●徐曉明

作為一項(xiàng)行政規(guī)制改革措施，告知承諾制目前尚未在我國(guó)行政許可法層面得到確認(rèn)，主要散見(jiàn)于不同層級(jí)的行政部門政策規(guī)范之中，通常被認(rèn)為是行政許可申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)，監(jiān)管機(jī)關(guān)依法告知其許可條件以及需要提交的申請(qǐng)材料等，申請(qǐng)人以書(shū)面形式承諾其符合審批條件，最終由監(jiān)管機(jī)關(guān)作出行政許可決定的許可方式。由于政策設(shè)定與執(zhí)行環(huán)節(jié)方面存在的諸多原因，作為一種突破現(xiàn)有制度常規(guī)的“先上車后驗(yàn)票”機(jī)制，告知承諾制在改革早期并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的政策擴(kuò)散性效果。隨著“放管服”改革的持續(xù)深入、社會(huì)信用環(huán)境整體性改善以及“平臺(tái)型政府”的興起，告知承諾制改革再次被提上行政規(guī)制改革議程。在具體適用領(lǐng)域方面，也逐步由經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域向社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域拓展，〔1〕例如，在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管領(lǐng)域，告知承諾制的適用范圍呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2020〕13 號(hào)）規(guī)定：“將環(huán)境影響總體可控、受疫情影響較大、就業(yè)密集型等民生相關(guān)的部分行業(yè)納入環(huán)評(píng)告知承諾制審批改革試點(diǎn)，包括工程建設(shè)、社會(huì)事業(yè)與服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、畜牧業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，共涉及《名錄》中17 大類44 小類行業(yè)。”并在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃層面得到進(jìn)一步確認(rèn)?！?〕參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》提出的“推行行政審批告知承諾制”要求。

隨著國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的持續(xù)加速，以及告知承諾制改革在諸多行政監(jiān)管領(lǐng)域的深化推進(jìn)，告知承諾制改革在不斷釋放降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等市場(chǎng)規(guī)制動(dòng)能的同時(shí)，也進(jìn)一步凸顯了其在由政策主導(dǎo)型向法治建構(gòu)型轉(zhuǎn)變過(guò)程中亟待解決的一些制度結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，而系統(tǒng)構(gòu)建告知承諾制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范制度，防范行政許可信用機(jī)會(huì)主義行為，已凸顯成為一個(gè)關(guān)乎行政許可規(guī)制改革成敗的制度瓶頸問(wèn)題。本文運(yùn)用準(zhǔn)入監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管之間的辯證關(guān)系原理，在對(duì)告知承諾制運(yùn)行機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系等制度內(nèi)在取向問(wèn)題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從范圍限定、程序規(guī)制和責(zé)任約束等層面對(duì)告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度的法治建構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、制度運(yùn)行機(jī)理：風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)需要立足的邏輯基礎(chǔ)

立足系統(tǒng)構(gòu)建許可一體化規(guī)制格局目標(biāo)，告知承諾制通過(guò)對(duì)準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管職能進(jìn)行交叉互嵌式優(yōu)化調(diào)整，改變了行政許可規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系，既將實(shí)質(zhì)審查事項(xiàng)嵌入后續(xù)監(jiān)管職能范疇之中，又將后續(xù)監(jiān)管職能觸角前移到準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了“我中有你”“你中有我”的系統(tǒng)性、整體性的規(guī)制改革理念導(dǎo)向。在常規(guī)法律責(zé)任體系基礎(chǔ)上，將包括記錄信用檔案、信用風(fēng)險(xiǎn)分類、信用差異化懲戒等復(fù)雜、細(xì)密的信用規(guī)制工具有機(jī)內(nèi)嵌于整個(gè)許可規(guī)制體系之中，提高了行政規(guī)制的強(qiáng)度與密度?！?〕參見(jiàn)王瑞雪：《公共治理視野下的軟法工具》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020 年第4 期，第74 頁(yè)。從準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管之間的辯證關(guān)系角度考察，告知承諾制主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面的機(jī)制屬性。

（一）作為規(guī)制程序極簡(jiǎn)化機(jī)制，告知承諾制弱化了準(zhǔn)入監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制功能

在告知承諾制模式下，只要行政許可申請(qǐng)人作出書(shū)面承諾，監(jiān)管機(jī)關(guān)便不再實(shí)質(zhì)審查，直接可以作出準(zhǔn)予許可決定，至于行政許可申請(qǐng)人是否真正具備行政許可條件，則由監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)承諾內(nèi)容進(jìn)行核查監(jiān)督后確定。由此可見(jiàn)，在告知承諾制模式下，行政許可申請(qǐng)人承諾處于一個(gè)非常關(guān)鍵的信用交往樞紐地位，在監(jiān)管機(jī)關(guān)通過(guò)告知程序率先釋放信任信息后，行政許可申請(qǐng)人通過(guò)作出承諾來(lái)針對(duì)性地回應(yīng)，從而搭建起行政許可申請(qǐng)人與監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的信任關(guān)系橋梁，幫助解決了陌生法律關(guān)系主體之間的無(wú)障礙信任交往問(wèn)題。在此信任監(jiān)管法律關(guān)系基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了形式審查狀態(tài)下的快速許可準(zhǔn)入目標(biāo)，提高了規(guī)制效率。從實(shí)質(zhì)屬性層面分析，行政許可申請(qǐng)人承諾為實(shí)現(xiàn)對(duì)行政許可申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格假定提供了信用條件支撐。

在告知承諾制模式下，對(duì)準(zhǔn)入監(jiān)管程序進(jìn)行簡(jiǎn)易化再造，其核心價(jià)值在于依托行政許可申請(qǐng)人準(zhǔn)入階段作出的信用承諾擔(dān)保，在行政許可申請(qǐng)人與監(jiān)管機(jī)關(guān)之間建立起信用承諾法律關(guān)系，并依此實(shí)現(xiàn)“先上車后驗(yàn)票”式的先期許可準(zhǔn)入資格假定目標(biāo)，進(jìn)而對(duì)后續(xù)監(jiān)管職能進(jìn)行整合與優(yōu)化，最終達(dá)到降低市場(chǎng)準(zhǔn)入成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的規(guī)制目標(biāo)。對(duì)于告知承諾制而言，準(zhǔn)入監(jiān)管階段實(shí)質(zhì)審查程序的取消，既直接導(dǎo)致了準(zhǔn)入審查無(wú)法有效發(fā)揮行政規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防“天然屏障”與風(fēng)險(xiǎn)篩查過(guò)濾職能，〔4〕參見(jiàn)胡建淼、汪成紅：《論行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)的審查深度》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008 年第6 期，第83 頁(yè)。也間接提高了后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

（二）作為規(guī)制激勵(lì)性機(jī)制，告知承諾制凸顯了信用監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)防范體系中的核心規(guī)制價(jià)值

告知承諾制模式通過(guò)政府信任文化的率先傳遞，向社會(huì)積極釋放了一種誠(chéng)實(shí)守信的力量，能夠挖掘和調(diào)動(dòng)行政許可申請(qǐng)人自我向善的力量，培養(yǎng)其高度的規(guī)制協(xié)作精神與公民精神，在依托許可追求許可利益的過(guò)程中，一并幫助實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。許可準(zhǔn)入資格的先期假定，體現(xiàn)的是政府授信功能，是政府對(duì)于行政許可申請(qǐng)人的事先充分信任與尊重。此舉在為市場(chǎng)主體營(yíng)造“輕裝上陣”的寬松市場(chǎng)環(huán)境、建構(gòu)官民信任關(guān)系的同時(shí)，也向市場(chǎng)主體釋放了信賴?yán)婵臻g，能夠有效激發(fā)和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體信用培育內(nèi)在動(dòng)力與守法積極性，主動(dòng)建構(gòu)自我聲譽(yù)模型。

作為一種以遞延實(shí)質(zhì)審查時(shí)間來(lái)?yè)Q取行政許可規(guī)制改革空間的策略安排，告知承諾制立足官民互信的關(guān)系基礎(chǔ)，對(duì)行政許可監(jiān)管法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行回應(yīng)性配置，依托資格假定策略，從有形成本與無(wú)形成本兩個(gè)層面為市場(chǎng)主體充分釋放了信賴?yán)婵臻g，發(fā)揮了守信激勵(lì)功能：一方面，在有形成本層面，在實(shí)現(xiàn)行政許可申請(qǐng)人無(wú)障礙準(zhǔn)入的同時(shí)，將原屬于行政許可申請(qǐng)人承擔(dān)的部分許可準(zhǔn)入成本，通過(guò)后續(xù)監(jiān)管機(jī)制外化為由監(jiān)管機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政規(guī)制成本，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)入成本性質(zhì)轉(zhuǎn)換與準(zhǔn)入成本負(fù)擔(dān)主體的轉(zhuǎn)移，從整體上降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入有形成本；另一方面，在無(wú)形成本層面，通過(guò)簡(jiǎn)化準(zhǔn)入審查程序，依托行政許可申請(qǐng)人信用承諾擔(dān)保，大大壓縮行政自由裁量權(quán)，從源頭層面減少了行政權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，從整體上減少了行政許可申請(qǐng)人制度交易性成本等無(wú)形成本。

（三）作為規(guī)制一體化改革，告知承諾制形塑了后續(xù)監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)防范體系中的兜底保障性地位

