杜俊濤,宋馬林

一、引 言

十九屆四中全會提出全面建立資源高效利用制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,綠色財政政策則是提高資源利用效率的關(guān)鍵工具之一,它不僅能夠從稅收角度激勵綠色節(jié)能的生產(chǎn)和消費(fèi)方式,還可以通過財政支出政策 (如補(bǔ)貼、投資和政府購買等)促進(jìn)資源利用效率提升、資源循環(huán)利用以及可再生能源推廣等。2007年,我國地方財政體系進(jìn)行了深化改革,設(shè)立了節(jié)能環(huán)保支出項目。節(jié)能環(huán)保支出是綠色財政體系中最能夠體現(xiàn)政府生態(tài)文明建設(shè)意愿、反映政府綠色發(fā)展支持力度的財政政策,也是支持生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的快捷方式。近年來我國節(jié)能環(huán)保支出快速增長。綠色財政作為財政體系和政府治理體系的一部分,如何保障綠色財政支出效率,加強(qiáng)制度能力建設(shè)并對我國自然資源管理體制進(jìn)行改革,是當(dāng)前學(xué)者和政策制定者關(guān)心的問題。

本研究使用我國215個城市2007—2018年的面板數(shù)據(jù),擬解決以下問題。(1)綠色財政支出能否促進(jìn)我國自然資源高效利用,促進(jìn)自然資源高效利用的路徑機(jī)制和理論依據(jù)是什么? (2)地方政府綠色財政支出、財政績效、治理能力和自然資源高效利用之間的關(guān)系如何? 政府治理因素在自然資源高效利用中發(fā)揮了多大作用? 系統(tǒng)地回答以上問題,能夠明確綠色財政支出與自然資源高效利用之間的關(guān)系,對于豐富和完善綠色財政制度的理論和實證研究體系,分析當(dāng)前我國在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域投入是否存在不足的問題,促進(jìn)財政體系和自然資源管理體系改革,建立自然資源高效利用體系,都具有重要的理論和實踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述

自然資源是典型的公共物品,需要政府積極干預(yù)。其中,開征資源稅是最常用的綠色財政政策之一。政府希望通過對資源利用進(jìn)行征稅,引導(dǎo)企業(yè)降低資源依賴,提升資源利用效率。稅收可以成為政府獲取收入的重要來源,使得政府可以對其他資源領(lǐng)域進(jìn)行支出形成收入循環(huán)[1][2]。一些研究認(rèn)為稅收有可能帶來分配效應(yīng),資源稅的開征可能會導(dǎo)致能源價格上漲,這對于低收入家庭和中小企業(yè)來說意味著更大的成本,從而不利于環(huán)境效率的提升且損害居民福利[3]。也有研究認(rèn)為,綠色財政補(bǔ)貼可能會導(dǎo)致搭便車行為的產(chǎn)生,并不能降低綠色項目的外部性[4]。多數(shù)研究認(rèn)為,綠色財政支出制度作為政府財政制度的一種,如果采用正確的財政補(bǔ)貼方式,那么財政支出政策要比稅收政策產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響[5]。

現(xiàn)有研究針對綠色財政政策影響自然資源利用的路徑機(jī)制的討論,主要集中于綠色財政帶來的經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)。首先,綠色財政支出起到了 “經(jīng)濟(jì)刺激”的作用,財政支出是政府向市場釋放的經(jīng)濟(jì)信號,能夠刺激私人部門的投資和消費(fèi),同時增加資源的流動性,引導(dǎo)企業(yè)開展資源效率提升的投資和技術(shù)研發(fā)[6][7]。財政支出是彌補(bǔ)資金不足、刺激私人部門投資的主要手段,因此政策本身比財政支出的數(shù)量更重要[8]。其次,綠色財政支出促進(jìn)了清潔技術(shù)進(jìn)步,從而提升生產(chǎn)過程中自然資源的利用效率,降低最終產(chǎn)品的污染排放,產(chǎn)生技術(shù)效應(yīng)[9]?，F(xiàn)有研究普遍認(rèn)為財政補(bǔ)貼主要通過彌補(bǔ)創(chuàng)新資金不足、促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展以及促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和知識外溢帶等方式帶來自然資源利用效率的提升[10][11]。最后,綠色財政支出可能會加速從物質(zhì)資本密集型產(chǎn)業(yè)向人力資本密集型活動的轉(zhuǎn)變,帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和人力資本的積累,從而會緩解環(huán)境污染、促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)增長,進(jìn)而帶來自然資源利用效率的提升并培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)[12]。

