□ 王雅君

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái),高層決策者遵循“改革固然要靠一定的理論研究、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè),更重要的還是要從試點(diǎn)著手,隨時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),也就是要‘摸著石頭過(guò)河’”的原則[注]通常認(rèn)為,政策實(shí)驗(yàn)是中國(guó)政府“摸著石頭過(guò)河”實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)改革的具體形式,具體體現(xiàn)為在整個(gè)改革的過(guò)程中,每一步都要非常謹(jǐn)慎,在不確定的、具有冒險(xiǎn)性的改革過(guò)程中,始終保持審慎的態(tài)度,避免盲目行事和落入不能自拔的境地。,將政策實(shí)驗(yàn)普遍運(yùn)用于各項(xiàng)關(guān)鍵性改革實(shí)踐過(guò)程中。作為一種極具探索精神的創(chuàng)新機(jī)制,政策實(shí)驗(yàn)常常能夠成為新生事物的“伯樂(lè)”,使其得以進(jìn)入改革決策者的視野,并有可能躍升為國(guó)家政策而被固定下來(lái)。與西方聯(lián)邦體制中“立法—執(zhí)行—推廣”的政策模式不同,中國(guó)的政策實(shí)驗(yàn)遵循“試點(diǎn)—經(jīng)驗(yàn)—政策—推廣”的路徑,即在“自上而下”的縱向政府層級(jí)之間進(jìn)行。[注]韓博天,石磊.中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)[J].開放時(shí)代,2008(05):31—51.這種差異與中國(guó)特色的縱向政府之間多層面的互動(dòng)機(jī)制有關(guān)。[注]郁建興,黃飚.當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)[J].政治學(xué)研究,2017(05):88—103+127.那么,這種機(jī)制對(duì)中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)的制度性架構(gòu)產(chǎn)生了什么作用?在建立起制度性的架構(gòu)之后,政策實(shí)驗(yàn)還需要哪些相應(yīng)的推力因素才能促進(jìn)政策的推行?地方政府之間在推進(jìn)實(shí)驗(yàn)時(shí)產(chǎn)生的類似錦標(biāo)賽的競(jìng)爭(zhēng),是一種正向的動(dòng)力因素還是反向的阻力因素呢?為了回答這一系列問(wèn)題,本文基于委托—代理的理論分析框架,將政策實(shí)驗(yàn)的過(guò)程視為地方政府(代理方)政策執(zhí)行不斷試錯(cuò)的過(guò)程,強(qiáng)調(diào)地方政府的學(xué)習(xí)適應(yīng)能力是促進(jìn)政策推行的關(guān)鍵變量,通過(guò)汲取失敗的教訓(xùn)不僅能夠提高學(xué)習(xí)能力,更能夠及時(shí)修正現(xiàn)有政策的不足。對(duì)此,筆者主要從政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程的動(dòng)力因素進(jìn)行論述,并嘗試通過(guò)模型的建立來(lái)解釋政策實(shí)驗(yàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

政策實(shí)驗(yàn)是指高層級(jí)政府基于基層或地方經(jīng)驗(yàn)和需求而在部分地區(qū)嘗試部署政策的一種政策過(guò)程機(jī)制。在這項(xiàng)政策過(guò)程里,高層級(jí)政府將基層建議和地方經(jīng)驗(yàn)注入公共政策制定之中,也常被視為促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段和避免因情況不明而導(dǎo)致高層級(jí)政府主導(dǎo)的改革震蕩的有效方法,包括立法實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)區(qū)與試點(diǎn)等多種形式。(26)石晉昕,楊宏山.政策創(chuàng)新的“試驗(yàn)—認(rèn)可”分析框架——基于央地關(guān)系視角的多案例研究[J].中國(guó)行政管理,2019(05):84—89.一方面,政策實(shí)驗(yàn)在推進(jìn)重要經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮了重要作用;另一方面,其對(duì)行政、公共服務(wù)等其他領(lǐng)域新政策的產(chǎn)生所起到的科學(xué)引導(dǎo)效用。(27)周望.如何“由點(diǎn)到面”? ——“試點(diǎn)—推廣”的發(fā)生機(jī)制與過(guò)程模式[J].中國(guó)行政管理,2016(10):111—115.政策實(shí)驗(yàn)具有中國(guó)特色的制度屬性,得到了許多學(xué)者的關(guān)注。然而,已有研究大多立足于宏觀層面進(jìn)行分析,或從政治根源的角度分析,或從縱向政府層級(jí)關(guān)系的角度探討政策實(shí)驗(yàn)中高層級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的科層控制,即高層級(jí)政府在地方層面的“設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)”,而未能從地方政府自主性角度探討政策實(shí)驗(yàn)自上而下促導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制。本研究則試圖在歸納總結(jié)中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程制度性架構(gòu)的基礎(chǔ)上,了解推進(jìn)政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程的動(dòng)力因素,并進(jìn)一步探究政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程的動(dòng)態(tài)模式如何呈現(xiàn)?；诖?筆者以H市X區(qū)農(nóng)村醫(yī)保改革為研究個(gè)案,提出基本假設(shè)如下:在縱向政府間縱向控制、橫向協(xié)調(diào)和橫向跨級(jí)性溝通“三位一體”的制度性框架下,地方政府決策者或政策倡導(dǎo)者的學(xué)習(xí)適應(yīng)能力以及地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)作為影響政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程的兩個(gè)動(dòng)力因素,分別對(duì)政策實(shí)驗(yàn)的動(dòng)態(tài)進(jìn)程起到了推動(dòng)作用。

二、當(dāng)代中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)的兩類視角:“循序漸進(jìn)”抑或“平行推進(jìn)”

