嚴(yán)圣陽 周志剛

摘?要：新城新區(qū)是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的重要載體，長江新城是新城新區(qū)建設(shè)的典型代表之一。長江新城的建設(shè)采取了規(guī)劃先行、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先、創(chuàng)新驅(qū)動構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系、注重民生和產(chǎn)城融合等有效措施，取得了一定效果，但也存在競爭力缺乏等投資促進(jìn)方面的諸多難點(diǎn)。因此，長江新城要高起點(diǎn)完成建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就需要在投資促進(jìn)機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。包括建立有效的引導(dǎo)預(yù)審機(jī)制、市場化運(yùn)作機(jī)制、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制和激勵約束機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：長江新城；投資促進(jìn)；機(jī)制

中圖分類號：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.23.005

新城新區(qū)當(dāng)前在各地被賦予新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級等多重重任。要擔(dān)負(fù)起這些歷史使命，新城新區(qū)就需要打造有創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)鏈，有宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，方能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，人是新型城鎮(zhèn)化的核心，項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)切滦统擎?zhèn)化的載體。新城新區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，要避免產(chǎn)業(yè)空心化，就必須做好招商引資、招才引智（簡稱“雙招雙引”）工作，以及投資促進(jìn)工作。

1?武漢長江新城發(fā)展?fàn)顩r

1.1?長江新城概況

2017年，武漢市第十三次黨代會報(bào)告中首次提出規(guī)劃建設(shè)“長江新城”。作為“1個(gè)主城+3個(gè)副城+3個(gè)新城組群”的全域城市體系的一部分，長江新城計(jì)劃以超前理念打造“武漢的未來之城，全球未來城市的樣板區(qū)”，屆時(shí)武漢三鎮(zhèn)將變成“四鎮(zhèn)”的新格局，再造一個(gè)新武漢。按照武漢長江新城總體規(guī)劃（2017-2035年），長江新城總體建設(shè)分三步走，即2025年，建成沿江交通廊道，主要由軌道交通、高快速路、城市主干道等交通基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成；2035年，進(jìn)一步拓展城市合作區(qū)、國際總部區(qū)、科學(xué)研發(fā)區(qū)、共享創(chuàng)新區(qū)、文化體驗(yàn)區(qū)的建設(shè)；2050年，向東、向北，全面建成具有國際影響力和中國特色的現(xiàn)代化城市。長江新城起步區(qū)位于諶家磯-武湖區(qū)塊，占地面積大約30～50平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約100平方公里，遠(yuǎn)期規(guī)劃面積約500平方公里。長江新城在建設(shè)過程中，圍繞“雙招雙引”，采取了一系列有效的投資促進(jìn)措施，為促進(jìn)新城的投資營造出較好的環(huán)境，為引進(jìn)和培育產(chǎn)業(yè)鏈打下良好的基礎(chǔ)。

1.2?長江新城建設(shè)措施

1.2.1?加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，高標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃

2017年提出建設(shè)長江新城時(shí)，關(guān)于新城的選址、總體規(guī)劃方面就經(jīng)過了充分的醞釀，強(qiáng)調(diào)要做好頂層設(shè)計(jì)，對標(biāo)一流，高標(biāo)準(zhǔn)、高效能推進(jìn)新城建設(shè)工作，也曾強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行，在全球范圍內(nèi)公開征集長江新城總體規(guī)劃（概念）方案、起步區(qū)城市設(shè)計(jì)（概念），并對規(guī)劃專門組織了專家評審和討論，評審?fù)ㄟ^才開始執(zhí)行《武漢長江新城總體規(guī)劃》等方案，以確保規(guī)劃符合長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展要求，更好地服務(wù)國家中部崛起戰(zhàn)略，提升武漢未來發(fā)展能級，順利實(shí)現(xiàn)長江新城的功能和目標(biāo)定位。