也有研究從制度層面討論了綠色財政與自然資源利用之間的關(guān)系,主要圍繞財政分權(quán)制度與資源利用、綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系展開[13]。財政分權(quán)在成就了中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的同時,影響了地方政府的財政支出導(dǎo)向,造成了財政資源配置的低效率,進(jìn)而影響了政府間財政分配關(guān)系以及整個財政體系的公平與穩(wěn)定[14]。首先,當(dāng)前我國節(jié)能環(huán)保投入過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付,由此形成 “財政幻覺”,從而忽略了需要為轉(zhuǎn)移支付提供等價值的支付補(bǔ)償,也即是提升資源利用效率的公共服務(wù)職能[15]。其次,轉(zhuǎn)移支付的收入效應(yīng)和價格效應(yīng)導(dǎo)致地方政府提供的公共服務(wù)被低估,地方政府?dāng)U大財政支出規(guī)模,由此導(dǎo)致高額支出和預(yù)算赤字,同時減小了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的節(jié)能環(huán)保支出,形成 “綠色悖論”[16]。與此同時,由于地方競爭的存在,綠色財政支出有可能扭曲地方政府財政行為,使得環(huán)保支出預(yù)算具有模仿性,導(dǎo)致效益流失[17]。

隨著分權(quán)理論的發(fā)展,一些學(xué)者將制度的重點(diǎn)從財政分權(quán)延伸到了財政能力和治理能力[18]。治理能力對自然資源的開發(fā)、投資和利用具有重要的影響,一個國家的行政效率影響了其自然資源政策的選擇,缺乏監(jiān)管和制度保障導(dǎo)致了自然資源低效利用問題[19]。一些學(xué)者認(rèn)為,地方政府財政表現(xiàn)不佳以及治理能力較弱,是導(dǎo)致資源低效利用和產(chǎn)生 “資源詛咒”的根本原因[20]。資源詛咒是政府對自然資源等 “意外之財”的處理不善,在資源豐富的地區(qū),地方政府依靠資源獲得財政收入,一旦資源枯竭,地方政府容易陷入財政赤字。治理狀況較好的地區(qū)往往能夠為自然資源的高效利用提供制度保障,頒布有利于自然資源高效利用和可再生資源開發(fā)的政策措施,降低自然資源的消耗[21]。政策的不協(xié)調(diào)是造成能源和環(huán)境效率提升的主要障礙,即使對于制度健全的國家,忽略了機(jī)構(gòu)能力的建設(shè)也會導(dǎo)致財政政策無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)[17]。部分學(xué)者認(rèn)為在穩(wěn)定和健全管理機(jī)構(gòu)的假設(shè)下,可以通過適當(dāng)?shù)呢斦С稣邅斫档妥匀毁Y源利用導(dǎo)致的福利損失,也即是財政規(guī)則和機(jī)構(gòu)質(zhì)量的互動是保障財政政策發(fā)揮作用的前提[22]。

三、研究方法

(一)模型構(gòu)建

本文旨在研究綠色財政對資源高效利用的影響,因此設(shè)定基準(zhǔn)回歸模型:

其中EUNRit為被解釋變量,表示i地區(qū)t時期的資源高效利用水平,以自然資源利用效率表示,Fiscal表示綠色財政支出。為了盡可能地控制遺漏變量帶來的估計偏誤,選擇可能影響自然資源高效利用的因素作為控制變量 (Xit)。β0表示截距項,ui和μt表示控制個體和時間異質(zhì)性,εit為隨機(jī)誤差項。

為了解決內(nèi)生性問題得到穩(wěn)健的估計結(jié)果,在基礎(chǔ)模型 (1)的基礎(chǔ)上將模型擴(kuò)展到動態(tài)面板,并采用系統(tǒng)廣義矩估計 (System Generalized Method of Moments,SGMM)進(jìn)行回歸。動態(tài)面板模型的基本形式為:

