褚夫志

[中石化勝利海上石油工程技術檢驗有限公司,山東 東營 257000]

土地是生產(chǎn)之要、生存之本、生態(tài)之源、自然之基,是最寶貴、最稀缺、最重要的資源。黨的十八大以來,隨著我國生態(tài)文明建設的不斷深入,國家對存量土地管控力度不斷加大,節(jié)約、集約利用國土資源成為新常態(tài)。油田企業(yè)是高“耗地”型企業(yè),土地資產(chǎn)存量巨大,持有成本較高。長期以來,伴隨著油田開發(fā)建設調(diào)整以及企業(yè)改制、專業(yè)化改革、企業(yè)辦社會職能移交等工作的開展,產(chǎn)生了土地權屬不清、閑置、被占用等一系列遺留問題,為土地管理工作帶來諸多挑戰(zhàn)。

一、油田企業(yè)土地用地特點

(一)存量土地總量大

國內(nèi)老油田企業(yè)經(jīng)長期勘探開發(fā),在大規(guī)模發(fā)展時期取得大量用于生產(chǎn)、生活、基礎設施建設用地,形成規(guī)模龐大的土地資產(chǎn)。如國內(nèi)某大型油氣田企業(yè)經(jīng)60年勘探開發(fā),形成69個主要用地單位,分布在國內(nèi)東、西部共8 市28 縣(區(qū)),具有點多、面廣、用地復雜等特點。其存量土地主要形成于其大規(guī)模開發(fā)時期,用地需求快速增長,國家和地方政府劃撥荒地和農(nóng)用地給油田企業(yè)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、興建水庫、道路等基礎設施建設,這成為造成如今土地資產(chǎn)規(guī)模龐大的主要原因。

按照土地用途,油田企業(yè)土地主要用地類型為建設用地,除用于油氣井、各類場站、油區(qū)道路、管道管網(wǎng)等主要生產(chǎn)設施外,部分土地用于辦公、消防、防洪排澇、防風、防沙設施等生產(chǎn)輔助設施建設,同時油田企業(yè)存有大量的農(nóng)業(yè)用地。

(二)土地成本總額高

1.存量土地總持有成本高。2015年,國家對油氣生產(chǎn)設施用地恢復征收土地使用稅后,城鎮(zhèn)土地使用稅單位稅額大幅增加,對油田生產(chǎn)經(jīng)營影響較大。如某地一級土地稅額由8元/平方米增加至14.4元/平方米,同時授權經(jīng)營土地的土地租金標準有較大幅度增加。自2000年開始,授權經(jīng)營土地年租金經(jīng)多次調(diào)整,由最初的3.53元/平方米上漲至23.85元/平方米。

2.新增建設用地取得成本攀升。2012-2014年間,某油田企業(yè)平均新增用地成本為11萬元/畝;2014-2021年間,青苗補償、地上附著物補償、耕地開墾費、征地補償費、社會保障費等費用標準多次提高,其中,2021 年新增建設用地平均成本達25.3萬元/畝。

二、油田企業(yè)土地面臨問題及成因分析

基于油田建設用地,對具有代表性的城中油區(qū)、灘海油區(qū)進行調(diào)研,從土地利用效率、創(chuàng)效能力以及存在風險等方面進行分析,總結(jié)歸納典型共性問題。低效土地問題主要表現(xiàn)在土地未有效利用,土地持有成本與價值不匹配,冗余成本高,并伴生或衍生一系列風險。

(一)土地存在問題

1.土地創(chuàng)效潛力有待深挖。目前,油田企業(yè)低效土地占用地總量比例高,主要為閑置土地和被占用 (被侵占)土地,是油田土地存在的主要問題。

2.非必要土地成本尚待優(yōu)化。土地非必要成本包括被占用 (被侵占)、實際與計稅面積不符 (稅源重復、已移交收儲未減稅等)、優(yōu)惠政策未充分利用等情況土地的持有成本。

3.安全環(huán)保及經(jīng)營風險有待消除。油田作為土地使用權人,不僅承擔低效土地及地上資產(chǎn)范圍內(nèi)發(fā)生安全環(huán)保事故帶來的賠償和罰款風險,還面臨著低效土地資產(chǎn)流失、稅務合規(guī)等經(jīng)營風險。