面對(duì)中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)過(guò)程的獨(dú)特性,其理論指向也分別對(duì)應(yīng)有關(guān)政策實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ降牟煌I(lǐng)域。鑒于此,本文根據(jù)政策實(shí)驗(yàn)動(dòng)力機(jī)制的排列組合方式,將已有研究大致分為兩類:“循序漸進(jìn)”和“平行推進(jìn)”。

(一)“循序漸進(jìn)”的政策實(shí)驗(yàn)

在公共政策分析層面上,政策進(jìn)程往往指的是政策制定的進(jìn)程。(28)李培林.中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)學(xué)分析[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,1995:46.中國(guó)公共政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程是國(guó)家政策出臺(tái)和推廣以及促進(jìn)改革議程的一種模式。改革開放40多年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證實(shí),這種模式在應(yīng)對(duì)國(guó)家政策制定過(guò)程的不確定性上,提供了一個(gè)全面而良性的范例。這種行政行為模式一般為:國(guó)家提供政策選項(xiàng)與財(cái)政支持從而催生出地方政府進(jìn)一步的實(shí)驗(yàn),如果地方政策的創(chuàng)新獲得良好的成效,并且能夠通過(guò)國(guó)家部委的篩選,則會(huì)成為國(guó)家級(jí)政策而得到推廣和普及,之后國(guó)家逐年擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)范圍和支持力度,并且以制定新的政策法規(guī)的形式在全國(guó)范圍內(nèi)推行。通過(guò)上述歸納性描述可以發(fā)現(xiàn),中國(guó)的政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程不僅僅局限于政治領(lǐng)域的行為過(guò)程,還存在于行政領(lǐng)域、跨級(jí)性交流、央地之間在一段改革時(shí)間中的政策博弈過(guò)程。西方學(xué)者在關(guān)注政策實(shí)驗(yàn)的同時(shí),將這一模式的進(jìn)程歸納為“循序漸進(jìn)”(sequencing)的過(guò)程。“循序漸進(jìn)”的基本內(nèi)容是:高等級(jí)政策支持(A)機(jī)制促使直接下級(jí)政府的政策支持(B)機(jī)制,進(jìn)而逐級(jí)分解,落實(shí)政策實(shí)驗(yàn)。也就是說(shuō),B機(jī)制的實(shí)現(xiàn)以A機(jī)制的形成為前提條件,依次推導(dǎo)。它可以圖示為:

圖1 “循序漸進(jìn)”的政策實(shí)驗(yàn)

在“循序漸進(jìn)”的進(jìn)程之中,學(xué)者們強(qiáng)調(diào)政策進(jìn)程理論研究的重點(diǎn)應(yīng)該在事件、行動(dòng)與決策的進(jìn)行而非權(quán)威性的決策本身。(29)[美]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論[M].彭宗超,譯.上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2004:34.并且將政策制定分為“水平”和“垂直”兩個(gè)層次:強(qiáng)調(diào)垂直關(guān)系之外不同組織政策參與者之間的水平互動(dòng)而非科層理性化;抑或者基于立法、行政和選舉構(gòu)成的組合體中否決點(diǎn)(veto—point)的方位針對(duì)決策過(guò)程的影響。(30)Michaael H. The Policy Process in the Modern State[M]. London: Prentice Hall, 1984:7—8.這些理論無(wú)一不在政治領(lǐng)域之內(nèi)的理論范疇進(jìn)行討論。不同于歐美諸國(guó),中國(guó)的政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程是與“中央—地方”行政體系之間緊密相連的,地方政府同時(shí)扮演了國(guó)家政策的執(zhí)行者與地方實(shí)驗(yàn)的制定者兩個(gè)角色?？梢?jiàn),在解釋政策制定過(guò)程之中,若要用政治領(lǐng)域的理論模型和權(quán)力理論解釋中國(guó)的“本土特色”政策實(shí)驗(yàn)具有局限性。從實(shí)證中發(fā)現(xiàn),中國(guó)的地方實(shí)驗(yàn)往往是對(duì)國(guó)家提供的政策選項(xiàng)作出選擇,而不是地方自發(fā)地進(jìn)行內(nèi)部改良。而試點(diǎn)的改革內(nèi)容也與偏重公共服務(wù)管理的地方政府創(chuàng)新具有較大的不同。有的學(xué)者指出中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)和西方固有的試點(diǎn)概念有很大的區(qū)別,“西方國(guó)家在沒(méi)有頒布法律法規(guī)之前,不會(huì)采取沒(méi)有法律依據(jù)或?qū)嶒?yàn)性的行政措施,這與中國(guó)模式恰恰相反”。(31)張克.海外學(xué)者視域中的中國(guó)國(guó)家治理研究——以政策試驗(yàn)治理機(jī)制為切入點(diǎn)[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài),2019(09):97—107.另外,梅賜琪等綜合已有的多項(xiàng)研究,提出了“政策試驗(yàn)”創(chuàng)新的具體機(jī)制,即中央自上而下確定政策試驗(yàn)?zāi)繕?biāo),地方政府作為試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)。他們認(rèn)為,政策實(shí)驗(yàn)是中央領(lǐng)導(dǎo)下的“政策解決”過(guò)程,實(shí)驗(yàn)是政策解決的工具,即遵照從中央到地方的動(dòng)力過(guò)程機(jī)制,自上而下地開展政策實(shí)驗(yàn)。(32)梅賜琪,汪笑男,廖露,劉志林.政策試點(diǎn)的特征:基于《人民日?qǐng)?bào)》1992—2003年試點(diǎn)報(bào)道的研究[J].公共行政評(píng)論,2015(03):8—24+202.還有學(xué)者在對(duì)中央主導(dǎo)的政策過(guò)程進(jìn)行討論的時(shí)候發(fā)現(xiàn),溫州財(cái)政改革(政策實(shí)驗(yàn))的驅(qū)動(dòng)力來(lái)自地方政府的政績(jī)需求,而政績(jī)需求的核心在于中央政府向下逐級(jí)分解的指標(biāo)任務(wù)。(33)Zeng J H.Did Policy Experimentation in China Always Seek Efficiency? A Case Study of Wenzhou Financial Reform in 2012[J].Journal of Contemporary China,2015,24(92):87—103.綜上所述,“循序漸進(jìn)”的政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程強(qiáng)調(diào)來(lái)自縱向政府之間逐級(jí)下解的任務(wù)壓力,特別是高層級(jí)政府的政策制定驅(qū)動(dòng)力。

