郭麗萍

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

依據(jù)2021 年新修訂的《行政處罰法》，當(dāng)事人對法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)做出的人身自由罰不服，可以依法提出暫緩執(zhí)行申請，治安拘留暫緩執(zhí)行制度被進(jìn)一步推廣。對于立法者而言，治安拘留暫緩執(zhí)行制度是保障公民權(quán)益的一道緩沖機(jī)制，①2009 年的第十一屆全國人大第二次會(huì)議上有代表提出修改治安管理處罰法的議案，其中提到了行政拘留應(yīng)適用聽證程序的問題，公安部認(rèn)為治安管理行政處罰程序應(yīng)高效便捷，而且如果當(dāng)事人不服，有治安拘留暫緩執(zhí)行、行政復(fù)議與行政訴訟制度作為救濟(jì)機(jī)制，建議暫不修改，這一觀點(diǎn)最終得到了全國人大會(huì)內(nèi)司委會(huì)的支持。詳見全國人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于第十一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告（2009 年10月31 日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過）。但是近年來這一觀點(diǎn)卻頗受質(zhì)疑。在此背景下，對于治安拘留暫緩執(zhí)行制度的探討極具現(xiàn)實(shí)意義，也將為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供一定啟示。

從相關(guān)文獻(xiàn)的梳理來看，學(xué)界專門研究治安拘留暫緩執(zhí)行制度的論文和著作寥寥無幾，從知網(wǎng)、讀秀、維普等數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果看，篇名中直接涉及“拘留”“暫緩”的論文僅有7 篇。當(dāng)然，在討論行政拘留構(gòu)建聽證程序、治安拘留執(zhí)行，以及治安擔(dān)保制度的文獻(xiàn)之中也能找到一些相關(guān)論述。仔細(xì)梳理可以發(fā)現(xiàn)，既有研究大致聚焦在以下三個(gè)方面。一是關(guān)于暫緩執(zhí)行制度的利弊問題，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)橛兄伟簿辛魰壕張?zhí)行制度的存在，拘留決定不會(huì)實(shí)質(zhì)影響當(dāng)事人的合法權(quán)益，為了保證行政效率，不設(shè)置聽證更為實(shí)際［1］；對此，更多的學(xué)者持否定意見，認(rèn)為該制度存在諸多弊端，亟須進(jìn)一步完善才能滿足執(zhí)法實(shí)踐中的需要［2］。二是關(guān)于暫緩執(zhí)行制度適用條件的問題，學(xué)者們大多傾向于認(rèn)為，該制度缺乏可操作性，存在申請步驟不明確、適用范圍單一、“社會(huì)危險(xiǎn)性”審查標(biāo)準(zhǔn)過于抽象等問題［3-4］；對于暫緩執(zhí)行的適用范圍，還有學(xué)者明確提出，建議進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍將傳染性疾病隔離觀察納入執(zhí)行范圍［5］。三是關(guān)于暫緩執(zhí)行程序的問題，有不少學(xué)者提出質(zhì)疑并討論了解決方案；有觀點(diǎn)指出，應(yīng)在進(jìn)一步明確申請暫緩執(zhí)行的條件和標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，將治安拘留暫緩執(zhí)行決定權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，以充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。［4］還有觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)借鑒刑法中緩刑制度“賦予公安機(jī)關(guān)主動(dòng)適用行政拘留暫緩執(zhí)行制度的權(quán)力”，以最大限度發(fā)揮該制度的糾錯(cuò)和救濟(jì)功能［6］。

總體而言，這些討論對于治安拘留暫緩執(zhí)行制度的功能和存在的問題已經(jīng)有一定的闡述，但是對于該制度的實(shí)施現(xiàn)狀和完善路徑還有待進(jìn)一步深入。本文將聚焦我國治安拘留暫緩執(zhí)行制度的歷史演進(jìn)過程并梳理現(xiàn)行法律規(guī)范體系，深入剖析當(dāng)下治安拘留暫緩執(zhí)行制度運(yùn)行中存在的問題，以期推動(dòng)公安行政執(zhí)法改革和治安管理處罰法的完善。

一、治安拘留暫緩執(zhí)行制度的歷史變遷

早在1957 年，新中國成立后出臺(tái)的第一部治安管理處罰的法律中就已經(jīng)基本形成了治安拘留暫緩執(zhí)行制度的雛形，1957 年全國人大常委會(huì)第81 次會(huì)議審議通過的《治安管理處罰條例》第18條對治安管理處罰的執(zhí)行做出規(guī)定，被處罰人對裁決不服可以在48 小時(shí)內(nèi)提出申訴，市、縣公安局在接到申訴后應(yīng)在5 日內(nèi)復(fù)核并做出最后的裁決；被處罰人一旦提出申訴，原裁決即暫緩執(zhí)行；如果被處罰人在當(dāng)?shù)貨]有固定住處，須找保人擔(dān)保或者交納一定數(shù)額的保證金。

隨著改革開放的不斷深入，治安拘留暫緩執(zhí)行的擔(dān)保方式從固定住所轉(zhuǎn)向擔(dān)保人和保證金。在1986 年的《治安管理處罰條例》中暫緩執(zhí)行的擔(dān)保條件發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，該法第40 條規(guī)定，在申訴和訴訟期間治安處罰的裁決應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行，拘留處罰決定的暫緩執(zhí)行是作為一個(gè)附條件的例外情形，必須按規(guī)定提供擔(dān)保人或交納保證金，并強(qiáng)調(diào)如果最后原裁決被撤銷或者開始執(zhí)行的，退還保證金①這一規(guī)定在1994 年治安管理處罰條例修訂時(shí)未做任何修改。。

同年，公安部還專門出臺(tái)了與此相配套的《關(guān)于治安管理處罰中擔(dān)保人和保證金的暫行規(guī)定》，對擔(dān)保人的基本條件、擔(dān)保義務(wù)及其法律后果，保證金的數(shù)額和計(jì)算方式等內(nèi)容做了較為細(xì)致的規(guī)定。被處罰人出于個(gè)人原因不愿意或者無法提供擔(dān)保人的，應(yīng)當(dāng)交納保證金；換言之，當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)對于暫緩執(zhí)行申請似乎更傾向于優(yōu)先適用擔(dān)保人模式。因?yàn)樵摃盒幸?guī)定中對于擔(dān)保人設(shè)置了較為嚴(yán)重的法律后果，擔(dān)保人有義務(wù)在規(guī)定期限內(nèi)找回被處罰人；擔(dān)保人故意放縱被處罰人逃避處罰的，可依據(jù)1986 年《治安管理處罰法》第14 條規(guī)定的“教唆或者脅迫、誘騙他人違反治安管理，”以及第19 條第7 項(xiàng)規(guī)定的“拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)”，處15 日以下拘留、200 元以下罰款或者警告。

