●趙 俊

在環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序和訴訟程序中，尤其是在現(xiàn)行規(guī)定將“沒有依法履職”作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的必備條件的前提下，需要對行政機(jī)關(guān)是否依法履職進(jìn)行判斷。如2021年7 月1 日正式生效的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒有依法履行職責(zé)，國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟?！痹撘?guī)定將檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，“行政機(jī)關(guān)仍然沒有依法履行職責(zé)”作為提起行政公益訴訟的條件。但在實(shí)踐中，相關(guān)部門對用哪個標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)沒有“依法履行職責(zé)”，產(chǎn)生了較為明顯的分歧。行政機(jī)關(guān)多主張自身已經(jīng)履行了相關(guān)職責(zé)，但是檢察機(jī)關(guān)則傾向于以行政機(jī)關(guān)未能避免國家利益和社會公共利益遭受損害而提起行政公益訴訟。例如“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)案”中，劍川縣森林公安局認(rèn)為自身行為不具有違法性，已經(jīng)積極履行了相關(guān)職責(zé)，而劍川縣人民檢察院則認(rèn)為受損的森林未恢復(fù)，國家利益和公共利益依然處于受侵害狀態(tài)，因而判定森林公安局未能依法履行職責(zé)?！?〕參見“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)案”，云南省劍川縣人民法院（2017）云2931 行初1 號行政判決書。

實(shí)踐中之所以存在此類爭議，根本原因在于我國的環(huán)境行政公益訴訟制度尚處于初創(chuàng)階段，司法實(shí)踐還處在開放性的探索發(fā)展階段，不同地區(qū)、不同機(jī)關(guān)在具體個案中將履職標(biāo)準(zhǔn)作出了各自的解釋。因此，需要學(xué)界對環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)給予理論上的澄清和實(shí)踐上的指導(dǎo)。

一、環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

學(xué)界對環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)未形成共識，主要觀點(diǎn)可歸納為三種。

（一）“行為標(biāo)準(zhǔn)說”

該學(xué)說以行政機(jī)關(guān)是否實(shí)際履職或履職是否存在瑕疵為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)窮盡了法定監(jiān)管手段，即可判斷其履職。“環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)只要證明其在主觀方面不存在不履行或怠于履行其監(jiān)督管理職責(zé)的故意，在客觀方面已經(jīng)合法地窮盡各種行政管理手段，即使受損的資源在檢察建議規(guī)定的時間內(nèi)仍沒有得到全面恢復(fù)，環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)也不應(yīng)被認(rèn)定為存在違法不作為?！薄?〕劉衛(wèi)先、張帆：《環(huán)境行政公益訴訟中行政主管機(jī)關(guān)不作為違法及其裁判的實(shí)證研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2020年第2 期，第77 頁。

持“行為標(biāo)準(zhǔn)說”主張的理由主要集中在兩點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)“不履職的行為”導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境公益受損的結(jié)果，而不是相反。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是維護(hù)國家和社會利益，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為（其特征表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)），就可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境公益受損的結(jié)果，也就是說，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是生態(tài)環(huán)境受損的原因行為。第二，由于生態(tài)環(huán)境的自然屬性，即便行政機(jī)關(guān)在法定時間內(nèi)窮盡了所有職責(zé)，也可能救濟(jì)不了已經(jīng)喪失的生態(tài)環(huán)境功能，如已經(jīng)滅絕的物種及其相應(yīng)的生態(tài)功能的喪失，行政機(jī)關(guān)在檢察建議的法定時間內(nèi)履行了法定監(jiān)管職責(zé)，而生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)需要很長的時間等情形。以環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否窮盡了監(jiān)管職責(zé)作為判斷其是否履職的標(biāo)準(zhǔn)，既符合行政權(quán)運(yùn)行的一般規(guī)則，也符合自然生態(tài)的規(guī)律?！?〕參見劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，載《法學(xué)》2018 年第1 期，第122 頁。

（二）“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”

