收稿日期：2024 - 01 - 03 本刊網址·在線期刊：http：//qks. jhun. edu. cn/jhxs

基金項目：中國社會科學院大學和南開大學聯(lián)合項目“司法公正理論的創(chuàng)新與發(fā)展”（MYJ2021002）；中國社會科學院大學、北京人文社會科學研究中心21世紀馬克思主義研究中心課題“習近平法治思想研究與法治人才培養(yǎng)”（02011903820524）

作者簡介：郝世坤，男，河北承德人，河北科技師范學院文法學院講師，華商（秦皇島）律師事務所管委會主任，E-mail：lawshikunhao@126.com；郭沙沙，女，河北邯鄲人，中國社會科學院大學法學院博士生，E-mail：gss18713572905@163.com。

摘" " 要：閱核制是壓實院庭長審判監(jiān)督管理責任的重要方式。院庭長閱核制改革具備法理基礎，符合“認識反復性”辯證規(guī)律和彰顯問題意識等正當化基礎。但因監(jiān)督范圍和方式等變化，該制度仍面臨過分干預法官獨立判斷、忽視訴權保障等理論困境；也存在影響司法改革系統(tǒng)性，模糊權責邊界和異化為審批制的制度風險。要破解審判監(jiān)督管理實踐的問題循環(huán)，必須樹立“人民中心主義”和“法律思維模式”理念，并以此指導和完善院庭長閱核制。同時，應強調優(yōu)化績效考核、完善分案模式等配套措施改革，實現(xiàn)審判權與審判監(jiān)督管理權的良性互動和健康發(fā)展。

關鍵詞：司法改革；審判監(jiān)督；監(jiān)督管理；審判權；民主監(jiān)督；司法公信力

中圖分類號：D926.2 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2024）04-0066-11

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2024.04.007

一、問題的提出

為了解決司法實踐中存在的院庭長“不愿管、不敢管、不善管”問題，推進審判管理現(xiàn)代化，2023年7月，全國大法官研討班將閱核制改革作為嚴格落實院庭長監(jiān)督管理責任的重要抓手，著重解決因放權后出現(xiàn)的審判質效下降和裁判不統(tǒng)一等問題。閱核制改革的邏輯思路是：院庭長監(jiān)督管理職責的有效落實是實現(xiàn)“放權不放任”，提高司法公信力的重要“關口”。但該制度存在擴大院庭長監(jiān)督管理范圍、增加監(jiān)督方式以及監(jiān)督管理的單向性等問題①，必將影響法官辦案的獨立性，模糊已經逐漸清晰的權責邊界，從而引發(fā)法學理論界對此改革的爭論和擔憂。目前，院庭長閱核制改革似乎打破了司法責任制改革確立的“以審判權為核心，以審判監(jiān)督權和審判管理權為保障”的標準，將審判監(jiān)督管理權置于與審判權同等，甚至高于審判權的位置。

從法院歷次司法改革來看，我國的審判監(jiān)督管理權進入了一種“放權—收權”的循環(huán)②，從而導致審判權也陷入了“一放就亂、一管就死”的死局。當前院庭長閱核制為解決審判權“一放就亂”的現(xiàn)象，再次落入了審判監(jiān)督管理權“放權”的循環(huán)。但二次落入循環(huán)是否比首次更具正當性和必要性以及能否跳出審判權“一管就死”的“歷史周期律”③，有待理論和實踐的共同努力和認真評判，這也是構建法院新型審判監(jiān)督管理機制亟待解決的問題。鑒于此，本文將通過分析院庭長閱核制改革進入審判監(jiān)督管理權④“放權”循環(huán)的現(xiàn)實原因和背景，來論證其合理性與正當性，同時指出當前閱核制改革可能面臨的理論困境和制度風險。本文將站在堅持司法責任制改革總體方向的立場上，以“人民中心主義”“法律思維模式”為理論指導，以具體制度為依托，明確院庭長閱核制跳出舊審判監(jiān)督管理權“歷史周期律”的方法論，推動新時代法院審判監(jiān)督管理現(xiàn)代化。在中國政治權力、特殊司法體制和“廉政”法文化背景下，法院的審判監(jiān)督管理機制是約束審判權不可或缺的一種方式，但并不是最優(yōu)方式。審判權的判斷屬性和“以人民為中心”的政治理念決定了訴訟制約和訴權制約是規(guī)范審判權依法運行的最優(yōu)方式。因此，將訴權制約理念和方式納入完善院庭長閱核制的過程中，可以為審判監(jiān)督管理權營造一種良性、可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。

二、院庭長審判監(jiān)督管理權發(fā)展狀況的

脈絡梳理

（一）超強勢階段

從1978年人民法院司法審判制度恢復重建到1999年人民法院“一五改革綱要”頒布之前，我國司法實踐中一直存在院庭長對案件進行審批的做法，“先定后審問題”比較嚴重。此階段的司法完全呈現(xiàn)“行政化”傾向，院庭長的審判監(jiān)督管理權對審判權具有絕對的控制，呈現(xiàn)“超強勢”狀態(tài)。

（二）削弱階段

鑒于之前院庭長過分干預審判權造成的弊端，為適應審判工作需要，最高人民法院第一個五年改革綱要將“強化合議庭和法官職責，建立符合審判工作特點和規(guī)律的審判管理機制”作為目標之一。這次改革取消了院庭長簽發(fā)裁判文書的做法。除根據(jù)規(guī)定需提交審判委員會審查的案件，院庭長不得改變合議庭的做法，其影響裁判結果的方式就是參加合議庭的審判活動。人民法院“二五改革綱要”和“三五改革綱要”仍然延續(xù)了“一五改革綱要”的思路，但截止到“三五改革綱要”，法院的審判管理制度逐步得到完善和重視，包括案件流程管理、案件質量評查和司法績效評估。綜之，該階段院庭長審判監(jiān)督管理權的力度遠低于第一階段。

（三）首次陷入“放權—收權”循環(huán)

