徐紹湉

（中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038）

一、研究背景和問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)的糾紛調(diào)解體系主要包括司法調(diào)解制度、人民調(diào)解制度、仲裁調(diào)解制度及行政調(diào)解制度四種制度形式，而公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的治安調(diào)解屬于行政調(diào)解的范疇[1]。根據(jù)我國(guó)公安部于2007 年印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》，治安調(diào)解是由公安機(jī)關(guān)主持協(xié)助糾紛當(dāng)事人解決爭(zhēng)議，以此處理治安案件的一種活動(dòng)。近年來(lái)，矛盾糾紛逐漸增多，并呈愈加復(fù)雜之勢(shì)，同時(shí)在我國(guó)“厭訴”“和為貴”等文化的影響下，其中大部分會(huì)被引上調(diào)解的道路。作為一種制度性的存在，治安調(diào)解承擔(dān)公安機(jī)關(guān)化解基層矛盾糾紛，防止矛盾轉(zhuǎn)化并實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的功能。治安調(diào)解日益成為公安機(jī)關(guān)處理治安案件的重要方式，也變?yōu)楣矙C(jī)關(guān)的日常工作內(nèi)容之一[2]。然而，在治安調(diào)解實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)效果不佳的現(xiàn)象，如各方主體之間的沖突使治安調(diào)解難以進(jìn)行，民警調(diào)解的不規(guī)范與低效率使治安調(diào)解難以達(dá)到應(yīng)有的矛盾糾紛化解效果等。這不僅違背治安調(diào)解的制度精神，削弱治安調(diào)解的成效，同時(shí)也降低公安機(jī)關(guān)的工作效率，浪費(fèi)警力資源，使得部分治安案件走進(jìn)“死胡同”，形成治安調(diào)解的困境，進(jìn)而對(duì)社會(huì)的治安秩序造成損害。本文聚焦于治安調(diào)解的過(guò)程，探索目前治安調(diào)解中存在的困境，并在此基礎(chǔ)上提出破解對(duì)策。

二、治安調(diào)解困境的現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，治安調(diào)解的預(yù)期成效是幫助當(dāng)事人解決爭(zhēng)議、化解矛盾。這些在實(shí)踐中難以達(dá)到的效果促使了治安調(diào)解困境的產(chǎn)生，現(xiàn)階段治安調(diào)解的困境主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）雙方當(dāng)事人難以讓步

治安調(diào)解中雙方當(dāng)事人互不相讓而導(dǎo)致調(diào)解陷入僵局的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，實(shí)踐中雙方互不讓步主要是由于難以對(duì)利益的分配達(dá)成共識(shí)。以一次真實(shí)發(fā)生的治安調(diào)解為例，當(dāng)事人雙方就“砸車(chē)致汽車(chē)損壞”的賠償金額問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不休，砸車(chē)的一方主張根據(jù)市場(chǎng)價(jià)賠償，而受損的一方則主張明顯不合理的高價(jià)賠償，任憑民警如何勸說(shuō)也難以達(dá)成一致，調(diào)解無(wú)法順利展開(kāi)，最終由民警對(duì)砸車(chē)人進(jìn)行行政拘留處理。在本案中，雙方當(dāng)事人及民警皆同意調(diào)解，然而卻因雙方當(dāng)事人對(duì)利益分配不能達(dá)成共識(shí)致使治安調(diào)解工作難以繼續(xù)，已進(jìn)行的工作同樣歸于無(wú)效，不僅浪費(fèi)雙方的時(shí)間精力，且加劇矛盾。這是治安調(diào)解實(shí)踐中民警反映最多的一類(lèi)問(wèn)題。