(二)“平行推進(jìn)”的政策實(shí)驗(yàn)

與上文的“循序漸進(jìn)”理論相左,基于“不要在任何領(lǐng)域等待”和“盡量保持彼此的協(xié)調(diào)”,學(xué)者樊綱和胡永泰提出了“平行推進(jìn)”(Parallel Partial Progression)理論。這種理論認(rèn)為,由于許多體制改革不能在短時(shí)間內(nèi)完成,人們?cè)诟母锏倪^(guò)程中事實(shí)上能做的只是在所有領(lǐng)域都做部分的改革。因此在這個(gè)過(guò)程中,理想的狀態(tài)就在于保持各項(xiàng)不同改革之間的相互協(xié)調(diào)與相互促進(jìn),避免出現(xiàn)因某一方面改革滯后而形成的“體制瓶頸”。(34)樊綱,胡永泰.“循序漸進(jìn)”還是“平行推進(jìn)”?——論體制轉(zhuǎn)軌最優(yōu)路徑的理論與政策[J].經(jīng)濟(jì)研究,2005(01):4—14.

圖2 “平行推進(jìn)”的政策實(shí)驗(yàn)

圖2橫坐標(biāo)t代表時(shí)間,是指政策實(shí)驗(yàn)開始后的一系列時(shí)點(diǎn);縱向箭頭表示機(jī)制之間的相互依存與相互協(xié)調(diào)。圖中的所有數(shù)字都是隨機(jī)假設(shè)的,并無(wú)真實(shí)意義,但它們要表示的是在改革開始后各個(gè)階段、各種機(jī)制之間的政策實(shí)驗(yàn)相互協(xié)調(diào),從而使“不協(xié)調(diào)成本”最小。請(qǐng)注意,各種機(jī)制在政策實(shí)驗(yàn)過(guò)程中的“相互適應(yīng)的改革進(jìn)度”可能是不同的,而不一定都按照同樣的比例進(jìn)行。比如,15%的體制A的改革,可能與20%的體制B的改革相互協(xié)調(diào)?！捌叫型七M(jìn)”理論假定政府在以“優(yōu)化并同意政策及政策實(shí)驗(yàn)”這一總體目標(biāo)下,能夠“使得不同機(jī)構(gòu)的改革相互協(xié)調(diào)一致”。這就要求高層級(jí)政府是一個(gè)擁有超級(jí)遠(yuǎn)見(jiàn)的行政協(xié)調(diào)者,政府通過(guò)各種機(jī)制之間的相當(dāng)復(fù)雜、有難度的政策實(shí)驗(yàn)相互協(xié)調(diào)。這種考量強(qiáng)調(diào)了國(guó)家整合能力的主觀性,忽視了地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)生變量對(duì)政策實(shí)驗(yàn)的影響;強(qiáng)調(diào)政府的協(xié)調(diào)是各種政策實(shí)驗(yàn)共同平行推進(jìn)的先決條件。林德布羅姆認(rèn)為:“政策制定進(jìn)程之中運(yùn)用一攬子、純理論的推演是站不住立場(chǎng)的判斷,首先假定政府掌握了所有可以提供選擇的政策,并且他們對(duì)政策制定的終極目標(biāo)明確且毫不動(dòng)搖?！?35)[美]林德布洛姆.決策過(guò)程[M]. 竺乾威,胡君芳,譯.上海:上海譯文出版社,1988:12.基于以上理論,后續(xù)學(xué)者調(diào)試了這一概念。俞可平指出,中國(guó)地方政策實(shí)驗(yàn)的主要影響因素是橫向且多元的,包括公眾壓力、上級(jí)壓力、政績(jī)追求、緊急情況、新技術(shù)和新想法或其他因素。(36)俞可平.中美兩國(guó)“政府創(chuàng)新”之比較——基于中國(guó)與美國(guó)“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的分析[J].學(xué)術(shù)月刊,2012(03):5—15.何增科則認(rèn)為,在地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐中,地方政府既是創(chuàng)新制度安排的提供者,又是創(chuàng)新的推動(dòng)者,創(chuàng)新的發(fā)生往往是自發(fā)和內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。(37)何增科.農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安市“一制三化”經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2003(06):74—82+144.何艷玲認(rèn)為地方行政改革往往陷入“無(wú)變革的改革”困局,國(guó)家利益、黨政分開、公眾參與的結(jié)構(gòu)性因素決定了中國(guó)地方改革和政策實(shí)驗(yàn)的限度(38)何艷玲.“無(wú)變革的改革”:中國(guó)地方行政改革的限度[J].學(xué)海,2016(01):34—43.,而控制權(quán)在國(guó)家縱向關(guān)系之間的調(diào)試也進(jìn)一步觸發(fā)政策實(shí)驗(yàn)成功的機(jī)制。(39)何艷玲,肖蕓.問(wèn)責(zé)總領(lǐng):模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵[J].政治學(xué)研究,2021(03):114—126+163—164.