在告知承諾制模式下，將本應(yīng)于準(zhǔn)入監(jiān)管階段實(shí)施的實(shí)質(zhì)審查職能遞延至行政許可決定后履行，推動(dòng)了規(guī)制職能屬性的結(jié)構(gòu)性變化與規(guī)制重心的策略性轉(zhuǎn)移，使得準(zhǔn)入后的承諾復(fù)核審查由當(dāng)初的準(zhǔn)入監(jiān)管職能屬性轉(zhuǎn)為后續(xù)監(jiān)管職能屬性，實(shí)現(xiàn)了從準(zhǔn)入監(jiān)管階段靜態(tài)的許可資格條件審查，向后續(xù)監(jiān)管階段動(dòng)態(tài)的以行政許可申請(qǐng)人行為規(guī)制為內(nèi)容的行政許可監(jiān)管的時(shí)空系統(tǒng)性切換。在后置實(shí)質(zhì)審查程序的同時(shí)，向準(zhǔn)入監(jiān)管端實(shí)質(zhì)性地延伸了后續(xù)監(jiān)管職能觸角，隨著后續(xù)監(jiān)管職能“提前介入”式的規(guī)制權(quán)力補(bǔ)強(qiáng)支撐，放松準(zhǔn)入監(jiān)管具有了更多的改革空間。伴隨著行政許可規(guī)制體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，后續(xù)監(jiān)管也顯示了其在告知承諾制改革體系中所處的兜底保障性地位。由此可見(jiàn)，在降低準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)制強(qiáng)度的同時(shí)，如后續(xù)監(jiān)管機(jī)制未能及時(shí)有效進(jìn)行保障支撐，則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致“全線失守式”的行政規(guī)制整體性失范風(fēng)險(xiǎn)，最終可能使整個(gè)行政規(guī)制改革功虧一簣。

在告知承諾制模式下，通過(guò)撬動(dòng)信用承諾杠桿，對(duì)準(zhǔn)入監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)管職能進(jìn)行交叉互嵌式有機(jī)調(diào)整，有利于在系統(tǒng)推進(jìn)行政許可規(guī)制職能交叉融合中體現(xiàn)一體化規(guī)制效能：一方面，依托行政許可申請(qǐng)人信用承諾擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管職能性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，豐富了后續(xù)監(jiān)管職能內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了從事前深度資格審查轉(zhuǎn)向事中事后信用監(jiān)管的規(guī)制策略性轉(zhuǎn)變，有利于通過(guò)信用規(guī)制機(jī)制制度化地吸納各類社會(huì)治理主體參與社會(huì)治理，強(qiáng)化市場(chǎng)主體自律自治，激發(fā)其守法守信內(nèi)生動(dòng)力。〔5〕參見(jiàn)王湘軍：《商事登記制度改革背景下我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管根本轉(zhuǎn)型探論》，載《政法論壇》2017 年第2 期，第141 頁(yè)。另一方面，在后續(xù)監(jiān)管框架體系下，依托公共信用信息共享平臺(tái)，充分發(fā)揮信用規(guī)制資源整合功能，對(duì)承諾內(nèi)容核查方式、核查程序、核查項(xiàng)目等承諾核查制度進(jìn)行系統(tǒng)性、回應(yīng)性改革。在多元共治格局下，監(jiān)管機(jī)關(guān)依職權(quán)能動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)檢查、監(jiān)管信息共享、行政協(xié)助、信用審查等多元化的規(guī)制手段，對(duì)承諾內(nèi)容進(jìn)行差異化監(jiān)管核查，有利于更具深度與廣度地強(qiáng)化承諾核查，實(shí)現(xiàn)最少妨礙下的高質(zhì)量能動(dòng)規(guī)制。

二、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系調(diào)整：風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)需要關(guān)注的制度變量

在告知承諾制模式下，監(jiān)管時(shí)空的有機(jī)切換，遞延了準(zhǔn)入監(jiān)管實(shí)質(zhì)審查時(shí)間，豐富了實(shí)質(zhì)審查方式，拓展了實(shí)質(zhì)審查深度與強(qiáng)度，倒逼撬動(dòng)了后續(xù)監(jiān)管職能的系統(tǒng)性改革，從深化整體性政府監(jiān)管層面提升了規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)防范能力。隨著許可規(guī)制職能的一體化結(jié)構(gòu)性調(diào)整，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系也連鎖發(fā)生了改變，而這些風(fēng)險(xiǎn)要素的變化也成為了告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)必須予以關(guān)注的制度變量。

（一）在風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)層面：由點(diǎn)性靜態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向線性動(dòng)態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變

與常規(guī)許可準(zhǔn)入模式相比，告知承諾制對(duì)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.由點(diǎn)性監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向線性監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。從風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)層面來(lái)分析，在常規(guī)許可準(zhǔn)入模式下，監(jiān)管機(jī)關(guān)依法對(duì)行政許可申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)主要集中在監(jiān)管機(jī)關(guān)是否具有與規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)制預(yù)防適配的監(jiān)管審查能力，以及能否對(duì)特定時(shí)點(diǎn)下的行政許可申請(qǐng)人是否具有準(zhǔn)入資格作出精準(zhǔn)判定，因而，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)關(guān)依申請(qǐng)模式下的點(diǎn)性判斷風(fēng)險(xiǎn)。在告知承諾制模式下，伴隨著實(shí)質(zhì)審查職能性質(zhì)由依申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐缆殭?quán)，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)也轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)人能否在承諾期限內(nèi)依法兌現(xiàn)信用承諾進(jìn)行監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為一種依職權(quán)模式下的線性監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

2.由靜態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向動(dòng)態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。在常規(guī)許可準(zhǔn)入模式下，基于許可審查的依申請(qǐng)?zhí)匦?，監(jiān)管機(jī)關(guān)面對(duì)的是靜態(tài)的行政許可申請(qǐng)人，對(duì)行政許可申請(qǐng)的審查主要體現(xiàn)為一對(duì)一的被動(dòng)回應(yīng)式權(quán)力運(yùn)用，是監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)特定時(shí)點(diǎn)既有法律事實(shí)的靜態(tài)判斷，重點(diǎn)涉及行政規(guī)制判斷權(quán)的運(yùn)用，回應(yīng)解決的是行政許可申請(qǐng)人能否依法獲得許可的問(wèn)題。在告知承諾制模式下，行政許可決定賦予了行政許可申請(qǐng)人許可行為能力，使得監(jiān)管機(jī)關(guān)面對(duì)的是一個(gè)處于動(dòng)態(tài)運(yùn)行中的行政許可持有人，后續(xù)監(jiān)管實(shí)質(zhì)審查由常規(guī)許可準(zhǔn)入模式下的一對(duì)一全覆蓋實(shí)質(zhì)檢查，轉(zhuǎn)為信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類基礎(chǔ)上的針對(duì)信用承諾實(shí)施的差異化綜合性監(jiān)督。行政許可規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)更多地集中在監(jiān)管機(jī)關(guān)能否能動(dòng)運(yùn)用各種規(guī)制工具來(lái)動(dòng)態(tài)防范各種信用投機(jī)行為，其中，包括行政規(guī)制判斷權(quán)、懲戒權(quán)、指導(dǎo)服務(wù)權(quán)等多元行政權(quán)力的綜合運(yùn)用，在性質(zhì)上體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)關(guān)履行主動(dòng)監(jiān)管職能情形下所產(chǎn)生的線性動(dòng)態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，回應(yīng)解決的不僅是可不可以獲得許可的問(wèn)題，而且還包括怎么才可以獲得許可，以及不具備許可條件如何進(jìn)行懲戒等問(wèn)題。規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)由點(diǎn)性靜態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向線性動(dòng)態(tài)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，直接導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)防范制度規(guī)制重心的結(jié)構(gòu)性變化。

（二）在風(fēng)險(xiǎn)主體因素層面：由被動(dòng)積極守法向主動(dòng)消極避責(zé)轉(zhuǎn)變

告知承諾制在極簡(jiǎn)化準(zhǔn)入監(jiān)管程序，對(duì)行政許可申請(qǐng)人進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，也潛在地蘊(yùn)含著因行政許可申請(qǐng)人“功成名就”后出現(xiàn)守法動(dòng)力衰減而引發(fā)的守法懈怠與履約投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于兩個(gè)層面。

1.因主體地位由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變引發(fā)。行政許可決定一經(jīng)作出，在法律效力外觀層面，行政許可申請(qǐng)人即具有了行政許可持有人身份，監(jiān)管機(jī)關(guān)和行政許可申請(qǐng)人的主體地位也隨之發(fā)生了變化，行政許可申請(qǐng)人因獲得行政許可而由被動(dòng)變得更加主動(dòng)?！?〕參見(jiàn)林鴻潮、張濤、李昱音：《公共安全領(lǐng)域告知承諾制的實(shí)施困境及其調(diào)適》，載《中國(guó)行政管理》2021 年第3 期，第134 頁(yè)。在基于行政許可決定效力長(zhǎng)期性特點(diǎn)所形成的持續(xù)性監(jiān)管法律關(guān)系背景下，對(duì)于行政許可申請(qǐng)人先前承諾事項(xiàng)的事后履行，客觀上已屬于“先上車后驗(yàn)票”機(jī)制下的“秋后算賬”，履約主動(dòng)權(quán)已轉(zhuǎn)由行政許可申請(qǐng)人所實(shí)質(zhì)掌控，行政許可后續(xù)監(jiān)管成為了事實(shí)上的履約倒逼行為，能否依法履約則更多地取決于行政許可申請(qǐng)人自身能否積極主動(dòng)。“秋后算賬”涉及法律事實(shí)的復(fù)雜性以及法律責(zé)任追究的事后性，增強(qiáng)了規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性。行政許可申請(qǐng)人主動(dòng)地位的形成也變相為其獲得信息優(yōu)勢(shì)地位并進(jìn)而實(shí)施信用投機(jī)行為提供了制度空間。

