□ 李漢卿 毛燁洋

一、問(wèn)題的提出

伴隨著全球網(wǎng)絡(luò)治理的深入發(fā)展與“管理主義”思潮的復(fù)興,各國(guó)政府對(duì)于公共事務(wù)處理精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的需求明顯擴(kuò)大,由此需要政府推進(jìn)政策創(chuàng)新并成功實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)移。對(duì)中國(guó)而言,歷經(jīng)40余年的改革開(kāi)放,國(guó)家轉(zhuǎn)型與制度變遷激活了社會(huì)領(lǐng)域創(chuàng)新活力的潛在能量,其中突出的表現(xiàn)之一就是地方自主性與積極性的大釋放。由地方政府主導(dǎo)的區(qū)域性、局部性變革,正日益深刻且積極地影響著未來(lái)時(shí)代發(fā)展的潮流和脈絡(luò)走向,成為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要推手。與此同時(shí),創(chuàng)新帶來(lái)的高額成本與未知風(fēng)險(xiǎn),使得地方政府更傾向于復(fù)制已然成功的經(jīng)驗(yàn)方案。因此,“跟進(jìn)式”創(chuàng)新的政策轉(zhuǎn)移儼然成為現(xiàn)階段中國(guó)地方政府最重要的政策供給方式之一。

應(yīng)該說(shuō),“政策轉(zhuǎn)移”(Policy Transfer)這一概念是在試圖整合“政策擴(kuò)散”(Policy Diffusion)、“政策學(xué)習(xí)”(Policy Learning)與“教訓(xùn)吸取”(Lesson-Drawing)等眾多概念基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的,由學(xué)者道洛維茨(Dolowitz)和馬什(Mash)最早提出。他們認(rèn)為,政策轉(zhuǎn)移“是一個(gè)過(guò)程,在這個(gè)過(guò)程中,在一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)存在的政策、行政管理安排或機(jī)構(gòu)被用于在另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)來(lái)發(fā)展有關(guān)政策的知識(shí)、行政管理安排和機(jī)構(gòu)”。(1)Dolowitz D, Marsh D. Who learns what from whom: a review of the policy transfer literature [J].Political Studies,1996(02):343—357.相較于政策擴(kuò)散研究?jī)?yōu)先關(guān)注結(jié)構(gòu)、致力于模式發(fā)現(xiàn),政策轉(zhuǎn)移則關(guān)注代理者(agency)、致力于過(guò)程追蹤,但是政策轉(zhuǎn)移/擴(kuò)散的充分解釋需要二者同時(shí)兼具。(2)Marsh D,Sharman J C．Policy Diffusion and Policy Transfer[J].Policy Studies,2009(03):269—288.隨后,學(xué)者們從不同視角展開(kāi)了政策轉(zhuǎn)移的研究。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn),我們可以將學(xué)者們的研究大致歸納為三個(gè)方面,即為何轉(zhuǎn)移(原因動(dòng)機(jī))、如何轉(zhuǎn)移(過(guò)程途徑)與制約推進(jìn)轉(zhuǎn)移(影響因素)的研究。下面將分而述之。

一是關(guān)于政策轉(zhuǎn)移的原因動(dòng)機(jī)研究。道洛維茨和馬什從政策需求的角度出發(fā),認(rèn)為政治競(jìng)爭(zhēng)、行為合法化、公眾情緒及對(duì)失敗政策的感知,都是助推政策轉(zhuǎn)移的重要?jiǎng)右?。朱德米指?政策發(fā)生轉(zhuǎn)移主要基于兩種原因:一是對(duì)現(xiàn)行政策的不滿,或因當(dāng)前政策無(wú)法有效紓解實(shí)際情況轉(zhuǎn)而尋求新的替代方案,這兩種情形都被納入自愿轉(zhuǎn)移的范疇;除此之外的現(xiàn)實(shí)情境則被歸為強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移(可分為直接和間接兩種)。一般來(lái)說(shuō),國(guó)際的政策轉(zhuǎn)移多是間接強(qiáng)制,國(guó)家之間直接進(jìn)行脅迫性的政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象十分罕見(jiàn)。(3)朱德米.公共政策擴(kuò)散、政策轉(zhuǎn)移與政策網(wǎng)絡(luò)——整合性分析框架的構(gòu)建[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué),2007(05):19—23.嚴(yán)匯則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步區(qū)分政策轉(zhuǎn)移緣由的意愿強(qiáng)烈程度,指出“政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)存在連續(xù)性,在連續(xù)體的一端是出于純粹動(dòng)機(jī)的自愿性轉(zhuǎn)移,相反另一端則是單純的強(qiáng)迫性轉(zhuǎn)移。介于二者之間的混合性政策轉(zhuǎn)移則包含多種表現(xiàn)形式:有條件的轉(zhuǎn)移;基于義務(wù)的轉(zhuǎn)移;雖然是自愿的,但是出于感知的必要情況下的轉(zhuǎn)移(例如被國(guó)際社會(huì)接受)”(4)嚴(yán)匯.全球化、政策轉(zhuǎn)移與中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(02):27—30.。

二是關(guān)于政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程途徑研究。埃文斯(Evans)和戴維斯(Davies)重點(diǎn)描述并區(qū)分了強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移和自愿性政策轉(zhuǎn)移兩者的不同過(guò)程。(5)Mark Evans, Jonathan Davies. Understanding Policy Transfer: A Multi-Level, Multi-Disciplinary Perspective[J].Public Administration, 1999(02):361—385.然而,這種簡(jiǎn)約的二分法簡(jiǎn)化了政策轉(zhuǎn)移過(guò)程的復(fù)雜性。道洛維茨和馬什在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)之上,首次提出政策轉(zhuǎn)移連續(xù)體的新概念。他們認(rèn)為:“在此連續(xù)體的一端是基于吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的轉(zhuǎn)移,另一端則是完全脅迫的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移。而于現(xiàn)實(shí)中存在更為普遍的是在這兩極構(gòu)成的連續(xù)體中間,無(wú)數(shù)自由意志與強(qiáng)力手段交錯(cuò)并舉的類型?！?6)Dolowitz David P, David Marsh. Learning from abroad: The role of policy transfer in contemporary policy-making[J]. Governance, 2000(01):5—24.

三是關(guān)于政策轉(zhuǎn)移的影響因素研究。關(guān)于政策轉(zhuǎn)移受到哪些因素的影響,是西方理論界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和關(guān)注的核心。與此相關(guān)的研究中,制度因素和治理模式尤其受到學(xué)者們的重視。洛奇(Lodge)著重分析了制度性的三大因素,即強(qiáng)制的行政壓力、政治體制關(guān)系、社會(huì)行動(dòng)者對(duì)制度樣本的倡導(dǎo)和取舍的影響。他發(fā)現(xiàn)這三個(gè)要素均為政策和政策環(huán)境關(guān)系的結(jié)構(gòu)化呈現(xiàn),在特定條件下可以助長(zhǎng)或抑制政策模板的傳播。(7)Martin Lodge. Institutional Choice and Policy Transfer: Reforming British and German Railway Regulation[J].Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 2003(02):159—178.凱爾尼(Cairney)則進(jìn)一步指出,政治制度、政策環(huán)境和“機(jī)會(huì)之窗”的迥異,會(huì)導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的程度和水平在不同地區(qū)出現(xiàn)顯著差異。(8)Paul Cairney. The Role of Ideas in Policy Transfer: The Case of UK Smoking Bans Since Devolution [J].Journal of European Public Policy, 2009(03):471—488.除此之外,部分中國(guó)學(xué)者還探討了政策轉(zhuǎn)移與公共政策創(chuàng)新的關(guān)系。他們指出政策轉(zhuǎn)移豐富了政策創(chuàng)新的途徑,節(jié)約了政策創(chuàng)新的成本,在一定程度上催化了政策創(chuàng)新;而對(duì)政策創(chuàng)新目標(biāo)的追求,也促使政策轉(zhuǎn)移成為可能。(9)魏淑艷,路穩(wěn)玲.我國(guó)的政策轉(zhuǎn)移與公共政策創(chuàng)新[J].理論探討,2015(06):144—148.