1. 強勢回歸階段

在“一五改革”后期，因法官辦案能力、素質不高和配套措施的欠缺，導致“還權”后司法腐敗現(xiàn)象增加、案件審判質量下降及社會糾紛未能有效解決，法官、合議庭的獨立審判權又以各種方式不同程度地再次回到院庭長的手中，很多地方法院又恢復了院庭長簽署裁判文書的做法。

從2010年開始，加強審判管理和審判質量管理成為重點，并形成了“全員管理”“全程管理”“全面管理”的大管理格局。在加強審判質量管理和“院庭長監(jiān)督指導辦案”的背景下，司法改革將“一五改革綱要”從窗戶扔出去的“行政化”堂而皇之從“正門”請了回來，使之取得了“合法”“合理”地位。此時加強院庭長的審判監(jiān)督管理力度，彌補審判一線力量不足的觀念已基本得到普遍承認，并制度化、規(guī)范化。

2.再次限縮階段⑤

為深入貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負責”，2015年最高人民法院頒布的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《完善意見》）突出了法官的辦案主體地位，即合議庭、獨任法官有權直接簽署裁判文書，取消了院庭長對未參與審理案件的裁判文書簽發(fā)權。院庭長的審判監(jiān)督權只限于四類特定案件，院庭長不同意合議庭意見的，不能直接改變其意見，可以建議提交專業(yè)法官會議或審判委員會審議或討論。裁判文書簽發(fā)機制和監(jiān)督管理方式的改革（《完善意見》與2002年頒布的《若干意見》相比，取消了建議復議的方式）對摒棄“司法行政化”起到了四兩撥千斤的作用。

該階段司法責任制改革的重心是“司法去行政化”，與“一五改革綱要”的精神是契合的。但該階段最大的特點有兩方面：一是理性看待院庭長的審判監(jiān)督管理權的作用，并完善了其監(jiān)督管理方式；二是本輪司法體制改革由中央決策層親自推動、親自部署，被置于國家全面深化改革的大背景下來整體構建，且涉及司法人員分類管理、司法機關人財物改革、司法職業(yè)保障及追責機制的完善等配套措施。

（四）再次落入“放權”循環(huán)

為解決放權后出現(xiàn)的審判質效下降、司法公信力下降和院庭長監(jiān)督不力等問題，2023年7月，全國大法官研討會提出“院庭長閱核制”。院庭長審判監(jiān)督管理權的范圍擴展到全部案件，庭長原則上對“四類案件”之外的全部案件進行“閱核”；院領導對重大案件進行“閱核”，監(jiān)督管理方式增加了“建議復核”。隨后，各地人民法院開始展開閱核制的實踐探索。

這次改革方案與2010年強化院庭長監(jiān)督管理權的邏輯思維存在高度吻合。首先，改革背景相同。兩次“放權”均出現(xiàn)了案件審判質量下降，違法審判情形增加，均希望通過院庭長對案件審理的監(jiān)督實現(xiàn)解決上述問題。其次，改革方式相同。兩次司法改革均將“建議復議”“提交審判委員會”作為院庭長審判監(jiān)督管理方式。最后，改革理念相同。院庭長審判監(jiān)督管理權作為約束審判權的強有力方式已成為法院改革的理論共識。根據(jù)這些現(xiàn)象和分析，我們很容易得出院庭長閱核制再次落入“放權”循環(huán)的結論，也引發(fā)閱核制是否會再次回歸“審批制”的疑慮和擔心。

三、閱核制進入審判監(jiān)督管理權“放權”循環(huán)的正當性

從1978年人民法院司法審判制度恢復重建到新時代司法責任制改革提出以來，我國審判監(jiān)督管理權一直處于“放權—收權”的循環(huán)。關于院庭長審判監(jiān)督管理權存在的正當性與合理性問題，法學界已作出了詳細分析和論證，主要涉及我國法官整體素質、政治體制和司法體制等方面⑥。我們認為，在司法責任制改革深入推進的背景下，除上述理由外，院庭長閱核制再次進入“放權”循環(huán)還具有以下正當性基礎。

（一）具備法理基礎

一方面，院庭長閱核制具備合法性基礎。根據(jù)《人民法院組織法》（2018年）第33條、41條規(guī)定，法院應加強內部監(jiān)督，院長代表法院具體實施審判監(jiān)督職責。該規(guī)定從法律上承認了本級法院監(jiān)督本院審判工作的合法性，并賦予了院長行使監(jiān)督管理權的合法地位，結束了理論界所認為的“無法可依”狀態(tài)。實質上，從院庭長閱核權的行使方式和權力力度來看，院庭長的監(jiān)督管理權本質上是一種程序性權力，只有通過啟動審判委員會程序才可間接實現(xiàn)改變裁判結論的目的，真正與法官存在審判監(jiān)督關系的是審判委員會。根據(jù)《刑事訴訟法》相關規(guī)定，審判委員會是我國法定的審判組織，審判長（院長、庭長）具有提請院長提交審委會審查的程序申請權，院長享有最終的決定權。因此，我國法律實際上早就合法化了院庭長審判監(jiān)督權，只不過直到新《人民法院組織法》頒布才給予明確化。閱核制作為院庭長審判監(jiān)督管理權的具體表現(xiàn)形式當然也具備合法性，并且是對監(jiān)督管理權行使方式的進一步細化和完善。

另一方面，審判權首先以公權力形式存在，這種公共性決定了它必須遵循“用權受監(jiān)督”的原則。審判權的特性只是考慮監(jiān)督手段和限度的重要因素，而不是否定監(jiān)督的理由。閱核制作為審判權的內部監(jiān)督手段，符合權力治理理念，監(jiān)督手段也符合審判權的運行規(guī)律和特點。正如上文所言，該權力只是一種程序啟動權，院庭長對裁判結果有異議時，只能提請審判委員會或專業(yè)法官會議討論，并無權直接干預、改變裁判結論⑦。院庭長的否定意見并非變相剝奪辦案法官定案權，因為審判委員會經審查之后，并非一定改變裁判結果，而且專業(yè)法官會議的意見僅具有參考性，不具有強制性。