2.因行為動(dòng)機(jī)由積極守法向消極避責(zé)轉(zhuǎn)變引發(fā)。在常規(guī)許可模式下，行政許可申請(qǐng)人出于獲得行政許可的直接動(dòng)機(jī)，往往更具守法動(dòng)力、守法自主性及守法配合度。而在告知承諾制模式下，由于在準(zhǔn)入階段解除了實(shí)質(zhì)審查程序的約束，行政許可準(zhǔn)入變得“輕松自如”。隨著進(jìn)入后續(xù)監(jiān)管階段，行政許可申請(qǐng)人與監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也逐漸由準(zhǔn)入階段的“陌生人”關(guān)系轉(zhuǎn)化為后續(xù)監(jiān)管階段的“熟人”關(guān)系?！笆烊恕标P(guān)系的形成對(duì)后續(xù)監(jiān)管而言是一把雙刃劍，既有利于監(jiān)管溝通交流，同時(shí)也給行政許可申請(qǐng)人實(shí)施信用投機(jī)行為培植了人際關(guān)系土壤。盡管行政許可申請(qǐng)人作出過(guò)履約承諾，但鑒于自身主體優(yōu)勢(shì)地位以及“熟人好說(shuō)話”監(jiān)管背景關(guān)系的形成在無(wú)形中催生了其守法惰性，因此，在沒(méi)有后續(xù)有效的制度強(qiáng)制約束下，基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，行政許可申請(qǐng)人可能出于消極避責(zé)的“理性”考量，往往缺少反向重新再為許可準(zhǔn)入投入合規(guī)成本的足夠動(dòng)機(jī)，而這就有可能會(huì)給承諾事項(xiàng)的后續(xù)履行帶來(lái)不利影響，最終可能誘發(fā)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)軌跡層面：由準(zhǔn)入監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變

基于整體性規(guī)制理念的考察，準(zhǔn)入監(jiān)管程序的極簡(jiǎn)化改革在體現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的寬松化規(guī)制改革理念的同時(shí)，也連鎖引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)軌跡的動(dòng)態(tài)變化。風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)軌跡的變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.準(zhǔn)入監(jiān)管審查淺表化引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)因素向監(jiān)管下游環(huán)節(jié)遞延。在告知承諾制模式下，對(duì)行政許可申請(qǐng)人許可申請(qǐng)?zhí)峤粫r(shí)間、提交內(nèi)容、證明責(zé)任等程序義務(wù)履行上的極大包容，旨在調(diào)動(dòng)和發(fā)揮行政許可申請(qǐng)人的內(nèi)在守法動(dòng)力。告知承諾制允許監(jiān)管機(jī)關(guān)在未對(duì)書(shū)面申請(qǐng)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的情況下，僅憑行政許可申請(qǐng)人的書(shū)面承諾即作出行政許可決定，這一審查模式體現(xiàn)了比書(shū)面調(diào)查更為弱化的行政調(diào)查深度與強(qiáng)度。〔7〕參見(jiàn)韓思陽(yáng)：《行政書(shū)面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的合理處理方式》，載《法學(xué)》2021 年第4 期，第139 頁(yè)。與常規(guī)許可模式下的準(zhǔn)入審查相比，在風(fēng)險(xiǎn)揭示功能方面，告知承諾制模式下準(zhǔn)入監(jiān)管審查呈現(xiàn)淺表性特點(diǎn)。審查深度的大大降低既直接降低了準(zhǔn)入監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)篩查與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，也間接導(dǎo)致了諸多不確定因素“泥沙俱下式”地?zé)o障礙進(jìn)入了后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，在擴(kuò)大許可后續(xù)監(jiān)管對(duì)象的同時(shí)，也提高了后續(xù)監(jiān)管階段的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

2.風(fēng)險(xiǎn)因素遞延激發(fā)生成了“魚(yú)龍混雜”的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。在取消許可準(zhǔn)入實(shí)質(zhì)審查，放松許可準(zhǔn)入的背景下，風(fēng)險(xiǎn)因素向后續(xù)監(jiān)管階段的遞延，增加了后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)因素，加劇了后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范的復(fù)雜性：一方面，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生環(huán)節(jié)，將包括行政許可申請(qǐng)人信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)遞延傳導(dǎo)于后續(xù)監(jiān)管階段，將原屬于準(zhǔn)入監(jiān)管階段能夠揭示發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)遞延轉(zhuǎn)變?yōu)槲粗暮罄m(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生系數(shù)方面，由于進(jìn)入后續(xù)監(jiān)管階段后，后續(xù)監(jiān)管職權(quán)高自由裁量性、許可實(shí)施動(dòng)態(tài)性、“熟人”關(guān)系背景等諸多動(dòng)態(tài)監(jiān)管因素的存在，決定了遞延下移至后續(xù)監(jiān)管階段的風(fēng)險(xiǎn)防范具有了更大的不確定性，潛在地提高了后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生系數(shù)。因而，伴隨著規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)因素“泥沙俱下”式地下移至后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)處理“魚(yú)龍混雜”的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)也自然成為了行政許可規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。

三、范圍限定：風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)需要解決的前提性問(wèn)題

告知承諾制適用范圍的寬窄不僅直接影響“放管服”的改革成效，而且還與制度內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)：一方面，告知承諾制的適用范圍如果過(guò)寬，會(huì)大幅度消減甚至消除行政許可事前規(guī)制預(yù)防功能，給利害關(guān)系人權(quán)益和行政規(guī)制帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，告知承諾制的適用范圍過(guò)窄，也難以發(fā)揮其在簡(jiǎn)化行政程序和降低市場(chǎng)準(zhǔn)入成本等方面的制度優(yōu)勢(shì)?！?〕參見(jiàn)聶帥鈞：《行政許可告知承諾制：法律屬性、運(yùn)作邏輯與規(guī)范化進(jìn)路》，載《中國(guó)行政管理》2022 年第8 期，第32 頁(yè)。因此，在有效平衡各方利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定適用范圍，已成為告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)需要解決的前提性問(wèn)題。

規(guī)制實(shí)踐表明，告知承諾制適用范圍的選擇需要堅(jiān)持多元利益平衡觀，不應(yīng)當(dāng)只注重準(zhǔn)入效率價(jià)值，而不考慮公共利益，應(yīng)當(dāng)兼顧效率與安全等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)價(jià)值的有效平衡。告知承諾制適用事項(xiàng)的確定不僅要以市場(chǎng)效率最大化為導(dǎo)向，還要兼顧公共安全、社會(huì)秩序等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要素。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)性、差異性規(guī)制思維，以多元價(jià)值平衡為原則，在堅(jiān)持審慎適用、確保安全的前提下，需要重點(diǎn)從以下三個(gè)方面的核心要素層面來(lái)綜合判斷告知承諾制的適用范圍。

（一）公共利益的價(jià)值導(dǎo)向需求：基于價(jià)值導(dǎo)向的評(píng)判視角

公共利益價(jià)值導(dǎo)向需求體現(xiàn)的是告知承諾制適用與公共利益關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)。所謂公共利益關(guān)聯(lián)度是指許可實(shí)施行為與不特定社會(huì)公眾之間的利益相關(guān)度。不同的行政許可類型，其與公共利益關(guān)聯(lián)度并不相同，因而，規(guī)制工具選擇自然也有所不同。許可規(guī)制實(shí)踐表明，與社會(huì)公共利益相關(guān)度越高，社會(huì)公眾對(duì)于許可實(shí)施行為依賴程度就越高，許可實(shí)施利益影響范圍就越大。在規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)防范層面，許可公共利益關(guān)聯(lián)度不斷增強(qiáng)，需要強(qiáng)化許可預(yù)防性規(guī)制功能，而不能留有風(fēng)險(xiǎn)隱患，否則一旦發(fā)生危害，后果嚴(yán)重且可能難以修復(fù)彌補(bǔ)。就告知承諾制而言，由于其是依托信用承諾擔(dān)保所建構(gòu)的一種許可監(jiān)管法律機(jī)制，在整體上體現(xiàn)了“寬進(jìn)嚴(yán)管”的放松管制的規(guī)制改革理念，本身就先天帶有風(fēng)險(xiǎn)基因，其與公共利益關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)反比例關(guān)系，公共利益關(guān)聯(lián)度越強(qiáng)，告知承諾制適用就越需要受到嚴(yán)格的限制。

之所以有些監(jiān)管領(lǐng)域不能引入告知承諾制，規(guī)制機(jī)關(guān)考量更多的是一種對(duì)涉及公共安全等重大社會(huì)公共利益的許可進(jìn)行特別規(guī)制的理念?？傮w而言，在與公共利益有直接關(guān)聯(lián)且有規(guī)制必要性的前提下，規(guī)制機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步根據(jù)公共利益關(guān)聯(lián)程度的大小，再在深度規(guī)制工具與淺度規(guī)制工具之間作出選擇，而作為具有放松規(guī)制特質(zhì)的告知承諾制則可以在公共利益適度關(guān)聯(lián)、深度規(guī)制工具負(fù)面影響大且消解成本高或者深度規(guī)制工具運(yùn)行體系尚不成熟的情形下加以運(yùn)用?！?〕參見(jiàn)盧超：《行政許可承諾制：程序再造與規(guī)制創(chuàng)新》，載《中國(guó)法學(xué)》2021 年第6 期，第125 頁(yè)。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，由于證券、保險(xiǎn)、銀行、電力、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)等許可領(lǐng)域與社會(huì)公眾生產(chǎn)生活普遍關(guān)聯(lián)，且大多涉及普遍公共服務(wù)的提供，與公共利益存在很大關(guān)聯(lián)度，這些領(lǐng)域往往因試錯(cuò)成本過(guò)高而不允許試錯(cuò)，因而，并不適宜引入告知承諾制，而在市場(chǎng)主體開(kāi)辦等市場(chǎng)化程度較高的商事改革等領(lǐng)域，告知承諾制則可得到更為深度的運(yùn)用。在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等一些公共利益關(guān)聯(lián)度高的監(jiān)管領(lǐng)域，從審慎防范公共風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)公共利益的角度考量，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制告知承諾制的應(yīng)用?！?0〕同上注，第97 頁(yè)。例如，有學(xué)者針對(duì)建設(shè)監(jiān)管領(lǐng)域中告知承諾制的引入，提出建設(shè)項(xiàng)目行政審批具有多階段性、復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)，與企業(yè)工商登記不可同日而語(yǔ)，將告知承諾制引入建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域存在相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)?！?1〕參見(jiàn)唐明良、駱梅英：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔?，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016 年第5 期，第54 頁(yè)。因而，在建設(shè)工程規(guī)劃許可中適用告知承諾制應(yīng)有所節(jié)制，量力而行。〔12〕參見(jiàn)姚愛(ài)國(guó)：《“放管服”改革背景下的建設(shè)工程規(guī)劃許可制度重構(gòu)》，載《規(guī)劃師》2020 年第14 期，第37 頁(yè)。