（二）警民關(guān)系不夠和諧

警民關(guān)系不夠和諧而使調(diào)解無(wú)法順利進(jìn)行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在治安調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人經(jīng)常會(huì)對(duì)調(diào)解民警產(chǎn)生誤解而情緒激動(dòng)，有時(shí)會(huì)以偏激性語(yǔ)言質(zhì)疑民警的工作甚至施以威脅，此時(shí)民警便難以按照常規(guī)的方式繼續(xù)進(jìn)行調(diào)解，往往會(huì)改變調(diào)解策略，例如聯(lián)系當(dāng)事人的親朋好友對(duì)其加以規(guī)勸，其中無(wú)奈放棄調(diào)解工作的也不在少數(shù)。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步走訪發(fā)現(xiàn)，基層民警普遍反映警民關(guān)系不夠和諧是當(dāng)前警務(wù)中的一個(gè)重要現(xiàn)象，認(rèn)為這種不和諧對(duì)“以自治精神為基礎(chǔ)”的治安調(diào)解制度造成極大損害，并加大調(diào)處難度。

（三）調(diào)解過(guò)程隨意

民警調(diào)解過(guò)程的隨意性同樣會(huì)削弱調(diào)解效果。一方面體現(xiàn)為部分民警將治安調(diào)解視為一種“附加工作”，以自身立場(chǎng)進(jìn)行調(diào)解工作，忽視當(dāng)事人的訴求，難以達(dá)到應(yīng)有的矛盾化解效果，還會(huì)導(dǎo)致警民關(guān)系產(chǎn)生裂隙。另一方面體現(xiàn)為調(diào)解的程序規(guī)范性，尤其在證據(jù)材料的保存方面。民警一旦認(rèn)為案件“可以調(diào)解處理”，就會(huì)忽視對(duì)相關(guān)證據(jù)的及時(shí)固定與提取，當(dāng)調(diào)解雙方各執(zhí)一詞，調(diào)解不成轉(zhuǎn)移為處罰程序后也會(huì)因證據(jù)的缺失而難以處理。同時(shí)，與治安處罰案卷動(dòng)輒數(shù)十頁(yè)相比，治安調(diào)解案卷通常只有簡(jiǎn)單的兩三頁(yè)，大部分案卷的證據(jù)清單都較為簡(jiǎn)略。很多現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解案卷僅有派警單與調(diào)解協(xié)議書(shū)，程序調(diào)解案卷缺少監(jiān)控記錄和證人證言。以上種種皆反映治安調(diào)解過(guò)程的隨意性確有存在。

（四）民警調(diào)解效率難以保障

民警調(diào)解效率是制約治安調(diào)解成效的重要因素。民警調(diào)解效率難以保障有兩方面原因：首先部分民警對(duì)治安調(diào)解態(tài)度消極，認(rèn)為調(diào)解是一件“吃力不討好”的事。尤表現(xiàn)為當(dāng)事人態(tài)度激烈時(shí)，部分民警會(huì)結(jié)束調(diào)解程序，給予當(dāng)事人處罰或告知當(dāng)事人通過(guò)其他途徑解決。其次，表現(xiàn)為一些民警調(diào)解能力的缺失。部分民警急于解決表面糾紛，忽視矛盾的根本原因，深入調(diào)解后又會(huì)望而卻步，將當(dāng)事人的矛盾推給其他部門(mén)解決。這些民警不僅缺失明確核心糾紛的能力，也不具有復(fù)雜糾紛的解決能力。

三、治安調(diào)解困境的產(chǎn)生根源

治安調(diào)解困境的產(chǎn)生，本質(zhì)上是作為制度目的的矛盾化解效果受到了制約。因此，若進(jìn)一步探究該困境的產(chǎn)生根源，便要從這一特定的場(chǎng)域入手，分析矛盾難以化解的原因。