（二）符合“認識反復性”的辯證規(guī)律

毛澤東同志指出：“實踐、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環(huán)往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環(huán)的內容，都比較地進到了高一級的程度。這就是辯證唯物論的全部認識論?！保?］院庭長閱核制對審判監(jiān)督管理活動也是經過反復實踐和認識后，逐漸實現(xiàn)從非理性到理性的轉變。我們認為，之前對審判監(jiān)督管理權的控制型定位與保障型定位的認識是存在偏差的。審判監(jiān)督管理權的存在并不是導致審判權運行出現(xiàn)問題的主要原因，反而是審判權運行中不可或缺的部分，在審判權運行過程中有其獨立發(fā)揮作用的空間。這與我們的國情有關，因為司法活動不僅要實現(xiàn)法律效果，更要實現(xiàn)法律效果與社會效果、政治效果的有效統(tǒng)一。有些案件具有特殊性，對審判經驗、全局性掌控能力以及政治敏感性等有較高要求，這些特殊情況僅靠法官獨立辦案是無法解決的，需要發(fā)揮院庭長的審判監(jiān)督權獨特作用，正如張軍院長所說，我國院庭長具有雙重法定職責，不能與國外法官的權責簡單劃等號［2］。

院庭長閱核制改革對審判監(jiān)督管理權與審判權的關系有了一個正確認識：審判監(jiān)督管理權既存在有效約束審判權規(guī)范行使，提高審判質量和控制審判有序運行的保障功能，也注重在特殊領域的獨特作用。當然，對審判監(jiān)督管理的重視并不是要否認一線辦案法官的辦案主體性與獨立性，而是要求院庭長在尊重法官辦案獨立權的同時，切實有效落實監(jiān)督管理職責。此外，閱核制也是以發(fā)展眼光正確看待司法規(guī)律作用的表現(xiàn)形式。法官的親歷性和獨立判斷是保障案件質量、維護當事人權益的必要條件，但并不是充分條件。司法案件質量除了要求法官的親歷性之外，還需要審判經驗、集體智慧以及對審判全局的掌控，這些是目前普通員額法官無法做到的。隨著信息技術的發(fā)展，司法規(guī)律也不再局限于那種必須“面對面接觸，近距離觀察”的形式。了解案情的方式，已完全超出了單純依靠“五聽”的階段，還包括通過視聽資料、紙質版或電子版的材料等，否則無異于用冷兵器思維考察現(xiàn)代戰(zhàn)爭，導致審判活動落后于時代發(fā)展［3］。而且因各國法治狀態(tài)及法律文化不同，司法規(guī)律的實踐形式也會有所變化⑧。與只注重書面閱卷或只強調辦案法官自身親歷性不同，此次院庭長閱核制改革在結合辦案法官認定的事實和作出的法律判斷基礎上，結合承辦法官的匯報、閱卷以及自身審判經驗和大局意識，即在尊重親歷性的傳統(tǒng)形式基礎上，發(fā)展出親歷性的新表現(xiàn)形式，這也體現(xiàn)出這次改革對司法規(guī)律經過反復認識之后所形成的理性認識。

（三）體現(xiàn)問題意識

習近平總書記在二十大報告中強調，“要增強問題意識，聚焦實踐遇到的新問題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題”⑨，這為解決司法責任制改革中存在的問題提供了根本遵循原則和行動指南。司法責任制改革“還權于法官之后”，因責任追究機制的嚴厲性，導致法官逃避“獨立裁判”現(xiàn)象頻發(fā)，并且因責任機制的落實不到位，法官濫用裁判權，枉法裁判的現(xiàn)象依然未得到有效治理。此外，院庭長“不愿管、不敢管和不會管”的問題突出。最高人民法院將閱核制作為解決上述問題的突破口和重要抓手。

一方面，強調院庭長閱核所有案件，將四類案件的被動識別機制轉換為主動識別機制，有利于院庭長通過閱核方式篩選出需要重點監(jiān)管或關注的案件，可避免實踐中合議庭或獨任法官不報告、超越權限辦案的情形，也是解決四類監(jiān)管案件范圍難以確定、院庭長推脫履行監(jiān)管責任的突破口。另一方面，閱核制將“閱核”作為院庭長行使審判監(jiān)督管理權的具體方式，因“閱核”方式根本區(qū)別于“審批”，可避免被指干預法官獨立辦案的嫌疑，可解決缺乏相應手段而“不知所措”的行權尷尬，同時也可強化對法官行權的事中監(jiān)督，彌補事后追責方式的滯后性和威懾力不足問題。此外，該制度還通過初步明晰的責任劃分機制，切實督促院庭長扎實、認真履行監(jiān)督管理職責，防止不作為、亂作為現(xiàn)象發(fā)生。

閱核制改革是基于司法改革實踐出現(xiàn)的問題而提出的解決方案，以實際問題為改革導向，處于開放、推進的狀態(tài)，彰顯出鮮明的問題意識，而不只是停留在理論層面的“理想國”中。閱核制強化院庭長的職責是為了解決實際問題，而不只是單純?yōu)閿U大權力而擴大監(jiān)督范圍。

四、院庭長閱核制的困境分析

院庭長閱核制改革雖具有正當性基礎，并以提高審判質量和司法公信力為目標，但并不能稱得上“完美”，仍然面臨理論和實踐困境，需要法學界予以高度關注和重視。

（一）理論困境

1. 過分干預法官獨立判斷

因審判委員會是我國訴訟法中法定的審判組織，且在現(xiàn)行司法體制中具備正當性與合理性，導致法官的獨立判斷在一定范圍內受到干預具有相對合理性，而且司法責任制改革將這種干預限定在特殊四類案件范圍內。但院庭長閱核制改革將監(jiān)督范圍和方式擴大到全部案件，雖可以解決院庭長監(jiān)管不力問題，但面臨著過分干預法官獨立判斷的風險。

一方面，院庭長積極主動過分干預審判活動。在閱核制中，院庭長不同意合議庭或辦案法官意見的，有可能利用“建議復議”或者“不在閱核文件上簽字”的方式變相影響辦案法官的獨立判斷。雖然建議復議并不具有強制性，但基于院庭長的領導者身份和所掌握的各類司法資源，合議庭或獨任法官在復議過程中必然會參考院庭長的判斷和意見，從而對獨立判斷產生實質性影響。并且，普通員額法官也缺乏反制院庭長過分干預的手段與方法，導致不得不“采納”院庭長的意見。根據(jù)之前的司法改革教訓，這種方式與2010年司法改革方式如出一轍，學界對“閱核制”將會異化為“審批制”的擔憂不無道理。