（二）決策信息對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)需要：基于信息地位的評(píng)判視角

從監(jiān)管信息地位均衡視角來(lái)分析，在常規(guī)許可模式中，基于準(zhǔn)入監(jiān)管階段實(shí)質(zhì)審查程序的嚴(yán)格篩查，監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠更加精準(zhǔn)地獲知行政許可申請(qǐng)人身份、是否具備許可條件、許可實(shí)施能力等各種核心監(jiān)管信息，從而為進(jìn)一步實(shí)施有效的后續(xù)監(jiān)管奠定監(jiān)管信息基礎(chǔ)。不同于常規(guī)許可模式，告知承諾制模式下，準(zhǔn)入監(jiān)管階段實(shí)質(zhì)審查程序的取消，使得監(jiān)管機(jī)關(guān)只能依托行政許可申請(qǐng)人自我信用承諾來(lái)獲得相關(guān)監(jiān)管信息，而這些監(jiān)管信息是未經(jīng)實(shí)質(zhì)審查驗(yàn)證且也有可能是不完整的，甚至可能是虛假的。因此，告知承諾制的運(yùn)用在降低準(zhǔn)入監(jiān)管審查強(qiáng)度的同時(shí)，事實(shí)上也為監(jiān)管信息不對(duì)稱狀態(tài)的形成提供了潛在條件，使得行政許可申請(qǐng)人實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為具有了更多可能。不僅如此，準(zhǔn)入監(jiān)管階段信息不對(duì)稱狀態(tài)的形成，也會(huì)對(duì)后續(xù)監(jiān)管階段信息不對(duì)稱的形成產(chǎn)生影響。

從推進(jìn)規(guī)制信息均衡，創(chuàng)造良好信用基礎(chǔ)環(huán)境角度考量，在決定某一許可監(jiān)管領(lǐng)域是否能夠引入告知承諾制時(shí)，規(guī)制機(jī)關(guān)需要從信息搜尋成本、強(qiáng)制信息披露成本、專業(yè)化程度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度等要素層面，對(duì)監(jiān)管法律關(guān)系主體之間的信息狀態(tài)進(jìn)行對(duì)比分析。如果法律關(guān)系主體之間的信息不對(duì)稱程度本來(lái)就相對(duì)較高，且通過(guò)采取相關(guān)事中事后規(guī)制手段也難以有效克服或者信息規(guī)制成本相對(duì)偏高的話，此時(shí)，也就意味著信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率相對(duì)偏高，外部信用環(huán)境條件相對(duì)欠缺，因而，告知承諾制的引入就需要作出嚴(yán)格限制。例如，在電子金融等交易許可監(jiān)管中，由于電子金融本身屬于信息威脅高危領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域中交易主體之間的信息不對(duì)稱程度較高，因此，這些領(lǐng)域并不適合引入告知承諾制。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制的策略選擇：基于風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)判視角

作為一種事前規(guī)制工具，預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值是行政許可最主要、最基本的規(guī)制功能，因此，無(wú)論準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管職能作出何種結(jié)構(gòu)性調(diào)整，這一核心規(guī)制價(jià)值始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守，不能有所偏離，否則就從根本上違背了行政許可制度的宗旨。從整體規(guī)制視角來(lái)考察告知承諾制，盡管可以運(yùn)用撤銷等手段來(lái)對(duì)違法行政許可決定進(jìn)行糾正，但在特定情形下，事后糾錯(cuò)手段所存在的救濟(jì)滯后性、高成本性等固有缺陷，決定了這些手段往往并不能完全有效彌補(bǔ)告知承諾制運(yùn)行可能給政府、行政許可利害關(guān)系人和不特定社會(huì)公眾帶來(lái)的損害。也正如有學(xué)者所認(rèn)為：“如果單純以當(dāng)事人承諾作為賦予其市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的依據(jù)，一旦承諾未兌現(xiàn)，其可能產(chǎn)生的負(fù)面后果絕非撤銷審批決定和施以處罰就能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)救的?！薄?3〕黎軍：《行政審批改革的地方創(chuàng)新及困境破解》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2015 年第4 期，第217 頁(yè)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)已凸顯成為政府規(guī)制的重要目標(biāo)價(jià)值選擇。根據(jù)規(guī)制比例原則要求，對(duì)于高度風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的規(guī)制，通常需要更具預(yù)防性規(guī)制功能、更具規(guī)制深度和規(guī)制關(guān)口更加靠前的高權(quán)規(guī)制工具作為支撐保障。在一些事關(guān)生命健康、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管事項(xiàng)規(guī)制方面，鑒于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的危害后果的不可彌補(bǔ)性以及修復(fù)成本高等特點(diǎn)，需要特別注重前移規(guī)制環(huán)節(jié)。監(jiān)管機(jī)關(guān)需要深度介入準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)防機(jī)制，更加側(cè)重發(fā)揮規(guī)制事前預(yù)防功能，因而，規(guī)制預(yù)防功能偏弱的告知承諾制就不宜引入。通過(guò)對(duì)可能產(chǎn)生的危害后果程度、危害后果影響面、事后能否糾錯(cuò)，以及糾錯(cuò)成本等諸多危險(xiǎn)因素的綜合考察評(píng)估，對(duì)于一些具有較低風(fēng)險(xiǎn)特性的監(jiān)管事項(xiàng)的規(guī)制，則可以采用具有事中事后監(jiān)管特點(diǎn)的告知承諾制。目前，中央及地方相關(guān)政策規(guī)范也體現(xiàn)了告知承諾制適用的差異化、類型化的預(yù)防性規(guī)制理念導(dǎo)向，確保風(fēng)險(xiǎn)可控的核心前提要求。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕25 號(hào)）明確要求，“深化投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟贫雀母?，精?jiǎn)整合審批流程，推行多規(guī)合一、多圖聯(lián)審、聯(lián)合驗(yàn)收等做法，在確保安全的前提下推行告知承諾制，讓項(xiàng)目早落地、早投產(chǎn)?！?/p>

四、程序規(guī)制：建立程序自主選擇與承諾雙公開(kāi)模式下的事中控制機(jī)制

按照系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性的規(guī)制理念要求，在確保公共利益的情形下，以包容幫助行政許可申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)合法利益為規(guī)制價(jià)值取向，在程序規(guī)制層面，需要重點(diǎn)從程序選擇、程序運(yùn)行兩個(gè)層面來(lái)構(gòu)建告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。

（一）程序選擇層面：建立信用主體資格篩查前提下的自主運(yùn)行機(jī)制

1.建立信用評(píng)估制度，為告知承諾制適用提供主體信用篩查機(jī)制。如有學(xué)者認(rèn)為，“就對(duì)象要素而言，雖然說(shuō)是否選擇適用告知承諾制的主導(dǎo)權(quán)在于申請(qǐng)人，但并非所有許可申請(qǐng)人都能夠選擇適用告知承諾制?！薄?4〕聶帥鈞：《行政許可告知承諾制：法律屬性、運(yùn)作邏輯與規(guī)范化進(jìn)路》，載《中國(guó)行政管理》2022 年第8 期，第33 頁(yè)?；诟嬷兄Z制適用對(duì)于行政許可申請(qǐng)人履約信用的特別規(guī)制要求，強(qiáng)化行政許可申請(qǐng)人在告知承諾制階段的信用資格條件要求就顯得非常必要。作為告知承諾程序運(yùn)行前的主體信用資格審查，其在對(duì)行政許可申請(qǐng)人信用資格狀況進(jìn)行評(píng)估篩選過(guò)程中，也一并建構(gòu)了差異化的分類監(jiān)管機(jī)制，從主體層面構(gòu)筑了防范行政許可申請(qǐng)人信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的第一道安全屏障。對(duì)于行政許可申請(qǐng)人適用告知承諾制模式的信用資格等級(jí)要求，目前在一些政策規(guī)范及地方立法中已有相關(guān)規(guī)定。例如，在國(guó)家政策規(guī)范層面，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》作了概括性規(guī)定，即“具備條件的地區(qū)和部門可以探索建立事前信用預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)申請(qǐng)人信用評(píng)估，加強(qiáng)事前風(fēng)險(xiǎn)防控?！笨傮w而言，現(xiàn)有規(guī)定都比較概括，對(duì)于核查內(nèi)容、核查程序、信用認(rèn)定異議救濟(jì)、信用修復(fù)等內(nèi)容都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，這從根本上影響了信用資格評(píng)估的操作性和規(guī)范性。目前迫切需要將對(duì)行政許可申請(qǐng)人的信用資格要求轉(zhuǎn)化為更為明確、具體的操作規(guī)程。