（一）當(dāng)事人間價(jià)值觀的沖突

首先，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)道德依賴弱化，再加上消費(fèi)主義文化的刺激以及利益分配格局的重塑，人們的價(jià)值取向也更多地表現(xiàn)為自我、趨利、金錢(qián)至上，進(jìn)而產(chǎn)生利益博弈的矛盾。其次新興的社會(huì)各階層都處于發(fā)育階段，加之多元利益群體的需求，各階層間也往往會(huì)積累大量的矛盾[3]，為價(jià)值觀沖突提供了土壤。以上矛盾都可能在治安調(diào)解這一具體的時(shí)空?qǐng)鲇蛳码S著當(dāng)事人的相互接觸而外顯化爆發(fā)，塑造成當(dāng)事人互不相讓的特有行為邏輯。這種情況在治安調(diào)解工作中較為普遍，民警面對(duì)雙方當(dāng)事人的激烈對(duì)抗時(shí)往往“難以插上嘴”，治安調(diào)解進(jìn)展緩慢。此現(xiàn)象本質(zhì)為雙方當(dāng)事人價(jià)值觀的博弈和沖突。即便當(dāng)事人將之深埋于心而保持沉默，矛盾的存在本身也在其心中留下了一個(gè)“過(guò)不去的坎”，從而降低了治安調(diào)解矛盾消弭效果。

（二）當(dāng)事人間對(duì)抗情緒的轉(zhuǎn)移

治安調(diào)解旨在讓雙方當(dāng)事人自愿化解矛盾糾紛，因此對(duì)當(dāng)事人“意思自治”原則的保證便成為應(yīng)有之義。在這一模式下，不同于執(zhí)法審判中公權(quán)力具有天然的強(qiáng)制性和威懾力，各方處于一種權(quán)力對(duì)稱的關(guān)系格局，區(qū)別于傳統(tǒng)的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，治安調(diào)解中當(dāng)事人與民警間往往會(huì)產(chǎn)生新的互動(dòng)情緒和行為[4]。加之民眾對(duì)于警務(wù)工作和民警處理問(wèn)題的隔膜，使得民眾在預(yù)期利益受損后往往會(huì)傾向于懷疑民警的公正性。這樣治安調(diào)解過(guò)程中當(dāng)事人間的對(duì)抗情緒便轉(zhuǎn)移到民警身上，表現(xiàn)為警民關(guān)系的不和諧，進(jìn)而使治安調(diào)解難以順利進(jìn)行，產(chǎn)生治安調(diào)解困境。

（三）治安調(diào)解制度供給不足

現(xiàn)行的治安調(diào)解制度供給不足，缺乏對(duì)民警調(diào)解行為的保障，從而制約治安調(diào)解的效果。一方面體現(xiàn)為治安調(diào)解的監(jiān)督考核制度不夠完善，民警缺乏調(diào)解的動(dòng)力與約束力，部分民警會(huì)出現(xiàn)調(diào)解態(tài)度消極和隨意化的表現(xiàn)。目前我國(guó)尚未有法規(guī)對(duì)治安調(diào)解中的監(jiān)督考核制度進(jìn)行明確，實(shí)踐中治安調(diào)解不作為考核指標(biāo)，調(diào)解工作的優(yōu)劣沒(méi)有明確的獎(jiǎng)懲制度。作為監(jiān)督的“最后一道防線”的當(dāng)事人，司法救濟(jì)制度在治安調(diào)解中也難以得到合理的運(yùn)用。另一方面，治安調(diào)解缺乏具體的程序規(guī)定。由于調(diào)解過(guò)程中并沒(méi)有明確的程序操作標(biāo)準(zhǔn)，民警往往傾向于以自身經(jīng)驗(yàn)和偏好來(lái)完成調(diào)解，這不僅會(huì)造成調(diào)解的隨意性以及忽視及時(shí)取證等問(wèn)題，更構(gòu)成對(duì)公眾權(quán)利、自由的威脅，也會(huì)對(duì)法治精神的發(fā)展產(chǎn)生不良影響[5]。