為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會(huì)治安環(huán)境，立法者對申請暫緩執(zhí)行的條件新增了限制性規(guī)定。1986年公安部關(guān)于保證人和保證金暫行規(guī)定中的部分內(nèi)容最終上升為2005 年《治安管理處罰法》第107 條至第111 條的相關(guān)規(guī)定。相比較而言，2005年《治安管理處罰法》新增了一個(gè)前提條件，即公安機(jī)關(guān)認(rèn)為治安拘留的暫緩執(zhí)行不構(gòu)成社會(huì)危險(xiǎn)的判斷，如果不能滿足此條件，即便按照規(guī)定被處罰人提供了保證人和交納了保證金，公安機(jī)關(guān)也有權(quán)決定不予暫緩執(zhí)行。此外，值得一提的是，在2010 年公安部印發(fā)的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》還將治安拘留暫緩執(zhí)行后“擔(dān)保人不履行擔(dān)保義務(wù)”作為一個(gè)正式的違法行為名稱。

黨的十八大以來，深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革取得了一系列成果，為進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的法律依據(jù)，2021 年新修訂的《行政處罰法》第18 條第3 款規(guī)定，除了公安機(jī)關(guān)以外，“法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)”也可以行使限制人身自由的行政處罰權(quán)。并且，為了充分保證被處罰人的合法權(quán)益，該法第73 條第2 款進(jìn)一步規(guī)定：“當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰決定不服，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向做出決定的機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行申請。符合法律規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)暫緩執(zhí)行。”換言之，對于其他法定機(jī)關(guān)做出的行政拘留處罰決定，被處罰人也可以在提起復(fù)議或者訴訟期間依據(jù)治安管理處罰法的相關(guān)規(guī)定申請暫緩執(zhí)行。

如前所述，治安拘留暫緩執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定幾乎伴隨著治安管理處罰制度一同誕生，治安拘留暫緩執(zhí)行制度歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，其核心要義一直延續(xù)至今；而且，可以預(yù)見，隨著2021 年新修訂的《行政處罰法》的施行，治安拘留暫緩執(zhí)行問題將會(huì)越來越多地進(jìn)入公眾視野。

二、治安拘留暫緩執(zhí)行制度的法規(guī)范分析

治安拘留暫緩執(zhí)行制度主要由治安管理處罰法、拘留所條例、拘留所實(shí)施辦法、公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則等相關(guān)法律規(guī)范構(gòu)成，如表1 所示。本文對相關(guān)法規(guī)范進(jìn)行梳理，主要從行政相對人的權(quán)利、行政主體的權(quán)限以及行政程序三個(gè)維度展開。

表1 關(guān)于治安拘留暫緩執(zhí)行現(xiàn)行有效的規(guī)定

首先，申請暫緩執(zhí)行的權(quán)利主體是被處罰人。依據(jù)《治安管理處罰法》第107 條規(guī)定：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請?！睋Q言之，申請暫緩執(zhí)行拘留的適用范圍是被處罰人對處罰決定持有異議，不能基于其他原因提出暫緩執(zhí)行，而且只有被處罰人作為行政法律關(guān)系中的行政相對人才能申請暫緩執(zhí)行，其近親屬只能是受被處罰人的委托才能提出。①不同的是，在提出暫緩執(zhí)行申請后，依據(jù)《治安管理處罰法》第107 條的規(guī)定，向公安機(jī)關(guān)提供擔(dān)保人或者交納保證金的主體則既可以是被處罰人也可以是其近親屬。與此同時(shí)，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第222 條規(guī)定，被處罰人不僅可以書面提出暫緩申請，還可以口頭提出申請后由辦案民警記錄再簽名或者捺指印確認(rèn)。此外，行政相對人的這一程序性權(quán)利可以基于意思自治自行處分。換言之，申請暫緩執(zhí)行并不是被處罰人對行政行為提出異議的必經(jīng)程序，如果被處罰人沒有提出暫緩執(zhí)行申請，就視為放棄權(quán)利。

其次，審批暫緩執(zhí)行申請的權(quán)力主體是原做出拘留決定的公安機(jī)關(guān)。行政權(quán)是主權(quán)者通過立法授予行政主體的，暫緩執(zhí)行申請的審批主體也是法定的。依據(jù)《治安管理處罰法》第107 條、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第223 條的有關(guān)規(guī)定，被處罰人申請暫緩執(zhí)行是向做出行政拘留處罰決定的公安機(jī)關(guān)提出，與執(zhí)行拘留期間申請請假出所的審批主體相同。②依據(jù)《拘留所條例》第27 條、28 條的規(guī)定，“遇有參加升學(xué)考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等情形”，被拘留人及其近親屬可以申請請假出所的，向原作出拘留決定的公安機(jī)關(guān)按治安管理處罰法的規(guī)定提供擔(dān)保人或者交納保證金。而且公安機(jī)關(guān)在收到暫緩執(zhí)行申請后應(yīng)當(dāng)在24 小時(shí)內(nèi)做出決定，對于不符合條件的應(yīng)做出不予暫緩執(zhí)行決定，對于符合條件的應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)。

再次，治安拘留暫緩執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，被處罰人不僅可以在被處罰后立即提出暫緩執(zhí)行申請，也可以在執(zhí)行期間提出，由拘留所將申請轉(zhuǎn)交原作出拘留決定的公安機(jī)關(guān)。治安拘留暫緩執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)既有程序性條件，也有實(shí)體性條件。這二者中相對較為明確的是程序性條件，即在申請之前就處罰決定提起了行政復(fù)議和行政訴訟，并按規(guī)定提供了符合條件的擔(dān)保人或交納了200 元/天的保證金。按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第227 條的規(guī)定，擔(dān)保人必須是與本案無牽連、有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诤凸潭ㄗ∷矣心芰β男袚?dān)保義務(wù)的人。