信用資格評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

一是，防范信用資格評(píng)估成為事實(shí)上的行政許可條件審查。告知承諾制適用信用資格評(píng)估，與行政許可條件核查相比，無(wú)論是在評(píng)價(jià)內(nèi)容、審核方式，還是在制度目標(biāo)設(shè)定方面都存在本質(zhì)差異。在性質(zhì)上，信用資格評(píng)估機(jī)制是一種基礎(chǔ)信用資格篩選機(jī)制，側(cè)重于對(duì)行政許可申請(qǐng)人信用道德層面的誠(chéng)信素質(zhì)考察，而行政許可條件審查則是一種與具體行政許可直接關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)行政許可特定要求的許可準(zhǔn)入條件審查機(jī)制。因此，具體監(jiān)管制度要在審查對(duì)象、目標(biāo)設(shè)定、審查方式等制度設(shè)計(jì)方面體現(xiàn)規(guī)制差異性，不能讓告知承諾制程序適用中的信用資格評(píng)估異化成為行政許可準(zhǔn)入資格審查，引發(fā)不當(dāng)增加行政許可準(zhǔn)入條件的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。

二是，構(gòu)建社會(huì)力量參與信用資格評(píng)估機(jī)制。在共建共治共享的社會(huì)治理共同體框架內(nèi)，社會(huì)組織是社會(huì)治理不可或缺的重要力量，在配置社會(huì)資源、提供社會(huì)服務(wù)、擴(kuò)大社會(huì)參與等方面具有積極作用。在推進(jìn)國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)大背景下，就告知承諾制適用信用資格評(píng)估而言，按照共建共治共享原則要求，監(jiān)管機(jī)關(guān)需要從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，從直接實(shí)施信用評(píng)估行為轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)信用行業(yè)進(jìn)行規(guī)制，在第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)制能夠有效發(fā)揮信用評(píng)估作用的情境下，以授權(quán)賦能方式放手讓社會(huì)信用自主發(fā)展，給市場(chǎng)和社會(huì)更大的參與空間，這既有利于推動(dòng)在多主體合作共享之上實(shí)現(xiàn)更有理性的社會(huì)信用體系建構(gòu)，也有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易公平目標(biāo)?！?5〕參見(jiàn)王秀哲：《大數(shù)據(jù)背景下社會(huì)信用體系建構(gòu)中的政府角色重新定位》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2021 年第4 期，第38 頁(yè)。為提升信用資格評(píng)估的規(guī)范性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，可考慮在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的行政許可領(lǐng)域引入公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)機(jī)制?！?6〕在這方面，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35 號(hào)）明確規(guī)定：“在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審核等事項(xiàng)中，充分發(fā)揮公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用報(bào)告作用?！睂?shí)踐中，可在系統(tǒng)搭建信用信息共享平臺(tái)、強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)完整性和連貫性的基礎(chǔ)上，吸收公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與準(zhǔn)入監(jiān)管環(huán)節(jié)，針對(duì)不同行政許可類型對(duì)信用等級(jí)的要求，按照禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則要求，由公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)差異化地設(shè)定信用資格評(píng)估內(nèi)容，出具與行政許可事項(xiàng)監(jiān)管相匹配的信用資格審查報(bào)告，對(duì)告知承諾適用對(duì)象信用等級(jí)進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估。

2.建立告知承諾程序自選機(jī)制，為信用規(guī)制體系建構(gòu)奠定契約基礎(chǔ)。梳理評(píng)估現(xiàn)有監(jiān)管實(shí)踐，告知承諾程序選擇權(quán)主要體現(xiàn)在進(jìn)退兩個(gè)層面：一是在符合特定信用資格條件下，行政許可申請(qǐng)人可自主選擇是否適用告知承諾程序；〔17〕例如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）規(guī)定：“對(duì)于實(shí)行告知承諾制的證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，申請(qǐng)人可自主選擇是否采用告知承諾制方式辦理?！倍窃诟嬷兄Z程序啟動(dòng)后、行政許可決定作出前，行政許可申請(qǐng)人可以自主決定撤回承諾程序的適用，轉(zhuǎn)而選擇常規(guī)行政許可程序?！?8〕國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）規(guī)定：“建立承諾退出機(jī)制，在行政事項(xiàng)辦結(jié)前，申請(qǐng)人有合理理由的，可以撤回承諾申請(qǐng)，撤回后應(yīng)當(dāng)按原程序辦理?！敝再x予行政許可申請(qǐng)人告知承諾程序選擇權(quán)，主要基于以下兩個(gè)方面的價(jià)值考量。

一是，確立程序自治原則，搭建信用規(guī)制自我認(rèn)同框架。在常規(guī)許可準(zhǔn)入模式下，行政許可申請(qǐng)人依據(jù)法定程序提出許可申請(qǐng)，其并沒(méi)有程序選擇權(quán)，法律責(zé)任也是依法產(chǎn)生，別無(wú)選擇。不同于常規(guī)許可準(zhǔn)入模式，作為一種完全取決于行政許可申請(qǐng)人主觀意愿的行為選擇，信用承諾是告知承諾制得以建構(gòu)的信用關(guān)系前提，其決定了告知承諾制所不同于常規(guī)許可模式的權(quán)利義務(wù)配置和法律責(zé)任模式。作為一種程序自主選擇機(jī)制，為體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)自甘”信用規(guī)制原則要求，行政許可申請(qǐng)人從程序啟動(dòng)之初就應(yīng)當(dāng)享有程序自主決定權(quán)?；谧畲笙薅取?shí)質(zhì)性地保障行政許可申請(qǐng)人行政程序自治權(quán)，體現(xiàn)信用權(quán)利與信用責(zé)任相對(duì)等原則的要求，需要賦予行政許可申請(qǐng)人告知承諾程序適用選擇權(quán)，以更好地搭建信用規(guī)制自我認(rèn)同框架。

二是，調(diào)動(dòng)自我風(fēng)險(xiǎn)判斷能力，增強(qiáng)內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控動(dòng)力。從規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)感知能力角度分析，作為直接利害關(guān)系人，行政許可申請(qǐng)人比監(jiān)管機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾更能精準(zhǔn)感知自身是否符合行政許可條件，具有行政許可實(shí)施能力以及能否在規(guī)定期限內(nèi)兌現(xiàn)承諾等。因此，對(duì)于告知承諾制能否適用，以及適用后可能產(chǎn)生什么樣的法律后果等，相較于其他主體，行政許可申請(qǐng)人更有判斷權(quán)。將告知承諾程序適用選擇權(quán)交由行政許可申請(qǐng)人，實(shí)質(zhì)上也一并轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)防控主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了由外部風(fēng)險(xiǎn)防范向行政許可申請(qǐng)人內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制管理的轉(zhuǎn)變。通過(guò)賦予行政許可申請(qǐng)人準(zhǔn)入程序選擇權(quán)，由行政許可申請(qǐng)人主動(dòng)進(jìn)行自我風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與內(nèi)控，有利于激發(fā)調(diào)動(dòng)行政許可申請(qǐng)人自身風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估判斷能力與風(fēng)險(xiǎn)防控能力，在行政許可程序自治權(quán)保障與告知承諾制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范之間進(jìn)行有效平衡，既有利于實(shí)施源頭風(fēng)險(xiǎn)防范，也有利于在事后失信懲戒治理階段增強(qiáng)懲戒決定公信力，提升行政許可申請(qǐng)人對(duì)于懲戒決定的認(rèn)同度與執(zhí)行力。

（二）程序運(yùn)行層面：建立雙公開(kāi)模式下的承諾兌現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制

1.建立差異化精準(zhǔn)告知程序機(jī)制，夯實(shí)信用規(guī)制法律關(guān)系基礎(chǔ)。在告知承諾制模式下，告知是信用監(jiān)管預(yù)約行為，是信用規(guī)制關(guān)系建立的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。依托告知程序，監(jiān)管機(jī)關(guān)依法告知行政許可申請(qǐng)人需要具備的行政許可條件、履約要求以及相關(guān)法律責(zé)任等監(jiān)管要求，以體現(xiàn)“安民告示”“有言在先”的信用監(jiān)管基礎(chǔ)前提要求。承諾則是行政許可申請(qǐng)人根據(jù)告知內(nèi)容，在評(píng)估自身能力狀況后作出的一種以剛性法律責(zé)任作為約束的信用監(jiān)管關(guān)系確認(rèn)環(huán)節(jié)，與告知呈現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。這兩個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成了告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)特別需要關(guān)注的基礎(chǔ)變量。

一是，作為信用規(guī)制預(yù)約行為，需要監(jiān)管機(jī)關(guān)依法精準(zhǔn)表達(dá)。在告知承諾制模式下，盡管告知在形式上體現(xiàn)為一種監(jiān)管法律規(guī)范信息傳遞行為，但就其實(shí)質(zhì)而言，其不是一種簡(jiǎn)單的以客觀法律規(guī)范信息傳遞為內(nèi)容的行政事實(shí)或者行政指導(dǎo)行為，而是既源于監(jiān)管法律規(guī)范又體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)主觀價(jià)值判斷，且對(duì)行政許可申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的信用監(jiān)管預(yù)約行為。監(jiān)管機(jī)關(guān)如未按規(guī)定告知或者告知錯(cuò)誤，則會(huì)直接導(dǎo)致行政許可申請(qǐng)人后續(xù)承諾出現(xiàn)偏差，最終會(huì)影響行政許可規(guī)制精準(zhǔn)性，導(dǎo)致在后續(xù)失信事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任主體判定及法律責(zé)任追究等方面產(chǎn)生執(zhí)法監(jiān)管爭(zhēng)議，最終會(huì)影響行政許可規(guī)制的權(quán)威性與公信力，因此產(chǎn)生的不利法律后果應(yīng)由監(jiān)管機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)?！?9〕例如，《北京市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾審批管理辦法》第16 條第1 款規(guī)定：“因未履行承諾或虛假承諾造成的法律后果由申請(qǐng)人承擔(dān)。因未按規(guī)定告知造成的法律后果由政府部門承擔(dān)?！睘閷?shí)現(xiàn)與監(jiān)管機(jī)關(guān)告知法律責(zé)任相區(qū)分，以及對(duì)行政許可申請(qǐng)人失信法律責(zé)任進(jìn)行精準(zhǔn)追究，就必須確保通過(guò)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法精準(zhǔn)告知，為行政許可申請(qǐng)人審慎選擇告知承諾制模式提供決策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)行政許可申請(qǐng)人在精準(zhǔn)預(yù)期的基礎(chǔ)上，針對(duì)告知內(nèi)容精準(zhǔn)作出承諾。正是基于告知環(huán)節(jié)在信用監(jiān)管法律關(guān)系建構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，在國(guó)家政策規(guī)范層面，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）對(duì)告知職責(zé)履行提出了明確要求，即“要堅(jiān)持實(shí)事求是，相關(guān)要求要可量化、易操作，不含模糊表述或兜底條款”。其中，“不含模糊表述或兜底條款”要求特別體現(xiàn)了告知的明確化、具體化、便民化和精準(zhǔn)化要求。