1.2.2?優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施

立足新區(qū)功能定位和總體發(fā)展規(guī)劃，武漢長江新城在建設(shè)過程中突出基礎(chǔ)設(shè)施先行，優(yōu)先建設(shè)城市基本功能。長江新城作為武漢市多要素地質(zhì)調(diào)查示范先行區(qū)，完成了起步區(qū)范圍高精度、多要素城市地質(zhì)調(diào)查工作，形成了地質(zhì)環(huán)境資源、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性區(qū)域評估報(bào)告，建立了三維地質(zhì)模型。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市生態(tài)建設(shè)和地下綜合管廊建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施，滿足新城新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要。

1.2.3?借助相關(guān)境外駐漢機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)“雙招雙引”工作

招商引資、招才引智（簡稱“雙招雙引”）是當(dāng)前新城新區(qū)建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。武漢長江新城在“雙招雙引”工作中重點(diǎn)放在全產(chǎn)業(yè)鏈和核心技術(shù)方面。為提升長江新城運(yùn)轉(zhuǎn)的整體效能，重點(diǎn)支持重大裝置、重大平臺、重大項(xiàng)目、重大園區(qū)和重大人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)，重點(diǎn)支持“國之重器”，將突破關(guān)鍵核心技術(shù)、專精特新作為引進(jìn)培育方向。為此，長江新城管委會與武漢市貿(mào)促會共同舉辦“境外駐漢機(jī)構(gòu)走進(jìn)長江新城”活動，部分境外駐漢貿(mào)易投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)和部分外資企業(yè)代表參加活動，取得一定成果。

1.2.4?以創(chuàng)新驅(qū)動構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建往往是新城新區(qū)建設(shè)最后的落腳點(diǎn)，也是新城新區(qū)發(fā)揮其設(shè)計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)新城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基石。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方案中，武漢長江新城圍繞吸引和集聚高端創(chuàng)新資源，確定數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、生命健康、綠色發(fā)展等產(chǎn)業(yè)方向，都是經(jīng)專業(yè)研究院一年多的研究形成的。事實(shí)上，長江新城也通過大力招引高能級重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、龍頭企業(yè)和高端人才，建設(shè)了科技成果轉(zhuǎn)化基地和具有影響力的科技創(chuàng)新中心江北承載區(qū)，吸納和集聚了較多的創(chuàng)新要素資源和一批創(chuàng)新平臺，并主動與全省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群對接，向打造重要的新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)邁進(jìn)。

1.2.5?全力推進(jìn)民生事業(yè)，注重產(chǎn)城融合

產(chǎn)城融合，是新城新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，關(guān)鍵還在于要合理布局文體休閑、教育醫(yī)療、生活便利化等公共服務(wù)設(shè)施。只有民生事業(yè)充分滿足了人的需求，產(chǎn)城融合才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。長江新城在總體規(guī)劃中，將民生事業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的位置，啟動建設(shè)了一批具有區(qū)域服務(wù)能力的綜合性醫(yī)院、圖書館、體育中心、商業(yè)綜合體等公共設(shè)施，新建了配套小學(xué)，集聚了一批金融、酒店等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并規(guī)劃打造出適應(yīng)未來出行的城市交通樣板，構(gòu)筑出空中軌道和低空無人機(jī)、地面智軌和無人駕駛道、地下道路網(wǎng)等一體化出行模式。長江新城生態(tài)智慧型再生水廠、長江新城國際醫(yī)學(xué)中心、長江青年城、諶家磯核心片區(qū)立體城市等民生服務(wù)項(xiàng)目也在有條不紊展開。這些民生事業(yè)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，為人力資源集聚提供必要的條件，為產(chǎn)城融合打下一定基礎(chǔ)。

2?武漢長江新城投資促進(jìn)的難點(diǎn)