該學(xué)說以行政機(jī)關(guān)的措施是否實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益保護(hù)的效果，作為其履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者主張將國家和社會利益是否仍處于受侵害的狀態(tài)作為提起行政公益訴訟的前提條件之一。〔4〕參見王萬華：《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學(xué)雜志》2018 年第1 期，第107 頁。

持“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”的學(xué)者之所以主張?jiān)撚^點(diǎn)，主要理由在于對環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)利益的維護(hù)?！笆乖馐軗p害的國家和社會公共利益解除受侵害是啟動行政公益訴訟的目的，因而，國家和社會公共利益受侵害狀態(tài)已得到解除是止步訴前程序、終結(jié)行政公益訴訟程序的必要條件?！薄?〕同上注。

（三）“綜合標(biāo)準(zhǔn)說”

該觀點(diǎn)認(rèn)為“行為標(biāo)準(zhǔn)說”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”各有利弊，有學(xué)者指出“行為標(biāo)準(zhǔn)說”會“不當(dāng)激勵行政機(jī)關(guān)將注意力、執(zhí)法資源放在可量化、可固化的監(jiān)管手段實(shí)施上”，而“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”可能不當(dāng)加重行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，誘發(fā)行政機(jī)關(guān)與相對人私下“協(xié)議”、運(yùn)動式治理等不良后果?！?〕參見王清軍：《環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準(zhǔn)》，載《清華法學(xué)》2020 年第2 期，第139-140 頁。所以，有學(xué)者試圖綜合兩大標(biāo)準(zhǔn)，提出了“行為+結(jié)果”的綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)行政機(jī)關(guān)窮盡法律限度內(nèi)的措施仍然無法恢復(fù)國家利益或者公共利益時，則認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履職?！?〕參見夏云嬌：《行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)敗訴案件檢視及省思》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2021 年第5 期，第8 頁。

從文本上解釋我國現(xiàn)有法律規(guī)定，可以得出“行為+結(jié)果”的綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第25 條第4 款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81 條和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條第1款的規(guī)定與之相似。如對這些條文進(jìn)行文義解釋，則可以認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是以行為（行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為）和結(jié)果（致使國家利益或者社會公共利益受到侵害）的結(jié)合為要件，也可理解為我國當(dāng)下的環(huán)境行政公益訴訟中對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷，既考慮行為標(biāo)準(zhǔn)，也考慮結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上無論相較于單純的行為標(biāo)準(zhǔn)或是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，此種規(guī)定實(shí)際上均限縮了對行政機(jī)關(guān)不依法履職的判斷范圍。

但是參考“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)案”，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)是否履職，關(guān)注的重點(diǎn)并不相同，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上采用了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)則是采用了行為標(biāo)準(zhǔn)。這并不是獨(dú)有現(xiàn)象，而是出現(xiàn)在了筆者檢索的諸多案例中，這種情況實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)辦案境遇的真實(shí)反映。在環(huán)境行政公益訴訟制度的現(xiàn)行模式中，檢察機(jī)關(guān)并無強(qiáng)力的調(diào)查取證權(quán)，僅有相對柔性的調(diào)查核實(shí)權(quán)。其對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的調(diào)查較為不易，但對環(huán)境公益是否受損的調(diào)查則相對容易，并且當(dāng)下環(huán)保政策強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)實(shí)效，各地檢察機(jī)關(guān)的工作報告也往往強(qiáng)調(diào)自身實(shí)現(xiàn)了多少環(huán)境保護(hù)實(shí)效，諸如保護(hù)了多少森林，清潔了多少水域等，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)自然更受檢察機(jī)關(guān)的青睞。與此相對應(yīng)，行政機(jī)關(guān)自然傾向于用行為標(biāo)準(zhǔn)證明其已經(jīng)依法履職。因此，盡管在行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)行法律在文本解釋上表現(xiàn)為行為與結(jié)果相結(jié)合，但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對此的理解并不相同。