另一方面，院庭長“消極”被動過分干預審判活動。這種現(xiàn)象是由辦案法官為避免承擔司法責任，逃避履行法定職責造成的，也是理論和實務容易忽視的地方。經調研，“案件質量終身負責制”和“錯案責任倒查問責制”導致法官消極履職或逃避履職的現(xiàn)象普遍存在。法官在案件審理過程中只要存在爭議或者拿不準的情況，一般都會提請院長啟動審判委員會討論決定。如果將這種司法實踐視為“不合法”或“不合規(guī)”的話，院庭長閱核制實質上將這種逃避依法獨立審判職責的行為“合法化”，辦案法官更有借口和依據(jù)逃避獨立審判，不利于提升法官辦案能力和責任心，加劇了法官的行政依賴思維。院庭長閱核制是否有能力以及如何隔絕辦案法官自下而上主動要求院庭長提前審閱的弊端，確保辦案法官依法獨立履行職責是一個緊迫問題，否則“享受保障，不依法履職”的現(xiàn)象導致提升法官職業(yè)待遇等改革措施便缺少正當性。

2. 忽視訴權保障

院庭長審判監(jiān)督管理權的作用對象是審判權，而審判權賴以存在的基礎是訴權，但在歷次審判監(jiān)督管理改革實踐中，理論和實務未將保障當事人訴權這一問題納入審判監(jiān)督管理改革的理論體系研究之中［4］，本次閱核制改革也不例外。首先，在院庭長對案件提出“建議復議”要求，且辦案法官可能改變事實認定或法律適用時，根據(jù)程序正義要求，這種情形辦案法官應聽取當事人對雙方的意見，特別是在刑事案件涉及被告人的定罪量刑時，當事人的程序參與權更應得到保障，但閱核制改革并未對此作出明確規(guī)定。其次，在案件經過審判委員會討論或在審判委員會討論時，是否應保障當事人和（辯護）律師的知情權以及參與權也未明確。雖然法官專業(yè)會議和審判委員會僅就法律適用問題進行討論，但法律問題并非法官專屬權力的領域，也應受到當事人訴訟權利的制約［5］。法官在作出法律判斷時同樣需要聽取當事人的意見，這也是刑事訴訟設立相對獨立量刑程序的目的所在。此外，經閱核的案件是否要在最后裁判文書中署名，以此保障當事人的知情權也沒有涉及。最后，當事人的救濟權可能被不當削弱。院庭長在承擔閱核職責的同時還具有監(jiān)督法官行為的職責，在因實質參與到案件并承擔相應司法責任時，能否理性對待當事人針對法官違法審判行為的投訴存在疑問。

庭審實質化改革和加強當事人訴訟權利保障力度是本輪司法體制改革的重要內容，如果不允許當事人參與到閱核程序中，上述改革成果會被逐漸消解，閱核制的正當性也會受到質疑。實質上，院庭長閱核制相當于該法院內部的“二審程序”，只有關注訴權保障，才能避免異化為之前的審批制。而且，提升裁判質效固然是閱核制改革的目標，但審判質量的評價主體在于人民，在于當事人和社會公眾。如果忽視這個問題，審判監(jiān)督管理制度設計有可能無法實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標。因此，如何強化訴權保障應成為當前院庭長閱核制改革亟待研究和考慮的一個重大理論問題。

（二）制度困境

1. 影響司法改革系統(tǒng)性、協(xié)調性

當前司法改革已進入深水區(qū)，應更加注重司法責任制改革與各項訴訟制度改革之間的協(xié)調性和整體性，使各項舉措銜接配套，并相互支撐，以更好發(fā)揮疊加聚合效應，確保改革任務落地生根［6］。但目前閱核制改革似乎偏離了改革的整體性與協(xié)調性要求。首先，院庭長閱核制實際擴大了審判委員會的受案范圍。為兼顧“讓審理者裁判”和中國審判實際情況，司法責任制改革將審判委員會受理案件的范圍限縮在特定范圍內。而閱核制實際上賦予了院庭長自主解釋和判斷案件是否符合特定范圍的權力，在院庭長遇到稍微復雜的案件或者出于規(guī)避風險等考慮時，會盡量把有爭議但不屬于特定范圍的案件提交審判委員會決定，這與司法責任制改革的初衷相悖。

其次，院庭長對所有案件進行閱核違背了“優(yōu)化司法職權配置”目標。例如，為節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，刑事訴訟法增設速裁程序和認罪認罰從寬制度，以保障刑事案件能夠快速分流，緩解案多人少壓力。而閱核制卻要求院庭長對所有案件進行閱核，不僅導致案件處理的效率降低，并且加重了院庭長的壓力，不符合優(yōu)化司法職權配置的要求。

最后，違背庭審實質化改革的要求。在刑事訴訟中，庭審實質化一方面要求法官貫徹親歷性和直接言辭原則；一方面要求保障辯護人的訴訟權利。雖然司法規(guī)律在信息化時代的含義得到了發(fā)展，不再拘泥于“面對面”的形式，但保障當事人的程序參與權、聽取當事人的意見依舊是庭審實質化的核心，而且閱核制忽視了訴權保障，同樣也有違庭審實質化要求。

2. 模糊權責界限

司法責任制改革通過劃定審判權與審判監(jiān)督權的邊界，初步建立了“誰行使權力誰負責”的機制。而目前的閱核制改革的“一攬子授權”打破了已逐漸清晰的權責邊界并為轉移辦案責任提供了空間。首先，閱核制劃定的責任分擔體系缺乏科學性。一方面，在辦案法官與院庭長或法官會議意見有沖突時，辦案法官陷入兩難境界：如果不同意“閱核建議”，裁判文書無法頒布；如果同意“閱核建議”但當案件出錯時，卻又可能要分擔相關司法責任。這對于辦案人員來說是非常不公平的，無端成為院庭長閱核行為的“責任背書人”。另一方面，閱核制所劃定的責任承擔對院庭長來說也有失公允。院庭長并不直接參與案件的審理，獲得案件信息并不充分，且因辦案精力和辦案數(shù)量有限，基本上對簡單案件的閱核力度要小于重大案件。如果院庭長因“閱核同意”而需承擔主要責任的話，實際上是將員額法官應承擔的部分責任“轉嫁”給院庭長，不符合“權責適當”原則。