2.1?競爭加劇，招商難度加大

改革開放以來，我國地方政府非常重視招商引資工作，尤其在新城新區(qū)建設(shè)中普遍采用了豐富的優(yōu)惠政策，大體可歸納為提供稅收優(yōu)惠、強(qiáng)化土地保障、加大財(cái)政獎勵、加大金融支持等10個(gè)方面，其共同特征是“惠強(qiáng)惠大惠新”（馬相東等，2021）。新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)日趨規(guī)范和區(qū)域競爭格局已經(jīng)變化的大背景下，逐漸失去政策性、區(qū)位性優(yōu)勢（賈廣葆，2016）。在2023年《長江新區(qū)進(jìn)一步推動科創(chuàng)金融高質(zhì)量發(fā)展的若干措施（試行）（征求意見稿）》中提出引進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)均給予了1000萬元以下的開辦獎勵和辦公用房租金補(bǔ)貼，在支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大方面，則給予2000萬元以下的運(yùn)營獎勵。此外，在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)貸款投放、提高類金融機(jī)構(gòu)融資水平以及金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制方面，均有相應(yīng)的一次性獎勵。在企業(yè)上市、資產(chǎn)證券化、吸引股權(quán)投資基金、風(fēng)投創(chuàng)投、科技保險(xiǎn)、金融創(chuàng)新平臺建設(shè)等方面也有相應(yīng)的補(bǔ)貼和獎勵。同樣在《長江新區(qū)2022-2025年支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)政策意見（征求意見稿）》、《武漢長江新區(qū)支持知識產(chǎn)權(quán)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施（征求意見稿）》等相關(guān)文件中，也采取了各種獎勵和補(bǔ)貼措施。這些獎勵和補(bǔ)貼措施與全國各地新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)的措施大同小異。各地均存在激烈的競爭，有些地區(qū)為爭奪項(xiàng)目爭相給予更優(yōu)惠待遇，使得招商難度較大。

2.2?政府主導(dǎo)，市場主體缺位

目前各地新城新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)普遍采用政府主導(dǎo)的招商模式，一是由政府商務(wù)管理部門專門負(fù)責(zé)招商引資，名稱多樣化，如投資促進(jìn)局、招商局、商務(wù)局、外資局、投資促進(jìn)中心、投資合作局、投資服務(wù)中心等，這些專職機(jī)構(gòu)職能明確，業(yè)務(wù)清晰，負(fù)責(zé)地方招商引資工作。二是政府商務(wù)部門牽頭，多部門參與，甚至政府機(jī)構(gòu)全員參與招商引資工作。三是商務(wù)部門主管，各種官方投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)積極參與，利用各自優(yōu)勢，發(fā)揮各自作用開展投資促進(jìn)工作。長江新城依然屬于政府主導(dǎo)模式，在不同階段、不同層級，三種模式都發(fā)揮過重要作用。目前，政府設(shè)立的核心機(jī)構(gòu)是長江新區(qū)集團(tuán)。新區(qū)集團(tuán)主要圍繞長江新區(qū)建設(shè)，開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營管理、建筑工程、市政工程施工，同時(shí)開展投資融資、資本運(yùn)作、產(chǎn)權(quán)管理等業(yè)務(wù)。在投資促進(jìn)過程中并未出現(xiàn)真正的市場化主體，未出現(xiàn)以盈利為目的的專業(yè)化投資促進(jìn)類商業(yè)機(jī)構(gòu)。因此，長江新城的投資促進(jìn)依然是由政府主導(dǎo)，未能充分發(fā)揮專業(yè)化市場主體的作用。

2.3?多頭參與，協(xié)同不足

自2017年武漢市十三次黨代會提出建設(shè)以來，經(jīng)過湖北省第十一次黨代會、武漢市政府、人大等各層級的助推和支持，地理范圍涉及武漢市多個(gè)行政區(qū)的部分區(qū)域。因此，在長江新城（區(qū)）建設(shè)過程中，參與者眾多，既有市政府，也有多個(gè)市轄行政區(qū)；既有長江新城（區(qū)）管委會及平臺公司長江新城建設(shè)投資集團(tuán)，也有武漢市各個(gè)行政職能部門。但在投資促進(jìn)工作的組織推進(jìn)方面，協(xié)同不足，未能形成合力。比如有的區(qū)政府專門設(shè)立了長江新城協(xié)調(diào)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組和專門的辦事機(jī)構(gòu)，除了按市政府要求，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃、違建、房產(chǎn)、戶籍、市場主體“五管控”外，并未有其他實(shí)質(zhì)性的協(xié)同投資促進(jìn)措施，有的行政區(qū)甚至充當(dāng)了項(xiàng)目競爭者的角色。