為了檢驗綠色財政影響自然資源高效利用的路徑機(jī)制,引入門檻模型,其基本形式為:

其中,qit是門檻變量,γ為待估計的門檻值,1 (?)為示性函數(shù)。為了簡化模型,xit包含了Fiscalit和其他控制變量。將模型 (3)擴(kuò)展為能夠處理門檻變量內(nèi)生且包含被解釋變量滯后項的動態(tài)面板門檻模型[23]:

其中xit包含了被解釋變量EUNRit滯后一期的變量EUNRi,t－1。此時使用OLS估計無法解決門檻變量和被解釋變量,使用GMM 估計來處理內(nèi)生性問題。

進(jìn)一步地,本文不僅關(guān)注政府財力對資源高效利用的影響,同時意在捕捉制度效應(yīng)的影響,考慮財政制度和政府治理能力對綠色財政作用的影響,因此設(shè)定交互效應(yīng)模型 (5):

其中,I表示制度因素,包括財政制度和政府治理能力兩個方面,I?Fiscal表示制度因素的調(diào)節(jié)作用,以檢驗制度因素與綠色財政之間是否存在協(xié)同效應(yīng)。

(二)變量選擇和數(shù)據(jù)描述

(1)本文的被解釋變量為資源高效利用 (EUNR)。當(dāng)前多數(shù)研究以單項資源效率作為資源高效利用的指標(biāo),本文結(jié)合我國 ?循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價指標(biāo)體系 (2017年版)?和 “十三五”和 “十四五”發(fā)展目標(biāo),從中提取關(guān)于自然資源的指標(biāo)體系,用以資源高效利用的衡量體系,從能源、水資源、土地資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展四個維度構(gòu)建資源高效利用的綜合指標(biāo),選取的指標(biāo)如表1所示。

表1 資源高效利用指標(biāo)體系

(2)本文的核心解釋變量為綠色財政支出 (Fiscal)。2007年我國政府收支分類科目發(fā)生變化,環(huán)境保護(hù)從其他科目中被單獨(dú)分列出來,形成 “環(huán)境保護(hù)”科目,2011 年更名為 “節(jié)能環(huán)保支出”。節(jié)能環(huán)保支出主要包括環(huán)境污染治理、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)、能源資源節(jié)約利用三個項目。本文使用地區(qū)節(jié)能環(huán)保支出總量占地方一般公共財政支出的比重表示。

(3)本文控制變量選擇其他可能影響資源高效利用的指標(biāo),主要包括:①以R&D 支出占財政支出的總量表示的技術(shù)投入 (RD)；②以外商直接投資占GDP 比重表示對外開放程度 (FDI)；③以常住人口與行政區(qū)面積的比值表示人口密度 (Lndens)；④以金融機(jī)構(gòu)存貸款余額占GDP比重表示金融發(fā)展水平 (Finance)；⑤以商品零售總額占GDP 比重表示居民消費(fèi)水平 (Consum)；⑥以各地區(qū)人均GDP的對數(shù)表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 (PGDP)等指標(biāo)；⑦以各地區(qū)采掘業(yè)從業(yè)人員占地區(qū)全部從業(yè)人員的比重作為資源依賴程度 (Resdep)的替代變量,衡量地區(qū)對于資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的依賴性。

(4)數(shù)據(jù)的描述統(tǒng)計。本文的數(shù)據(jù)來源于歷年 ?中國城市統(tǒng)計年鑒?以及各地區(qū)統(tǒng)計年鑒。研究區(qū)域選擇我國215個地級市 (含4個直轄市)。涉及匯率的數(shù)據(jù)按照歷年平均匯率進(jìn)行折算；價格指標(biāo)按照2007年為基期進(jìn)行平減。同時對變量之間的方差膨脹因子 (Variance Inflation Factor,VIF)進(jìn)行檢驗,驗證變量之間不存在多重共線性關(guān)系。變量的描述性統(tǒng)計如表2所示。

表2 數(shù)據(jù)的描述統(tǒng)計

四、實證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸

表3模型1展示了綠色財政支出 (Fiscal)對資源高效利用的影響,靜態(tài)面板模型的Hansen-Sargen檢驗顯示固定效應(yīng) (Fixed Effect,FE)回歸模型相對于隨機(jī)效應(yīng) (Random Effect,RE)模型更加合適。表3模型4中AR (1)顯著而AR (2)不顯著,說明模型存在一階序列自相關(guān),但是不存在二階序列自相關(guān)；Hansen J檢驗的P值為0.207,拒絕具變量存在過度識別的原假設(shè)。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