其次，閱核制會加劇“轉移辦案責任”現(xiàn)象。閱核制實質上是加重了院庭長的監(jiān)督管理責任，院庭長大概率會將有爭議的案件提交審判委員會，從而轉移風險。如上文所言，閱核制為辦案法官轉移風險提供了“合法化”的路徑，這便又回到“人人有責，但人人又不負責”的局面。

最后，閱核制會進一步導致司法責任追究機制難以落實。閱核制使得院庭長與每個案件存在“利害關系”，如果對法官啟動法官懲戒程序，在很大程度上也意味著院庭長也要承擔被追責的風險。因此，院庭長出于自身利益考慮，很難主動去啟動該程序，最終導致“司法責任”只能成為紙面上的責任，無法落實。

3. 審判質效難以評估

雖然院庭長的經驗確實有利于提升審判質量，但在閱核全部案件的背景下，能在多大程度上提高案件質效是很難進行評估的。案件質效包括質量和效率兩個方面。在閱核制背景下，院庭長如果對所有案件進行閱核，案件處理效率肯定會有所降低。此外，雖然經院庭長閱核的案件，其上訴率、改判率有所下降，但案件質量評價是有多種評價角度的，包括是否得到當事人認可，是否有利于被告人的改造等，很難說經院庭長閱核的判決就比原法官判決更能提高司法公信力［7］。而且院庭長的“閱核”并不比作為辦案成員直接參與案件審理在提高審判質效方面更有效。并且，案件質量下降是由多方面因素造成的，與法官能力、素質不強，程序糾錯機制失靈以及責任追究落實不到位等有關，不完全是因為院庭長審判監(jiān)督職責的欠缺。院庭長的監(jiān)督管理職責雖能起到一定作用，但能否起到關鍵作用需要仔細論證。

五、閱核制改革跳出審判監(jiān)督管理

問題循環(huán)的路徑分析

雖然閱核制改革再次進入“放權”循環(huán)具有正當性和必要性，但因制度設計不完善，仍然面臨再次異化為“審批制”的風險。我們認為，跳出審判監(jiān)督管理權“歷史周期律”的關鍵在于樹立新的理念，明確界分閱核制背景下的權責配置問題并完善相關配套措施。

（一）理念更新

1. 樹立“以人民為中心”的審判監(jiān)督管理理念

從院庭長審判監(jiān)督管理的歷史發(fā)展來看，審判監(jiān)督管理實踐僅聚焦于法院內部院庭長與法官之間的職權配置，很少考慮利用訴權這一外部力量制約審判權和審判監(jiān)督管理權，無法突破“過分干預司法活動”和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的理論障礙。其實，不論是院庭長的審判監(jiān)督管理還是法官獨立辦案，最終目的都是解決糾紛，提高審判質效，達到讓人民滿意的程度。因此要破解審判權“一管就死、一放就亂”的死局，就必須拓寬視角，樹立“以人民為中心”的監(jiān)督管理理念，即引入訴權，依靠人民監(jiān)督。民主監(jiān)督方式符合司法規(guī)律和原理，既可以避免院庭長濫用監(jiān)督管理權，把“權力關進制度籠子里”，也可以真正提升一線辦案人員的辦案能力，擺脫“一線不行就加強二線，二線又反過來降低一線能力”的惡性循環(huán)。

“以人民為中心”的司法理念在院庭長閱核制中體現(xiàn)為三項基本原則。首先，要求院庭長以保護和保障人權和公民權利為目的。院庭長在行使審判監(jiān)督管理權的過程中，做出影響當事人權益的決定時，要充分保障當事人的知情權、參與權及發(fā)表意見權等程序性權利。其次，院庭長要保證辦案人員公正司法。公平正義是法治追求的價值目標，“如果人民群眾通過司法程序不能保障自己的合法權利，那司法就沒有公信力，人民群眾也不會相信司法”［8］。院庭長對辦案人員存在的違法行為，應當依法追究其司法責任，保障當事人獲得訴權的渠道暢通。并且，院庭長要確保當事人權利保障的平等性和對等性。特別是在刑事審判程序中，被告人作為弱勢一方，應強化對其權利保障的力度，維持控辯雙方的實質平等。最后，要把“案結、事了、人和”作為重要目標，積極回應人民群眾的新要求新期待，做好群眾工作，推動糾紛實質性化解［9］。群眾工作對院庭長閱核制的要求不只是院庭長在開展工作時踐行群眾路線，也意味著在制度完善和司法資源配置上要關注群眾需求。

2. 樹立“法律思維模式”的監(jiān)督管理理念

院庭長閱核制實質上是落實法院領導干部職責的措施，是“抓住領導干部這個關鍵少數(shù)”的具體表現(xiàn)。將“法律思維模式”的基本原理根植于院庭長閱核制改革中，是通過審判監(jiān)督管理制度培養(yǎng)整個法官職業(yè)群體崇尚法治精神的最佳路徑。目前法院的審判監(jiān)督管理改革實踐陷入了“自說自話”的困境，當前最需要的就是要善于運用法律思維和方式提升審判監(jiān)督管理工作、化解社會矛盾的能力。院庭長只有在整個監(jiān)督過程中樹立“法律思維模式”，強化其規(guī)則思維、程序思維，才能克服“長官思維”，采用更加契合司法規(guī)律的方式指導、監(jiān)督和尊重審判行為，才能避免再次陷入行政化層級審批管理思維模式的陷阱。所以，搞好審判監(jiān)督管理工作的關鍵不在于相關規(guī)則和技術有多完善，而在于與司法規(guī)律的契合度有多高［10］，否則只能走向科學的反面。