2.4?效果評估缺失，激勵約束不足

在新城新區(qū)建設(shè)中，各方都有相應(yīng)的職責(zé)。其中，省市政府主要負(fù)責(zé)對武漢長江新區(qū)建設(shè)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全決策、協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決建設(shè)發(fā)展中的重大事項(xiàng)和問題。?政府相關(guān)職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，支持武漢長江新城（區(qū)）的建設(shè)發(fā)展。部分涉事行政區(qū)支持配合做好相關(guān)工作。長江建設(shè)投資集團(tuán)則主要負(fù)責(zé)創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮吸引集聚作用，為長江新城（區(qū)）建設(shè)提供更為靈活、更有力度、更可持續(xù)的投融資保障。有關(guān)各方在投資促進(jìn)方面有著較為明確的分工，但投資促進(jìn)工作效果則沒有開展科學(xué)準(zhǔn)確的評估，對于項(xiàng)目引進(jìn)落地的激勵約束機(jī)制不足。比如2023年是新區(qū)的“項(xiàng)目建設(shè)年”，啟動了基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、新基建擴(kuò)容、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，推進(jìn)重點(diǎn)招商項(xiàng)目落地和民生事業(yè)發(fā)展，卻并未出臺相關(guān)評估細(xì)則和方法，項(xiàng)目引進(jìn)與新城產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能定位兼容程度無法科學(xué)評判。當(dāng)然，對于“雙招雙引”工作的激勵約束制度未見公布，也一定程度上影響了各部門、機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人的招商積極性。

3?武漢長江新城投資促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新建議

3.1?建立有效的引導(dǎo)預(yù)審機(jī)制

長江新城起步區(qū)城市設(shè)計(jì)自2017年11月正式啟動，歷經(jīng)國際征集、建議書評選、概念方案評選、專家咨詢、全國專家評審等多個(gè)環(huán)節(jié)。長江新城總體規(guī)劃強(qiáng)化了水系統(tǒng)、綜合交通、綜合能源、地下空間、智慧城市、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃的融合?？梢?，長江新城的總體規(guī)劃方案是一個(gè)經(jīng)過嚴(yán)密論證的系統(tǒng)性方案。投資促進(jìn)、“雙招雙引”工作理應(yīng)圍繞這一總體規(guī)劃展開。所有計(jì)劃“引進(jìn)的項(xiàng)目”，都需要符合創(chuàng)新驅(qū)動，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，投資領(lǐng)域契合總部經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)、生命經(jīng)濟(jì)、軍民融合等領(lǐng)域。本著寧缺勿亂的原則，引導(dǎo)符合需要的項(xiàng)目投資于新城，嚴(yán)格篩選符合發(fā)展理念和長江新城功能定位的項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)鏈，這需要建立有效的投資引導(dǎo)和預(yù)審機(jī)制。引導(dǎo)機(jī)制的建設(shè)可以采用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸貼息、行政審批便利等方式提供?，也可以通過科創(chuàng)激勵、人才引進(jìn)、營商環(huán)境、投融資優(yōu)惠、綜合措施等加強(qiáng)項(xiàng)目引導(dǎo)。預(yù)審機(jī)制就是要通過事先建立項(xiàng)目評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法，對擬引進(jìn)的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)審，將不符合新城功能定位的發(fā)展理念的項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)鏈拒之門外，確保總體規(guī)劃的執(zhí)行。