二是，作為特別程序機(jī)制，需要監(jiān)管機(jī)關(guān)依法差異表達(dá)。鑒于告知承諾制模式與常規(guī)許可模式之間所存在的不同制度價(jià)值考量及權(quán)利義務(wù)配置模式，從深度精準(zhǔn)保障行政許可申請(qǐng)人告知承諾制模式自主選擇權(quán)、強(qiáng)化其法律責(zé)任預(yù)期角度考量，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)能動(dòng)發(fā)揮行政服務(wù)職能，從常規(guī)許可模式與告知承諾制模式比較角度進(jìn)行差異化、提醒式告知，讓行政許可申請(qǐng)人在精準(zhǔn)認(rèn)知兩種許可模式存在的本質(zhì)差異的前提下，科學(xué)理性地選擇適用許可準(zhǔn)入模式。如事前不作針對(duì)性、精準(zhǔn)化引導(dǎo)，完全交由行政許可申請(qǐng)人自我作出判斷，這種做法看似民主，但實(shí)質(zhì)上極有可能會(huì)因不同主體智識(shí)水平差異而引發(fā)程序適用實(shí)質(zhì)不公平問(wèn)題。就目前監(jiān)管實(shí)踐而言，由于對(duì)告知承諾制內(nèi)涵與外延還未有精準(zhǔn)統(tǒng)一認(rèn)知，因而，對(duì)于兩種模式之間的本質(zhì)差異認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，相關(guān)差異化告知實(shí)踐還尚未開(kāi)展。依法實(shí)施差異化告知，這不僅是許可便民原則的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，更是告知承諾制精準(zhǔn)實(shí)施的必然要求。

2.系統(tǒng)建立強(qiáng)制信息披露制度，實(shí)現(xiàn)承諾書(shū)單一公開(kāi)向雙公開(kāi)模式轉(zhuǎn)變。作為信用監(jiān)管法律關(guān)系的核心載體，承諾書(shū)既承載了行政許可申請(qǐng)人信用承諾擔(dān)保的內(nèi)容，又是監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施后續(xù)核查、規(guī)制評(píng)價(jià)等監(jiān)管工作的核心依據(jù)。審慎對(duì)待告知承諾書(shū)，并以此為規(guī)制中心建構(gòu)告知承諾制監(jiān)管法律體系是許可規(guī)制一體化改革的核心任務(wù)所在。基于現(xiàn)有規(guī)制實(shí)踐可知，目前主要采取的是以行政監(jiān)管機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)為主的單一公開(kāi)模式，而對(duì)于行政許可申請(qǐng)人而言，則是鼓勵(lì)性公開(kāi)。為強(qiáng)化告知承諾制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，促進(jìn)行政許可監(jiān)管信息均衡，最大限度地遏制行政許可申請(qǐng)人信用投機(jī)行為，可在綜合考量許可利益關(guān)聯(lián)度、社會(huì)公眾信息搜尋成本和信息披露成本等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上，改革目前承諾書(shū)的單一公開(kāi)模式，實(shí)行監(jiān)管機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人協(xié)同下的雙公開(kāi)模式，系統(tǒng)建立以承諾書(shū)雙公開(kāi)為核心內(nèi)容的告知承諾強(qiáng)制信息披露制度。之所以要構(gòu)建承諾書(shū)雙公開(kāi)模式，主要基于以下兩個(gè)方面的原因。

一是，凸顯行政許可申請(qǐng)人信用承諾，以公開(kāi)倒逼行政許可申請(qǐng)人自律。告知承諾制是以自我規(guī)制替代事前許可的有益探索，其自我規(guī)制功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政許可申請(qǐng)人承諾書(shū)的主動(dòng)公開(kāi)顯示出了行政許可申請(qǐng)人對(duì)于自身承諾行為的自信特質(zhì)，它能夠向不特定的社會(huì)公眾清晰傳遞出一種對(duì)于未來(lái)準(zhǔn)確預(yù)期的規(guī)制信息，而隨著規(guī)制信息的及時(shí)有效傳遞，社會(huì)公眾對(duì)于未來(lái)許可實(shí)施的確定性必然會(huì)不斷增強(qiáng)，對(duì)于行政許可申請(qǐng)人的認(rèn)同度以及對(duì)于政府的歸屬感也必然會(huì)隨之增強(qiáng)；另一方面，作為一種信用承諾，承諾書(shū)置于公開(kāi)透明監(jiān)管環(huán)境下去踐行，有利于調(diào)動(dòng)整合社會(huì)各方力量，形成外部社會(huì)輿論倒逼機(jī)制，促進(jìn)承諾在有形與無(wú)形監(jiān)督下最終得以兌現(xiàn)。

二是，暢通信息公開(kāi)路徑，彌補(bǔ)因程序壓縮所引發(fā)的公眾參與不足缺憾。不可否認(rèn)的是，在極簡(jiǎn)化許可準(zhǔn)入程序的同時(shí)，告知承諾制也規(guī)避或者弱化了公眾參與程序，壓縮了利益相關(guān)方參與許可規(guī)制的程序空間，弱化了行政程序的開(kāi)放性與民主性。因此，告知承諾制的運(yùn)行實(shí)質(zhì)上也與公開(kāi)等程序價(jià)值之間形成了一定的價(jià)值張力，甚至使得許可準(zhǔn)入程序運(yùn)行更趨封閉化。這一程序狀態(tài)顯然不利于監(jiān)管權(quán)力的規(guī)范有序運(yùn)行及社會(huì)公眾利益的維護(hù)。盡管可以依托監(jiān)管機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)承諾書(shū)來(lái)增強(qiáng)監(jiān)管信息的透明度，但由于在信息公開(kāi)載體、信息受眾、信息傳遞效率等諸多方面，這一公開(kāi)模式與行政許可申請(qǐng)人主動(dòng)公開(kāi)模式存在著本質(zhì)差異。建立承諾書(shū)雙公開(kāi)模式，有利于更加快捷、全面、多層次、多形式地向社會(huì)公眾傳輸監(jiān)管信息，進(jìn)一步打破橫亙于監(jiān)管機(jī)關(guān)、行政許可申請(qǐng)人與社會(huì)公眾之間的監(jiān)管信息壁壘，有效防范政府監(jiān)管失范行為。

3.建構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)分類基礎(chǔ)上的差異化承諾實(shí)質(zhì)核查模式。對(duì)告知承諾內(nèi)容采取何種審查模式，既事關(guān)行政許可規(guī)制成本、許可審查深度與審查效率，又最終關(guān)乎告知承諾后續(xù)法律責(zé)任的判定與承擔(dān)，是告知承諾制風(fēng)險(xiǎn)防范制度建構(gòu)需要關(guān)注的核心問(wèn)題。對(duì)于承諾書(shū)進(jìn)行監(jiān)管核查是從資格復(fù)查角度，倒逼行政許可申請(qǐng)人依法作出承諾的一種事后約束機(jī)制。該機(jī)制運(yùn)行質(zhì)態(tài)與行政許可申請(qǐng)人違法投機(jī)概率高低直接相關(guān)?；趯?duì)當(dāng)下規(guī)制實(shí)踐的梳理，目前對(duì)承諾書(shū)主要采取全覆蓋式實(shí)質(zhì)核查和抽查式實(shí)質(zhì)核查兩種模式。綜合比較這兩種審查模式，從提高監(jiān)管信息采集能力、推進(jìn)監(jiān)管信息均衡以及強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來(lái)考量，采取全覆蓋實(shí)質(zhì)核查模式固然能夠提高行政許可申請(qǐng)人信用投機(jī)行為發(fā)現(xiàn)概率，增強(qiáng)規(guī)制預(yù)防功能，但在監(jiān)管資源限定的現(xiàn)實(shí)背景下，如全部采用全覆蓋實(shí)質(zhì)核查模式，不僅模糊了告知承諾制與常規(guī)許可準(zhǔn)入模式之間的本質(zhì)差異，而且不利于有效降低監(jiān)管成本，體現(xiàn)監(jiān)管的針對(duì)性與實(shí)效性。

從規(guī)制成本收益角度來(lái)衡量，在告知承諾制模式中如一律采取全覆蓋式實(shí)質(zhì)核查模式，無(wú)論是對(duì)于行政許可申請(qǐng)人，還是對(duì)于監(jiān)管機(jī)關(guān)而言，他們所支付的成本并不會(huì)發(fā)生太大的變化，因而，并不符合規(guī)制改革導(dǎo)向。從目前監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)行政監(jiān)管領(lǐng)域采取的是全覆蓋式實(shí)質(zhì)核查模式?？傮w而言，目前在承諾核查模式方面并沒(méi)有體現(xiàn)行政許可規(guī)制一體化改革創(chuàng)新的本質(zhì)要求，因而，需要根據(jù)告知承諾制的特質(zhì)作出回應(yīng)性調(diào)整。立足告知承諾制的信用監(jiān)管特質(zhì)，基于后續(xù)監(jiān)管職能的內(nèi)在屬性，應(yīng)當(dāng)依托信用風(fēng)險(xiǎn)分類機(jī)制具有的核查對(duì)象篩選功能，綜合運(yùn)用規(guī)制成本收益分析方法，建構(gòu)以抽查式實(shí)質(zhì)核查為基本核查模式，全覆蓋式實(shí)質(zhì)核查模式為補(bǔ)充的差異化承諾實(shí)質(zhì)核查模式，具體應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下三個(gè)方面的規(guī)制要求。