“法律思維模式”對院庭長審判監(jiān)督管理的要求體現(xiàn)在三個方面：一是院庭長在閱核過程中，要嚴格遵守程序要求，尊重合議庭或辦案法官的裁判權，改變對案件進行直接指導的做法，強化通過相關組織行權的意識。院庭長通過組織化行使審判監(jiān)督管理權限時，應注重貫徹“三方組合的裁判邏輯”，即要保障控辯雙方的參與及發(fā)表意見的權利。二是要正確看待審判監(jiān)督管理的作用。院庭長的審判監(jiān)督管理是為了促進審判工作，而不是代替審判。司法質量和司法公信力的提升主要靠司法的基礎性工作來保障，即要通過一線辦案法官的能力、素質以及責任心來實現(xiàn)［11］。一線法官是貫徹落實程序法和實體法的第一道防線，對案件形成的心證和判斷以及對當事人的需求理解要比任何監(jiān)督管理者更準確。所以院庭長在審判監(jiān)督管理中應始終注重增強一線辦案法官責任心和榮譽感，保障審判權有效行使，而不應削弱其辦案積極性，更不能成為他們規(guī)避辦案職責的方式。三是正確看待法律裁判不統(tǒng)一和二審發(fā)改率上升問題。審判權作為一種判斷權，因法官的法律水平、經驗以及案件本身差異等因素導致裁判結果有所差異，這是由司法規(guī)律決定的正?，F(xiàn)象。發(fā)改率上升在一定程度上表明了審級制度的監(jiān)督和糾錯功能的有效發(fā)揮。因此，院庭長在監(jiān)督管理時應充分認識到這一點，否則會導致辦案法官機械裁判，不敢運用裁量權。

（二）制度改造

1. 明確院庭長的閱核范圍

院庭長閱核“全部案件”，既無必要，也不可行，還因無親歷性缺乏正當性，所以必須限定其閱核的案件范圍。我們認為，應根據(jù)審判組織和構成審判組織的法官人數(shù)來確定閱核范圍。首先，由獨任法官審理的案件不應該屬于院長和庭長閱核的范圍。此類案件法律關系簡單，事實爭議不大，大多適用簡易程序或速裁程序審理，由法官獨立裁判可以實現(xiàn)案件繁簡分流之目的，也有利于優(yōu)化司法職權配置，使得院庭長有更多精力和時間處理重大疑難案件。其次，由三人組成合議庭審理的案件（不包括院長、庭長參見的合議庭），應由庭長進行閱核。合議庭審理的案件一般采用普通程序，涉及的案件事實或法律關系比較復雜，此時庭長進行閱核，可利用審判經驗保障案件不會出錯，確保裁判統(tǒng)一。最后，庭長參與的三人或七人合議庭審理的案件（不包括院長），院長應履行閱核職責。針對前一種情形，應當由院長進行閱核，可以避免庭長“做自己案件法官”的不利影響，保證程序正義，防止閱核流于形式。后一種情形由院長閱核，則是因為此類案件屬于“重大案件”的范疇。

此外，由院庭長參與的合議庭以及審判委員會審理的案件不屬于閱核制的審查范圍。院庭長作為審判者參與此類案件審理的行為本身，就是在以符合司法規(guī)律的方式行使審判權，要比作為審判監(jiān)督管理者更能保障案件質量。我們認為，這種以審判組織的不同確定院長、庭長閱核的范圍，既可以解決之前四類案件范圍不明確的弊端，也可以準確落實院庭長的監(jiān)督管理職責，并減輕院庭長的閱核壓力。

2. 明確院庭長閱核內容、監(jiān)督手段和流程

（1）限定閱核內容

院庭長能否介入事實認定和法律適用這兩類“核心問題”，一直是理論界評判審判監(jiān)督管理權是否過分干預審判權的標準。根據(jù)相關報道，在閱核制中，院庭長閱核內容完全覆蓋審判內容⑩，實質是對審判活動的完全控制，缺乏理論正當性，并損害法官的判斷權和自由裁量權。因此，應限縮院庭長的閱核內容，將閱核內容限定在程序事項以及法律適用方面。法律問題較事實認定而言，對親歷性、直接言辭原則的要求并不強烈，故將法律適用問題作為閱核內容可以減少理論爭議，也可實現(xiàn)維護法律統(tǒng)一適用目標11。關于事實問題應交由辦案法官來認定，對事實問題的糾正應當通過審級制度進行。當然上述情況也存在例外，根據(jù)刑事訴訟或民事訴訟的規(guī)定，已發(fā)生法律效力的裁判文書在事實認定存在錯誤的，院長有權提交審判委員會討論決定。因此，對于院長需要介入事實認定的特殊情形，應當嚴格以法律、司法解釋的明確規(guī)定為前提［12］。

（2）完善閱核的監(jiān)督手段

首先，院庭長閱核方式中應摒棄“建議復議”方式，在不同意辦案法官意見時應直接啟動專業(yè)法官會議或審判委員會審查程序?！敖ㄗh復議”方式為院庭長干預法官獨立判斷，濫用審判監(jiān)督權創(chuàng)造了條件，容易使閱核制異化為之前的“審批制”，應當拋棄。其次，對于庭長閱核的案件，不同意辦案法官意見的，只能將案件提交專業(yè)法官會議討論，不得提交審判委員會。這種方式可避免過于擴大審判委員會的審查范圍，與審判委員會改革目標保持一致。最后，對于院長閱核的案件，可根據(jù)案件情況提交專業(yè)法官會議或審判委員會決定。但當案件不屬于審判委員會審查的范圍時，院長將案件提交專業(yè)法官會議審查后，無論辦案法官是否采納會議提出的意見，院長不得再次將案件提交審判委員會，應在相應文件上注明閱核意見，且允許辦案法官發(fā)布裁判結果12。一是可以限制審判委員會的審查范圍，二是可提高內部程序流轉效率，也可避免院長利用審判委員會實現(xiàn)特定不當目的，同時也能保障法官的獨立裁判權。