3.2?市場化運(yùn)作機(jī)制

新城新區(qū)建設(shè)過程中，政府部門往往起著主導(dǎo)作用，特別是在建設(shè)前期，選址、規(guī)劃編制、路網(wǎng)管廊等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、公用事業(yè)、制度建設(shè)、營商環(huán)境建設(shè)，甚至“雙招雙引”、項(xiàng)目推介與孵化等各環(huán)節(jié)，均需要政府部門主導(dǎo)參與。政府過多參與新城新區(qū)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，會使得新城新區(qū)建設(shè)有著濃厚的行政色彩，容易產(chǎn)生效率低下、權(quán)力尋租等諸多問題。在政府機(jī)構(gòu)放管服改革的背景下，政府部門只需要做好頂層設(shè)計(jì)，高水準(zhǔn)編制新區(qū)規(guī)劃，提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境即可。項(xiàng)目的引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈的引進(jìn)可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，由市場主體來完成，將屬于市場的交給市場。由市場發(fā)揮資源配置功能，讓供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能避免拉郎配、資源錯(cuò)配，真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展和產(chǎn)城融合。

3.3?規(guī)劃建設(shè)招商一體化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

新城新區(qū)的建設(shè)工作長遠(yuǎn)且復(fù)雜，三步走的路線清晰且明確，只有加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)同聯(lián)動，形成規(guī)劃建設(shè)招商一體化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，長江新區(qū)建設(shè)才能形成合力。協(xié)同機(jī)制首先需要多環(huán)節(jié)協(xié)同，從新城規(guī)劃愿景、功能定位、規(guī)劃方案，到基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、民生環(huán)境等的全面建設(shè)，再到項(xiàng)目遴選、評估、招商、運(yùn)營等各環(huán)節(jié)，都要通盤考慮，協(xié)同推進(jìn)。其次，協(xié)同機(jī)制需要多部門協(xié)同，從違建的嚴(yán)格管理、城市建設(shè)框架綜合建設(shè)，到教育醫(yī)療養(yǎng)老等民生項(xiàng)目建設(shè)，再到產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目的引進(jìn)，需要政府各部門、建設(shè)單位、各市場主體等充分協(xié)同，形成合力。規(guī)劃建設(shè)招商一體化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制的關(guān)鍵還在于管理協(xié)同，要完善管理體制，探索投融資、土地集約使用、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域管理新機(jī)制，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)，推動新城可持續(xù)發(fā)展。

3.4?績效評估與激勵約束機(jī)制

現(xiàn)有的“雙招雙引”、投資促進(jìn)措施，基本采取事前激勵。即在項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建等方面采取了較多的激勵措施。對企業(yè)給予各種優(yōu)惠政策，對相關(guān)個(gè)人和單位有一定的獎勵。如果對引進(jìn)項(xiàng)目的質(zhì)量和效益缺乏事后的評估，可能造成有限的土地資源集約化利用效率不足，嚴(yán)重的甚至造成新城的有關(guān)園區(qū)功能無法實(shí)現(xiàn)，給整體規(guī)劃藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)帶來不利影響。特別是投資促進(jìn)工作過程中存在大量的土地占用、搬遷安置、環(huán)境保護(hù)以及就業(yè)相關(guān)的問題，這些都與當(dāng)?shù)厝罕娒芮邢嚓P(guān)，需要民眾利用績效評估途徑表達(dá)自身的利益訴求。因此，完全有必要對引進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評估，并采取合理的激勵約束機(jī)制。這種項(xiàng)目的績效評估需要事先確定相應(yīng)的指標(biāo)，構(gòu)建評估的指標(biāo)和方法體系，確定評估的程序和評估結(jié)果的運(yùn)用。根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的激勵約束措施，結(jié)果符合規(guī)劃和預(yù)期，可以進(jìn)一步正向激勵，結(jié)果偏離規(guī)劃與預(yù)期就需要有約束機(jī)制，比如收回事前獎勵、責(zé)令整改，甚至限期遷出園區(qū)。對相關(guān)個(gè)人和單位的獎勵也可視情況收回或部分收回。建立專業(yè)化、規(guī)范化、程序化的績效評估與激勵約束機(jī)制，優(yōu)化政策和信息的透明度，有利于有效實(shí)現(xiàn)投資促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)新城的總體規(guī)劃。

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