當(dāng)樣本量較少或者工具變量較弱時,SGMM 估計結(jié)果可能會存在較大的偏倚。被解釋變量滯后項的面板聚合最小二乘法 (Pooled Ordinary Least Squares,POLS)估計系數(shù)是向上偏倚的,而其固定效應(yīng)模型估計系數(shù)是向下偏倚的,所以如果SGMM 估計系數(shù)介于POLS和FE 所對應(yīng)的估計系數(shù)之間,則說明SGMM 估計結(jié)果是可信的。因此,表3中模型2和模型3報告了動態(tài)面板模型POLS和FE 估計結(jié)果。可以看出,SGMM 估計得到的被解釋變量 (EUNR)的滯后項系數(shù)值為0.522 2,介于FE與POLS估計系數(shù)之間,從而說明SGMM 估計并未因工具變量的選擇產(chǎn)生明顯的偏倚。

從表3模型4可以看出,控制內(nèi)生性以后綠色財政支出對于資源高效利用具有顯著的正向影響。綠色財政支出之所以能夠促進(jìn)資源高效利用,一方面財政支出直接用于包括節(jié)能環(huán)保改造、節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用、市場行為監(jiān)督等；另一方面,財政支出釋放的市場信號以及財政乘數(shù)效應(yīng),吸引了私人資本進(jìn)入資源高效利用領(lǐng)域。這一回歸結(jié)果證明了增加地方綠色財政支出是提升資源利用效率的有效手段。表3實證分析中假設(shè)解釋變量和被解釋變量為線性關(guān)系。對回歸模型的二次項系數(shù)進(jìn)行回歸方程設(shè)定誤差檢驗和VIF檢驗,證明核心解釋變量 (Fiscal)的二次項加入模型中具有顯著的統(tǒng)計意義。檢驗結(jié)果表明綠色財政支出 (Fiscal)與資源高效利用 (EUNR)之間存在“倒U”型關(guān)系,如圖1所示。

圖1 Fiscal與EUNR 的倒U型關(guān)系

圖1可以看出,綠色財政支出 (Fiscal)一次項系數(shù)顯著為正且二次項系數(shù) (Fiscal2)顯著為負(fù),綠色財政支出的取值區(qū)間為 [0.006,0.092],極值點(diǎn)為0.046,在極值點(diǎn)之前,增加綠色財政支出能夠顯著地提升自然資源高效利用水平；在極值點(diǎn)以后,綠色財政支出對自然資源高效利用的影響呈現(xiàn)出邊際效用遞減的趨勢。這說明自然資源高效利用水平的提升不能僅僅依靠綠色財政政策,還需要將綠色財政納入到整體政策框架中,與其他政策措施相互配合。

(二)異質(zhì)性分析

考慮到我國經(jīng)濟(jì)水平和資源稟賦的差異,將215個城市進(jìn)行子樣本劃分。首先,按照東部、中部和西部地區(qū)劃分為三個子樣本。其次,按照是否屬于國家統(tǒng)計局公布的 “70個大中城市”為標(biāo)準(zhǔn),劃分為大中城市和非大中城市。第三,按照 ?全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 (2013—2020)?劃定的包含地級市、縣級市和縣區(qū)在內(nèi)的262個資源型城市為標(biāo)準(zhǔn),按照地級市名單將樣本劃分為資源型城市和非資源型城市。為了比較不同子樣本之間系數(shù)是否具有差異性,使用鄒檢驗 (Chow Test)判斷模型在子樣本之間是否拒絕模型結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的原假設(shè)?；貧w結(jié)果如表4所示。