可以說(shuō),國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政策轉(zhuǎn)移的探討為本文的研究提供了豐富的參考視角。但是,學(xué)者們對(duì)于政策轉(zhuǎn)移何以成功還缺乏更深入的探究,特別是在中國(guó)這樣的復(fù)雜實(shí)踐情境中,有些政策轉(zhuǎn)移能夠取得成功,比如“河長(zhǎng)制”,而有些政策轉(zhuǎn)移卻走向了失敗,比如股市“熔斷機(jī)制”。那么,地方性創(chuàng)新政策是如何成功進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移的呢?本文擬基于此問(wèn)題,以“河長(zhǎng)制”為例而展開(kāi)探討。

二、理論工具:改進(jìn)的多源流理論模型

當(dāng)前,西方學(xué)界的政策轉(zhuǎn)移理論體系主要是以美國(guó)為代表的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移實(shí)例為支撐的。相比之下,中國(guó)政策轉(zhuǎn)移的成因和過(guò)程更為復(fù)雜,橫向維度水平區(qū)域間的政策轉(zhuǎn)移依然會(huì)受到政府層級(jí)間的縱向結(jié)構(gòu)影響。因此,“西式”邏輯的政策轉(zhuǎn)移理論并不能完全套用于中國(guó)政策運(yùn)作的情境中。

作為西方解析公共政策變遷的經(jīng)典理論——多源流理論,也是研究政策轉(zhuǎn)移問(wèn)題時(shí)不可回避的理論。該理論現(xiàn)已被國(guó)內(nèi)學(xué)者應(yīng)用于中國(guó)公共政策變遷的研究。應(yīng)該說(shuō),該理論對(duì)于政策變遷乃至政策轉(zhuǎn)移均具有較強(qiáng)的解釋力,然而該理論仍面臨著中國(guó)政策領(lǐng)域的適用性問(wèn)題?；诖?本文試圖將政策轉(zhuǎn)移理論與多源流理論結(jié)合起來(lái),嘗試構(gòu)建一個(gè)改進(jìn)的多源流理論作為分析框架。

(一)多源流理論:基本內(nèi)涵與理論模型

1984年,約翰·金登在前人所提出的“垃圾桶模型”(Garbage Can Model)的基礎(chǔ)上,發(fā)展并構(gòu)建出目前最主流的政策變遷理論——多源流理論。他認(rèn)為,一個(gè)政策項(xiàng)目被提上議程并非單一因素的作用,而是多種因素在特定時(shí)刻共同作用的結(jié)果。在政策議程中,存在著三大源流:問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。這些源流的共同作用決定了一個(gè)項(xiàng)目是否被納入議程。通過(guò)綜合考慮這些關(guān)鍵因素,多源流理論得以為政策制定過(guò)程提供了深入解析的框架視角(如圖1所示)。首先,問(wèn)題源流往往包括政府及政府官員亟待解決的各類公共危機(jī)事件,是社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題演變形成的溪流;政策源流是政策方案,政策主張,政策意見(jiàn)制定、討論、重塑以及受到關(guān)注的過(guò)程,一般而言,它通常在由某個(gè)特定領(lǐng)域的專業(yè)人員(官僚、學(xué)者、研究員)組成的凝聚共識(shí)體中產(chǎn)生;政治源流則相對(duì)而言涵蓋了諸多更為復(fù)雜且宏大的要素,比如民眾情緒、社會(huì)輿論、主流意識(shí)形態(tài)的更迭、權(quán)力分配格局調(diào)整、政府換屆以及利益團(tuán)體行動(dòng)制造的壓力等。通常而言,三大源流獨(dú)立運(yùn)行,互不干涉,但當(dāng)某一或某兩條溪流內(nèi)的要素發(fā)生變化時(shí),政策之窗短暫開(kāi)啟。政策企業(yè)家需要以敏銳的洞察力把握這一寶貴的時(shí)機(jī),打破固有平衡,將自己的觀點(diǎn)方案與問(wèn)題源流相連接、與政治源流相掛鉤,最終推動(dòng)政策變遷,促進(jìn)新政策的形成。

圖1 金登多源流理論模型

(二)政策轉(zhuǎn)移:動(dòng)因及類型

1.政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)因

如前文所述,關(guān)于政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)成因十分復(fù)雜。道洛維茨和馬什在早期的研究中確立了政策轉(zhuǎn)移內(nèi)容的基本框架,將政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)分為自愿和強(qiáng)制兩種類型,其中強(qiáng)制轉(zhuǎn)移又包括直接強(qiáng)制和間接強(qiáng)制。爾后,他們又對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行了修正與更新,他們認(rèn)為:“對(duì)自愿轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移進(jìn)行簡(jiǎn)單的二元?jiǎng)澐?就是過(guò)分簡(jiǎn)化這一過(guò)程。相反,我們認(rèn)為,最好將轉(zhuǎn)移概念化為一個(gè)連續(xù)體,從吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)到一個(gè)政治體系直接將一個(gè)方案、政策或體制安排強(qiáng)加于另一個(gè)政治體系當(dāng)中?！?10)Dolowitz David P, David Marsh. Learning from abroad: The role of policy transfer in contemporary policy-making[J]. Governance, 2000(01):5—24.

圖2 政策轉(zhuǎn)移連續(xù)體

如圖2所示,政策轉(zhuǎn)移機(jī)制植根于理性選擇的邏輯土壤,在充分考慮了外部環(huán)境因素的干預(yù)后,將不同程度的政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象視作一個(gè)從純粹理性向完全強(qiáng)迫過(guò)渡的變化連續(xù)體。在此連續(xù)體的一端是基于吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的自愿轉(zhuǎn)移,另一端則是脅迫的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移。而在現(xiàn)實(shí)中存在的更為普遍的是在這兩極構(gòu)成的連續(xù)體中間,無(wú)數(shù)自由意志與強(qiáng)力手段交錯(cuò)并舉的半自愿轉(zhuǎn)移、義務(wù)性轉(zhuǎn)移和半強(qiáng)制轉(zhuǎn)移。