(二)問題成因分析

1.機制不靈,協(xié)同不足。一是油田企業(yè)直屬單位與縣區(qū)缺乏常態(tài)化溝通機制,地方部門重視程度不夠。油田直屬單位與各縣區(qū)在協(xié)調(diào)上缺乏常態(tài)化溝通機制,解決問題進展緩慢。二是油田業(yè)務部門、直屬單位間存在業(yè)務壁壘,形成信息孤島,缺乏業(yè)務聯(lián)動,業(yè)務間銜接不暢,對相關標準、條件理解存在誤差,處理業(yè)務缺乏系統(tǒng)考慮和信息支持,以致土地管理業(yè)務事倍功半,甚至積累形成風險和隱患。

2.管理粗放,手段落后。一是土地精細化管理能力不足。表現(xiàn)在管理人員配備不足,土地權屬法律保護責任意識不強,土地權屬保護制度執(zhí)行不到位。二是土地資產(chǎn)管理和價值管理薄弱。油田企業(yè)暫無完整的土地評價體系衡量當前土地的市場價值,以土地取得成本來評估土地價值存在較大偏差,土地盤活方向不明。三是部分土地稅源數(shù)據(jù)來源繁雜。油田企業(yè)土地稅源數(shù)據(jù)來源多樣,各單位對減免信息填報尺度掌握不同,缺少統(tǒng)一數(shù)據(jù)、證據(jù)支撐,部分土地稅源實際數(shù)據(jù)與稅源申報情況存在差異。

3.外因復雜,缺乏對策。油田用地政策環(huán)境多樣,大量土地歷史遺留問題多涉及地方利益,成因復雜,困境多樣。如城中油田與灘海油田管理難度存在明顯差別,整裝油田與零散油井的管理差異,模擬法人派出機構(gòu)存在極大限制,自有劃撥土地與授權經(jīng)營土地管理方式不同,閑置、外部占用、改制單位占用土地退出困難,稅源核減條件苛刻,問題長期積累。解決這些問題需要油田內(nèi)部多部門配合,對外需協(xié)調(diào)眾多的政府部門,涉及環(huán)節(jié)冗長,缺乏靈活有效的解決措施和手段。

三、實施對策

堅持問題導向、系統(tǒng)思維,將價值理念貫穿土地流轉(zhuǎn)全過程,努力優(yōu)化調(diào)整土地結(jié)構(gòu),激發(fā)土地資源創(chuàng)效潛能,實現(xiàn)低效土地價值最大化,是推進油田企業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的有力措施,也是落實國家土地政策、踐行綠企建設使命擔當?shù)木唧w體現(xiàn)。

(一)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整策略

為提高油田企業(yè)土地使用效能,基于油田土地可持續(xù)、集約化利用原則,研究制定土地結(jié)構(gòu)調(diào)整、低效盤活等策略。

1.實施 “占補平衡”指標調(diào)整策略,“滿足用地需求”和 “土地優(yōu)化工作”平衡發(fā)展。一是堅持服務油田高質(zhì)量發(fā)展的目標導向,優(yōu)先考慮在產(chǎn)能建設用地、合作開發(fā)用地等方面開展土地置換方式解決 “地下有儲量、地上無空地”的突出矛盾,進一步推進閑置土地的分類分級儲備管理。二是增加 “占補平衡”指標。對符合復墾整治條件的低效土地,整理為可耕土地,建設高標準水澆地和水田,獲取建設用地指標或耕地 “占補平衡”指標。三是油田內(nèi)部實施未利用土地開發(fā)項目,通過油田自主實施土地復墾轉(zhuǎn)為耕地,形成內(nèi)部 “占補平衡”指標庫。

2.實施閑置土地盤活策略, “保障主業(yè)發(fā)展”和 “創(chuàng)新優(yōu)化利用”齊驅(qū)并進。一是內(nèi)部調(diào)劑盤活使用。打破使用單位界限,在油田范圍內(nèi)共享土地資源,充分盤活低效土地,發(fā)揮油田土地規(guī)模優(yōu)勢,實現(xiàn)更大價值。二是創(chuàng)新集約利用模式。實施 “叢式井組、集成建站、道路共享”等集約用地模式,拓展推進井工廠建設,研究壓縮井場用地面積方案,建立不同井場類型的標準化用地標準。三是新能源建設項目利用。結(jié)合油田土地應用場景,探索油田井場與周邊土地綜合利用項目,充分利用零散土地,整合用于分布式光伏項目建設。四是推動政府收儲或置換。積極融入地方政府城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,將零散分布的廢棄閑置井場、站點土地主動退出,取得收儲收入或置換用地指標。