實(shí)際上,中國(guó)至今沒(méi)有一位政治學(xué)者或經(jīng)濟(jì)學(xué)者能夠預(yù)見(jiàn)政策實(shí)驗(yàn)的最終結(jié)構(gòu)。林毅夫認(rèn)為“在應(yīng)對(duì)政策措施的不確定性上,大規(guī)模的試錯(cuò)為地方到中央的行政執(zhí)行者和決策者提供良多經(jīng)濟(jì)政策方面的經(jīng)驗(yàn)和技能”。(40)林毅夫.比較優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與區(qū)域一體化[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2021(05):1—8+109.正是在這種沒(méi)有把握的改革實(shí)驗(yàn)的進(jìn)程下,高層級(jí)政府采取較為嚴(yán)厲的政策以求對(duì)政策推行(例如本文研究的農(nóng)村醫(yī)療改革案例)進(jìn)行應(yīng)有的控制,同時(shí)也通過(guò)局部地區(qū)的不斷“試錯(cuò)”收集有益經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)政治以及經(jīng)濟(jì)改革所遇到的挑戰(zhàn)猶如在一個(gè)不知深淺的大海之中造一艘新船。制定政策的內(nèi)外環(huán)境瞬息萬(wàn)變,任何嘗試通過(guò)政府一攬子協(xié)調(diào)各種改革進(jìn)程都會(huì)受環(huán)境制約。

在調(diào)研過(guò)程中,筆者發(fā)現(xiàn)以這種政府綜覽式的實(shí)驗(yàn)政策進(jìn)程解釋H市X區(qū)農(nóng)村醫(yī)保改革試點(diǎn)時(shí)卻顯得不是那么有效了,決策者們既意識(shí)到農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)于村民健康生活的必要性,同時(shí)也意識(shí)到要解決醫(yī)療體制、現(xiàn)代企業(yè)制度和所有制結(jié)構(gòu)的變化問(wèn)題。國(guó)家在包括X區(qū)在內(nèi)的諸多蘇南地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革,盡管區(qū)域有限,但是改革在起初就受到了大規(guī)模的挑戰(zhàn),由此可見(jiàn)農(nóng)村醫(yī)療改革的復(fù)雜性。(41)通過(guò)調(diào)研資料,我們將X區(qū)新型農(nóng)村醫(yī)療改革出現(xiàn)復(fù)雜問(wèn)題概括為:1.農(nóng)村居民自愿參加并需要按年度繳納費(fèi)用。這事實(shí)上就設(shè)定了一個(gè)費(fèi)用門檻,以至于最貧困的農(nóng)村居民,通常也是最需要幫助的人,必然因?yàn)槿狈U費(fèi)能力而無(wú)法參加。2.由于政府的補(bǔ)貼與自愿參加相結(jié)合;自愿參加必然形成對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體的排斥,能夠參加的是農(nóng)村中相對(duì)富裕的群體。在這種情況下,政府財(cái)政補(bǔ)貼的參保人,就變成了典型的反向轉(zhuǎn)移支付對(duì)象,加劇了農(nóng)村醫(yī)療不平等。3.缺乏組織能力和管理成本上的分析。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度確定以縣為單位進(jìn)行組織,實(shí)施費(fèi)用發(fā)生后,以縣為單位集中審核、報(bào)銷。從表面看來(lái),統(tǒng)籌層次已經(jīng)很低了。但X區(qū)的實(shí)際情況是,擁有數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)的人口,且農(nóng)村居民居住分散。

三、案例呈現(xiàn):X區(qū)政策實(shí)驗(yàn)中的組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)力機(jī)制

作者試圖通過(guò)以H市X區(qū)農(nóng)村醫(yī)保改革試點(diǎn)為案例,對(duì)地方政府層面的政策實(shí)驗(yàn)的組織結(jié)構(gòu)加以歸納總結(jié),并進(jìn)一步挖掘其背后的政策過(guò)程動(dòng)力機(jī)制:適應(yīng)學(xué)習(xí)與橫向競(jìng)爭(zhēng)。本研究所用的實(shí)證資料來(lái)源于作者在X區(qū)實(shí)地走訪的田野筆記。

(一)縱向控制、橫向協(xié)調(diào)和跨級(jí)性溝通

針對(duì)中國(guó)政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程,錢穎一和Weingast將改革之中中央和地方之間的互動(dòng)關(guān)系稱為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”。他們指出區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、行政地方化和央地之間的協(xié)調(diào)已經(jīng)取代中國(guó)典型的上下級(jí)管理方式。(42)Qian Y Y&Barry R.Weingast Federalism,Chinese Style : The Political Basis for Economic Success in China[J].World Politics 1995,48(01):60—81.這些因素的出現(xiàn)使得地方政府擁有更大的自主權(quán),增強(qiáng)了他們?cè)谥贫葎?chuàng)新方面的信心。但是筆者從X區(qū)政策實(shí)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn),中央權(quán)威依然有力量影響地方行政甚至隨時(shí)取締地方政策,而絕非是通過(guò)中央和地方之間的協(xié)調(diào)。(43)2008年X區(qū)政府出臺(tái)的《X區(qū)新農(nóng)保試行辦法》將財(cái)政補(bǔ)貼的資金調(diào)整為出臺(tái)之前的85%,而國(guó)務(wù)院在2009年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》之中規(guī)定:地方政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。由于沖突,X區(qū)政府隨即更改政策。神木醫(yī)改被縣委書記郭寶成稱為“悄悄干起來(lái)的”,結(jié)局是神木醫(yī)改被廢除和地方試驗(yàn)政策者被免去職務(wù)。然而,“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”忽視了上級(jí)政府在政策實(shí)驗(yàn)之中的關(guān)鍵性作用,即上級(jí)通過(guò)政策支持、私下鼓勵(lì)和不干預(yù)給基層政府以一定的自主空間。