2.政策轉(zhuǎn)移的類型

根據(jù)道洛維茨和馬什的觀點(diǎn),全部種類的政策轉(zhuǎn)移都是過(guò)程與內(nèi)容的結(jié)合,而依據(jù)結(jié)合程度的不同,大致可以概括為四種基本類型:復(fù)制、模仿、混合和啟發(fā)。復(fù)制(copying)是指不經(jīng)任何加工與改變,直接完整地移植一項(xiàng)公共政策內(nèi)容的過(guò)程;模仿(emulation)則更為精細(xì),在乎追求項(xiàng)目精神要旨的內(nèi)涵領(lǐng)悟,而并非僅僅停留于表面形式的拷貝;混合型(combination)轉(zhuǎn)移與前兩者又不盡相同,更考驗(yàn)政策制定者的綜合素質(zhì)能力與對(duì)不同地區(qū)的政策內(nèi)容通盤吸收的情況;而當(dāng)其他區(qū)域施行的政策激發(fā)了某種政策變化,乃至政策導(dǎo)向的最終歸宿不再基于原先的經(jīng)驗(yàn),這就是啟發(fā)型(inspiration)政策轉(zhuǎn)移。它強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)現(xiàn)有實(shí)踐激發(fā)決策者采取創(chuàng)新舉措的靈感。

(三)地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的多源流分析框架

綜上,政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)因與多源流理論中三大源流涉及的具體要素存在諸多視角與內(nèi)涵的重疊。道洛維茨和馬什認(rèn)為,政策轉(zhuǎn)移是內(nèi)外因素相互作用的結(jié)果,具體表現(xiàn)為大眾情緒、政治競(jìng)爭(zhēng)、行為合法化、公共輿論等因素導(dǎo)致的政策轉(zhuǎn)移,而歸納這些變量又與多源流理論框架中三大源流的內(nèi)容吻合。故本文嘗試將二者關(guān)聯(lián)起來(lái),結(jié)合政策轉(zhuǎn)移理論中的連續(xù)體概念進(jìn)一步修正了多源流模型,將政策原湯視作政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)池,并對(duì)涉及其中的所有動(dòng)機(jī)要素與內(nèi)涵釋義逐一考察,進(jìn)行重復(fù)剔除、合并同類語(yǔ)義項(xiàng)等篩選處理,并按照“自愿—義務(wù)—強(qiáng)制”的程度在邏輯軸上進(jìn)行了新的排列(如圖3所示)。

圖3 政策轉(zhuǎn)移源流動(dòng)機(jī)池

各類動(dòng)機(jī)要素在動(dòng)機(jī)池中交融耦合,借由政策之窗的開(kāi)啟,推動(dòng)了政策轉(zhuǎn)移議程設(shè)置的建立,形成了復(fù)制、模擬、組合和啟發(fā)等多種形式的政策轉(zhuǎn)移手段和機(jī)制路徑。而政策企業(yè)家等社會(huì)各界多元主體廣泛參與其中,最終導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

基于此,該推導(dǎo)過(guò)程可用圖4說(shuō)明:

圖4 地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的多源流分析框架

三、案例呈現(xiàn):“河長(zhǎng)制”在全國(guó)范圍的政策轉(zhuǎn)移

所謂“河長(zhǎng)制”,是指由省及以下的各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任所轄流域內(nèi)支干流的“河長(zhǎng)”,負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。“河長(zhǎng)制”的政策實(shí)踐肇始于2007年,源于江蘇省無(wú)錫市政府應(yīng)對(duì)太湖流域因藍(lán)藻暴發(fā)而產(chǎn)生的公共水危機(jī)事件,并取得了不錯(cuò)的政策效果。此后,在宣傳媒體的助推與政府的大力促進(jìn)下,“河長(zhǎng)制”這一政策品牌形成了區(qū)域性的示范效應(yīng),被全國(guó)各省(市、區(qū))引鑒效仿,在全國(guó)層面成功實(shí)現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)移(見(jiàn)表1)。

表1 全國(guó)省(區(qū)、市)河長(zhǎng)制推行時(shí)間及省份

(一)第一階段:地級(jí)市政府首創(chuàng)試點(diǎn)

2007年是“河長(zhǎng)制”創(chuàng)立的元年。由于水體富營(yíng)養(yǎng)化程度偏高,太湖水域的藍(lán)藻瘋狂生長(zhǎng),致使周邊城市的水質(zhì)迅速惡化,無(wú)錫市首當(dāng)其沖,陷入供水危機(jī),“河長(zhǎng)制”政策實(shí)踐由此展開(kāi)。為有效監(jiān)管防控水質(zhì)污染問(wèn)題,無(wú)錫市政府將79個(gè)河流斷面的水質(zhì)檢測(cè)指標(biāo)納入各級(jí)黨政一把手的政績(jī)考核體系,并為市區(qū)內(nèi)的近70條主要干流按一對(duì)一的比例配備“河長(zhǎng)”,由市委、市政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任職務(wù),全權(quán)把關(guān)。至此,“河長(zhǎng)制”的基本框架初步成形。無(wú)錫市通過(guò)“河長(zhǎng)制”的探索取得了相對(duì)理想的治理成效,獲得了中央的高度認(rèn)可與贊譽(yù),并帶動(dòng)了周邊縣市和水污染問(wèn)題突出的其他省份的關(guān)注與學(xué)習(xí)。

(二)第二階段:地級(jí)市政府自主轉(zhuǎn)移

“河長(zhǎng)制”在無(wú)錫的成功實(shí)踐引起了全國(guó)的注意。此項(xiàng)創(chuàng)新政策隨即轉(zhuǎn)移至其他省市進(jìn)行二次試驗(yàn),主要包括云南、河南、河北、浙江等10個(gè)省的14個(gè)地級(jí)市。

自2008年起,昆明市委、市政府為加快對(duì)滇池的污染治理,率先于昆明開(kāi)展“河長(zhǎng)制”的試點(diǎn)工作,在滇池流域全面實(shí)行河(段)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,為擦亮“高原明珠”付出了艱苦卓絕的努力。(11)孫瀟.推進(jìn)制度創(chuàng)新 昆明爭(zhēng)做綠色發(fā)展探路者[N].昆明日?qǐng)?bào),2018-11-12(A02).尤其是,昆明市將“河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”納入《昆明市河道管理?xiàng)l例》,以法律形式賦予其合法性,在當(dāng)時(shí)尚屬全國(guó)首創(chuàng)。同年,河南省周口市因企業(yè)排污超標(biāo)和上游水質(zhì)差,在市區(qū)的部分路段爆發(fā)了污水危機(jī)。對(duì)此,周口市委市政府連夜出臺(tái)文件規(guī)定,由市環(huán)境保護(hù)主管單位牽頭組織河流斷面水質(zhì)檢測(cè),并將化學(xué)需氧量和氨氮含量納入關(guān)鍵指標(biāo);對(duì)于各縣(市、區(qū))不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的,按照有關(guān)規(guī)定追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。同時(shí),斷面水質(zhì)責(zé)任目標(biāo)與當(dāng)?shù)刎?cái)政掛鉤。(12)程紅根.周口創(chuàng)新機(jī)制減緩河流污染 河長(zhǎng)上崗負(fù)總責(zé)一河一策控總量[EB/OL].(2008-03-27).http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hzhzh/xgbd/200905/t20090526_152014.shtml.河北省的子牙河治理也出臺(tái)了污染整治的綜合實(shí)施方案,規(guī)定由14位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”,分片包干,對(duì)不能完成任務(wù)的官員實(shí)行“一票否決制”。(13)田張夢(mèng).河北子牙河水系治污實(shí)行“河長(zhǎng)制”納入官員考核[EB/OL].(2008-07-23). http://news.66wz.com/system/2008/07/23/100605260.shtml.