可見，看似清晰的立法規(guī)定，沒有終結(jié)“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”與“行為標(biāo)準(zhǔn)”在實(shí)踐中各行其是的狀況，由于實(shí)踐和立法解釋間的縫隙，引發(fā)了學(xué)界對“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”與“行為標(biāo)準(zhǔn)”的反復(fù)爭論。筆者認(rèn)為，需要從環(huán)境損害的固有特征出發(fā)，結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)困境的破除和構(gòu)建客觀訴訟制度的要求，分析哪個標(biāo)準(zhǔn)更符合環(huán)境行政公益訴訟的理論和實(shí)踐需求。

二、環(huán)境損害的固有特征要求行為標(biāo)準(zhǔn)

多數(shù)損害通常具有直接性，行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系單一，時間間隔較短，容易判斷。與多數(shù)損害相比，環(huán)境損害的獨(dú)特屬性非常突出：它具有潛伏性、長期性、多因性等特點(diǎn)，這些固有特點(diǎn)決定了行為標(biāo)準(zhǔn)更加適合環(huán)境行政公益訴訟。

（一）損害的潛伏性與長期性要求行為標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境損害的潛伏性和長期性是指：環(huán)境損害結(jié)果的顯現(xiàn)通常是一個長期的過程，行為與結(jié)果的間隔時間較長。同理，損害結(jié)果發(fā)生后，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，使其原有功能得以恢復(fù)，也需要耗費(fèi)相當(dāng)長的時間。這意味著，如果行政部門在環(huán)境保護(hù)中存在不作為和亂作為行為，其損害后果的顯現(xiàn)通常要經(jīng)過較長的時間。而一旦損害后果發(fā)生，行政機(jī)關(guān)依法履職或者糾正了違法行為，生態(tài)功能的恢復(fù)、受損公益的補(bǔ)救也不是一蹴而就的。

環(huán)境損害的這些固有特征與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不相契合，因?yàn)榻Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)將判斷重點(diǎn)置于公益損害結(jié)果上，會導(dǎo)致如下三個問題：第一，由于損害結(jié)果的發(fā)生與行政機(jī)關(guān)不履職之間存在較長的時間間隔，如果行為發(fā)生時檢察機(jī)關(guān)無法介入，損害發(fā)生之后再去介入，往往已造成了難以彌補(bǔ)的損害后果。第二，如果理論上設(shè)想的“預(yù)防性行政公益訴訟”成為正式制度，采用“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”，會因?yàn)樘幱跐摲诘沫h(huán)境損害的實(shí)害結(jié)果未顯現(xiàn)，導(dǎo)致“預(yù)防性行政公益訴訟”無法啟動。第三，當(dāng)環(huán)境損害發(fā)生后，檢察建議的整改期一般只有兩個月，而檢察機(jī)關(guān)的審查起訴期限也僅一個月?！?〕《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條第2 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?！薄度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第47 條第1 款規(guī)定：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期限為一個月，自檢察建議整改期滿之日起計(jì)算。”在此期間，行政機(jī)關(guān)即便糾正了自身過錯，公益損害的消除結(jié)果也需較長時間才能出現(xiàn)，如在環(huán)境行政公益訴訟中采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，就會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)忽視行政機(jī)關(guān)已糾錯的事實(shí)。在這種情況下提起行政公益訴訟，會嚴(yán)重干擾行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法。如在“吉林省琿春市人民檢察院訴吉林省琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)案”中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為琿春市國土局未能履行法定職責(zé)，導(dǎo)致森林受到破壞，圖們江出現(xiàn)淤積，國家礦產(chǎn)資源遭受損失，致使國家和公共利益遭受損害，但國土局在收到檢察建議后，已履行相應(yīng)的職責(zé)，制止了行為人的違法行為，并將案件移交公安機(jī)關(guān)調(diào)查。〔9〕參見“吉林省琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)一案二審行政判決書”，吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2018）吉24 行終104 號行政判決書。在此案中，檢察機(jī)關(guān)將損害的消除與否作為行政機(jī)關(guān)不履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在國土局已履行相應(yīng)職責(zé)的情況下依然提起訴訟，法院最終駁回了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。