第一,縱向控制。中國(guó)政府制度中存在縱向的分級(jí)制行政體系。表現(xiàn)為“中央—省—市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)政府。韓博天將其定義為“分級(jí)制下的政策實(shí)驗(yàn)”。他認(rèn)為中國(guó)的政策實(shí)驗(yàn)是在國(guó)內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)制定法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行,地方政府具體操作國(guó)家試點(diǎn)政策在基層的實(shí)驗(yàn)。(44)韓博天.通過(guò)試驗(yàn)制定政策:中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2010(03):103—112+128.而中央政府通過(guò)試點(diǎn)政策和監(jiān)管則起到支持、篩選以及推廣普及實(shí)驗(yàn)典型的作用,類似普通縱向任務(wù)的逐級(jí)發(fā)包,層層加碼。(45)周黎安.行政發(fā)包制[J].社會(huì),2014(06):1—38.在這個(gè)政策博弈的互動(dòng)機(jī)制中,中國(guó)目前的政府分級(jí)制行政體系決定了政策從下而上的驅(qū)動(dòng)能力。

從表面看來(lái),公眾對(duì)于政策實(shí)驗(yàn)的著力點(diǎn)在地方政策的執(zhí)行者這一級(jí)(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))。而且,就地方政府而言,政策實(shí)驗(yàn)是地方政府的一種自發(fā)性制度創(chuàng)新。例如,X區(qū)區(qū)長(zhǎng)稱當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)合辦法為“X區(qū)模式自主創(chuàng)新的又一次勝利”。但是筆者從農(nóng)村醫(yī)療改革的內(nèi)部審批文件的內(nèi)容和順序中發(fā)現(xiàn),地方政府自發(fā)性創(chuàng)新的觀點(diǎn)則被事實(shí)否定,而顯示出來(lái)的情況是政策實(shí)驗(yàn)的過(guò)程遵循著井然有序的分級(jí)制行政體系,以及嚴(yán)格的法規(guī)約束。不僅僅是普通的公共政策實(shí)驗(yàn)需要受到上級(jí)和中央的控制,國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)也被納入分級(jí)制行政體系之下,授權(quán)全部需要通過(guò)省級(jí)規(guī)定。政策的試點(diǎn)嚴(yán)格地經(jīng)由行政體系等級(jí)序列,為行政政策提供了穩(wěn)定的制度支撐?？梢哉f(shuō),在政策制定、執(zhí)行和修改的整個(gè)過(guò)程不是中央集權(quán)或者中央分權(quán)之中二維邏輯的單一層次,而應(yīng)該是多層級(jí)之間相互傳遞的互動(dòng)模式。

第二,領(lǐng)導(dǎo)小組。這是存在于中國(guó)政治組織體系中的一種特殊組織模式,在各級(jí)政府內(nèi)部成立的由地方政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體成員組成,協(xié)調(diào)政府內(nèi)部橫向部門競(jìng)爭(zhēng)與合作的協(xié)調(diào)性機(jī)制,是具有當(dāng)代中國(guó)特色的組織方式和工作機(jī)制。(46)Carol L H. China’s establishment intellectuals[M]. Berkeley: University of California Press, 1992:91.可以說(shuō),領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)力具有衍生性質(zhì),主要來(lái)源于其成員在原單位的職權(quán)和在整個(gè)中國(guó)權(quán)力金字塔中所處的位置。而當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的原有職務(wù)不符合完成計(jì)劃所需要的權(quán)力時(shí),會(huì)通過(guò)正常的組織渠道,正式授予小組成員必要的附加權(quán)力。

如前所述, X區(qū)政策實(shí)驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員基本在原黨政機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。憑借其在國(guó)家政治生活中所處的職位,這些小組成員掌握著常人無(wú)法企及的權(quán)力和資源。在領(lǐng)導(dǎo)小組中,黨管口和政管口的領(lǐng)導(dǎo)分別在政策實(shí)驗(yàn)推進(jìn)過(guò)程中起到了決策和執(zhí)行的作用,這與當(dāng)前縣域黨政體制的治理形態(tài)相一致。(47)歐陽(yáng)靜.簡(jiǎn)約治理:超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2022(03):145—163+207.為了領(lǐng)導(dǎo)政策實(shí)驗(yàn)行動(dòng)并解決實(shí)際問(wèn)題, X區(qū)建立新農(nóng)保專項(xiàng)改革的領(lǐng)導(dǎo)小組,將具有實(shí)權(quán)的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人納入其中,使之不能懈怠;此外,又以職務(wù)層級(jí)在普通成員之上者加以統(tǒng)馭,使其能夠充分運(yùn)用政治資源協(xié)調(diào)各成員單位的行動(dòng),從而保證協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)作以及行政政策的良好實(shí)現(xiàn)。

這使X區(qū)政策實(shí)驗(yàn)在推進(jìn)過(guò)程中能夠充分利用各黨政成員單位政治行動(dòng)的資源,從而保證協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)作。在行政管理體制方面,逐漸形成條條對(duì)應(yīng)、塊塊分割的形式,使政府某一部門既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo), 又受上級(jí)主管部門約束。這些客觀存在的制度結(jié)構(gòu)造就了領(lǐng)導(dǎo)小組的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)和錐形網(wǎng)絡(luò)體系。由于除最基層的單位外, X區(qū)政策實(shí)驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)小組都處于縱向行政體制的中間環(huán)節(jié), 這就注定了它們?cè)趨f(xié)調(diào)本級(jí)各相關(guān)部門行動(dòng)的同時(shí),既要對(duì)上負(fù)責(zé),執(zhí)行H市領(lǐng)導(dǎo)小組布置的任務(wù),并就本地情況向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告,又要對(duì)下施加壓力,要求各個(gè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成相應(yīng)的職責(zé)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查,從而保證高層級(jí)政府關(guān)于新農(nóng)保的政策實(shí)驗(yàn)?zāi)軌蛲ㄟ^(guò)自上而下的推動(dòng)得以貫徹執(zhí)行。