（3）統(tǒng)一閱核的流程規(guī)范

院庭長閱核制的流程規(guī)范大致分為三部分，包括啟動流程、審查流程和處理流程。關于閱核制的啟動程序，辦案法官應根據(jù)閱核范圍主動將案件裁判結論提交院庭長。此外，審查流程分為兩部分：一方面應由專門的院庭長進行閱核，并將該部分院庭長的行政職責交由其他主體行使。這可確保院庭長有精力、有能力履行閱核職責。同時還應根據(jù)案件所屬領域，將閱核任務分配給相應院庭長，確保閱核的專業(yè)性和質量。另一方面，院庭長可通過聽取匯報或審查裁判文書等方法履行閱核責任。需注意的是，院庭長如果通過旁聽方式履行職責時，不得對辦案法官發(fā)表傾向性意見，否則有干預獨立審判之嫌。

最后，閱核后的處理流程也應當予以細化和規(guī)范。如閱核文書格式、內容結構、處理意見等內容應當格式化、規(guī)范化，而且每一項處理流程和結果均應留痕，做到有跡可查。例如，院庭長不同意法官裁判意見時，應出具書面理由。綜上，統(tǒng)一、明確的閱核流程可防止各地法院各行其是，保障院庭長行權的規(guī)范化和透明化。

3. 強化訴權保障力度

注重訴權保障是院庭長閱核制跳出審判管理問題循環(huán)的關鍵，也是防止濫用權力、貫徹“三方構造”的重要方式。我們認為，應從三個方面強化訴權保障。其一，在案件屬于院庭長閱核范圍時，辦案法官應提前告知當事人（包括公訴人）。這可以保障當事人知曉案件審理的具體流程。其二，在院庭長決定啟動專業(yè)法官會議或審判委員會程序時，法律應保障當事人（包括律師）的知情權、參與權和發(fā)表意見權等權利。具體而言，辦案法官應提前告知專業(yè)法官會議或審判委員會的具體組成人員，保障申請相關成員回避的權利，并且允許雙方當事人以參與會議或書面形式發(fā)表相關意見。其三，要保障當事人向院長或庭長申請救濟的權利，認真對待當事人的訴求，并及時予以反饋相應處理結果。

4. 優(yōu)化責任劃分和追究機制

明確的責任劃分機制和科學的責任追究機制是防止院庭長濫用監(jiān)督管理權的重要保障，也是建立防止法官自下而上請示閱核“防火墻”的重要舉措。首先，在合議庭全面、如實報告案件情況，院庭長閱核同意時，如果案件法律適用問題出現(xiàn)錯誤，院庭長和辦案法官均應承擔司法責任；如果案件事實認定出現(xiàn)錯誤，只有辦案法官承擔責任。如上文改革設想，院庭長只對法律適用問題進行閱核，根據(jù)“權責一致”要求，院庭長只在法律適用錯誤時承擔責任。如果案件因事實認定錯誤導致法律適用錯誤，則院庭長不承擔任何責任。其次，經專業(yè)法官會議討論后，辦案法官修改裁判結論，院庭長閱核同意時，案件出現(xiàn)錯誤時，仍然按照上述方式處理。因為案件最終的判斷權和裁決權仍由辦案法官行使，辦案法官應當對案件負主要責任，院庭長只在職責范圍內承擔相應責任。最后，經審判委員會討論決定后案件出錯的，根據(jù)決定規(guī)則，追究相應委員的責任，院長應承擔主要責任。在此加重院長的責任，一是因為院長沒有把好責任關，二是可以防止院長為逃避責任而將案件推給審判委員會，同時也可提高院庭長拒絕辦案法官主動申請閱核情況的發(fā)生。

在責任追究方面，不應由院長掌握懲戒程序的啟動決定權，應視情況而定。一方面，關于獨任法官辦理的案件和由庭長閱核的案件，相關責任追究程序的啟動權由上級法院決定；另一方面院長閱核的案件出現(xiàn)錯誤時，應由省一級法官懲戒委員會啟動責任追究程序13。院長因閱核案件而與案件結果產生利害關系，在案件發(fā)生錯誤時，出于維護自身利益考慮，很難主動啟動責任追究程序。而且，院長作為法院的主要負責人，為維護法院整體利益，也很難主動去啟動針對法院內容辦案人員的責任追究程序。因此，把責任追究權上交上級法院或法官懲戒委員會可避免“自查自糾”的缺陷，保證司法責任得以落實，防止出現(xiàn)權力濫用現(xiàn)象。

（三）配套深化

提高審判質效和司法公信力的目標需要審判權運行機制和司法管理體制等各方面改革措施的協(xié)調配合才能實現(xiàn)。因此，必須以綜合配套思路解決配套舉措不完善的突出問題，為改革提供客觀化的依托和載體，展現(xiàn)看得見、摸得著的改革成效。

1. 優(yōu)化績效考核指標

首先應避免“唯數(shù)據(jù)論”的做法，注重定性分析。數(shù)據(jù)雖然在一定程度上能反映法官的辦案水平和能力，但辦案過程需要法官發(fā)揮主觀能動性，并不能完全以數(shù)字化的形式呈現(xiàn)，因此應注重對法官主體的評價，而不是拘泥于數(shù)據(jù)。其次，合理設置考核指標，建議弱化上訴率、發(fā)改率等不符合司法規(guī)律指標的比值，將遵守訴訟法程序規(guī)定的情況納入考核范疇，以提升法官的程序意識。最后，引入外部評價主體，搭建意見征詢平臺。把當事人和律師對法官的意見、評價作為考核的重要參考內容，不但能督促法官認真辦案，提高審判質效，也體現(xiàn)了司法的人民性，提升法院評價的社會認可度。

2. 改造分案制度。

目前“以隨機分案為主，指定案件為輔”的分案制度未能實現(xiàn)司法資源優(yōu)化的要求，忽視了法官的辦案領域、能力和經驗。因此，為提升審判專業(yè)化要求、并結合我國法官實際情況，可設置“以專業(yè)化為主、指定案件為輔”的分案方式。專業(yè)化分案是指根據(jù)法官及各審判庭的專業(yè)領域分配案件。這種分案方式可實現(xiàn)優(yōu)化審判資源目標，解決人案不匹配矛盾，讓“更專業(yè)的人做更專業(yè)的事”，同時也可統(tǒng)一相關類案的裁判尺度，確保審判質量和效率。指定案件為輔，是指院長將重大、疑難復雜案件交給審判經驗豐富，且專業(yè)性強的辦案團隊審理，保證這類案件法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一，并且指定案件方式會優(yōu)先考慮將具有豐富經驗的院庭長作為審判主體，可進一步落實院庭長辦案常態(tài)化機制，使院庭長以更符合司法規(guī)律的方式提高審判質效。