表4 異質(zhì)性分析回歸結(jié)果

從表4中東部、中部和西部地區(qū)異質(zhì)性來看,東部和西部地區(qū)綠色財政支出 (Fiscal)的系數(shù)顯著為正,與總樣本估計結(jié)果一致。但是中部地區(qū)綠色財政支出 (Fiscal)的系數(shù)卻顯著為負(fù)。從總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看,東部地區(qū)是優(yōu)于中西部地區(qū)的,在我國財政分權(quán)制度下,財政收支總量要大于中西部地區(qū),相應(yīng)的用于節(jié)能環(huán)保支出的總量也較大。西部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后且財政總量較小,但西部地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境的脆弱性,其資源環(huán)境的綜合治理一度上升為國家戰(zhàn)略,因此獲得更多的綠色財政轉(zhuǎn)移支付。而中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平較東部地區(qū)落后,承接?xùn)|部高消耗產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,面臨更大的節(jié)能環(huán)保壓力,綠色財政支出與自然資源高效利用之間缺乏協(xié)調(diào),導(dǎo)致節(jié)能環(huán)保支出降低的資源利用率難以抵消產(chǎn)業(yè)消耗帶來的負(fù)面效應(yīng)。

基于表4城市規(guī)模異質(zhì)性的回歸結(jié)果來看,大中城市和非大中城市的系數(shù)估計均顯著為正,這與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致。鄒檢驗統(tǒng)計量無法拒絕模型結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的原假設(shè),因此綠色財政支出對大中城市和非大中城市自然資源高效利用的影響不具有統(tǒng)計意義上的差異性。

基于表4中樣本城市是否屬于資源型城市的對比結(jié)果來看,資源型城市的估計系數(shù)顯著為正。這就說明綠色財政支出對于資源型城市自然資源的高效利用發(fā)揮了積極作用。非資源型城市的系數(shù)顯著為負(fù)。但是鄒檢驗在5%的水平上拒絕原假設(shè),說明綠色財政支出對資源型城市和非資源型城市自然資源的高效利用的影響具有異質(zhì)性。資源型城市的轉(zhuǎn)型是我國綠色財政支出的重要內(nèi)容之一,為了提高資源型城市的資源效率,中央政府和地方政府安排了更多的綠色財政轉(zhuǎn)移支付。資源型城市為了避免資源枯竭帶來的經(jīng)濟(jì)損失,往往比非資源型城市更加重視節(jié)能環(huán)保的投入。

(三)機(jī)制分析

為了分析綠色財政支出影響自然資源高效利用的機(jī)制,本文以技術(shù)水平 (Tech)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)和人力資本積累 (Human)作為門檻變量,使用動態(tài)面板門檻模型進(jìn)行檢驗。動態(tài)面板門檻模型考慮了被解釋變量EUNR的滯后項,可以使用差分GMM 和TSLS方法進(jìn)行估計。穩(wěn)健性檢驗部分驗證了寺廟 (Temple)和坡度 (Slope)分和降雨量 (Rainfall)的外生性,因此使用TSLS方法進(jìn)行估計,結(jié)果如表5所示。

表5 動態(tài)門檻模型回歸結(jié)果

1.技術(shù)水平 (Tech),以地級市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)表示,北京大學(xué)開放數(shù)據(jù)平臺對中國城市層面的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效率進(jìn)行了估計,能夠反映區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展水平。根據(jù)表5模型1的估計,技術(shù)水平的門檻值為0.844 3,意味著當(dāng)?shù)貐^(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)低于0.844 3時,綠色財政的系數(shù)估計值為0.121 3,通過了1%的顯著性水平,綠色財政支出促進(jìn)了自然資源利用效率的提升。當(dāng)技術(shù)水平高于0.844 3時,綠色財政支出對自然資源利用效率的影響為0.619 8(0.121 3＋0.498 5),系數(shù)值大于低門檻時的值(0.121 3),說明技術(shù)水平的大幅提升能夠顯著促進(jìn)綠色財政支出對資源利用效率的正向影響。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) (IS),以第三產(chǎn)業(yè)增加值/第二產(chǎn)業(yè)增加值表示。根據(jù)表5模型2的估計,當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低于門檻值1.040 4時,綠色財政支出的估計系數(shù)為0.027 3,在1%的水平上顯著,綠色財政支出顯著地促進(jìn)了自然資源利用效率的提升。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高于1.040 4時,綠色財政支出對自然資源利用效率的影響減少到0.026 2 (0.027 3－0.001 1)。這說明當(dāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平較低時,綠色財政支出可以有效地提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)高能耗高污染企業(yè)的轉(zhuǎn)型,對自然資源利用效率的提升效果顯著。但是當(dāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級到一定水平,綠色財政支出雖然能夠促進(jìn)自然資源利用效率的提升,但是其邊際效用呈現(xiàn)遞減結(jié)果。這與綠色財政支出的倒 “U”型曲線以及大中城市和非大中城市異質(zhì)性分析的結(jié)果一致。