在各地政策轉(zhuǎn)移的探索實(shí)踐中,“河長(zhǎng)制”的內(nèi)容和形式也得到了極大地豐富和發(fā)展。例如,浙江省部分地級(jí)市建立了可實(shí)現(xiàn)河道巡查、輿論監(jiān)督、河長(zhǎng)治理等數(shù)字化功能的線上信息化平臺(tái);廣東省佛山市創(chuàng)立了“涌長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”;大理白族自治州啟動(dòng)名為“七大行動(dòng)”的洱海保護(hù)計(jì)劃;等等。

(三)第三階段:省級(jí)政府強(qiáng)制推廣

在該階段,“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移持續(xù)進(jìn)行,范圍不斷擴(kuò)大,由原先的10省14市發(fā)展擴(kuò)大至18省62市,全國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)雛形初顯。此外,原先已試點(diǎn)推行的省份擴(kuò)大了內(nèi)部的轉(zhuǎn)移范圍,區(qū)域轉(zhuǎn)移效果顯著。換言之,倘若一個(gè)省份內(nèi)部某個(gè)城市開(kāi)始采納創(chuàng)新的“河長(zhǎng)制”,那么其鄰近的周邊地市也會(huì)考慮跟隨效仿,形成集群轉(zhuǎn)移效應(yīng)。以江蘇省為例,在省委、省政府的大力宣傳與推動(dòng)下,“河長(zhǎng)制”得以在江蘇省內(nèi)迅速轉(zhuǎn)移推廣。2008年6月,江蘇省出臺(tái)《江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行雙河長(zhǎng)制的通知》,規(guī)定為太湖流域的省內(nèi)干流河段配備“雙河長(zhǎng)”,省級(jí)層面的“河長(zhǎng)”由省領(lǐng)導(dǎo)及太湖水污染防治委員會(huì)成員組成,省以下層面的“河長(zhǎng)”則由入湖的河湖流經(jīng)地區(qū)的主要干部擔(dān)任,并同時(shí)公布兩級(jí)河長(zhǎng)的名單與聯(lián)系方式,使“河長(zhǎng)制”運(yùn)作更加公開(kāi)透明。2012年9月,江蘇省政府明確提出建設(shè)“河長(zhǎng)制”的三年規(guī)劃,并在《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作的意見(jiàn)》中指出,到2020年實(shí)現(xiàn)全省流域治理與河道管護(hù)現(xiàn)代化。由此,蘇州、徐州、連云港、南通等7個(gè)地級(jí)市相繼出臺(tái)配套的制度及管理辦法,并根據(jù)地區(qū)實(shí)際作出了相應(yīng)的調(diào)整與改良。

(四)第四階段:全國(guó)范圍升級(jí)擴(kuò)散

2016年12月11日,中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》,標(biāo)志著“河長(zhǎng)制”正式走向全國(guó),由地方政府的制度創(chuàng)新上升為全國(guó)性的水環(huán)境治理方略,成為流域治理的金名片。中央的政策出臺(tái)加速了政策轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。此時(shí),“河長(zhǎng)制”在全國(guó)已呈現(xiàn)“燎原之勢(shì)”。2017年3月5日,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出,在全國(guó)范圍內(nèi)推行河長(zhǎng)制。同年6月27日,生態(tài)環(huán)境部修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》就要求建立“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級(jí)河長(zhǎng)體系,構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制。自此,“河長(zhǎng)制”的合法性有了全國(guó)層面的政策法律保障。

在行政指令的高位推動(dòng)下,中國(guó)全面拉開(kāi)“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移實(shí)踐的序幕。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,截至2017年3月,全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已在省級(jí)層面確立“河長(zhǎng)制”的運(yùn)行框架,并開(kāi)展具體的方案編制工作。其中,陜西省、湖北省、上海市等11個(gè)省(直轄市)的工作方案已通過(guò)省(市)委省(市)政府辦公廳印發(fā)實(shí)施;北京市、天津市、江蘇省等8個(gè)省(直轄市)已出臺(tái)專門的草案意見(jiàn),在轄區(qū)內(nèi)施行“河長(zhǎng)制”。截至2018年6月底,“河長(zhǎng)制”的全國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)格局基本成型,“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)體系全線升級(jí),真正打通流域污染治理的“最后一公里”。另外,各省、市、縣均已成立專屬的河長(zhǎng)辦公室,以便日常指揮調(diào)度工作的開(kāi)展。

四、實(shí)證分析:“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力與機(jī)制

“河長(zhǎng)制”在全國(guó)范圍內(nèi)的時(shí)空轉(zhuǎn)移歷程,為研究地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移提供了堅(jiān)實(shí)的材料支撐。那么,是什么力量推動(dòng)這項(xiàng)創(chuàng)新政策從地方向全國(guó)轉(zhuǎn)移的,地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出怎樣的運(yùn)行過(guò)程,又受到哪些因素的影響?在此,筆者將依據(jù)前文構(gòu)建的多源流分析框架,從創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力來(lái)源、機(jī)制類型和影響因素三個(gè)層面深入剖析“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移的內(nèi)在機(jī)理。

(一)“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力來(lái)源

道洛維茨和馬什將政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生機(jī)制視作一個(gè)從吸取教訓(xùn)到強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的政策連續(xù)體。在這個(gè)連續(xù)體中,基于理性主義的主動(dòng)學(xué)習(xí)、吸取教訓(xùn)與強(qiáng)制規(guī)范的被動(dòng)接受是政策轉(zhuǎn)移動(dòng)力機(jī)制的兩端,其中又包含多種動(dòng)力類型。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策轉(zhuǎn)移變遷影響因素的理論視角,可概括為三種解釋性模型:內(nèi)部決定模型、水平影響模型和垂直影響模型。內(nèi)部決定模型認(rèn)為,政府自身內(nèi)部的特定因素可能在某種程度上決定和促進(jìn)政府創(chuàng)新轉(zhuǎn)移;水平影響模型認(rèn)為,政策轉(zhuǎn)移的主要驅(qū)動(dòng)力量來(lái)自沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系的政府;垂直影響模型認(rèn)為,政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力來(lái)自更高行政層級(jí)的政府。(14)朱亞鵬．政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究述評(píng)[J]．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(04):565—573.聯(lián)系上文理論構(gòu)建的源流動(dòng)機(jī)池及“河長(zhǎng)制”案例中的具體情景,本文試圖通過(guò)這三種模型來(lái)解釋促進(jìn)“河長(zhǎng)制”在全國(guó)推廣的政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力來(lái)源。

1.內(nèi)生動(dòng)機(jī):流域共同體催生協(xié)同治污的必要

內(nèi)部決定模型認(rèn)為,政府創(chuàng)新與政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)力主要來(lái)自政府內(nèi)部共同面臨的某些特定因素,這些因素迫使政策共同體不斷改進(jìn)自身的工作模式和運(yùn)行效率。以現(xiàn)代高速發(fā)展的工業(yè)社會(huì)背景為例,各地政府在追求地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí),也面臨著相似的瓶頸,如大氣污染、交通擁堵、人地矛盾等。因此,在同質(zhì)性效應(yīng)的影響下,各地政府尋求解決問(wèn)題的路徑與手段更易趨向一致。這種以治理難題為驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的方案選擇,致使地方政府在采取管理動(dòng)作和手勢(shì)上漸漸趨同,也是政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。