而實(shí)體性條件則還需經(jīng)公安機(jī)關(guān)審查認(rèn)為暫緩執(zhí)行“不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)”?！安恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)”，從字面來看，指被處罰人不會(huì)做出危害社會(huì)的違法行為。如果結(jié)合《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中不予暫緩執(zhí)行行政拘留決定的情形以及《拘留所條例》中被處罰人在暫緩執(zhí)行期間必須遵守的規(guī)定，是否構(gòu)成“社會(huì)危險(xiǎn)”，至少還應(yīng)該包括以下三點(diǎn)：一是指被處罰人可能逃匿，擅自離開所居住的市縣或更換聯(lián)系方式與工作單位不及時(shí)報(bào)告，以及其他逃避、拒絕或者阻礙處罰執(zhí)行的行為；二是被處罰人有其他違法犯罪嫌疑，正在被調(diào)查或者偵查的；三是被處罰人在行政復(fù)議和行政訴訟中干擾證人作證、偽造證據(jù)或者串供等。

總體而言，治安拘留暫緩執(zhí)行是行政救濟(jì)制度的一個(gè)重要組成部分，其基本流程如下：“被處罰人不服行政拘留決定→申請行政復(fù)議、提起行政訴訟→向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請→公安機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，對被處罰人暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)→被處罰人或者其近親屬提出符合法定條件的擔(dān)保人或者按照每日行政拘留200 元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金→公安機(jī)關(guān)做出暫緩執(zhí)行行政拘留的決定。”［7］

三、治安拘留暫緩執(zhí)行實(shí)踐中的問題

作為行政救濟(jì)的最后手段，行政訴訟聚集了行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)所不能解決的難點(diǎn)問題，法院結(jié)合案件爭議的焦點(diǎn)和法律問題做出裁判，是我們了解制度實(shí)施現(xiàn)狀的鮮活素材。通過對“中國裁判文書網(wǎng)”（以下簡稱裁判文書網(wǎng)）公開的信息進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)治安拘留暫緩執(zhí)行制度運(yùn)行過程的一些問題和難題。

筆者以“治安”+“拘留”+“申請暫緩執(zhí)行”為全文檢索關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)檢索，收集到裁判文書774 份?；谘芯康谋憷院涂尚行钥紤]，本文沒有對裁判文書網(wǎng)收錄的774 份文書全部逐一進(jìn)行梳理，而是按照裁判文書網(wǎng)“關(guān)鍵字”分類整理功能進(jìn)一步縮小了范圍，選取了以“行政拘留”為“關(guān)鍵字”的相關(guān)文書共270 份作為實(shí)證分析樣本。對這270 份裁判文書，按“審判程序”的分類標(biāo)準(zhǔn)，包括刑事案件1 份、民事案件2 份、行政案件260 份、國家賠償與司法救助案件7 份；按“文書類型”分類，包括判決書261 份、裁定書7 份、通知書1 份、其他1 份；按“法院層級(jí)”分類，包括高級(jí)法院5 份、中級(jí)法院111 份，基層法院154 份；從地域分布來看，全國有 26 個(gè)省級(jí)行政區(qū)有相關(guān)案件爭議訴至法院，相對較為集中的是廣東、安徽、山東、貴州、遼寧、福建、四川等地；從時(shí)間跨度來看，樣本涉及2011 年至2021 年公開上網(wǎng)的裁判文書，2014 年以后相關(guān)案件有了一個(gè)持續(xù)的增長但也有一些波動(dòng)， 2019 年達(dá)到近十年的一個(gè)峰值，此后兩年推測受疫情影響又有明顯回落。①中國裁判文書網(wǎng)2013 年7 月1 日才正式開通，2014 年以后的數(shù)據(jù)相對較為完整，更具參考性；雖然裁判文書網(wǎng)可以檢索到774 份文書，但是只能顯示前600 條。參見：中國裁判文書網(wǎng)［2023-05-29］.https://wenshu.court.gov.cn.裁判文書的地域與時(shí)間分布如下頁圖2所示。

圖2 治安拘留暫緩執(zhí)行相關(guān)裁判文書的地域與時(shí)間分布

認(rèn)真梳理并研讀上述實(shí)證樣本，可以發(fā)現(xiàn)，治安拘留暫緩執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮著一定的實(shí)效，絕不是沉睡的僵尸條款；在剔除重復(fù)項(xiàng)之后的257 份有效文書中，案件當(dāng)事人暫緩執(zhí)行行政拘留的申請獲得了公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的有141 份，占比54.8%。盡管上述這些文書只涵蓋了近十年來我國法院訴訟爭議中涉及治安拘留暫緩執(zhí)行的部分案件，但大致勾勒出我國治安拘留暫緩執(zhí)行制度運(yùn)行的現(xiàn)狀。其存在的問題，也值得深刻反思并及時(shí)解決。

（一）申請暫緩的權(quán)利與即時(shí)執(zhí)行的矛盾

在治安處罰案件的執(zhí)行過程中，執(zhí)法者究竟應(yīng)當(dāng)為追求行政管理效率即時(shí)執(zhí)行拘留處罰，還是應(yīng)當(dāng)為了充分保障被處罰人合法權(quán)益而暫緩執(zhí)行呢？基于不同價(jià)值取向，執(zhí)法者對于治安拘留處罰的執(zhí)行會(huì)有不同的抉擇。

一方面，行政相對人依法享有程序性權(quán)利，為了保障被處罰人的合法權(quán)益和滿足正當(dāng)程序的要求，治安拘留處罰做出之后可以申請暫緩執(zhí)行。然而，一旦公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)予了暫緩執(zhí)行申請，治安拘留處罰決定就大概率要半年以上才能真正執(zhí)行，因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)自受理申請之日起60 天內(nèi)做出復(fù)議決定，如果當(dāng)事人不服再提起行政訴訟，一審審理期限為6 個(gè)月，①依據(jù)行政訴訟法第82 條第2 款，“當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序?！比邕m用簡易程序?qū)徖恚梢栽诹钢掌?5 日內(nèi)審結(jié)。二審審理期限為3 個(gè)月。在如此漫長的周期之后會(huì)出現(xiàn)的情況是，案件的利害關(guān)系人會(huì)質(zhì)疑公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，這也一定程度上解釋了為什么司法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)有一些治安案件的行政第三人因被處罰人一直沒有被關(guān)進(jìn)拘留所而起訴公安機(jī)關(guān)行政不作為，認(rèn)為是公安機(jī)關(guān)玩忽職守沒有執(zhí)行拘留處罰決定。②如萬某杞訴衡陽市公安局雁峰區(qū)分局不履行行政拘留法定職責(zé)一案，參見湖南省衡陽市中級(jí)人民法院駁回申訴通知書（2014）衡中法行監(jiān)字第5 號(hào)。