相較于適用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的問題，本文認(rèn)為，行為標(biāo)準(zhǔn)更契合環(huán)境損害的特性和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的屬性。首先，“由于環(huán)境損害的后果往往極其嚴(yán)重，一經(jīng)發(fā)生，即難以彌補(bǔ)，所以，力求防患于未然乃是環(huán)境法的核心原則”，〔10〕徐祥民、鞏固：《環(huán)境損害中的損害及其防治研究——兼論環(huán)境法的特征》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2007 年第5 期，第211 頁。行為標(biāo)準(zhǔn)注重對行政機(jī)關(guān)是否合法履職進(jìn)行判斷，有助于從源頭上避免環(huán)境損害的發(fā)生。其次，從行政執(zhí)法的特性來看，在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之后，行政機(jī)關(guān)積極履行了自身職責(zé)或糾正了違法行為，相關(guān)環(huán)境公益的保護(hù)就已回到了政府監(jiān)管的視野。如果環(huán)境監(jiān)管的效果不佳（即環(huán)境損害未消除）是行政相對人導(dǎo)致的，行政機(jī)關(guān)可動用行政處罰手段予以制裁；如果是因?yàn)榄h(huán)境狀況尚處于恢復(fù)過程中，應(yīng)尊重科學(xué)規(guī)律給予必要的恢復(fù)時間，而不是貿(mào)然提出行政公益訴訟。

（二）損害的多因性要求行為標(biāo)準(zhǔn)

1.多因性的具體表現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害的多因性是指：生態(tài)環(huán)境損失的發(fā)生并非是單個因素或單個主體責(zé)任導(dǎo)致，而是多重因素或多重主體導(dǎo)致的結(jié)果。個別情況下，生態(tài)環(huán)境損害確實(shí)可能從生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門找到一些原因，但其形成過程非常復(fù)雜。

首先，多數(shù)情況下，一定地域范圍內(nèi)的同一環(huán)境損害結(jié)果是由無意思聯(lián)系的多個侵權(quán)人在不同階段導(dǎo)致的，損害結(jié)果發(fā)生后，很難判斷多個侵權(quán)人的責(zé)任大小。

其次，一般而言，行政相對人的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為是造成環(huán)境損害的直接原因，具體行政機(jī)關(guān)（如生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)）的不作為會在一定程度上放任損害的繼續(xù)，但不是損害發(fā)生的原始原因，很難在程度上判斷單一行政機(jī)關(guān)對最終結(jié)果的產(chǎn)生起了多大的副作用。

最后，即便某些環(huán)境損害與行政權(quán)不當(dāng)行使直接相關(guān)（如不正當(dāng)?shù)男姓徟龋?，其情形也非常?fù)雜。一個環(huán)境損害結(jié)果往往不是單一行政機(jī)關(guān)的單一行政行為所致，而是多個行政主體一系列不當(dāng)行為導(dǎo)致的后果。〔11〕一起環(huán)境事故的發(fā)生，可能源自當(dāng)?shù)卣`規(guī)招商引資，以及規(guī)劃、住建、安監(jiān)部門的不作為，最終環(huán)境事故發(fā)生可能表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門未履行職責(zé)，但先前已有諸多行政部門的行政違法行為。參見梁鴻飛：《論嵌入行政發(fā)包制中的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021 年第4 期，第93 頁例如，2005 年吉林石化“11·13”特大爆炸事故及松花江特別重大水污染事件，國務(wù)院事故及事件調(diào)查組認(rèn)定，六個主體的不當(dāng)行為造成了特大水污染事件的發(fā)生：“一是吉化分公司及雙苯廠對可能發(fā)生的事故會引發(fā)松花江水污染問題沒有進(jìn)行深入研究，有關(guān)應(yīng)急預(yù)案有重大缺失。二是吉林市事故應(yīng)急救援指揮部對水污染估計(jì)不足，重視不夠，未提出防控措施和要求。三是中國石油天然氣集團(tuán)公司和股份公司對環(huán)境保護(hù)工作重視不夠，對吉化分公司環(huán)保工作中存在的問題失察，對水污染估計(jì)不足，重視不夠，未能及時督促采取措施。四是吉林市環(huán)保局沒有及時向事故應(yīng)急救援指揮部建議采取措施。五是吉林省環(huán)保局對水污染問題重視不夠，沒有按照有關(guān)規(guī)定全面、準(zhǔn)確地報告水污染程度。六是環(huán)保總局在事件初期對可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果估計(jì)不足，重視不夠，沒有及時提出妥善處置意見?！薄?2〕《吉化“11·13”特大爆炸事故及松花江特別重大水污染事件基本情況及處理結(jié)果》，載應(yīng)急管理部網(wǎng)站，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2006/200612/t20061221_245275.shtml，2023 年6 月18 日訪問。實(shí)踐中還存在很多這樣的實(shí)例，一個造成環(huán)境損害的單位的審批建設(shè)，涉及土地管理、規(guī)劃、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個部門的職能，其環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，也可能源于多個行政機(jī)關(guān)的失職，而非生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門單方面的原因。