此外,流域治理的特殊性恰為共同體形成的關(guān)鍵。眾所周知,流域水資源具有整體性的特點(diǎn),即流域共同體內(nèi)各個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間相互影響、彼此交錯(cuò),在時(shí)空上具有高度關(guān)聯(lián)性,即下游的水環(huán)境質(zhì)量會(huì)受到上游的影響,一個(gè)地方的水生態(tài)狀況也會(huì)影響周邊地區(qū)的水質(zhì)環(huán)境。概言之,流域生態(tài)水環(huán)境的公共性、負(fù)外部性和整體性,使得各地政府在治理水污染的問(wèn)題上面臨“一榮俱榮,一損俱損”的局面,而傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單位的條塊分割管理模式不再適應(yīng)新形勢(shì)的挑戰(zhàn),地方政府必須從大流域視角出發(fā),基于共同利益協(xié)同合作,“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移由此得以順利推進(jìn)。

2.水平動(dòng)機(jī):錦標(biāo)賽主義下?tīng)I(yíng)造政績(jī)工程的迫切

“地方錦標(biāo)賽”是描繪中國(guó)當(dāng)代政府過(guò)程的經(jīng)典論述。周黎安認(rèn)為,在我國(guó)的中央集權(quán)型政治體制下,上級(jí)政府主要依據(jù)某幾項(xiàng)的發(fā)展指標(biāo)來(lái)擢拔下級(jí),由此衍生出類似于晉升錦標(biāo)賽的方式,使下級(jí)政府官員處于被比較和挑選的競(jìng)爭(zhēng)博弈之中,以此來(lái)激勵(lì)他們?cè)诳己酥袆俪?謀求政治上的升遷。(15)周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究,2004(06):33—40.這一觀點(diǎn)與水平影響模型的理論不謀而合,即政策轉(zhuǎn)移的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)自同級(jí)的平行政府。這同樣也能解釋地方政府在創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移進(jìn)程的動(dòng)作導(dǎo)向與行為邏輯。

結(jié)合對(duì)“河長(zhǎng)制”太湖流域的相關(guān)案例分析可以發(fā)現(xiàn),水域內(nèi)各地方政府連根結(jié)枝、休戚相關(guān),身處同一段競(jìng)賽“跑道”,在無(wú)錫市率先“起跑”,并成功獲得“領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)”——中央的關(guān)注與認(rèn)可后,其余地級(jí)市也必須迅速“迎頭跟上”,避免在競(jìng)賽中落后失利。而且,為了拉開(kāi)彼此之間的差距,各個(gè)地方政府還需打造專屬自身的政績(jī)工程以期獲得上級(jí)的關(guān)注與肯定,“河長(zhǎng)制”政策也由此在實(shí)踐中獲得了新的發(fā)展與升級(jí)。

3.垂直動(dòng)機(jī):壓力型體制下完成考核指標(biāo)的重?fù)?dān)

垂直影響模型認(rèn)為,更高層級(jí)的政府是驅(qū)動(dòng)政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素。從壓力型體制的視角剖析,即表現(xiàn)為來(lái)自上級(jí)政府的政績(jī)考核壓力促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。在我國(guó)縱向的政府間關(guān)系中,層級(jí)結(jié)構(gòu)縱向分明。在集權(quán)體制下,中央政府處于政府序列的頂端,其決議對(duì)下級(jí)政府有著重要的激勵(lì)、導(dǎo)向作用,并在很大程度上影響地方政府的行為選擇。

透視“河長(zhǎng)制”由最初的個(gè)別學(xué)習(xí)到中央認(rèn)可再到全國(guó)推廣的轉(zhuǎn)移歷程,“地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”在其中發(fā)揮了重要的作用。所謂“地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,是指地方的行政長(zhǎng)官或首腦對(duì)自己所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一切行政事務(wù)承擔(dān)政治、法律責(zé)任。具體到“河長(zhǎng)制”的應(yīng)用場(chǎng)景,即行政一把手的政績(jī)考核與河湖治理的各類指標(biāo)相掛鉤。由此,由于處在上級(jí)“一票否決”的達(dá)摩克利斯劍之下,“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移進(jìn)展迅速且取得了卓越治理成效。

(二)“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移過(guò)程的機(jī)制類型

綜上可知,地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)是多元的,因而政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程也必然各不相同。道洛威茲和馬什提出,依據(jù)內(nèi)容與過(guò)程的不同,政策轉(zhuǎn)移可以分為復(fù)制、模仿、混合、啟發(fā)四種類型。但在具體的實(shí)踐中,這四種機(jī)制類型往往互相交織、混合使用,彼此之間難有清晰的區(qū)分。綜合前人的理論視角與相關(guān)文獻(xiàn)研究可知,在政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中公認(rèn)的機(jī)制大致有五類,即學(xué)習(xí)、模仿、社會(huì)化、競(jìng)爭(zhēng)和強(qiáng)制。因此,本文進(jìn)一步結(jié)合“河長(zhǎng)制”的具體案例將其凝練概括,歸納為以下三種模式:學(xué)習(xí)—?jiǎng)?chuàng)新型、競(jìng)爭(zhēng)—趕超型以及強(qiáng)制—規(guī)范型。

1.早期階段的學(xué)習(xí)—?jiǎng)?chuàng)新型政策轉(zhuǎn)移

學(xué)習(xí)—?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制,是指地方政府作為地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的主體和代理人,具有主動(dòng)學(xué)習(xí)其他區(qū)域先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐的動(dòng)機(jī)與意識(shí)。通常而言,地方采取學(xué)習(xí)機(jī)制主要為解除本地區(qū)的疑難癥結(jié)尋找出路,提高公共服務(wù)質(zhì)量,提升綜合治理水平。從中國(guó)的具體國(guó)情與政策實(shí)踐來(lái)看,區(qū)域之間的政策學(xué)習(xí)和交流活動(dòng)廣泛存在且早已有之。這是因?yàn)橹苯訌?fù)制或是移植現(xiàn)有的、已歷經(jīng)檢驗(yàn)并取得成功的政策經(jīng)驗(yàn),可以大幅縮短前期摸索的流程環(huán)節(jié),以節(jié)省時(shí)間、提升效率、降低行政成本、避免資源浪費(fèi)。同時(shí),在其他區(qū)域業(yè)已成功實(shí)施的政策更易獲得公眾的好感與支持,在無(wú)形之中減少了推行的阻礙與實(shí)施的復(fù)雜性,公共績(jī)效隨之提升,帕累托改進(jìn)得以實(shí)現(xiàn)。