（四）公安機(jī)關(guān)面對(duì)的糾紛復(fù)雜化

治安調(diào)解本質(zhì)上是公安機(jī)關(guān)針對(duì)治安處罰的一種代替性的制度設(shè)計(jì)，調(diào)解對(duì)象是民間糾紛引起的輕微治安案件。糾紛數(shù)量增多是社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程的普遍現(xiàn)象，同時(shí)多元化利益格局與多樣化價(jià)值觀念的形成也決定了社會(huì)糾紛的復(fù)雜性。這種情況下，治安調(diào)解所面對(duì)的糾紛也呈多發(fā)多樣態(tài)勢(shì)。突出表現(xiàn)為案件背后涉及糾紛的復(fù)雜多樣性，其中夾雜多個(gè)糾紛的案件被稱為“復(fù)合型糾紛”，很多糾紛的解決歸屬不在公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之內(nèi)，這便極大地提升公安機(jī)關(guān)的調(diào)解難度。同時(shí)，治安調(diào)解面對(duì)的部分矛盾糾紛由于自身的性質(zhì)，決定了其解決并不能僅靠公安機(jī)關(guān)。有的矛盾糾紛涉及多個(gè)部門(mén)，有的矛盾糾紛涉及歷史遺留問(wèn)題，錯(cuò)綜復(fù)雜，因政策變動(dòng)導(dǎo)致解決難度較大等[6]。這些矛盾糾紛的徹底解決勢(shì)必有賴于各相關(guān)部門(mén)的協(xié)作，而由于具體的聯(lián)調(diào)制度缺失等情況，不同部門(mén)的協(xié)調(diào)困難重重，從而使公安機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)雜多樣糾紛的解決耗時(shí)耗力，難以取得令人滿意的結(jié)果。

四、治安調(diào)解困境的破解對(duì)策

（一）推動(dòng)合作價(jià)值觀重塑

在治安調(diào)解場(chǎng)域中，雙方當(dāng)事人價(jià)值觀的博弈和沖突本質(zhì)為合作價(jià)值觀的缺失，因此需要推動(dòng)民眾合作價(jià)值觀的重塑。一方面可以通過(guò)公共精神的構(gòu)筑來(lái)進(jìn)行。公共精神對(duì)社會(huì)合作至關(guān)重要。公共精神的涵養(yǎng)會(huì)使公民傾向于超越自身功利的目的，對(duì)公共事務(wù)和公共利益更為關(guān)心[7]。民警可以創(chuàng)建對(duì)話平臺(tái)，注重引入各方面主體，增進(jìn)互相的了解及合作，提高公眾參與公共事務(wù)的熱情。同時(shí)也要適時(shí)進(jìn)行民主法治觀念的普及，加強(qiáng)對(duì)公眾權(quán)利意識(shí)的宣傳和教育，使公眾走向“理性化”。另一方面充分的社區(qū)互動(dòng)也是合作價(jià)值觀形成的重要環(huán)節(jié)，伴隨城市化的高速發(fā)展，社區(qū)成為基層民眾治理的“最后一公里”，對(duì)于民眾價(jià)值觀的形塑具有重要意義。同時(shí)，在社會(huì)管理向社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的背景下，社區(qū)民警的服務(wù)職能被提高到十分重要的位置，且民警這一主體具有普遍的權(quán)威性，因而民警在社區(qū)工作中能否將其權(quán)威性和服務(wù)職能有機(jī)地結(jié)合在一起就成為十分重要的問(wèn)題[8]。社區(qū)民警要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，促進(jìn)社區(qū)互動(dòng)。定期組織社區(qū)活動(dòng)，由民警牽頭開(kāi)展社區(qū)成員間的交流合作，為社區(qū)的發(fā)展群策群力，從而增進(jìn)人們相互之間的尊重和理解，使彼此間的矛盾消解于無(wú)形，收獲更為和諧的社區(qū)關(guān)系。

（二）強(qiáng)化警民互動(dòng)

當(dāng)事人間對(duì)抗情緒向民警轉(zhuǎn)移的前提條件是當(dāng)事人對(duì)民警的隔膜，因此通過(guò)強(qiáng)化警民互動(dòng)來(lái)消除這種隔膜便成為了必然選擇。