3.實施被占用土地清理策略,“解決遺留問題”和 “控制土地成本”交互推進。一是加強市政設施規(guī)劃占用土地清理。嚴格依照法定權限和程序征收油田土地,完善土地和地面資產(chǎn)移交協(xié)議,確保有跡可查、資料完整,爭取政府合理的補償和稅費減免。二是加強外部企業(yè)及個人侵占土地清理。對于已被侵占土地,協(xié)調(diào)地方政府部門現(xiàn)場定界和執(zhí)法。對于無法清理退出的,協(xié)調(diào)政府收儲并出讓給占用單位。如果協(xié)調(diào)無果的,可以通過法律訴訟途徑解決問題。三是清理改制企業(yè)使用油田土地問題。通過變更土地使用權,政府收儲后出讓改制企業(yè)或由改制企業(yè)承擔土地持有成本。對于實施困難的,上報集團公司,爭取出臺專項政策。四是內(nèi)部單位占用土地問題清理。通過完善關聯(lián)交易、內(nèi)部租賃等方式,消除合規(guī)風險。

4.實施減稅增效策略,需要 “土地稅費籌劃”和 “內(nèi)外協(xié)同協(xié)調(diào)”會同促進。一是加強有節(jié)稅潛力的土地優(yōu)惠政策的研究工作,挖掘新的節(jié)稅創(chuàng)效點,合理地開展納稅籌劃,積極推進實施。二是加強油田稅務部門與資產(chǎn)部門、油地部門協(xié)調(diào),完善稅企溝通渠道,細化業(yè)務流程,以土地使用權為基礎依法調(diào)整稅源,確保減稅創(chuàng)效高效、合規(guī)。

(二)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整配套措施

1.強化規(guī)范指引,健全制度體系。源頭管控是實現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的前提與保障。按照“誰用地、誰管理”的原則,落實問題源頭。強化用地單位防控責任,分層級落實監(jiān)管責任,將土地監(jiān)察管理納入油田風險管控責任考核。對新形成的報廢井場、站場等閑置土地資產(chǎn),要用地單位及時統(tǒng)計上報,加強土地巡護管理,杜絕新發(fā)侵占行為,保護土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整成果。

土地清查是開展土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的基礎。以土地使用單位為主體,以油田所有土地信息、資產(chǎn)數(shù)據(jù)和稅源數(shù)據(jù)為清查范圍,建立土地資產(chǎn)定期清查制度,挖掘低效土地增值潛力。成立土地資產(chǎn)清查工作領導小組,綜合運用技術手段,集合精干力量,保證資產(chǎn)清查質(zhì)量,形成土地專項清查報表和清查報告。

潛力評價是促進土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要依托。在中石化、油田低效土地確認標準基礎上,著眼土地經(jīng)營工作高質(zhì)量發(fā)展,運用土地整理理論、可持續(xù)利用理論,建立土地增效潛力評價制度,客觀評價土地價值與增效空間,挖掘土地增效潛力,實現(xiàn)土地資源價值最大化。

高效運行是實現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整目標的關鍵。重視過程控制與疏導,遵循價值引領、效益化考核、激勵與約束并重、結(jié)果考核與過程考核相結(jié)合的原則,充分發(fā)揮制度規(guī)范指引作用,修訂涉地業(yè)務管理辦法和優(yōu)化盤活工作運行制度,完善實施細則,梳理優(yōu)化節(jié)點設置,疏通內(nèi)部阻點,清晰界定土地、資產(chǎn)、稅務、法律、巡護、生產(chǎn)等所有涉地工作節(jié)點的業(yè)務范圍,增強業(yè)務銜接,暢通土地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化工作運營機制,促進低效土地利用整治深入開展。