作為“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移最主要的實(shí)踐路徑,學(xué)習(xí)—?jiǎng)?chuàng)新型機(jī)制廣泛存在于不同層級(jí)、不同區(qū)域的地方政府之間。通常而言,同一流域內(nèi)的臨近省份會(huì)相互學(xué)習(xí),而在省域內(nèi)部,地級(jí)市政府則會(huì)參考省政府或平級(jí)城市的治理經(jīng)驗(yàn)。以共處太湖流域的江蘇、浙江為例,兩省在地理位置上毗連,擁有相似的自然地貌、人文風(fēng)土與政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。二者又共處長(zhǎng)江中下游的沖擊平原地帶,所轄區(qū)域內(nèi)河湖交錯(cuò),水網(wǎng)密布,因此流域污染問(wèn)題是兩省共同面臨的挑戰(zhàn)。2007年,“河長(zhǎng)制”在無(wú)錫市成功“試水”后,立刻引起了浙江省委的高度關(guān)注。次年8月,蘇、浙、滬三地共同簽署合作協(xié)議框架,締結(jié)太湖水環(huán)境治理方略,為兩省之間的互助交流提供了契機(jī)。此后,浙江省的湖州、衢州、嘉興、溫州等地陸續(xù)試點(diǎn)推行河長(zhǎng)制。2013年11月,浙江省委、省政府總結(jié)五年來(lái)的治水工作經(jīng)驗(yàn),正式印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》,在全省范圍內(nèi)推行“河長(zhǎng)制”。而后浙江又在“河長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新實(shí)踐了“五水共治”制度,取得了顯著的水治理績(jī)效。這就是學(xué)習(xí)——?jiǎng)?chuàng)新型政策轉(zhuǎn)移機(jī)制作用的結(jié)果。

2. 中期階段的競(jìng)爭(zhēng)—趕超型政策轉(zhuǎn)移

競(jìng)爭(zhēng)—趕超型政策轉(zhuǎn)移,顧名思義,指的是多個(gè)政策轉(zhuǎn)移主體之間的利益競(jìng)逐,為謀求自身利益最大化,每個(gè)趨利主體都在尋求勝出或超越其他主體的策略。地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)亦是如此。事實(shí)上,錦標(biāo)賽式的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制始終活躍在各色的政府實(shí)踐中。一方面,不同地方政府的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)是對(duì)人才、資本和技術(shù)等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素與資源的搶奪,這決定了今后該地區(qū)的發(fā)展前景和質(zhì)量;另一方面,在“政治錦標(biāo)賽”的推動(dòng)下,大大小小的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)普遍存在于不同區(qū)域尤其是相鄰的地級(jí)市之間。為了在錦標(biāo)賽中勝出,平級(jí)的地方政府會(huì)時(shí)刻關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展。一旦他者更新動(dòng)態(tài),它便會(huì)迅速對(duì)標(biāo)跟進(jìn),以避免落后太多進(jìn)度繼而失去晉升機(jī)會(huì)。

競(jìng)爭(zhēng)—趕超機(jī)制在推動(dòng)創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。追溯“河長(zhǎng)制”的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn),江蘇省與浙江省的關(guān)系既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)?！昂娱L(zhǎng)制”雖起源于江蘇省,但在浙江省的發(fā)展更為迅猛,且浙江省依據(jù)自身的河流特征與往年的治水情況,因地制宜,因勢(shì)利導(dǎo),豐富并完善了“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐內(nèi)涵,治理工作成效卓著,毫不遜色于江蘇。此外,江蘇省內(nèi)各地級(jí)市之間的競(jìng)爭(zhēng)也同樣激烈。自2007年無(wú)錫市施行“河長(zhǎng)制”后,蘇州市、淮安市緊隨其后,開(kāi)展相應(yīng)的試點(diǎn)工作,并于各自的實(shí)踐應(yīng)用中,對(duì)“河長(zhǎng)制”的內(nèi)容和做法進(jìn)行了新的發(fā)展與創(chuàng)造。例如,常州市、泰州市出臺(tái)了問(wèn)責(zé)辦法;南京市出臺(tái)水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度、河道藍(lán)線管理辦法;宿遷市出臺(tái)了第三方評(píng)估管理辦法;蘇州市、鹽城市出臺(tái)河長(zhǎng)履職制度;徐州市、淮安市、宿遷市出臺(tái)河長(zhǎng)述職制度;等等。這些地方探索為“河長(zhǎng)制”的升級(jí)改造提供了豐富的素材和參考。(16)李睿哲,王建朋,吳瓊.河長(zhǎng)制新階段,江蘇交出新答卷[EB/OL].(2018-12-20).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1620345061092967251&wfr=spider&for=pc.

3.中后期階段的強(qiáng)制—規(guī)范型政策轉(zhuǎn)移

強(qiáng)制—規(guī)范型的政策轉(zhuǎn)移是指中央或上級(jí)政府在其授權(quán)范圍內(nèi),憑借自身的主治地位,強(qiáng)力推進(jìn)某項(xiàng)政策的轉(zhuǎn)移進(jìn)程。結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情分析,此類強(qiáng)制型政策轉(zhuǎn)移得以發(fā)生的原因主要有二:第一,中央政府壟斷或掌控近乎所有稀缺資源的支配權(quán);第二,在科層等級(jí)結(jié)構(gòu)的情境之下,中央政府或上級(jí)政府默認(rèn)位于行政序列的前端,理所當(dāng)然便承擔(dān)起了政策轉(zhuǎn)移“驅(qū)動(dòng)者”的角色。它們可以通過(guò)發(fā)布行政指令、出臺(tái)文件法規(guī)等方式,為自己認(rèn)可并推崇的政策層層加碼,以達(dá)到政策轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的目的。

強(qiáng)制—規(guī)范型機(jī)制一般出現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)移的中后期,且由省級(jí)或中央政府在其中扮演重要的推動(dòng)者角色。在無(wú)錫市“河長(zhǎng)制”取得顯著成效后,江蘇省政府為加快太湖流域水環(huán)境綜合整治的一體化步伐,于2012年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作的意見(jiàn)》,在全省范圍內(nèi)強(qiáng)制推行“河長(zhǎng)制”。為完成省政府制定的考核指標(biāo)及任務(wù),各地級(jí)市紛紛加緊出臺(tái)具體的實(shí)施辦法,構(gòu)建組織體系,配備人員經(jīng)費(fèi),以保障在必要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前完成相關(guān)重點(diǎn)工作的部署。通過(guò)對(duì)比江蘇省各地出臺(tái)的“河長(zhǎng)制”政策文件時(shí)間可知,在2012年之后,鎮(zhèn)江市、南京市、徐州市、揚(yáng)州市等8個(gè)地級(jí)市先后發(fā)布市級(jí)層面的行政指導(dǎo)意見(jiàn)。由此可見(jiàn),來(lái)自上級(jí)政府的強(qiáng)力規(guī)范手段加速了“河長(zhǎng)制”創(chuàng)新轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。

(三)“河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素

1.多元主體:新聞媒體與政策企業(yè)家的助推

政策企業(yè)家是政策轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵角色,在推動(dòng)議程設(shè)置、制度創(chuàng)新和政府變革方面發(fā)揮著不可替代的作用。在中國(guó)的制度語(yǔ)境中,“政策企業(yè)家”多是指代地方官員或體制內(nèi)干部。然而,事實(shí)上,并非所有的地方官僚都能被稱之為政策企業(yè)家,只有那些擁有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和超凡勇氣,具備堅(jiān)定的政治立場(chǎng)與信念,敢于承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)推動(dòng)政策創(chuàng)新的地方政府官員,才能被稱作“政策企業(yè)家”。與其他的行為參與主體相比,政策企業(yè)家往往具有更豐富的專業(yè)知識(shí)、更敏銳的洞察判斷能力和更高超的政治手腕。然而,更為明顯的特質(zhì)是他們始終堅(jiān)持不懈地進(jìn)行政策創(chuàng)新實(shí)驗(yàn),尋找新的解決方案,同時(shí)親自參與到政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程中。