1.宣傳民警形象。新時(shí)期的公安宣傳要突破過(guò)往單調(diào)、泛化等局限性，在保證質(zhì)量的前提下創(chuàng)新宣傳手段，可以借助新媒體平臺(tái)，緊跟互聯(lián)網(wǎng)熱點(diǎn)話題。例如2021 年10 月12 日“中國(guó)警方在線”緊跟熱搜通過(guò)微博發(fā)布有關(guān)涉毒藝人應(yīng)否復(fù)出的話題內(nèi)容，引發(fā)社會(huì)對(duì)于禁毒工作的關(guān)注，為民警工作起到積極正向的宣傳作用，提升了民警的形象[9]。

2.要深化公眾對(duì)警務(wù)工作的了解。和諧關(guān)系是建立在相互的了解基礎(chǔ)之上。這一方面對(duì)警務(wù)信息公開(kāi)提出了更高的要求，除涉密等法律規(guī)定不宜予以公開(kāi)的信息外，需做到“應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)”。另一方面，需要提供公眾體驗(yàn)警營(yíng)文化的渠道?！凹埳系脕?lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行”，讓公眾在實(shí)踐中理解民警的愉悅與欣慰、緊張與為難，在理性上認(rèn)知、在情感上共鳴，促進(jìn)警民關(guān)系的和諧。

3.改善警民關(guān)系。警民關(guān)系根本上還是要靠民警對(duì)民眾相關(guān)需求的解決來(lái)改善，在傳統(tǒng)的方式中，民眾需求意見(jiàn)的收集渠道往往是線下的信箱、相關(guān)部門(mén)的反映等。這不僅使民眾的部分信息無(wú)法及時(shí)傳達(dá)，也增加其轉(zhuǎn)化成治安風(fēng)險(xiǎn)的可能性。對(duì)于這種情況，民警可以創(chuàng)新信息收集渠道，利用社交平臺(tái)或是建立公眾意見(jiàn)收集的公安線上平臺(tái)，并給予及時(shí)反饋，對(duì)于應(yīng)解決的需求盡快解決，無(wú)法解決的也要及時(shí)告知原因，從而進(jìn)行制度化的警民互動(dòng)。

（三）完善調(diào)解制度

治安調(diào)解制度的不完善制約了民警的行為，也制約治安調(diào)解的成效，所以調(diào)解效果的保證亟需治安調(diào)解制度的完善。

1.完善治安調(diào)解的程序規(guī)定。治安調(diào)解的程序一般應(yīng)包括受案、調(diào)查取證、征求意見(jiàn)、制定調(diào)解方案、調(diào)解終結(jié)等內(nèi)容[10]。然而實(shí)踐中，由于缺乏對(duì)于這些步驟的具體規(guī)定，使得民警由個(gè)人習(xí)慣派生出的“隨意性”在治安調(diào)解中大行其道，這對(duì)治安調(diào)解的效果產(chǎn)生較大影響。應(yīng)完善相關(guān)法規(guī)中的取證程序規(guī)定，如對(duì)于查清事實(shí)過(guò)程、分清責(zé)任過(guò)程中通過(guò)何種手段取證、應(yīng)當(dāng)符合何種形式要件、達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定[11]。同時(shí)建立當(dāng)事人的告知制度，改變之前普遍存在的隨意性告知方式，在調(diào)解前正式告知雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，以及雙方當(dāng)事人可以自愿選擇進(jìn)行調(diào)解以及不接受調(diào)解后的處理方式，并給予雙方當(dāng)事人是否接受調(diào)解的思考時(shí)間。

2.完善治安調(diào)解的監(jiān)督機(jī)制。徒法不足以自行，法律要想獲得生命，關(guān)鍵是配套監(jiān)督機(jī)制的完善。要改變調(diào)解法規(guī)中只對(duì)民警“徇私舞弊、貪污受賄”等違法犯罪行為進(jìn)行懲處的情況，更多地引入對(duì)民警“演戲”、“欺騙”、“威懾”等非正式手段的監(jiān)管，同時(shí)也要注意防止內(nèi)部監(jiān)督的弊端，建立第三方監(jiān)督機(jī)制，如增添人民調(diào)解員或者司法調(diào)解員，來(lái)保證調(diào)解的公允。