可見，環(huán)境損害的多因性不僅難以避免，而且極其復(fù)雜。以生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的履職行為為例，橫向而言，某個環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的履職情況往往只是其中一個因素，其他行政機(jī)關(guān)也會對該環(huán)境損害的發(fā)生起到疊加作用；縱向而言，行政權(quán)濫用導(dǎo)致的環(huán)境損害具有時間上的累計(jì)性，相關(guān)行政機(jī)關(guān)的不履職行為跨越數(shù)十年后，以“水滴石穿”之力導(dǎo)致了環(huán)境損害結(jié)果。

2.行為標(biāo)準(zhǔn)符合行為與結(jié)果間的邏輯關(guān)系。環(huán)境損害多因性的特點(diǎn)提供了比較行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)之間理論邏輯的基礎(chǔ)。選擇行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，除了考查二者的實(shí)踐應(yīng)用差異外，還需比較二者的理論邏輯。理論邏輯的重點(diǎn)在于，在比較具體行政行為和行為結(jié)果哪個更符合環(huán)境保護(hù)的實(shí)際之外，還需要從本質(zhì)上捋順具體行政行為和環(huán)境公益保護(hù)結(jié)果間的邏輯關(guān)系，而環(huán)境損害多因性的特點(diǎn)提供了這兩個標(biāo)準(zhǔn)邏輯關(guān)系的思考起點(diǎn)。

“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”的對立，其實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)是“結(jié)果”還是“行為”。從深層次的邏輯而言，行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)涉及行為與結(jié)果之間的內(nèi)在關(guān)系問題。對這層關(guān)系的研究，訴訟法和行政法領(lǐng)域的研究成果并不多，但是跳出訴訟法和行政法的窠臼，法學(xué)其他學(xué)科的研究成果可為行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)的選擇提供參考樣本。

德日刑法理論在犯罪本質(zhì)問題上存在“行為無價值”與“結(jié)果無價值”兩大立場，其爭議焦點(diǎn)在于犯罪的本質(zhì)究竟是行為違反法的價值還是結(jié)果違反法的價值，關(guān)注的重點(diǎn)同樣是“行為”還是“結(jié)果”的問題。但此種對立只是一種表面現(xiàn)象，因?yàn)槿绻罁?jù)“歸屬可能結(jié)果”對“行為”進(jìn)行定義，則二者之間不存在顯著對立。〔13〕依照此種定義，“行為”可定義為“導(dǎo)致結(jié)果的行為”，“結(jié)果”可定義為“行為導(dǎo)致的結(jié)果”，二者之間的對立因此消除。而二者之間的實(shí)質(zhì)對立在于“結(jié)果的發(fā)生是否必然”?？傮w而言，“行為無價值”傾向于認(rèn)為行為導(dǎo)致的結(jié)果是非必然的，因而轉(zhuǎn)向重視行為本身，而“結(jié)果無價值”則傾向于認(rèn)為行為到結(jié)果是必然的，從保護(hù)法益的立場上重視結(jié)果?！?4〕參見［日］松宮孝明：《“結(jié)果無價值論”與“行為無價值論”的意義對比》，張曉寧譯，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2012 年第3 期，第197-198 頁。