另一方面，行政行為具有公定力，行政執(zhí)法活動(dòng)必須追求一定的行政效率，公安機(jī)關(guān)的處罰決定一經(jīng)生效就應(yīng)該視為有效，依法應(yīng)及時(shí)予以執(zhí)行。《治安管理處罰法》第103 條規(guī)定，“對被決定給予行政拘留處罰的人，由做出決定的公安機(jī)關(guān)送達(dá)拘留所執(zhí)行?！雹墼摋l規(guī)定可以追溯到《治安管理處罰條例》（1994 年）第35 條第1 款“受拘留處罰的人應(yīng)當(dāng)在限定的時(shí)間內(nèi)，到指定的拘留所接受處罰。對抗拒執(zhí)行的，強(qiáng)制執(zhí)行?！绷硗?，公安部出臺(tái)的《關(guān)于行政拘留執(zhí)行有關(guān)問題的意見》（公監(jiān)管〔2014〕78 號(hào)）明確提出，“行政拘留處罰決定做出后，拘留決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)日將被拘留人送達(dá)拘留所執(zhí)行，不得拖延?！边@些規(guī)定不僅明確了治安拘留執(zhí)行的基本流程，還意味著公安機(jī)關(guān)有權(quán)直接強(qiáng)制執(zhí)行，以保障行政決定執(zhí)行的效率。在這種情況下，通常公安機(jī)關(guān)傾向于在案件的辦理過程中盡可能聽取當(dāng)事人陳述申辯查清事實(shí)，在做出治安拘留決定之后就直接執(zhí)行，幾乎不會(huì)主動(dòng)向當(dāng)事人提及申請暫緩執(zhí)行的規(guī)定。

然而，問題在于，如果為了追求執(zhí)法效率而對拘留處罰決定即時(shí)執(zhí)行，雖然從某種程度上更利于有效地懲罰和教育違法者，但其最終結(jié)果可能背離法律維護(hù)社會(huì)公平正義的初衷［8］。如在黃某泉訴重慶市公安局沙坪壩區(qū)分局撤銷行政行為一案中，原告在處罰決定書上寫了“與事實(shí)不服我不服”，公安機(jī)關(guān)卻在做出處罰決定當(dāng)日即對原告執(zhí)行了拘留決定，也沒有充分告知其申訴和救濟(jì)的渠道，導(dǎo)致原告沒有機(jī)會(huì)申請暫緩執(zhí)行；最終這個(gè)案件因超過法定期限，起訴不符合行政訴訟的受理?xiàng)l件被駁回起訴。④重慶市沙坪壩區(qū)人民法院行政裁定書（2021）渝0106 行初100 號(hào)。與此相類似的還有，唐某芳訴西安市公安局新城分局一案，被告對原告處以行政拘留10 天的處罰并立即將其交付西安市拘留所執(zhí)行拘留。唐某芳表示不服，先是向西安市公安局提起行政復(fù)議，后又向當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V一并提出行政賠償?shù)脑V求。⑤參見西安市新城區(qū)人民法院（2015）新行初字第00031 號(hào)。

可見，如果治安拘留的執(zhí)行一味強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序而無視效率的話，有時(shí)反而會(huì)阻礙正義的實(shí)現(xiàn)，引發(fā)案件利害關(guān)系人對公安機(jī)關(guān)執(zhí)行不到位的不滿；反之，如果過于追求行政效率，最終實(shí)踐也可能捉弄立法者，使得治安拘留的被處罰人既不能要求聽證，也幾乎沒有機(jī)會(huì)申請暫緩執(zhí)行，行政相對人的合法權(quán)益就得不到很好的保障［9］。因此，二者之間的沖突難以有效調(diào)和，在每一個(gè)案件中都存在博弈和取舍，加強(qiáng)對執(zhí)法者的監(jiān)督和執(zhí)法流程的規(guī)范化管理任重道遠(yuǎn)。

（二）暫緩執(zhí)行適用范圍的持續(xù)擴(kuò)張

從檢索數(shù)據(jù)看，治安拘留案件中被處罰人不服處罰決定，在提出行政復(fù)議申請或提起行政訴訟后，向公安機(jī)關(guān)申請暫緩執(zhí)行并獲得批準(zhǔn)的，確實(shí)占有一定的比例；但是與此同時(shí)，值得關(guān)注的是，還有一些在法定情形之外，公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行治安拘留的情況，具體如下：

一是作為應(yīng)急處置措施而準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的情形。2020 年新冠疫情暴發(fā)后，我國治安拘留暫緩執(zhí)行的人數(shù)呈上升趨勢，有學(xué)者甚至建議將“傳染性疾病隔離觀察”作為申請暫緩執(zhí)行的條件之一，以適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐中的法律授權(quán)不足問題［5］。在侯某瓊訴重慶市黔江區(qū)公安局和重慶市黔江區(qū)人民政府行政拘留、罰款及行政復(fù)議案件中，公安機(jī)關(guān)于2020 年3 月17 日對侯某瓊做出的行政拘留15 日并處罰款1000 元的處罰決定，①黔江區(qū)政府受理復(fù)議申請后通知黔江區(qū)公安局舉證并進(jìn)行了聽證，聽取了部分當(dāng)事人的申辯意見，作出了維持決定；一審和二審法院審查均認(rèn)為被訴行政處罰決定及行政復(fù)議決定合法，事實(shí)認(rèn)定無誤，適用法律、法規(guī)正確。參見重慶市第四中級(jí)人民法院行政判決書（2021）渝04 行終25 號(hào)，與本案相關(guān)的類似判決還有（2021）渝04 行終23 號(hào)、（2021）渝04 行終24 號(hào)、（2021）渝04 行終22 號(hào)、（2021）渝04 行終26 號(hào)。被處罰人向公安機(jī)關(guān)申請暫緩執(zhí)行行政拘留，其理由是“因新冠肺炎疫情原因”，而且公安機(jī)關(guān)也對此做出了準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的決定；被處罰人在準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行之后才向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議、向法院提起行政訴訟。這樣的案例并不是個(gè)案，在張某妹訴濟(jì)南市公安局南部山區(qū)分局等行政拘留案中原告及第三人也有因疫情原因暫緩執(zhí)行拘留的情形。這些準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的決定更多是基于疫情防控政策下采取的應(yīng)急處置措施，而非基于法定情形的裁定。②參見山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民法院行政判決書（2021）魯0112 行初137 號(hào)。