第三,跨級(jí)性溝通。這指的是中央政府或職能部委通過(guò)政策上行下效的路徑,直接與基層政府進(jìn)行溝通,跨越了省級(jí)政府,其更多地變現(xiàn)為一個(gè)“隱性”存在,表現(xiàn)為政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程中互動(dòng)主體的越級(jí)性。也即,“整個(gè)政策實(shí)驗(yàn)的進(jìn)程并非是‘權(quán)力下移’或者‘地方分權(quán)’的問(wèn)題,而是更多地蘊(yùn)含著高層與基層之間互動(dòng)的半結(jié)構(gòu)關(guān)系”(48)Shue V. Power and social organization in China[M]. Cambridge: Cambridge University Press,1994:23.。這種中央政府及職能部委與低層地方政府之間相互溝通并且在公共政策實(shí)驗(yàn)形成的關(guān)系,被喬納蒂稱為:“利用溝通,政策制定者通過(guò)自己的手段,將政令跨越自己的科層,直接影響那些與地方相關(guān)的決策?！?49)[匈]瑪利亞·喬納蒂.自我耗竭式演進(jìn):政黨—國(guó)家體制的模型與驗(yàn)證[M].李陳華,許敏,譯.北京:中央編譯出版社,2008:24.在X區(qū)的新農(nóng)保改革試點(diǎn)體系里,政策實(shí)驗(yàn)的嘗試往往是由高層級(jí)政府內(nèi)部提出,特別是有關(guān)的省級(jí)職能部門在其中起到了不可忽視的重要作用。直接管理農(nóng)村醫(yī)療改革的X區(qū)部門在采訪中表示,大多數(shù)政策實(shí)驗(yàn)是通過(guò)Z省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳率先發(fā)起的,X區(qū)干部為解決地方棘手的問(wèn)題而有意從之,同時(shí)也受到了物質(zhì)利益和晉升機(jī)會(huì)的驅(qū)動(dòng)。(50)X區(qū)人力資源與社會(huì)保障局醫(yī)保中心的王主任說(shuō):“我們區(qū)的醫(yī)改活動(dòng)完全是按照中央政策和上級(jí)部門的規(guī)定和安排而進(jìn)行的,基層試點(diǎn)工作之可以被中央視為典型,主要是因?yàn)槲覅^(qū)委區(qū)政府立足于大膽的、合法的行動(dòng)基礎(chǔ)上,發(fā)揮試驗(yàn)政策行為的自主性,以及充分考慮到我區(qū)廣大農(nóng)民群體?！笨梢哉f(shuō),高層級(jí)政府的職能部門通常是公共政策實(shí)驗(yàn)的策源地與政策推動(dòng)者,某些地方政府的制度創(chuàng)新、試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)區(qū)可理解為上級(jí)政府意志的具象化。(51)楊宏山.雙軌制政策試驗(yàn): 政策創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)行政管理,2013(06):12—15+103.高層和基層行政機(jī)構(gòu)之間通過(guò)高等級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察、相關(guān)調(diào)研人員或顧問(wèn)、秘書等方式建立跨級(jí)性溝通方式,同時(shí)高層通過(guò)政策安排和縱向業(yè)務(wù)組長(zhǎng)系統(tǒng),對(duì)基層執(zhí)行實(shí)驗(yàn)的地方官員給予激勵(lì)和“政策保障”(Policy Hedging)機(jī)制。這一機(jī)制猶如一條大腦通向身體各個(gè)部委的神經(jīng),進(jìn)而成了連接中央政府、職能部委與地方政府之間的紐帶,以至于滲透至社會(huì)基層探尋政策實(shí)驗(yàn)相關(guān)的敏感信息。

通過(guò)地方政府以及社會(huì)情境所反映與政策實(shí)驗(yàn)相關(guān)信息后,高層級(jí)政府會(huì)通過(guò)肯定或樹為典型的手段,擴(kuò)大對(duì)新政策的支持力度。如實(shí)驗(yàn)工作持續(xù)表現(xiàn)良好,政策創(chuàng)新帶來(lái)好處的信息也在決策層內(nèi)部進(jìn)行傳遞,如果其他高級(jí)官員也支持新政策,指導(dǎo)大規(guī)模的政策實(shí)驗(yàn)的全省性、全國(guó)性方針就會(huì)成文。為防止實(shí)驗(yàn)一旦失敗而造成不可估量的負(fù)面影響,高層級(jí)政府也能夠通過(guò)縱向干預(yù),及時(shí)減輕政策試點(diǎn)帶來(lái)的震動(dòng),從而降低了改革協(xié)調(diào)成本。

(二)動(dòng)力機(jī)制:適應(yīng)學(xué)習(xí)和橫向競(jìng)爭(zhēng)