3.人力資本積累 (Human),以區(qū)域中學(xué)生在校生數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎?這一指標(biāo)越高,說明區(qū)域的教育水平和居民受教育程度越高。根據(jù)表5模型3的估計結(jié)果,門檻值0.058 9之前,綠色財政支出對資源高效利用的影響顯著為負(fù),由于人力資本程度較低,居民難以形成綠色節(jié)能的理念限制了綠色財政作用的發(fā)揮。當(dāng)人力資本積累到一定程度 (跨過0.058 9的門檻),綠色財政支出對自然資源利用效率的影響從負(fù)值變化為0.808 7,說明人力資本在綠色財政支出促進(jìn)自然資源高效利用過程中發(fā)揮了促進(jìn)作用,因此,將綠色財政支出納入到財政支出的整體框架,將財政政策與其他政策相配合,才能夠真正實現(xiàn)自然資源的高效利用。

(四)穩(wěn)健性檢驗

1.內(nèi)生性檢驗?；鶞?zhǔn)回歸使用SGMM 控制內(nèi)生性,解決了擾動性的無自相關(guān)性,但是無法解決滯后項與個體效應(yīng)的無自相關(guān)性。為了進(jìn)一步控制模型的內(nèi)生性,引入外生工具變量進(jìn)行內(nèi)生性的穩(wěn)健性檢驗。本研究選擇以下三個變量作為工具變量:城市平均坡度 (Slope)、城市年均降雨量(Rainfall)和寺廟個數(shù) (Temple)。坡度陡峭或者降雨量較大的地區(qū)發(fā)生生態(tài)環(huán)境災(zāi)害的可能性更大,政府用于生態(tài)治理的財政預(yù)算也就相應(yīng)的增加；寺廟數(shù)據(jù)來源于哈佛大學(xué)對中國1820年佛教寺廟數(shù)量的統(tǒng)計,1820年寺廟數(shù)量可以認(rèn)為是嚴(yán)格外生,但是研究表明歷史、文化和宗教之間存在相互作用能夠?qū)χ贫犬a(chǎn)生影響,因此寺廟數(shù)量常被用于作為制度的外生工具變量,綠色財政支出作為制度的組成部分,可以作為綠色財政的代理工具變量[24]。

表6中模型1和模型2為基于兩階段最小二乘法 (TSLS)估計的綠色財政支出與自然資源利用效率之間的關(guān)系。第一階段回歸結(jié)果顯示,寺廟 (Temple)和坡度 (Slope)與地方綠色財政支出水平正相關(guān)；降雨量 (Rainfall)在5%的水平與綠色財政支出負(fù)相關(guān)。Hansen檢驗拒絕原假設(shè),說明降雨量、坡度和寺廟個數(shù)作為工具變量作為綠色財政支出的工具變量不存在過度識別問題。第二階段的估計結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致,說明內(nèi)生性問題并不會影響綠色財政和自然資源利用效率之間的關(guān)系。

表6 穩(wěn)健性檢驗

雖然現(xiàn)有研究對制度因素和地理因素等工具變量的外生性展開了大量的討論,但是使用降雨量、坡度和寺廟個數(shù)等工具變量的可靠性依然備受質(zhì)疑?；诖?本研究放松工具變量假設(shè),認(rèn)為工具變量并非嚴(yán)格外生而是 “近似外生”,根據(jù)Conley等[25]提出的置信區(qū)間集合方法(Union of Confidence Interval,UCI)和近似于零方法(Local to Zero,LTZ)進(jìn)行分析,檢驗在工具變量非完全外生時估計結(jié)果的穩(wěn)健性。圖2 (a)和圖2 (b)顯示,綠色財政支出 (Fiscal)系數(shù)的置信區(qū)間顯著為正,證明工具變量的穩(wěn)健性。