二是因當(dāng)事人身體原因而準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的情形。在萬某杞訴衡陽市公安局雁峰區(qū)分局不履行行政拘留法定職責(zé)一案中，衡陽市公安局雁峰區(qū)分局對唐某某做出罰款500 元、行政拘留15 天的處罰后，因唐某某因病住院，且系65 歲老年人，公安機(jī)關(guān)暫緩執(zhí)行行政拘留，唐某某出院后在市拘留所執(zhí)行拘留時(shí)，拘留所認(rèn)為唐某某患高血壓病需住院治療，不宜執(zhí)行拘留，再次暫緩執(zhí)行。③最后該市拘留所認(rèn)為，唐某某患高血壓病需住院治療，不宜執(zhí)行拘留，暫緩執(zhí)行。參見湖南省衡陽市中級(jí)人民法院駁回申訴通知書（2014）衡中法行監(jiān)字第5 號(hào)。這一案件中公安機(jī)關(guān)因當(dāng)事人身體原因準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的做法，一定程度彰顯了執(zhí)法人性化，但這種做法是否符合現(xiàn)有法律規(guī)定還有待探討。與此相類似的，馬某宇訴科爾沁右翼中旗公安局執(zhí)行行政拘留案中，原告因執(zhí)行拘留后白血病復(fù)發(fā)產(chǎn)生十余萬余元的醫(yī)療費(fèi)用向法院起訴公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)辯稱馬某宇在執(zhí)行拘留前醫(yī)院檢查記錄顯示馬某宇身體狀況良好，而且馬某宇未向監(jiān)管部門“提出其患有白血病事實(shí)的證明及申請暫緩執(zhí)行行政拘留”，可見，被處罰人因身患疾病申請暫緩行政拘留的操作并不是個(gè)案。④這個(gè)案件二審法院最終認(rèn)定公安機(jī)關(guān)的行政拘留間接誘發(fā)其病情復(fù)發(fā)，應(yīng)承擔(dān)次要責(zé)任，按30%責(zé)任比例承擔(dān)其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失。內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟中級(jí)人民法院行政判決書（2019）內(nèi)22 行終13 號(hào)。此外，還有因近親屬需要照顧而申請“暫緩執(zhí)行”的情形，比如在李某紅訴白銀市公安局白銀分局一案中，原告中提到，案件第三人時(shí)某洋以其父母身體多病需要照顧為由申請暫緩執(zhí)行行政拘留，獲得公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。⑤參見蘭州鐵路運(yùn)輸法院行政判決書（2019）甘7101 行初135 號(hào)。

從上述案例中可以看到，公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)予被處罰人因病申請暫緩執(zhí)行是制度實(shí)施過程中的新發(fā)展，因?yàn)楸惶幜P人個(gè)人身體原因并不屬于當(dāng)前治安拘留暫緩執(zhí)行的法定事由，這一變通做法實(shí)際上擴(kuò)大了暫緩執(zhí)行的適用范圍。如果立法層面不及時(shí)做出回應(yīng)，將極易引發(fā)公眾對于制度的誤讀，滋生權(quán)力尋租，不利于營造依法行政的濃厚氛圍。

（三）不予暫緩執(zhí)行的審批標(biāo)準(zhǔn)不明確

如前所述，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)對于申請暫緩執(zhí)行的前提和適用范圍有擴(kuò)張趨勢，但是，對于是否準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行，則存在較大自由裁量空間。在司法實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)因不予暫緩執(zhí)行引發(fā)訴訟時(shí)，大多強(qiáng)調(diào)申請暫緩執(zhí)行必須以被處罰人提起行政復(fù)議或行政訴訟為前提，而原告在訴稱中則往往會(huì)提到公安機(jī)關(guān)審查暫緩執(zhí)行申請中的另一個(gè)關(guān)鍵因素，即是否會(huì)構(gòu)成“社會(huì)危險(xiǎn)”。

各地公安機(jī)關(guān)、辦案民警對“社會(huì)危險(xiǎn)”這一標(biāo)準(zhǔn)的不同解讀，直接影響被處罰人申請暫緩執(zhí)行的結(jié)果。在劉某林不服被告宜賓市公安局翠屏區(qū)分局做出的不予暫緩執(zhí)行行政拘留決定一案中，劉某林不服治安拘留處罰決定，依法先向宜賓市公安局申請了行政復(fù)議，再向翠屏區(qū)公安分局申請暫緩執(zhí)行治安拘留；然而，公安分局審查認(rèn)為原告連續(xù)實(shí)施故意損毀公私財(cái)物和毆打他人的暴力行為，暫緩執(zhí)行可能引發(fā)社會(huì)危險(xiǎn)，并以此為由依據(jù)治安管理處罰法第107 條、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第198 條的規(guī)定，做出不予暫緩執(zhí)行治安拘留決定。與此相對的，在另一個(gè)案件中連續(xù)實(shí)施毆打行為卻不被認(rèn)為構(gòu)成“社會(huì)危險(xiǎn)”，如在朱某青訴馬鞍山市公安局雨山分局、馬鞍山市人民政府一案中，原告朱某青與何某香倆人因鄰里糾紛多次發(fā)生矛盾和互毆行為被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)分別處行政拘留5 日、行政拘留10 日并處罰款500 的處罰，此二人提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請后，公安機(jī)關(guān)當(dāng)即對二人分別做出了暫緩執(zhí)行行政拘留決定書。①參見安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院行政判決書（2021）皖05 行終8 號(hào)。