在推動(dòng)政策實(shí)驗(yàn)的過(guò)程中,上級(jí)和中央對(duì)政策實(shí)驗(yàn)的控制體現(xiàn)在法律政策的約束以及嚴(yán)格的等級(jí)制的科層組織的規(guī)范上,從而為地方的政策實(shí)驗(yàn)提供了強(qiáng)有力的制度支持。如2013年4月,X區(qū)就根據(jù)H市人民政府《關(guān)于建立和完善市本級(jí)城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》,出臺(tái)了《關(guān)于完善X區(qū)城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度管理辦法》。從這一行為可以看出,X區(qū)推行新農(nóng)合政策實(shí)驗(yàn)是嚴(yán)格按照地級(jí)市—縣這一分級(jí)制行政序列推行的,從而實(shí)現(xiàn)了縱向科層等級(jí)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。在縱向協(xié)調(diào)運(yùn)作的過(guò)程中,上層往往能夠給予地方實(shí)驗(yàn)一種政策性的保護(hù),而這種上級(jí)對(duì)基層的愛(ài)護(hù)和支持也發(fā)揮了一定的效力。一方面,上級(jí)為基層的實(shí)驗(yàn)提供了合法性理由,增加了地方政策上升為國(guó)家政策的可能;另一方面,來(lái)自上級(jí)的庇護(hù)和照顧也能有效提高地方的創(chuàng)新能力。

在橫向?qū)用嫔?1999年X區(qū)政府成立了以區(qū)長(zhǎng)為主任,衛(wèi)生、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,即新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會(huì),對(duì)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)行管理,并下設(shè)合作醫(yī)療辦公室,具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、管理工作。各鎮(zhèn)、街道也相應(yīng)成立新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會(huì)及辦公室、配備專管員。新農(nóng)合“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”作為一個(gè)非實(shí)體性的協(xié)調(diào)性機(jī)制,能有效解決政府內(nèi)部職能部門之間的沖突與競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

在遵循分級(jí)制行政體系的基礎(chǔ)上,我們不可忽略國(guó)家層面與地方層面的跨級(jí)性溝通。在推動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度過(guò)程中,人力資源和社會(huì)保障部(簡(jiǎn)稱人社部)和H市X區(qū)成為分級(jí)制縱向體系的上下兩端。2002年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》,明確了在全國(guó)開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn),隨后2003年全國(guó)共有333個(gè)縣(市)開展試點(diǎn)工作。作為衛(wèi)生部聯(lián)系試點(diǎn)省之一,Z省選擇27個(gè)縣作為首批新農(nóng)合試點(diǎn)對(duì)象,而其中的H市X區(qū)則成為國(guó)家聯(lián)系指導(dǎo)的改革試點(diǎn)縣之一。中央層面對(duì)基層的直接指導(dǎo)能夠節(jié)省交流成本,及時(shí)解決政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程中存在的問(wèn)題并吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),同時(shí)這種跨級(jí)性的溝通也為地方實(shí)驗(yàn)上升為國(guó)家政策提供了一條更為順利的捷徑。到目前為止,看似能用之前所說(shuō)的制度性架構(gòu)的三步驟解釋X區(qū)新農(nóng)合政策實(shí)驗(yàn)的進(jìn)程,然而,筆者認(rèn)為這三個(gè)步驟忽略了兩個(gè)內(nèi)生變量:一是基層政府間的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,二是決策者與政策倡導(dǎo)者的學(xué)習(xí)適應(yīng)能力。2017年底,X區(qū)農(nóng)村居民參合率為74.0%,有效參合率為89.1%。而同樣作為Z省27個(gè)試點(diǎn)縣之一的Q市K縣,其農(nóng)村居民參合率與有效參合率均為90.3%,均稍高于X區(qū)平均水平(見(jiàn)表1)。根據(jù)新農(nóng)合各類籌資渠道資金到位情況可知,X區(qū)新農(nóng)合資金到位比例為92.6%,其中農(nóng)村居民資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金和縣財(cái)政資金到位比例為100%,省財(cái)政資金到位比例為50%,其他來(lái)源資金(企業(yè))到位比例為71.3%;而K縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金到位比例為92.3%,略低于X區(qū),但其中農(nóng)村居民資金、縣財(cái)政和其他來(lái)源(企業(yè))資金比例均為100%。省財(cái)政資金到位比例為50%,與X區(qū)一致(見(jiàn)表2)。由于省財(cái)政采取的是先撥付50%,到結(jié)算年度后再付另外50%的方法,因此X區(qū)政府與K縣政府都在“暗暗較勁”,想方設(shè)法加大對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的投入,以期獲得省市政府對(duì)地方新型農(nóng)村合作醫(yī)療最大程度的政策性傾斜?？梢钥闯?在新農(nóng)合政策試點(diǎn)推進(jìn)的進(jìn)程中,X區(qū)與K縣為了獲得中央政策的優(yōu)惠,得到額外的獎(jiǎng)勵(lì),地方官員爭(zhēng)相推動(dòng)地方政策的創(chuàng)新與模仿。這種地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)若控制在一個(gè)合理的限度內(nèi),則有助于推動(dòng)地方的局部政策實(shí)驗(yàn)躍升為國(guó)家政策。當(dāng)然,由于地方政府長(zhǎng)期以來(lái)一直在某些政策領(lǐng)域與中央進(jìn)行博弈,為了地方利益的最大化,屢屢出現(xiàn)謊報(bào)數(shù)據(jù)——“共謀”以美化地方政績(jī)或是無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等行為。這也是地方政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程中不可忽視的一點(diǎn)。(52)周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究,2008(06):1—21+243.