此外,在現(xiàn)代社會(huì),伴隨著“第四種權(quán)力”的崛起,新聞媒體無(wú)疑成為21世紀(jì)頗具影響力的傳播渠道。它是實(shí)現(xiàn)政府與公眾有效溝通的橋梁和紐帶,因而在聚焦輿情、凝聚共識(shí)等方面發(fā)揮著重要作用。政府擁有良好的媒介關(guān)系,將有助于塑造積極、健康的輿論環(huán)境與政治導(dǎo)向,促進(jìn)與公眾之間的良性互動(dòng)。就“河長(zhǎng)制”的推廣過(guò)程來(lái)看,新聞媒體的宣傳在政策實(shí)施初期為其收獲了大量的曝光度與輿論關(guān)切。自2009年起,《中國(guó)環(huán)境報(bào)》開(kāi)設(shè)了“河長(zhǎng)制”系列專欄,進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤報(bào)道,為日后創(chuàng)新政策在全國(guó)范圍內(nèi)的加速轉(zhuǎn)移提供了有力的助推。次年,中央電視臺(tái)監(jiān)制的太湖水域治理專題紀(jì)錄片上映播出也同樣引發(fā)討論熱潮。由此可見(jiàn),媒體的介入與助推是影響創(chuàng)新政策成功轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素之一。

2.政策之窗:國(guó)家與地方的政策窗口匹配

金登在其構(gòu)建的多源流理論中指出,政策企業(yè)家必須抓住“政策之窗”開(kāi)啟的短暫時(shí)機(jī),推動(dòng)創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移變遷的實(shí)現(xiàn)?！罢咧啊睘檎咂髽I(yè)家將自己偏好的方案最終納入政府議程,并為決策層所采納提供了一個(gè)良好的契機(jī)。而一旦錯(cuò)過(guò)這個(gè)寶貴的窗口期,政策企業(yè)家們便可能需要花費(fèi)漫長(zhǎng)的時(shí)間等待下一個(gè)窗口的開(kāi)啟。盡管金登對(duì)政策窗口的概念進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的論述,但其未能對(duì)政策窗口的類型與特征做出進(jìn)一步的區(qū)分與辨別。?？怂刮治?Exworthy)和鮑威爾(Powell)則在他的研究基礎(chǔ)之上,進(jìn)一步指出了“大窗口”和“小窗口”的存在。他們認(rèn)為,用金登的術(shù)語(yǔ)來(lái)講,政策變遷還需要地方一級(jí)的小窗口與國(guó)家一級(jí)的大窗口進(jìn)行匹配方能實(shí)現(xiàn)。(17)Exworthy M, Powell M. Big Windows and Little Windows:Implementation in the Congested State [J]. Public Administration, 2004, 82(02):263—281.

結(jié)合對(duì)“河長(zhǎng)制”案例的觀察,我們不難發(fā)現(xiàn),對(duì)于實(shí)際肩負(fù)轉(zhuǎn)移責(zé)任的主體——地方政府官員而言,政策之窗同樣呈現(xiàn)出層級(jí)性的特征,即存在全國(guó)性的“大窗口”和地方性的“小窗口”之分。只有當(dāng)?shù)胤酱翱谂c國(guó)家窗口匹配對(duì)接時(shí),即地方政策的決議符合國(guó)家政策導(dǎo)向發(fā)展的趨勢(shì),作為政策企業(yè)家的地方官員才有可能將政策創(chuàng)新方案推入政府議程并實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)移。2016年底,中央釋放“全面推行河長(zhǎng)制”的信號(hào),在這一關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)附近,河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移速度明顯加快。譬如2017年,受到中央指示的推動(dòng),安徽、上海就相繼出臺(tái)關(guān)于實(shí)施全面推行河長(zhǎng)制的工作方案。與此同時(shí),在省級(jí)(直轄市)層面發(fā)布行政命令與政策文件后,采納河長(zhǎng)制的地級(jí)市(區(qū))數(shù)量也同樣呈現(xiàn)快速攀升的趨勢(shì)。由此可見(jiàn),河長(zhǎng)制在政策轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中呈現(xiàn)出清晰的窗口特征,即依行政級(jí)別由上而下的層級(jí)效應(yīng),中央的“大窗口”撬開(kāi)地方的“小窗口”,彼此環(huán)環(huán)相扣,促成政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生(見(jiàn)圖5)。

圖5 “河長(zhǎng)制”政策轉(zhuǎn)移的多源流分析框架

五、結(jié)論與討論:地方性創(chuàng)新政策何以成功轉(zhuǎn)移

中國(guó)的基本國(guó)情與政治體制決定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革必然不能一蹴而就,而是摸著石頭過(guò)河。對(duì)于大多數(shù)地方基層而言,政策創(chuàng)新都是在具體實(shí)踐中反復(fù)實(shí)驗(yàn)與調(diào)整的結(jié)果。而大范圍的制度躍遷必然要依靠階段性、區(qū)域性的政策試點(diǎn)與逐步推廣來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種“治大國(guó)若烹小鮮”的策略,能夠使中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型始終處在一個(gè)可控的、溫和的范圍內(nèi)循序漸進(jìn)、穩(wěn)步向前,從而避免陷入集體激進(jìn)、失控的局面。從這個(gè)角度看,地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)成果在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣和轉(zhuǎn)移,不僅為其他面臨相似問(wèn)題的地區(qū)提供了可操作性強(qiáng)、行之有效的解決方案,同時(shí)也為中國(guó)的整體發(fā)展提供了重要的借鑒與推動(dòng)。更重要的是,此類符合時(shí)代潮流、迎合時(shí)代需求、滿足時(shí)代發(fā)展目標(biāo)的創(chuàng)新實(shí)踐,激發(fā)了整個(gè)社會(huì)蓬勃向上的可持續(xù)發(fā)展之力。而“河長(zhǎng)制”作為當(dāng)今中國(guó)最具影響力和代表性的政策轉(zhuǎn)移樣本之一,歷經(jīng)了時(shí)間與空間的雙重檢驗(yàn)。那么,地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移是何以走向成功的呢?本文認(rèn)為,其關(guān)鍵要素有以下三點(diǎn):

(一)適度強(qiáng)化中央政府的政治勢(shì)能

在中國(guó),政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移的常規(guī)情形主要表現(xiàn)為:當(dāng)一項(xiàng)新政策在地方試驗(yàn)成功后,被中央政府認(rèn)可采納,轉(zhuǎn)至全國(guó)層面更為廣泛的試點(diǎn),在此過(guò)程中對(duì)其成功的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律進(jìn)行進(jìn)一步提煉、歸納、總結(jié),設(shè)計(jì)出普適性更高、通用性更強(qiáng)的政策樣本,然后在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)施推廣。因此,在中國(guó)的制度環(huán)境中,大多數(shù)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移受到中央政府的強(qiáng)烈干預(yù)與影響。近年來(lái)的各項(xiàng)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。中國(guó)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移的路徑具體表現(xiàn)為“地方試點(diǎn)—上級(jí)肯定—中央認(rèn)可—推廣施行”的模式。中央對(duì)地方的政治勢(shì)能增強(qiáng)是導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵動(dòng)因。