正是因?yàn)椤吧鐣?huì)危險(xiǎn)”這一標(biāo)準(zhǔn)模糊，公安機(jī)關(guān)在審核暫緩執(zhí)行申請時(shí)通常沒有明確提及，只是用于行政爭議發(fā)生之后才被動(dòng)地對此予以回應(yīng)并進(jìn)行說理。比如陳某才訴華安縣公安局一案中，被告辯稱中提到辦案民警認(rèn)為原告與發(fā)生肢體沖突的第三人是鄰居，兩家因?yàn)橥恋丶m紛曾多次發(fā)生沖突，認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留會(huì)發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)，并據(jù)此說明適用法律正確。②參見福建省漳州市薌城區(qū)人民法院行政判決書（2019）閩0602 行初150 號(hào)。在熊某影訴滁州市公安局瑯琊分局一案中，原告收到處罰決定后就向公安機(jī)關(guān)說明了擬提出復(fù)議或訴訟需要申請暫緩執(zhí)行，而辦案機(jī)關(guān)卻直接認(rèn)定原告“具有社會(huì)危害性”拒絕其申請并立即執(zhí)行拘留。③安徽省滁州市瑯琊區(qū)人民法院行政判決書（2018）皖1102 行初2 號(hào)。值得讓人深思的是，“社會(huì)危險(xiǎn)”究竟應(yīng)如何審查，是否有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，該法條的表述過于寬泛，執(zhí)法過程中容易摻雜主觀臆斷而引發(fā)爭議，對公安執(zhí)法造成不良影響。

（四）暫緩執(zhí)行擔(dān)保機(jī)制不健全

梳理發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)案件中被處罰人申請暫緩執(zhí)行主要是通過交納一定數(shù)額的保證金來實(shí)現(xiàn)擔(dān)保功能。不論是擔(dān)保人向公安機(jī)關(guān)出具的保證書，還是被處罰人及其近親屬交納的保證金，實(shí)際上都屬于約定行政法上權(quán)利義務(wù)的行政契約。相比較而言，當(dāng)前，我國治安拘留暫緩執(zhí)行的保證金以及擔(dān)保人不履行擔(dān)保義務(wù)所面臨的罰款，與其所擔(dān)保的事項(xiàng)不成比例，難以有效約束當(dāng)事人和擔(dān)保人。④在刑事案件中，犯罪嫌疑人辦理取保候?qū)徦毥患{的保證金為不少于一千元，而且公安機(jī)機(jī)關(guān)可結(jié)合案情和當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況等因素具體裁定或酌情提高數(shù)額。在紀(jì)某某訴市公安局某分局公安一案中，2014 年7 月紀(jì)某某因吸食毒品被某市公安局某分局查獲處行政拘留15 日，紀(jì)某某向公安機(jī)關(guān)聲稱已提出行政復(fù)議，同時(shí)提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請。2014 年11 月，公安機(jī)關(guān)因得知紀(jì)某某并未提出行政復(fù)議和行政訴訟，申請暫緩執(zhí)行有逃避處罰嫌疑，沒收了紀(jì)某某的暫緩保證金1600元，而且同年12 月紀(jì)某某因吸毒再次被處行政拘留15 日。⑤參見陜西省榆林市榆陽區(qū)人民法院行政判決書（2015）榆行初字第00011 號(hào)。

此外，被處罰人及其近親屬交納保證金存在明顯滯后的現(xiàn)象。在張某蘭訴壺關(guān)縣公安局、長治市公安局行政復(fù)議的案件中，張某蘭提出要申請復(fù)議并申請暫緩執(zhí)行行政拘留，但其在獲得準(zhǔn)予之后既不交納保證金又不提供保證人，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，屬“公開抗法，耍賴逃避”。⑥山西省長治市城區(qū)人民法院行政判決書（2019）晉0402 行初25 號(hào)。與此相類似的，在暫緩執(zhí)行后仍未按要求交納保證金的案件還有李某春訴神木市公安局案。在該案中李某春申請暫緩執(zhí)行，經(jīng)公安機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后，李某春在送達(dá)處罰決定書、暫緩執(zhí)行行政拘留決定書、收取保證金通知書時(shí)拒絕簽名，并且一直到其兩個(gè)月后提起行政訴訟都沒有交納保證金。①參見陜西省神木市人民法院行政判決書（2021）陜0881 行初9 號(hào)。

（五）暫緩執(zhí)行與行政救濟(jì)機(jī)制缺乏有效銜接

如前所述，治安拘留處罰決定在復(fù)議和訴訟期間可以申請暫緩執(zhí)行，這實(shí)際上是行政復(fù)議法和行政訴訟法所規(guī)定的行政爭議期間行政行為不停止執(zhí)行的一個(gè)例外情形。依據(jù)法律規(guī)定，只有治安拘留處罰最終經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)和法院裁定確認(rèn)違法并被撤銷后，才會(huì)出現(xiàn)終止執(zhí)行的情形；反之，如果最終認(rèn)定公安機(jī)關(guān)的行政行為合法，治安拘留處罰決定仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行。然而，在實(shí)施過程中由于暫緩執(zhí)行與行政救濟(jì)機(jī)制缺乏有效銜接，即便是案件經(jīng)過行政訴訟塵埃落定，判決生效后還存在原治安拘留處罰決定恢復(fù)執(zhí)行不到位的問題。

從檢索到的數(shù)據(jù)看，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中大多并不嚴(yán)格要求被處罰人以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟為前提條件。比如在上述提及的劉某林訴宜賓市公安局翠屏區(qū)分局一案中，被處罰人只需要提供行政復(fù)議申請書的郵寄憑據(jù)就可以申請暫緩執(zhí)行行政拘留。②參見四川省宜賓市翠屏區(qū)人民法院行政判決書（2016）川1502 行初73 號(hào)。更有甚者，在很多案件中被處罰人只需要說明準(zhǔn)備提起復(fù)議或訴訟，并不需要提供相關(guān)憑證，就可以被準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行，相當(dāng)一部分案件中被處罰人都是申請暫緩執(zhí)行之后才提起行政復(fù)議的。在這種情況下，可能會(huì)出現(xiàn)另一種立法者所不愿意看到情況，即1986 年第六屆全國人大常委會(huì)第15 次會(huì)議上關(guān)于治安管理處罰條例（修改草案）的說明中提到的如果被處罰人借故申訴無理取鬧拖延時(shí)日，影響治安拘留處罰的實(shí)際執(zhí)行［10］，前述提及的紀(jì)某某因吸毒被處行政拘留的案件就是一個(gè)例證。