一是，體現(xiàn)依職權(quán)能動(dòng)監(jiān)管要求。從系統(tǒng)整合監(jiān)管資源，提升整體監(jiān)管效能的角度考量，在告知承諾制快速準(zhǔn)入的背景下，監(jiān)管機(jī)關(guān)面對(duì)的是一個(gè)已經(jīng)處于實(shí)質(zhì)運(yùn)行程序中的動(dòng)態(tài)行政許可，因此，與規(guī)制對(duì)象性質(zhì)相匹配，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是以一個(gè)更加積極的、更加注重實(shí)效的能動(dòng)監(jiān)管視角去核查承諾內(nèi)容，對(duì)承諾內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、實(shí)質(zhì)性的核查，而不是簡(jiǎn)單沿襲常規(guī)行政許可準(zhǔn)入模式，以一種靜止的、形式化的監(jiān)管思維去進(jìn)行承諾內(nèi)容核查。在規(guī)制目標(biāo)導(dǎo)向方面，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足監(jiān)督和服務(wù)行政許可申請(qǐng)人，能動(dòng)運(yùn)用多種監(jiān)管核查工具，科學(xué)設(shè)計(jì)承諾內(nèi)容審查方式，從減成本、減形式、重實(shí)質(zhì)的監(jiān)管視角能動(dòng)履行承諾監(jiān)管核查職能。

二是，體現(xiàn)信用監(jiān)管特性要求。因信用承諾擔(dān)保而生發(fā)、與信用工具緊密嵌套是告知承諾制最為本質(zhì)的規(guī)制特征，因放松準(zhǔn)入管制所可能溢出的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由以信用規(guī)制為核心的事中事后監(jiān)管工具來(lái)消化承擔(dān)?！?0〕參見(jiàn)索肖娟：《作為信用規(guī)制工具的行政許可告知承諾制：規(guī)制機(jī)理與效能優(yōu)化》，載《征信》2023 年第4 期，第54 頁(yè)。承諾書(shū)核查監(jiān)督在整個(gè)許可規(guī)制環(huán)節(jié)中發(fā)揮著承上啟下的規(guī)制功能，作為一支高懸頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”，有效的監(jiān)管核查既能夠確保行政許可申請(qǐng)人誠(chéng)信作出承諾，又能夠?qū)ζ涑兄Z后續(xù)履行作出有效約束。承諾書(shū)監(jiān)管核查的信用規(guī)制特性主要體現(xiàn)在差異化監(jiān)管機(jī)制建構(gòu)與監(jiān)管手段選擇層面。對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)）明確規(guī)定：“要針對(duì)事項(xiàng)特點(diǎn)等分類確定核查辦法，將承諾人的信用狀況作為確定核查辦法的重要因素，明確核查時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及是否免予核查?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了在承諾審查模式上需要采取的基于信用的分類規(guī)制策略要求。隨著行政許可規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系的改變，基于信用監(jiān)管內(nèi)在特質(zhì)，以承諾監(jiān)管核查為規(guī)制核心，聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化對(duì)包括審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、信用監(jiān)管方式、監(jiān)管評(píng)估和法律責(zé)任體系等內(nèi)容在內(nèi)的行政許可后續(xù)監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)性改革就成為了行政許可一體化規(guī)制改革的必然選擇。

三是，體現(xiàn)社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)差異化核查要求。囿于監(jiān)管資源，監(jiān)管機(jī)關(guān)并不可能對(duì)所有行政許可申請(qǐng)人實(shí)施全時(shí)空、全生命周期監(jiān)管，通常只是實(shí)施被動(dòng)撞擊式監(jiān)督管理。因此，從增強(qiáng)監(jiān)管針對(duì)性、提升整體監(jiān)管質(zhì)態(tài)的角度考慮，在監(jiān)管資源限定的背景下，需要按照必要性原則，實(shí)施類型化、差異化監(jiān)管。就承諾監(jiān)管核查而言，在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)方面，鑒于社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)可能涉及公共安全等更為復(fù)雜的社會(huì)公共利益且法律關(guān)系修復(fù)成本相對(duì)較高，或者甚至在特定期限內(nèi)難以完全修復(fù)損害等原因，有必要更加注重強(qiáng)化監(jiān)管制度的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制預(yù)防功能。為此，可考慮在實(shí)施告知承諾制的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，在承諾內(nèi)容核查階段引入全覆蓋式實(shí)質(zhì)審查模式，以增強(qiáng)行政調(diào)查深度，盡可能揭示風(fēng)險(xiǎn)因素，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，盡早將不合格行政許可申請(qǐng)人予以篩選并剔除。

五、責(zé)任約束：建立差異化責(zé)任規(guī)則下的事后懲戒機(jī)制

基于告知承諾制所具有的“先上車后驗(yàn)票”特點(diǎn)的內(nèi)在制度屬性，以及因行政許可申請(qǐng)人信用投機(jī)所可能帶來(lái)的違法后果事后糾正處理復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管困境，當(dāng)下可重點(diǎn)從以下三個(gè)方面來(lái)建構(gòu)具有梯度性和層次性特點(diǎn)的告知承諾制法律責(zé)任體系。

（一）確立整改緩沖規(guī)則：體現(xiàn)安定價(jià)值理念下的權(quán)利連貫性保護(hù)要求

在告知承諾制模式下，無(wú)論行政許可申請(qǐng)人是否實(shí)質(zhì)上具備行政許可條件，一旦其獲得行政許可，在監(jiān)管法律關(guān)系層面，其就從行政許可申請(qǐng)人轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓S可持有人，成為行政許可的既得利益者，與監(jiān)管機(jī)關(guān)建立了持續(xù)性監(jiān)管法律關(guān)系。一方面，行政許可決定已經(jīng)發(fā)生法律效力，無(wú)論后續(xù)承諾監(jiān)督核查結(jié)果如何，基于行政許可決定，行政許可申請(qǐng)人事實(shí)上已產(chǎn)生了“信賴?yán)妗薄Ｒ虼?，在后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，如果因信用投機(jī)行為而需要對(duì)既得許可進(jìn)行糾正時(shí)，往往因“生米煮成熟飯”背景的存在，而使得利益關(guān)系趨于復(fù)雜化、定型化，最終使得事后糾正具有了不確定性；另一方面，在行政許可決定業(yè)已生效的背景下，引發(fā)許可事后糾正的事由具有多元性與交叉復(fù)雜性，既有可能是主觀原因，也有可能是國(guó)家法律規(guī)范調(diào)整等客觀原因。在主觀原因?qū)用?，既有可能是因行政許可申請(qǐng)人單方過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致，也有可能是因多主體混合過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致。盡管基于準(zhǔn)入階段的信用承諾構(gòu)建起了“自甘風(fēng)險(xiǎn)”信用規(guī)則，行政許可申請(qǐng)人事前對(duì)違法后果也有充分認(rèn)知，但在復(fù)雜的利益關(guān)系面前，“自甘風(fēng)險(xiǎn)”規(guī)則往往并不能如愿發(fā)揮作用，行政許可執(zhí)法監(jiān)管也會(huì)面臨更大的執(zhí)行阻力。因此，承認(rèn)規(guī)制現(xiàn)實(shí)處境，構(gòu)建行政執(zhí)法緩沖機(jī)制成為執(zhí)法現(xiàn)實(shí)之需。

鑒于行政許可申請(qǐng)人的許可既得利益者身份，出于最大限度維護(hù)現(xiàn)有秩序安定，以及保障行政許可申請(qǐng)人合法權(quán)益之考量，監(jiān)管機(jī)關(guān)需要按照助成型監(jiān)管理念要求，在維護(hù)基本公共利益的前提下，通過(guò)構(gòu)建各種利益保護(hù)緩沖機(jī)制，盡可能幫助行政許可申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)最大化，而不是輕易地將行政許可申請(qǐng)人逐出行政許可持有人行列，對(duì)其既得合法利益進(jìn)行全盤否定。也正是基于整改助成理念的要求，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕7 號(hào)）規(guī)定：“實(shí)行告知承諾的，要重點(diǎn)對(duì)企業(yè)履行承諾情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)違反承諾的要責(zé)令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的要依法撤銷相關(guān)許可，構(gòu)成違法的要依法予以處罰?！背鲇诂F(xiàn)實(shí)主義法治理念的考慮，整改期的給予實(shí)質(zhì)上賦予了行政許可申請(qǐng)人一定的退出行政許可緩沖期或者違法改正觀察期，有利于最大程度維護(hù)行政許可申請(qǐng)人的合法利益，最大限度實(shí)現(xiàn)既有利益關(guān)系的平衡與穩(wěn)定。