表1 X區(qū)、K縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)村居民參合狀況(按戶)

表2 X區(qū)、K縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金到位及使用狀況

在推行新農(nóng)合以前,農(nóng)村醫(yī)療主要是以農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)為主,高昂的醫(yī)藥費(fèi)給農(nóng)民帶來(lái)了極大的負(fù)擔(dān)。對(duì)舊有的農(nóng)村醫(yī)療體制,中央政府在改革過(guò)程中大大增加了資助的力度,從而形成政府、農(nóng)民、社會(huì)三方共存的新農(nóng)合籌資結(jié)構(gòu)。這種改變是決策者在應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境時(shí)的理性應(yīng)對(duì)。當(dāng)政策失靈、制度失效顯而易見(jiàn)時(shí),決策者更會(huì)產(chǎn)生從自己過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和別人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得靈感的沖動(dòng)。決策者會(huì)想方設(shè)法診斷當(dāng)前面臨問(wèn)題的性質(zhì)與嚴(yán)重程度,探尋解決問(wèn)題的潛在有效方式,這就需要學(xué)習(xí)。根據(jù)王紹光的看法,只要通過(guò)不斷的實(shí)驗(yàn)或?qū)嵺`學(xué)習(xí),新型農(nóng)村醫(yī)療改革各領(lǐng)域的問(wèn)題就能夠得到解決。(53)王紹光.學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力:中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008(06):111—133+207.雖然這種論斷過(guò)于絕對(duì),但不能否認(rèn)學(xué)習(xí)能力在整個(gè)政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)程中的作用。政策的制定過(guò)程是一個(gè)開放、深入調(diào)查研究的過(guò)程,在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該積極主動(dòng)揭示意外發(fā)現(xiàn)的失誤,這樣才最有益于解決問(wèn)題。(54)[德]韓博天.紅天鵝:中國(guó)獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新[J].石磊,譯.北京:中信出版社,2018:12.

由上可見(jiàn),政策倡導(dǎo)者,如地方政府也可能變成學(xué)習(xí)的推動(dòng)者。政策倡導(dǎo)者會(huì)通過(guò)不同的方式學(xué)習(xí),不斷尋求理論依據(jù)從而支撐自己的主張。同時(shí),他們也會(huì)堅(jiān)持不懈地向決策者推介自己的學(xué)習(xí)成果,以期影響政策和制度變化的方向。(55)吳怡頻,陸簡(jiǎn).政策試點(diǎn)的結(jié)果差異研究——基于2000年至2012年中央推動(dòng)型試點(diǎn)的實(shí)證分析[J].公共管理學(xué)報(bào),2018(01):58—70+156.政策實(shí)驗(yàn)意味著存在不斷試錯(cuò)的階段,從失敗中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也能構(gòu)成一種學(xué)習(xí)路徑。雖然一些制度在初始階段千瘡百孔, 但仍被投入運(yùn)行, 在一個(gè)開放的創(chuàng)新過(guò)程中, 這些制度可能被改造, 或因經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展被取代, 最終決定制度生存演變的是因地制宜, 而不是靠引進(jìn)國(guó)外現(xiàn)成的方案。正如諾斯所指出,“中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)擁有一種非同尋常的適應(yīng)能力,這對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到巨大的推動(dòng)作用”。(56)[美]道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行,譯.上海:格致出版社,2014:22.

四、結(jié)論與討論

筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的已有研究以及社會(huì)實(shí)踐的調(diào)研結(jié)果,將中國(guó)地方政府層面的實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家級(jí)政策的過(guò)程歸納為三個(gè)必要的制度性條件:分級(jí)制行政系統(tǒng)、跨級(jí)性溝通與“領(lǐng)導(dǎo)小組”。在對(duì)H市X區(qū)農(nóng)村醫(yī)保改革試點(diǎn)過(guò)程的追蹤及深度訪談中我們發(fā)現(xiàn), 改革之初X區(qū)的農(nóng)村醫(yī)保改革停滯不前而近幾年卻表現(xiàn)良好,顯然實(shí)驗(yàn)“成功”之中的這三個(gè)制度性條件并不是絕對(duì)的。我們認(rèn)為,中國(guó)的“政策實(shí)驗(yàn)”進(jìn)程猶如一只“在海中航行的帆船”。決策者的學(xué)習(xí)/適應(yīng)能力與地方政府間競(jìng)爭(zhēng)作為制度性架構(gòu)的兩個(gè)內(nèi)生變量,也深刻影響著政策實(shí)驗(yàn)的過(guò)程與結(jié)果。

由于中國(guó)政府體制的特征是權(quán)力的一體化和等級(jí)化, 地方政府主要面臨上級(jí)政府的垂直監(jiān)督, 水平方向的監(jiān)督和制約較為有限。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生“政治錦標(biāo)賽”的效果。(57)周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007(07):36—50.晉升錦標(biāo)賽還會(huì)內(nèi)生出一種維持這種激勵(lì)制度的積極因素, 從而較好地解決政策實(shí)驗(yàn)中的可信度問(wèn)題。但是,正如前文所指出的那樣,盡管地方政策實(shí)驗(yàn)是在中央選擇性控制之下進(jìn)行的,但并不能因此認(rèn)為地方政府及地方主要官員的積極性和主動(dòng)性是無(wú)關(guān)緊要的。實(shí)際上,如果地方政府普遍對(duì)政策實(shí)驗(yàn)消極對(duì)待,僅靠中央的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)地方政策實(shí)驗(yàn)也很難真正啟動(dòng)。地方政府承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、維持治安、提供公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境等多種基本職責(zé),由于上述各項(xiàng)工作對(duì)地方政府及其主要官員的政績(jī)顯示效果差異較大,因此所受到的重視程度也不一樣。在這種情況下,地方政策實(shí)驗(yàn)基本上演變?yōu)閲@經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開的政策創(chuàng)新與模仿的“錦標(biāo)賽”。從這個(gè)角度分析,學(xué)者們所看到的地方政策實(shí)驗(yàn)沒(méi)能很好地解決公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)象就變得非常容易理解,其實(shí)質(zhì)是地方政策實(shí)驗(yàn)普遍采取“做正確的事”,而不是“正確地做事”這一行動(dòng)原則的必然結(jié)果。