3.進(jìn)一步完善治安調(diào)解的考核激勵(lì)機(jī)制。一方面需要完善考核機(jī)制，注意對(duì)治安調(diào)解案件的相關(guān)案卷的保存，定期抽檢，及時(shí)糾正錯(cuò)誤。另一方面要完善激勵(lì)機(jī)制，在現(xiàn)階段警力資源嚴(yán)重不足的情況下，此措施尤為重要。將治安調(diào)解納入公安機(jī)關(guān)的日?？?jī)效考核中，將激勵(lì)和考核機(jī)制相結(jié)合，對(duì)調(diào)解效果好的民警給予業(yè)績(jī)肯定與相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)，長(zhǎng)此以往，有助于提升民警的調(diào)解能力，減少矛盾糾紛，在保證公安業(yè)務(wù)質(zhì)量的同時(shí)緩解警力不足的問(wèn)題，形成良性循環(huán)。

（四）加強(qiáng)聯(lián)調(diào)動(dòng)能

在復(fù)雜多樣的社會(huì)糾紛面前，調(diào)解部門(mén)之間各自為戰(zhàn)勢(shì)必造成調(diào)解質(zhì)量的降低。在這種情況下，治安調(diào)解民警對(duì)于復(fù)雜糾紛的調(diào)解只能憑借著個(gè)體化的經(jīng)驗(yàn)技巧進(jìn)行，難以尋求其他部門(mén)的幫助，無(wú)法訴諸于制度化、專(zhuān)業(yè)化的方式和途徑，從而制約治安調(diào)解的效果。

目前來(lái)看，一般的行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解與法院調(diào)解的銜接機(jī)制都已初步形成，但是治安調(diào)解與人民調(diào)解、治安調(diào)解與法院調(diào)解等的銜接仍未完全實(shí)現(xiàn)[12]。因此，一方面完善治安調(diào)解與人民調(diào)解的對(duì)接，在調(diào)解因?qū)儆谌嗣裾{(diào)解范圍的糾紛引起的治安案件時(shí)，可以邀請(qǐng)人民調(diào)解員進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，提升調(diào)解的質(zhì)量。另一方面完善治安調(diào)解與法院調(diào)解的對(duì)接，以浙江臺(tái)州為例，該市黃巖城西派出所設(shè)立司法調(diào)解室，建立派出所警務(wù)與司法所糾紛調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，運(yùn)行效果顯著，提高了工作效率，降低了辦案成本。

身處信息時(shí)代，也不能忽視信息平臺(tái)建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)聯(lián)調(diào)動(dòng)能的作用。各部門(mén)首先需要建立有關(guān)調(diào)解的信息平臺(tái)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛的數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入，完善信息收集分析機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，各部門(mén)要充分建立信息共享機(jī)制，根據(jù)共享的數(shù)據(jù)進(jìn)行整體的社會(huì)治安防控，分析潛在的危險(xiǎn)源，及時(shí)做出預(yù)警措施。發(fā)生復(fù)雜的矛盾糾紛時(shí)，相關(guān)部門(mén)要在信息平臺(tái)上共享解決方式，在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各職能部門(mén)要共同參與調(diào)解，群策群力、聯(lián)合處理，提高矛盾糾紛的解決效率，保證處理質(zhì)量。

五、結(jié)語(yǔ)

治安調(diào)解作為公安機(jī)關(guān)的重要工作內(nèi)容，其困境的多方面影響因素使得此制度的完善不可能一蹴而就。公安機(jī)關(guān)在完善警務(wù)制度，和諧警民關(guān)系的同時(shí)，仍然需要社會(huì)各界的全方位參與，對(duì)治安調(diào)解制度給予更加充分的關(guān)注與投入，為維護(hù)社會(huì)秩序添磚加瓦。