3. 完善法官責任追究機制

科學合理的法官責任追究制度是有效約束法官行為，提高審判質效的重要方式。一方面，完善法官司法責任認定標準，即建立“以法官不當行為為中心，錯案結果為補充”的法官責任標準體系。該體系可以規(guī)范法官的司法行為，提升法官的程序意識，以程序公正促進實體公正［13］。此外，責任追究程序的合理與否是直接關系法官司法責任能否有效落實的關鍵。因此，應完善法官懲戒制度的啟動程序，將啟動權交由法官懲戒委員會，確保責任追究程序的正常啟動；并構建司法化的責任追究程序，確保當事法官的參與權、發(fā)表意見權及救濟權等權利，提升責任追究的正當性。另一方面，應構建法官責任豁免體系，明確法官責任豁免的情形，讓法官感受到被尊重。

六、結" 語

院庭長閱核制是提高審判質效和司法公信力的重要保障，也是壓實院庭長審判監(jiān)督管理責任的重要手段。但目前亟需高度警惕的問題是如何使院庭長閱核權跳出之前審判監(jiān)督管理權的問題循環(huán)，避免院庭長審判監(jiān)督管理權再次凌駕于審判權之上。此外，應清楚認識院庭長和其審判監(jiān)督管理權的局限性。院庭長無法代替辦案一線法官，其審判監(jiān)督也無法代替訴訟制約，過分強調“審判監(jiān)督管理權”不是長久之計，也不利于審判權運行機制的健康、可持續(xù)發(fā)展。審判監(jiān)督管理權的發(fā)展歷程已證明，訴訟外的力量如果不是通過訴訟制度發(fā)揮作用，所造成的損失遠大于獲得的有限收益。因此，我們應清楚意識到，提高審判質效和司法公信力的根本之道在于完善訴訟制約方式，即在訴訟程序之內尋求解決方案。例如激活審級制度、加強訴權制約和完善裁判說理制度等，鑒于文章篇幅所限，不再詳細展開論述。

注釋：

① 《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第24條明確規(guī)定：院庭長僅對“特定四類案件”直接行使監(jiān)督管理權；不同意法官或合議庭的意見時，不得直接改變，可以決定將案件提交專業(yè)法官會議或審判委員會。而大法官研討會上所提出的閱核制規(guī)定，庭長原則上要對“四類案件”之外的其他案件進行“閱核”，院領導要對重大案件“閱核”。院庭長的監(jiān)督管理方式增加了“可以建議復議”這一方式。參見孫航：《一堂課，把“審判管理現(xiàn)代化”講明白》，載《人民法院報》，2023-09-10。

② 此處的收權是指審判監(jiān)督管理權范圍的縮減，放權是指審判監(jiān)督管理權的擴張。

③ 歷史周期律一詞經常用于政治領域，通常指政權反復更替的現(xiàn)象。本文所談到的歷史周期律專指審判監(jiān)督管理權產生的“一放就亂，一管就死”的現(xiàn)象。

④ 本文從狹義層面討論“審判監(jiān)督管理”，即只針對審判事務的監(jiān)督管理，不包括對行政事務和與審判事務無關的監(jiān)督管理等內容。2013年之前，法院改革采用的是“審判管理”概念。但司法責任制改革提出之后，因“管理”一詞固有的屬性與“司法去行政化”改革目標相悖，黨的各類文件中開始使用“審判監(jiān)督和管理”，并且2017年《關于落實司法責任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》正式提出“審判監(jiān)督管理權”。因此本文將通篇使用“審判監(jiān)督管理”一詞。

⑤ 這里的限縮專指院庭長以行政領導身份干涉裁判的方式，不包括他以審判員身份參與審判，后者反而是加強了，根據(jù)相關規(guī)定，院庭長每年以審判者辦案的數(shù)量是有要求的。

⑥ 如龍宗智將審判監(jiān)督權的現(xiàn)實合理性歸為法官素質、統(tǒng)攬性的國家體制、能動司法和我國特有的“責任在法院，壓力在院長”的責任格局等。詳細內容參見：龍宗智：《審判管理：功效、局限及界限把握》，載《法學研究》，2011年第4期，第31頁；龍宗智，孫海龍：《加強和改善審判監(jiān)督管理》，載《現(xiàn)代法學》，2019年第2期第43頁。

⑦ 閱核制與審批制存在實質區(qū)別，后者具有實質干預法官獨立辦案的性質，而前者并不具備這種實質性。但為防止閱核制異化為審批制還需要相應配套措施的完善，不過此種異化風險并不能否認閱核制的正當性。

⑧ 本文在此處并不是要否定對法官親歷性的要求，而是認為在此基礎上，這種“親歷性”可以因信息化的發(fā)展和各國司法實踐狀況不同而有更多的表現(xiàn)形式。

⑨ 具體內容參見二十大報告。

⑩ 可以對程序、事實認定、法律適用、裁判結果、文書格式和案件質量等方面進行審查。參見魏濤：《閱核制，是強化責任監(jiān)督的一道“關口”》，載《人民法院報》，2023-10-29。

? 但院庭長在閱核法律適用問題時仍然應保障當事人的參與權和發(fā)表意見權。此部分內容將放到“3.強化訴權保障力度”部分進行詳細論述。

? 此種情形也同樣適用于庭長閱核案件。在庭長將案件專業(yè)法官會議后，無論辦案法官是否采納相關建議，庭長均應允許辦案法官發(fā)布裁判文書，只需在閱核文件上注明意見即可，此時的閱核意見不具有強制性。

13 在追責事由屬于監(jiān)察機關受理時，則應當由監(jiān)察機關追究責任，此處所講的責任追究專指屬于法院內部追責。

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責任編輯：鄭曉艷

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