2.強化組織保障,明確責任界面。以低效土地為實現(xiàn)油田土地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的主戰(zhàn)場,充分發(fā)揮兩級土地管理機構(gòu)管理職能。設立土地經(jīng)營管理委員會,發(fā)揮引領和堡壘作用。土地經(jīng)營管理委員會對土地權屬保護、歷史遺留問題解決、內(nèi)部調(diào)劑、土地整治專項管理、土地優(yōu)化利用、處置管理、土地管理信息化建設等重大問題提出總目標、總規(guī)劃,指導下設專項管理委員會開展土地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化工作。專項管理委員可以充分發(fā)揮其 “管理+專業(yè)技術”優(yōu)勢,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)直屬單位土地調(diào)整優(yōu)化工作,指導監(jiān)督措施落地與過程監(jiān)控。落實直屬單位和業(yè)務部門攻堅責任。直屬單位是本單位所管理和使用土地的責任主體,也是土地優(yōu)化利用、處置管理、土地權屬保護、歷史遺留問題解決、土地整治、信息化建設的實施主體,全面負責核實土地現(xiàn)狀規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等宗地信息,初步確定土地優(yōu)化利用方向和方案,配合低效土地整治、利用方案的實施。其他業(yè)務部門承擔土地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化任務環(huán)節(jié)的,應當對相關業(yè)務承擔協(xié)同責任。

3.強化手段支撐,完善系統(tǒng)建設。土地信息系統(tǒng)完善見實效。強化低效土地利用動態(tài)跟蹤與過程管理功能,融合資產(chǎn)數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)管理數(shù)據(jù)以及稅務數(shù)據(jù),提高土地集約化管理水平。一是土地數(shù)據(jù)治理抓實質(zhì)。著手建立集網(wǎng)絡、多媒體和GIS 技術于一體的不動產(chǎn)管理信息系統(tǒng),實現(xiàn)存量土地的價值化管理,為土地評價與經(jīng)營決策提供有效的信息支持。二是信息協(xié)同手段出實招。構(gòu)建信息交互渠道,實現(xiàn)土地管理與財務管理信息穿透,消除業(yè)務壁壘;優(yōu)化分析模塊,實現(xiàn)土地運營數(shù)據(jù)對比分析,提高管理效率。

(三)實施原則和路徑步驟

1.實施原則及方法。一是堅持系統(tǒng)思維,統(tǒng)籌謀劃保運行。系統(tǒng)性開展土地資源優(yōu)化管理工作,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),上下聯(lián)動,左右兼顧,內(nèi)外聯(lián)通,直面問題,科學實施,逐級落實,系統(tǒng)性推動土地資源結(jié)構(gòu)性調(diào)整。二是堅持問題導向,土地評價挖潛力。樹立 “問題意識”,整合土地數(shù)據(jù),進行土地清查,分析土地現(xiàn)狀,及時發(fā)現(xiàn)問題,準確分析問題,根據(jù)外部經(jīng)濟、技術和環(huán)境等的不斷發(fā)展與變化,定期檢查與動態(tài)評價。三是堅持價值導向,分類施策促創(chuàng)效。剖析低效土地問題成因,將問題進行歸類,分類制定措施,一地一分析,一地一對策,科學制定土地利用方案,優(yōu)化盤活,高效利用,深入挖掘土地創(chuàng)效潛力,全面提升土地資源價值。四是堅持目標導向,分級實施抓落實。確定油田土地盤活總體創(chuàng)效目標,在各部門、各層級單位、各崗位和業(yè)務環(huán)節(jié)層層分解,形成橫向到邊、縱向到底的全方位目標責任體系。遵循 “誰使用,誰管理,誰負責”原則,逐級落實責任,將低效土地優(yōu)化工作做實做細。

2.實施路徑及步驟。一是開展土地清查,實施數(shù)據(jù)治理。油田企業(yè)以直屬單位為基本清查單元,運用統(tǒng)一的清查標準開展土地清查,整理土地數(shù)據(jù)信息,建立跨業(yè)務的全面、真實、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫,為土地深入精細管理打下基礎。二是進行土地評價,制定優(yōu)化方案?；谕恋卦鲂摿υu價制度,針對不同類型、不同用途、不同區(qū)塊條件下土地,結(jié)合土地問題狀況和優(yōu)化盤活影響因素,因地制宜實施一地一策,制定土地最優(yōu)盤活方案。三是強化績效考核,推進優(yōu)化盤活。明確土地管理單位實施主體責任,加強土地管理單位層級考核激勵,系統(tǒng)性推動措施落地。在具體工作落實上,因地制宜地進行評價,細化工作目標,制定針對性應對措施,加強組織協(xié)同,推進各業(yè)務環(huán)節(jié)落實。