)施環(huán)境修復(fù)的過程中,三被告并無可能取代政府實(shí)施環(huán)境修復(fù)行為?！边@表明環(huán)保社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟與地方行政管理權(quán)存在著沖突③(2016)蘇04民初214號；(2017)蘇民終232號。。再如,在著名的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“云南綠孔雀案”①(2017)云01民初2299號；(2020)云民終824號。中,昆明中級人民法院和云南高級人民法院的一審和二審雖判決涉事企業(yè)停止項目建設(shè),但法官仍認(rèn)為 “對戛灑江一級水電站的后續(xù)處理,待新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價,提出改進(jìn)措施并報生態(tài)環(huán)境部備案后,由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定”。法院叫停涉事企業(yè)的項目建設(shè)的做法實(shí)為代為執(zhí)法。法院 “將該項目的后續(xù)處理交由相關(guān)行政主管部門決定”的做法實(shí)際上承認(rèn)了在環(huán)境民事公益訴訟與行政權(quán)的關(guān)系上,行政權(quán)具有優(yōu)先性。由此可見,對像 “綠孔雀案”這樣的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置 “訴前通知期”程序,一是體現(xiàn)了對行政權(quán)優(yōu)先管理環(huán)境公共事務(wù)這一基本規(guī)律的尊重,二是有利于協(xié)調(diào)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。

“訴前通知期”程序的存在與否,是一個涉及立法的系統(tǒng)性影響的重要問題。在美國,盡管有關(guān)立法對環(huán)境公益訴訟原告資格的授權(quán)范圍很廣泛,“所有人”都有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟,但由于 “訴前通知期”程序的存在,環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利受到了一個重要的限制。所有的環(huán)保社會組織和法院都必須遵守這個程序,從而尊重涉案行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先管轄權(quán)。在我國,由于這類訴前程序的缺失,一方面環(huán)保社會組織得以通過環(huán)境民事公益訴訟而越過行政管轄,直接與民事主體發(fā)生訴訟關(guān)系；另一方面,作為維護(hù)社會正義的最后一道防線的司法權(quán)被不適當(dāng)?shù)厍耙频脚c行政權(quán)并列的位置,從而使其失去了其本身特有的 “最后保障”的功能。

(三)異同之原因

1.相同之原因。中美兩國的立法者都認(rèn)識到政府的環(huán)境規(guī)制存在不足,需要由環(huán)保社會組織通過環(huán)境公益訴訟,借助司法權(quán)迫使違法污染者遵守法律或迫使地方政府勤勉履行環(huán)境規(guī)制職責(zé)。換言之,兩國的立法者都認(rèn)識到需要以環(huán)境公益訴訟作為克服資源環(huán)境領(lǐng)域里的 “市場失靈”和“政府失靈”的補(bǔ)充手段。兩國的立法機(jī)關(guān)都順應(yīng)時代的要求,規(guī)定了環(huán)保社會組織的起訴資格。雖然在具體做法上有所不同,但總體上可以說是異曲同工,殊途同歸,都希望發(fā)揮社會組織在環(huán)境治理中的作用和能動性。

2.不同之原因。中美兩國在環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則上的不同,主要源自國家立法機(jī)關(guān)對環(huán)境民事公益訴訟起訴資格的立法考量上的不同。美國 ?清潔空氣法?等法律的公民訴訟條款中的 “訴前通知期”程序,表明美國立法機(jī)關(guān)注意到防止這種訴訟所可能帶來的對司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的沖擊。不論從理論上看,還是從司法實(shí)踐上看,這個訴前程序都是合理的和必要的。它起到了在制度上協(xié)調(diào)社會力量、司法部門與行政部門的關(guān)系的作用。我國立法機(jī)關(guān)在對環(huán)境民事公益訴訟起訴資格設(shè)計時,關(guān)注的重點(diǎn)在于鼓勵環(huán)保社會組織參與國家環(huán)境保護(hù)事業(yè)。但立法機(jī)關(guān)沒有為環(huán)保社會組織設(shè)置一個迫使其以尊重行政權(quán)的方式行使這項權(quán)利的訴前程序。如此則環(huán)保社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上形成由作為原告與法院一起處理本應(yīng)由當(dāng)?shù)刂鞴苄姓C(jī)關(guān)首先處理的案件的不合理狀況。

五、結(jié)論及建議

本項研究表明,在環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格問題上,中美兩國的立法大同小異。盡管相關(guān)立法出臺的時間有先后,但在嚴(yán)重的環(huán)境問題的挑戰(zhàn)面前,中美兩國的立法機(jī)關(guān)都不約而同地規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度,并確立了環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格。這是兩國法律在這個問題上之 “大同”。這個相同點(diǎn)表明,包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟是一個各國環(huán)境治理可資利用的一個重要法律手段。

本項研究揭示了中美兩國的法律在環(huán)境民事公益訴訟起訴資格問題上所具有的一些不同。這些不同看似一些 “小異”。然而,對這些 “小異”卻不可小覷。從完善我國環(huán)保社會組織環(huán)境民事公益訴訟起訴資格規(guī)則和增強(qiáng)我國環(huán)境公益訴訟制度整體協(xié)調(diào)性的角度,本文建議:對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度增補(bǔ)一個 “訴前通知期”程序,以該程序給予地方政府行政職能部門在環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟之前的一定限期內(nèi),針對涉嫌違法的企業(yè)等被告采取有效規(guī)制措施的機(jī)會。這個 “訴前通知期”程序的另一重法律意義是,它有助于克服我國現(xiàn)行法律對環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保社會組織原告的利害關(guān)系審查的完全放棄所可能帶來的弊端。由于 “訴前通知期”程序?qū)е聦讣D(zhuǎn)由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先處理,環(huán)保社會組織與案件的利害關(guān)系的審查與否的重要性就大為降低了。故從完善我國現(xiàn)行有關(guān)立法的系統(tǒng)影響的角度看, “訴前通知期”程序的增補(bǔ)具有 “一石二鳥”之效。