圖2 近似內(nèi)生性的UCI和LZA估計置信區(qū)間

2.更換被解釋變量。本研究被解釋變量為土地資源、水資源、能源資源和廢棄物循環(huán)利用等賦權(quán)得到的綜合指標(biāo),因此穩(wěn)健性檢驗部分檢驗綠色財政支出對各項自然資源效率的影響,被解釋變量為表1中的二級指標(biāo)。除此之外,基于自然資源全要素生產(chǎn)率的研究框架,以勞動、資本、能源、水資源、土地資源為投入指標(biāo)；以GDP總量為期望產(chǎn)出；以廢水排放、二氧化硫排放和工業(yè)固體廢棄物排放為非期望產(chǎn)出,計算包含自然資源的全要素生產(chǎn)率 (Green Total Factor Productivity,GTFP)[13]。估計結(jié)果如表6所示。

根據(jù)表6模型3—6的估計結(jié)果可以看出,能源強(qiáng)度和水資源強(qiáng)度是自然資源高效利用的反向指標(biāo),其估計系數(shù)為負(fù)意味著綠色財政支出有效地提升了能源資源和水資源的利用效率；對土地資源利用率和廢棄物綜合利用率的影響顯著為正,說明綠色財政支出對廢棄物綜合利用和土地資源效率的提升具有積極影響。同時,從表6模型7的估計結(jié)果可知,綠色財政支出對綠色全要素資源生產(chǎn)率的影響顯著為正,綠色財政支出不僅能夠促進(jìn)單項自然資源效率的提升,而且對包含自然資源投入和非期望產(chǎn)出的綠色全要素生產(chǎn)率具有積極影響,證明了基準(zhǔn)回歸的穩(wěn)健性。

五、政府治理的調(diào)節(jié)效應(yīng)

在我國政治集權(quán)和財政分權(quán)的制度下,地方政府為了贏得競爭,往往犧牲短期利益擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,降低了本應(yīng)承擔(dān)的綠色財政支出。現(xiàn)有研究主要從財政分權(quán)角度討論,證明財政分權(quán)作為一種財政和政治制度對財政支出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用的影響。因此本文從財政制度和政治制度兩個方面展開討論,估計結(jié)果如表7所示。

表7 影響綠色財政支出作用的政府因素

1.財政制度 (FS)。財政制度主要衡量指標(biāo)包括財政自給率、財政透明度、財政缺口以及財政周期等[26]。其中財政自給率和財政缺口都是以財政分權(quán)為基礎(chǔ),兩者的政策含義基本一致,因此本文使用地方財政收入與支出的比值作為財政制度的代理變量。模型1中交互項系數(shù)顯著為負(fù),說明綠色財政支出對自然資源高效利用的影響隨著財政分權(quán)程度的提升而降低。分權(quán)程度較高的地區(qū)面臨更大的財政收支壓力,為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長往往忽略資源環(huán)境方面的財政支出。

2.財政順周期 (FP)。所謂財政政策順周期,是指GDP與財政支出的相關(guān)系數(shù)。如果相關(guān)系數(shù)為正,則認(rèn)為財政政策表現(xiàn)出順周期的性質(zhì)。我國財政具有明顯的順周期財政政策特征,在經(jīng)濟(jì)繁榮時,增加政府支出、減少財政盈余；在經(jīng)濟(jì)蕭條時,政府支出則難以有效增加。順周期的財政政策導(dǎo)致財政抵御外部沖擊的能力較弱。財政順周期的估計方法為:

其中,Gt為地方政府財政支出總量,Yt為國內(nèi)生產(chǎn)總值,當(dāng)回歸系數(shù)βc＞0時,表示順周期的財政政策；βc＜0表示逆周期的財政政策。為估計各地區(qū)的財政順周期系數(shù),使用最小二乘虛擬變量 (LSDV)估計方法得到各地區(qū)截距項系數(shù)。如果參數(shù)βi＞0則認(rèn)為存在順周期,賦值為0；如果βi＜0,則賦值為1。因此財政順周期 (FP)為虛擬變量。