如前所述，治安拘留暫緩執(zhí)行制度運(yùn)行中存在的諸多問題，關(guān)鍵在于還沒有打通基層執(zhí)法的最后一公里，有關(guān)配套規(guī)定和實(shí)施細(xì)則還有待于進(jìn)一步優(yōu)化。公安行政執(zhí)法過程中之所以對即時(shí)執(zhí)行青睞有加，很大程度上是由于治安拘留暫緩執(zhí)行擔(dān)保不力，被處罰人確實(shí)有逃避執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)；執(zhí)法實(shí)踐中“暫緩執(zhí)行”適用范圍持續(xù)擴(kuò)張的問題，實(shí)際上是公安機(jī)關(guān)基于執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要對治安拘留暫緩執(zhí)行制度的一種變通。此外，對于被處罰人沒有申請復(fù)議或提起訴訟就直接申請暫緩執(zhí)行的情形，以及暫緩執(zhí)行之后的恢復(fù)執(zhí)行難的問題，主要還是由于內(nèi)在銜接機(jī)制不夠完善、制度運(yùn)行不順暢所致。

四、治安拘留暫緩執(zhí)行制度的優(yōu)化

如果治安拘留暫緩執(zhí)行程序能真正發(fā)揮實(shí)效，不僅能有效遏制行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，對于當(dāng)事人權(quán)益的保障也將會(huì)較聽證制度更勝一籌，因?yàn)樾姓?fù)議和行政訴訟對于行政爭議的解決要比聽證更為徹底，而且暫緩執(zhí)行既不會(huì)影響處罰決定的法律效力，也不會(huì)因立即執(zhí)行而侵犯公民的人身自由，這一制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了社會(huì)主義法律保護(hù)人民利益的基本立場［11］。然而，治安拘留暫緩執(zhí)行制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在制度實(shí)際運(yùn)行過程中不僅需要明確的法律規(guī)范作為指引，還需要執(zhí)法者去具體推動(dòng)，才能把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?；诖?，本文提出以下幾點(diǎn)對策：

（一）明確公安機(jī)關(guān)告知義務(wù)，讓治安拘留暫緩執(zhí)行制度在陽光下運(yùn)行

在司法實(shí)踐中，原告不服治安拘留處罰決定訴至法院，通常以公安機(jī)關(guān)未告知其享有申請暫緩執(zhí)行的權(quán)利為由提出行政程序違法的主張。而公安機(jī)關(guān)則認(rèn)為，治安管理處罰法規(guī)定的是被處罰人不服，申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請，但并沒有規(guī)定公安機(jī)關(guān)有告知被處罰人的義務(wù)。與聽證程序不同，暫緩執(zhí)行的相關(guān)法律規(guī)定均沒有明確強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。換言之，如果公安機(jī)關(guān)在做出治安拘留處罰決定時(shí)沒有告知當(dāng)事人，不服行政處罰可以申請暫緩執(zhí)行，在程序上仍然會(huì)被認(rèn)為是合法的。

在行政法律關(guān)系中，行政相對人權(quán)利的背后是行政主體應(yīng)盡的義務(wù)，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)在執(zhí)法的過程中面向社會(huì)做好普法工作，這也符合全面落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的要求。③中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》（中辦發(fā)〔2017〕31 號(hào)）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)治安拘留案件的被處罰者為小學(xué)和中學(xué)文化水平。①據(jù)2015 年瀘西縣地方整理的當(dāng)?shù)刂伟簿辛羲臄?shù)據(jù)看，被拘留的236 人中，“文化程度：文盲14 人，小學(xué)96 人，中學(xué)124 人，大專以上2 人。”參見：瀘西縣地方志辦公室.瀘西年鑒 2016［M］.芒市：德宏民族出版社，2016：190.在被處罰人普遍文化層次較低的這種情況下，如果辦案民警在做出處罰決定后不向被處罰人提及可申請暫緩執(zhí)行，被處罰人對相關(guān)法律規(guī)定知之甚少，那即便是良法也無法實(shí)現(xiàn)善治。一旦公安機(jī)關(guān)做出處罰決定后直接執(zhí)行，就很可能會(huì)客觀上損害被處罰人的合法權(quán)益，給其帶來不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失和精神創(chuàng)傷等?；诖?，本文認(rèn)為，為了減少訴訟過程中的爭議和切實(shí)保障公民的人身權(quán)益，可以考慮在《行政案件權(quán)利義務(wù)告知書》中將治安拘留暫緩執(zhí)行申請權(quán)利與陳述、申辯、申請回避等其他法定權(quán)利一并明確列舉，緩解執(zhí)法過程中暫緩執(zhí)行與即時(shí)執(zhí)行的沖突與矛盾。

（二）厘清法律概念，堵塞制度漏洞，適當(dāng)調(diào)整暫緩執(zhí)行適用范圍

現(xiàn)存的治安拘留暫緩執(zhí)行制度規(guī)定中，關(guān)于“不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)”并非治安管理處罰法創(chuàng)制的法律概念，在刑事案件的取保候?qū)徶贫戎幸灿羞@一標(biāo)準(zhǔn)，而且在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第128 條中對于檢察院如何審查認(rèn)定犯罪嫌疑人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性的五種情形做出了明確列舉，并且在第129 條至133 條分別逐一做出了解釋。②即“可能實(shí)施新的犯罪的”“有危害國家安全、公共安全或者社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的”“ 可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的”“ 可能對被害人、舉報(bào)人、控告人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的”“企圖自殺或者逃跑的?！币虼耍安恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)”并非一個(gè)可以主觀臆斷的概念，為確保公安機(jī)關(guān)在治安拘留暫緩執(zhí)行申請審批工作中的公平公正，應(yīng)結(jié)合治安案件本身的特點(diǎn)和公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步厘清“社會(huì)危險(xiǎn)性”的具體內(nèi)涵，壓縮自由裁量空間。具體而言，可以在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則中明確一定的標(biāo)準(zhǔn)，在各地公安機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)中再進(jìn)一步細(xì)化，并且在對被處罰人做出不予暫緩執(zhí)行決定時(shí)予以解釋說明。