眾所周知,中國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家。在縱向的府際關(guān)系中,中央政府占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)地位,擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán),這就導(dǎo)致地方政府在很大程度上缺乏自主決策的能力與彈性空間。在大多數(shù)情況下,它們依照中央下達(dá)的指令從事,執(zhí)行上級(jí)政府分配給他們的任務(wù)。同理,這也適用于公共部門的創(chuàng)新授權(quán)。倘若一項(xiàng)新政策被證明是成功或是有效的,并在一定區(qū)域內(nèi)得到廣泛應(yīng)用,就應(yīng)加快其政策轉(zhuǎn)移的推進(jìn)速度,并通過(guò)強(qiáng)制手段鼓勵(lì)創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移。就“河長(zhǎng)制”而言,該制度自訂立之初便確定了相當(dāng)嚴(yán)格的考察、評(píng)估與追責(zé)機(jī)制,將流域管理的各項(xiàng)數(shù)據(jù)納入地方官員的政績(jī)考核之中,考評(píng)結(jié)果將作為評(píng)價(jià)地方官員績(jī)效的重要指標(biāo),與其職位晉升相勾連。因而,迫于中央督察的壓力以及出于對(duì)自身政治前途的考慮,地方政府就會(huì)遵照中央政府指令,執(zhí)行創(chuàng)新政策。值得注意的是,在實(shí)際操作過(guò)程中,中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)會(huì)以更加隱蔽的方式呈現(xiàn)?？偠灾?關(guān)于“河長(zhǎng)制”政策創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移過(guò)程,來(lái)自中央和上級(jí)政府的行政壓力發(fā)揮了重要作用,適度的、恰當(dāng)?shù)氖簩⒋呱嗟胤絼?chuàng)新成果的涌現(xiàn)。

(二)推動(dòng)地方政府創(chuàng)新成果制度化

地方政府政策創(chuàng)新實(shí)踐的傳統(tǒng)由來(lái)已久。自首屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”(2000年)開(kāi)設(shè)以來(lái),大批優(yōu)秀的地方創(chuàng)新成果批量涌現(xiàn)在公眾面前。然而,絕大部分獲獎(jiǎng)成果如同夜空中的煙花般稍縱即逝,短暫地暴露在公眾視野之后,便“銷聲匿跡、不見(jiàn)蹤影”。以四川省平昌縣“公推直選鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)”為例,該項(xiàng)目曾獲得首屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng),開(kāi)創(chuàng)了基層民主創(chuàng)新的先河與新風(fēng)尚。舉措推行之初,深受當(dāng)?shù)匕傩盏暮迷u(píng),甚至一度獲得中央高層與權(quán)威專家的首肯。然而,這一創(chuàng)新項(xiàng)目卻“半途而廢”,部分地區(qū)在試行一段時(shí)日后便宣布暫停,如今更是難覓蹤跡。

諸如此般困境,究其根源,在于地方政府創(chuàng)新缺乏可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力與穩(wěn)定輸出的保障?？v觀“河長(zhǎng)制”的時(shí)空轉(zhuǎn)移歷程,其政策能在全國(guó)鋪設(shè)后依然保持不變形、不走樣,制度化建設(shè)可謂發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。而創(chuàng)新政策獲得制度化發(fā)展的必然前提是具備合法性。換言之,經(jīng)受法律和實(shí)踐檢驗(yàn)認(rèn)可的政策更能獲得公眾的信賴,在具體的推行過(guò)程中也會(huì)更加順暢。再譬如,制度化的威力在浙江省“最多跑一次”的行政審批改革亦可窺見(jiàn)一斑。該制度設(shè)立的初衷就基于公眾利益的維護(hù)和擴(kuò)大,其政策目標(biāo)——精簡(jiǎn)辦事流程、提升工作效率、增強(qiáng)人民群眾的獲得感與幸福感,有效解決企業(yè)、群眾辦事的“最后一公里”難題——更易獲得上級(jí)政府與大眾的青睞與認(rèn)同,因而在轉(zhuǎn)移進(jìn)程中獲得了更多的助力。與此同時(shí),行政制度的規(guī)章建設(shè)和“最多跑一次”政策轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)了同步運(yùn)行?！白疃嗯芤淮巍毕嚓P(guān)的法律制度規(guī)范隨著審批流程的精簡(jiǎn)得以逐步健全完善?！坝蟹梢馈北Ｕ狭恕白疃嗯芤淮巍备母锏臋?quán)威性,而制度化的運(yùn)作使其政策效果最大程度地發(fā)揮出來(lái),始終維持在一個(gè)穩(wěn)定的閾值。因此,地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移實(shí)踐應(yīng)不斷強(qiáng)化政策成果的合法性與制度性,把握有利時(shí)機(jī)、合理創(chuàng)造固定政策的法律條文,也即推動(dòng)創(chuàng)新政策的制度化,以確保其后續(xù)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定推進(jìn)。

(三)動(dòng)員社會(huì)多元主體的力量

公眾參與是社會(huì)治理的重要基石。隨著中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,多領(lǐng)域的改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。政府社會(huì)治理水平的提升也呼喚社會(huì)多元主體力量的參與。一方面,隨著民主意識(shí)的增強(qiáng),越來(lái)越多的社會(huì)主體愿意參與到政策議程的制定當(dāng)中來(lái),尤其是涉及自身利益的創(chuàng)新政策;另一方面,大眾教育的普及促進(jìn)全民素質(zhì)的提升,公眾參政議政的水平也隨之日益提高,成為推動(dòng)政策施行的重要?jiǎng)恿?lái)源。因此,要善于借助多元主體的力量來(lái)推動(dòng)基層創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。這一點(diǎn)在“河長(zhǎng)制”案例的實(shí)踐中已得到充分證明。

事實(shí)上,近年來(lái),如何利用社會(huì)化力量提升政府治理效能一直是中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的重要議題。浙江省率先在平安建設(shè)領(lǐng)域作出了有益的嘗試和探索。2018年10月,浙江省成為全國(guó)首個(gè)省級(jí)公開(kāi)發(fā)布平安指數(shù)的省份,桐鄉(xiāng)“三治融合”成為農(nóng)村社會(huì)治理的金名片,隨后寧波市象山縣獨(dú)創(chuàng)“村民說(shuō)事”制度,受到全國(guó)的廣泛關(guān)注,相關(guān)精神要旨更是被直接采納寫入中央文件。此外,浙江其余各地市紛紛組建民間志愿服務(wù)隊(duì)為平安浙江保駕護(hù)航,如湖州市的“平安大姐”、溫州市的“綜治八大員”、寧波市的“快遞小哥”、杭州市的“武林大媽”等民間志愿者組織。由此可見(jiàn),各界力量的社會(huì)大動(dòng)員對(duì)于政策創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移發(fā)展大有裨益。

總之,地方性創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)移關(guān)涉到國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。一個(gè)卓有成效的地方性創(chuàng)新政策,如果能夠?qū)崿F(xiàn)成功轉(zhuǎn)移的話,就會(huì)降低同類問(wèn)題的治理成本,提升治理效能,也會(huì)增強(qiáng)政府的治理能力。因此,我們可以說(shuō),取得顯著成效的地方性創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)移,乃至實(shí)現(xiàn)全國(guó)性轉(zhuǎn)移,將有助于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。對(duì)于地方性創(chuàng)新政策何以成功轉(zhuǎn)移的研究也將會(huì)是一個(gè)隨著時(shí)代變化而不斷深入的話題,需要學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共同努力。