表7第2列的估計結(jié)果顯示,Fiscal的系數(shù)為3.388 9,在1%的水平上顯著,其凈效用在5%的顯著性水平下為2.669 8。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢為財政逆周期時,綠色財政支出有利于自然資源利用效率的提升。FP的系數(shù)0.179 4,通了10%的顯著性檢驗,說明財政順周期時有利于自然資源效率提升。Fiscal和FP的交互項系數(shù)－2.498 0,報告了順周期和逆周期情況下綠色財政支出對自然資源高效利用的差距,也即是財政順周期時綠色財政支出對自然資源高效利用的影響相比較財政逆周期時降低了249.80%。

3.政府治理能力 (Govern)。當(dāng)前關(guān)于政府治理能力的衡量包括官員素質(zhì)、腐敗程度、民主制度、政府穩(wěn)定、法律和秩序等。本文以 (1－財政供養(yǎng)人口/總就業(yè)人口)表示政府治理能力,財政供養(yǎng)人口以統(tǒng)計年鑒中公共管理與社會組織人員的數(shù)量表示[27]。

表7模型3則報告了政府治理能力影響下,綠色財政支出與自然資源高效利用之間的關(guān)系。Fiscal的系數(shù)估計為1.371 4,在5%的水平上顯著為證,這與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致。Govern的系數(shù)不顯著,沒有證據(jù)表明政府治理能力能夠直接影響自然資源利用。Fiscal和Govern的交互項系數(shù)為3.670 6,通過了5%的顯著性檢驗,對交互項系數(shù)求關(guān)于Fiscal的偏導(dǎo)數(shù),得到交互項的凈效應(yīng)系數(shù)為1.561 7,在1%的水平上顯著,意味著綠色財政支出對自然資源高效利用的影響隨著政府治理能力的提升而增強(qiáng),因此加強(qiáng)制度建設(shè)是提升綠色財政效果的重要途徑之一。

六、研究結(jié)論與政策建議

本文使用2007—2018年我國215個城市的數(shù)據(jù),研究了綠色財政支出政策對自然資源高效利用的影響。首先,建立綠色財政支出與自然資源高效利用之間關(guān)系的回歸模型,并考慮綠色財政與自然資源高效利用之間的倒 “U”型關(guān)系。其次,通過分別對能源強(qiáng)度、水資源強(qiáng)度、土地利用效率、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色全要素生產(chǎn)率的檢驗,得到與基準(zhǔn)回歸一致的結(jié)果。再次,使用動態(tài)面板回歸模型檢驗了綠色財政支出影響自然資源高效利用的路徑機(jī)制,從技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本積累三個方面展開了討論。最后,從財政制度和治理制度兩個層面,分析了綠色財政支出與自然資源高效利用受到制度因素影響的程度,證明良好的財政制度和治理能力是發(fā)揮綠色財政促進(jìn)自然資源高效利用的關(guān)鍵?；谝陨涎芯?本文提出以下政策建議。

1.發(fā)揮綠色財政支出在自然資源高效利用中的作用。本文的研究表明綠色財政能夠有效地為自然資源高效利用的實現(xiàn)提供保障。因此,我國應(yīng)改革綠色財政政策體系,完善綠色財政支出方案,充分發(fā)揮綠色財政支出的 “市場信號”功能,運(yùn)用市場化方法完善綠色財政支出,推動政府和社會資本合作,完善綠色財政和綠色金融的協(xié)調(diào),撬動更多社會資本進(jìn)入資源高效利用領(lǐng)域。

2.協(xié)調(diào)財政支出在資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長中的平衡關(guān)系。受到經(jīng)濟(jì)下行壓力以及 “新冠疫情”的沖擊,我國確定了 “保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆钡呢斦С鲈瓌t,生態(tài)環(huán)保資金投入面臨較大的壓力。為此,一方面要強(qiáng)化資金保障,加大資金支持力度；另一方面要注重資金的科學(xué)分配、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),發(fā)揮出最大的生態(tài)環(huán)境效益和社會效益,確保綠色財政支出既要發(fā)揮推動自然資源高效利用的作用,同時還要避免擠壓其他財政支出。

3.建立完善的財政制度體系和政府治理體系。良好的制度有利于綠色財政效果的發(fā)揮,因此,需要強(qiáng)化財政監(jiān)督和自然資源管理監(jiān)督。從財政監(jiān)督的角度,保障財政收支的公平性,建立綠色財政的預(yù)算、分配、支付和監(jiān)督體系。