（二）確立從重懲戒規(guī)則：體現(xiàn)守法與守信雙重法律責(zé)任的疊加屬性

在告知承諾制模式下，基于信用承諾擔(dān)保，行政許可申請(qǐng)人無(wú)障礙地獲得了行政許可。從制度屬性層面來(lái)分析，這是一項(xiàng)基于實(shí)在法并由行政許可申請(qǐng)人作出信用承諾而獲得的許可。一方面，在行政許可申請(qǐng)人快速獲得許可后，如果違背信用承諾，其主觀上實(shí)質(zhì)具有了違法過(guò)錯(cuò)與失信過(guò)錯(cuò)雙重特征。在懲戒規(guī)則方面，與違法過(guò)錯(cuò)性質(zhì)、程度相匹配，對(duì)行政許可申請(qǐng)人的懲戒也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)守法與守信雙重法律責(zé)任疊加因素，需要按照不同于常規(guī)許可狀態(tài)下的違法過(guò)錯(cuò)懲戒要求，突出一種“風(fēng)險(xiǎn)自甘”的守法守信雙重法律責(zé)任疊加導(dǎo)向。另一方面，告知承諾階段實(shí)質(zhì)審查程序取消并代之以信用承諾約束，制度改革本身就附隨一定程度的信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，而為有效降低其中可能引發(fā)的信用投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，就必須采取不同于常規(guī)許可模式下的歸責(zé)模式，而運(yùn)用從重懲戒規(guī)則來(lái)加大后續(xù)懲戒法律責(zé)任不失為一條好的規(guī)制路徑，借助高昂違法成本能夠倒逼行政許可申請(qǐng)人在準(zhǔn)入監(jiān)管階段主動(dòng)放棄機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)。

基于雙重過(guò)錯(cuò)責(zé)任的疊加影響及強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制功能的現(xiàn)實(shí)考慮，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則要求，行政許可申請(qǐng)人需要承擔(dān)因信用投機(jī)所導(dǎo)致的更為嚴(yán)重的法律責(zé)任。在法律責(zé)任類型方面，既包括常規(guī)違法狀態(tài)下的恢復(fù)性法律責(zé)任、懲罰性法律責(zé)任，還包括記入信用檔案、違法事實(shí)公布、實(shí)施聯(lián)合懲戒等信用懲戒法律責(zé)任。目前已有諸多政策規(guī)范確立了告知承諾失信從重處罰原則。例如，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳《關(guān)于食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可實(shí)行告知承諾有關(guān)事項(xiàng)的通知》（市監(jiān)質(zhì)監(jiān)〔2018〕73 號(hào)）規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰?！?/p>

（三）引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度：適度構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)平衡機(jī)制

強(qiáng)制保險(xiǎn)制度直接事關(guān)利害關(guān)系各方風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)，目前，我國(guó)有些行政監(jiān)管領(lǐng)域已引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，就告知承諾制而言，在國(guó)家政策規(guī)范層面已提出相關(guān)要求，例如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值較高、事中事后核查難度較大的事項(xiàng)，可以探索引入責(zé)任保險(xiǎn)制度，降低實(shí)行告知承諾制可能引發(fā)的行政賠償風(fēng)險(xiǎn)?！被诟嬷兄Z制的特質(zhì)，從體系化防范告知承諾制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)角度，在行政許可監(jiān)管體系中引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，需要在理順強(qiáng)制保險(xiǎn)與行政賠償法律責(zé)任之間的法律關(guān)系基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、保險(xiǎn)利益法律關(guān)系等多種因素來(lái)加以確定，重點(diǎn)需要解決以下三個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題。

1.賦予地方性法規(guī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度有限設(shè)定權(quán)。我國(guó)《保險(xiǎn)法》第11 條第2 款規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的外，保險(xiǎn)合同自愿訂立?！币罁?jù)這一規(guī)定可知，強(qiáng)制保險(xiǎn)制度只能由法律、行政法規(guī)來(lái)創(chuàng)設(shè)。之所以將強(qiáng)制保險(xiǎn)制度明確由高等級(jí)法律規(guī)范來(lái)制定，主要是由于強(qiáng)制保險(xiǎn)制度涉及多主體法律關(guān)系，涉及利益面廣，既事關(guān)市場(chǎng)主體法律責(zé)任的公平合理配置，更關(guān)涉重大社會(huì)公共利益維護(hù)。在國(guó)家尚未就告知承諾責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)行統(tǒng)一立法的背景下，可考慮通過(guò)授權(quán)立法的方式賦予地方性法規(guī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度有限設(shè)定權(quán)，以此來(lái)引導(dǎo)地方在特定領(lǐng)域開(kāi)展告知承諾責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐，充分發(fā)揮地方告知承諾制試點(diǎn)效應(yīng)。通過(guò)地方立法的破冰性嘗試，為國(guó)家統(tǒng)一立法先期積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域有限引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。強(qiáng)制保險(xiǎn)制度適用范圍的確定與規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等級(jí)、社會(huì)危害影響面、社會(huì)危害后果等風(fēng)險(xiǎn)因素直接關(guān)聯(lián)。風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)越大、社會(huì)危害影響面越廣、社會(huì)危害后果越嚴(yán)重，越有設(shè)定強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的必要性與正當(dāng)性。從規(guī)制成本與規(guī)制收益有效平衡角度出發(fā)，基于規(guī)制比例原則要求，需要嚴(yán)格限定強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的適用范圍。鑒于社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域在適用告知承諾制過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)相對(duì)較大、更具有風(fēng)險(xiǎn)不確定性，且往往會(huì)影響到不特定多數(shù)的社會(huì)公共利益，因此，可考慮將強(qiáng)制保險(xiǎn)制度引入社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域中的少數(shù)行政許可事項(xiàng)。

3.合理設(shè)定保險(xiǎn)賠付范圍。目前，我國(guó)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度主要集中在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全等具有重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域。從告知承諾制所可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，在不創(chuàng)設(shè)新的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度類型的基礎(chǔ)上，可考慮在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域適度引入告知承諾制的同時(shí)，通過(guò)綜合評(píng)估過(guò)錯(cuò)責(zé)任主體賠付能力以及公共利益損害程度等因素，將告知承諾制適用所可能產(chǎn)生的以下兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)賠償事項(xiàng)一并納入現(xiàn)有強(qiáng)制保險(xiǎn)賠付范圍。

一是，修復(fù)性法律責(zé)任事項(xiàng)。盡管作為過(guò)錯(cuò)責(zé)任主體，行政許可申請(qǐng)人需要承擔(dān)因糾正許可而產(chǎn)生的恢復(fù)性法律責(zé)任，但由于行政許可是一個(gè)面向不特定對(duì)象的復(fù)效行政行為，有時(shí)法律后果全部由責(zé)任主體來(lái)承擔(dān)并不完全現(xiàn)實(shí)，因此，基于改革的現(xiàn)實(shí)背景，在出現(xiàn)責(zé)任主體賠付不能時(shí)，需要按照包容審慎監(jiān)管理念要求，借助于保險(xiǎn)工具來(lái)進(jìn)行責(zé)任分散，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任公平有效落實(shí)。例如，建設(shè)行政許可申請(qǐng)人因違反承諾規(guī)定被撤銷許可，行政許可申請(qǐng)人需要拆除已建成的違法建筑。由于一旦被撤銷許可，行政許可申請(qǐng)人往往并無(wú)積極修復(fù)受損法律關(guān)系的足夠動(dòng)力，因而，“命懸一線”地交由行政許可申請(qǐng)人進(jìn)行善后處理，往往并不能達(dá)到預(yù)期治理后果，在這種情形下就更需要政府運(yùn)用各種治理工具主動(dòng)介入這一“爛攤子”的后續(xù)處理，否則將會(huì)將“爛攤子”事實(shí)上丟給社會(huì)，最終增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，在科學(xué)評(píng)估規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，依托以行政許可申請(qǐng)人為投保人的強(qiáng)制保險(xiǎn)工具，有效發(fā)揮強(qiáng)制保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)平衡功能，政府則可以調(diào)動(dòng)各類糾紛解決資源，更加主動(dòng)、公平、快速地平衡處理好各方利益關(guān)系。

二是，行政賠償法律責(zé)任事項(xiàng)?，F(xiàn)有國(guó)家政策規(guī)范從平衡分擔(dān)行政賠償法律責(zé)任的角度提出了建構(gòu)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的初步設(shè)想，但并沒(méi)有明確具體的制度要求。從告知承諾制的制度特性以及深度推進(jìn)規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)需求考量，可考慮在常規(guī)行政賠償法律責(zé)任事項(xiàng)外，從更大力度保障行政許可善意第三人利益的角度，將因監(jiān)管機(jī)關(guān)告知過(guò)錯(cuò)、監(jiān)管改革措施設(shè)定不當(dāng)?shù)纫蛐姓黧w過(guò)錯(cuò)原因而導(dǎo)致的善意第三人信賴?yán)鎿p害，納入行政賠償法律責(zé)任賠付范圍，以更好地化解、分擔(dān)規(guī)制改革風(fēng)險(xiǎn)，突破性解決告知承諾制運(yùn)行瓶頸問(wèn)題，消除行政主體及其工作人員履職風(fēng)險(xiǎn)顧慮。

六、結(jié)語(yǔ)

作為一種行政規(guī)制改革創(chuàng)新，告知承諾制改革能否按照行政法治理念進(jìn)行深化推進(jìn)，直接影響著行政規(guī)制改革與國(guó)家社會(huì)治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；诟嬷兄Z制的內(nèi)在制度屬性，按照整體性政府規(guī)制改革理念要求，需要堅(jiān)持準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管一體化聯(lián)動(dòng)改革思路，運(yùn)用多元規(guī)制手段實(shí)施綜合治理，對(duì)告知承諾制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性防范。目前在對(duì)告知承諾制基本性質(zhì)、法律屬性、價(jià)值功能等一些基礎(chǔ)理念進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，基于告知承諾制的特質(zhì)，重點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度構(gòu)建問(wèn)題的系統(tǒng)性研究，有利于在操作執(zhí)行層面進(jìn)一步打消監(jiān)管機(jī)關(guān)推進(jìn)這項(xiàng)改革的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，更加積極、規(guī)范、有序地推進(jìn)告知承諾制改革法治化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成具有獨(dú)立制度體系的行政許可規(guī)制工具，充分激發(fā)告知承諾制改革在深化推進(jìn)“放管服”改革、構(gòu)建國(guó)家社會(huì)信用體系中所具有的獨(dú)特法治動(dòng)能。