關(guān)于暫緩執(zhí)行適用范圍持續(xù)擴(kuò)張的問題，應(yīng)在堅(jiān)守法律底線的同時(shí)逐步推進(jìn)立法完善。從前述分析來看，公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)予被處罰人因病暫緩執(zhí)行，一定程度上是將“暫緩執(zhí)行”與拘留所管理中特殊情況下適用的“停止執(zhí)行”相混淆了，對二者的嚴(yán)格區(qū)分和分別適用是依法行政的內(nèi)在要求。依據(jù)《拘留所條例》第19 條、《拘留所實(shí)施辦法》第19 條第4 項(xiàng)的規(guī)定，“生活不能自理”“因病出所治療，短期內(nèi)無法治愈的”，拘留所應(yīng)建議拘留決定機(jī)關(guān)做出停止執(zhí)行的決定；一旦拘留決定機(jī)關(guān)同意停止執(zhí)行，即使被拘留人后來身體狀態(tài)恢復(fù)，依據(jù)《關(guān)于行政拘留執(zhí)行有關(guān)問題的意見》第三點(diǎn)的規(guī)定，也“不再執(zhí)行原行政拘留決定?！雹圻@實(shí)際上是一個(gè)制度的漏洞，有學(xué)者提出，對停止執(zhí)行的適用應(yīng)有所限制，超過一定期限后不適宜繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)完善后續(xù)的替代性處罰措施以確保執(zhí)法公平。參見：秦飛.“建議停止執(zhí)行拘留”之制度完善研究——以上海地區(qū)拘留所的實(shí)踐為例［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，36（1）：113-120.準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行之后，如果復(fù)議機(jī)關(guān)或法院最終裁定公安機(jī)關(guān)的法律適用和事實(shí)認(rèn)定正確，處罰決定仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)予以執(zhí)行。只有處罰決定被確認(rèn)為違法并最終撤銷后，才會(huì)出現(xiàn)治安拘留處罰終止執(zhí)行的情形。此外，《刑事訴訟法》第65 條第三項(xiàng)也有規(guī)定，“患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女”，可以采取取保候?qū)?。相較于與刑事案件，治安案件的社會(huì)危害性較小，更應(yīng)該注重人權(quán)的保護(hù)。為了避免公安行政執(zhí)法中的混亂和凸顯新時(shí)代“以人民為中心”的執(zhí)法理念，應(yīng)該通過推動(dòng)立法完善，拓寬治安管理處罰法中申請暫緩執(zhí)行的適用范圍，可以考慮嵌入與個(gè)人信用掛鉤的新處罰種類，以有效約束被處罰人，確保暫緩之后的執(zhí)行不打折扣。

（三）強(qiáng)化擔(dān)保人和保證金的擔(dān)保功能，加強(qiáng)與相關(guān)法律規(guī)定的內(nèi)在銜接

考慮到治安拘留處罰限制人身自由的特殊性，公安機(jī)關(guān)收取暫緩執(zhí)行的保證金應(yīng)與其侵犯公民人身自由的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)相契合，參照上年度職工日平均工資，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整更能維持行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡；而且，保證金的具體數(shù)額應(yīng)避免全國一刀切，可以在綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的基礎(chǔ)上，將此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化為按照上一年度被處罰人所在地省市的日平均工資收取保證金。①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2021 年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員的年平均為106837 元，按照有關(guān)公式可計(jì)算得出工資日平均工資為409.34 元；各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，各地居民收入差異較大，北京和上海兩地的平均工資是中部和東北地區(qū)各省市的兩倍以上。參見：居民收入水平較快增長，生活質(zhì)量取得顯著提高——黨的十八大以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十九［EB/OL］.（2022-10-11） ［2023-3-30］.http://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2023/fjxsd/202302/t20230227_1918904.html.與此同時(shí)，為了督促擔(dān)保人切實(shí)履行擔(dān)保義務(wù)，可以參照保證金的上述標(biāo)準(zhǔn)，將擔(dān)保人的罰款數(shù)額相應(yīng)地調(diào)整為上一年度被處罰人所在地省市的20 日平均工資。②治安拘留最長一般為15 天，但是如果是多項(xiàng)處罰合并執(zhí)行最長實(shí)際上為20 天。目前，治安管理處罰法對于擔(dān)保人的罰款3000 元，這個(gè)金額的設(shè)置實(shí)際上是按15 天的保證金計(jì)算的。

關(guān)于治安拘留暫緩執(zhí)行與行政救濟(jì)制度的銜接問題，依據(jù)治安管理處罰法第107 條的規(guī)定，申請暫緩執(zhí)行必須以正式提出行政復(fù)議或行政訴訟為前提，但可不必強(qiáng)調(diào)出示行政復(fù)議受理或法院立案的回執(zhí)。對于公安機(jī)關(guān)的治安拘留處罰，行政復(fù)議法和行政訴訟法都明確規(guī)定了這一具體行政行為屬于受案范圍，至于是否真正受理，更多的是出于管轄權(quán)或要求補(bǔ)正材料的考慮。此外，對于行政訴訟案件審結(jié)后原治安拘留處罰決定應(yīng)恢復(fù)執(zhí)行但執(zhí)行不到位的情況，以及被處罰人尚未交納保證金就直接準(zhǔn)予暫緩執(zhí)行的情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)多舉措推動(dòng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法細(xì)則中明確被處罰人提交保證金回執(zhí)單的期限要求，同時(shí)要求警務(wù)督查部門加強(qiáng)對暫緩執(zhí)行適用情況的監(jiān)督。

總之，我國治安拘留暫緩執(zhí)行制度是中國式現(xiàn)代化的一個(gè)生動(dòng)注腳，治安拘留處罰的設(shè)置本身并不必然對公民的人身自由權(quán)構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅，大國治理所強(qiáng)調(diào)的行政效率和公民合法權(quán)益的保障是可以通過完善暫緩執(zhí)行制度來兼顧的。在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過程中，我國這樣一個(gè)十四億人口的大國所遇到的機(jī)遇和挑戰(zhàn)前所未有，中國特色的社會(huì)主義法律制度也受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。中國式現(xiàn)代化應(yīng)該在吸納世界各國文明成果基礎(chǔ)上有自己的創(chuàng)新，中國國家治理體系的構(gòu)建也必須始終從本國國情出發(fā)，從本土問題出發(fā)，在理論研究成熟之前制度的變革應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。有鑒于此，我們對治安拘留制度也應(yīng)該辯證看待，而不是全盤否定地一味強(qiáng)調(diào)人身自由的特殊性而照搬西方模式將治安拘留權(quán)交給法院，或者將其納入刑法調(diào)整范疇。雖然制度運(yùn)行過程中還存在一些亟待解決的難題影響實(shí)施效果，但在新的時(shí)代背景下治安拘留暫緩執(zhí)行制度完全可以煥發(fā)新的生機(jī)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)的配套規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，讓制度真正落地生根見實(shí)效。