這一思考對于“行為標(biāo)準(zhǔn)”與“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”之間的差異具有重要的啟發(fā)價值，“行為標(biāo)準(zhǔn)”與“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”之間的實(shí)質(zhì)差異并不在于“行為”與“結(jié)果”的對立，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)合法的履職行為就是維護(hù)環(huán)境公益的行為，二者之間不存在真正的對立關(guān)系，實(shí)質(zhì)的差異在于對“行為是否必然導(dǎo)致結(jié)果”的不同認(rèn)知上。如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職必然會使環(huán)境公益得到維護(hù)，則從環(huán)境公益未得到維護(hù)的結(jié)果上必然推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)未能依法履職，從而倒向“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”；而如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職并不必然達(dá)成環(huán)境公益維護(hù)的結(jié)果，則會注重行政機(jī)關(guān)是否實(shí)際履行了相關(guān)的職責(zé)，從而倒向“行為標(biāo)準(zhǔn)”。

從上文可知，環(huán)境損害具有多因性，因此行政機(jī)關(guān)的履職行為是否達(dá)成維護(hù)環(huán)境公益的結(jié)果，受制于諸多條件，包括行政相對人是否及時糾正了自身行為、其他行政機(jī)關(guān)是否履職等，因此環(huán)境公益受損的狀況并不能當(dāng)然推導(dǎo)出某單一行政機(jī)關(guān)（如生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門）未能依法履職。因此，若僅因存在環(huán)境公益損害便認(rèn)定具體行政機(jī)關(guān)未履職或存在履職瑕疵，則對該行政機(jī)關(guān)并不公平。

此外，雖然行政機(jī)關(guān)履職可能無法達(dá)成維護(hù)環(huán)境公益的效果，但是對于環(huán)境公益的維護(hù)具有潛在的增益，盡管此種潛在增益在“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”中很難被視為真正的結(jié)果，但環(huán)境保護(hù)追求實(shí)實(shí)在在的公益維護(hù)，重視的是實(shí)際損害的消除，因此，從邏輯上講，行為標(biāo)準(zhǔn)更貼合“行為”與“結(jié)果”間的因果關(guān)系。

當(dāng)然，可以選擇將結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時，將行政機(jī)關(guān)窮盡所有措施仍無法完全保護(hù)的環(huán)境公益作為特殊情況，視作行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職，但是這在司法上存在極其復(fù)雜的邏輯路線和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相較而言，行為標(biāo)準(zhǔn)邏輯線路清晰、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確，更適合作為司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)。

3.結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)干擾環(huán)境保護(hù)行政職能的行使。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)除邏輯上不符合行為與結(jié)果的因果關(guān)系外，在實(shí)際應(yīng)用中，還會因環(huán)境損害多因性的特點(diǎn)，干擾環(huán)境保護(hù)行政職能的行使，產(chǎn)生兩點(diǎn)不利后果。

其一，檢察機(jī)關(guān)容易將多主體違法行為導(dǎo)致的后果歸結(jié)于具有最直接聯(lián)系的主管部門（生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門），因此忽視多個部門行為疊加或當(dāng)?shù)卣w行為引起環(huán)境損害的事實(shí)，也容易忽視行政相對人的重要責(zé)任，使環(huán)境保護(hù)部門成為多主體違法的唯一責(zé)任主體，擴(kuò)大了其責(zé)任范圍，增大了其常規(guī)執(zhí)法的難度。

其二，檢察機(jī)關(guān)容易忽略最終環(huán)境損害產(chǎn)生之前的一系列違法行為，聚焦于違法行為的末端，僅追究與環(huán)境損害發(fā)生具有較近時間距離的行政違法行為?！?5〕參見梁鴻飛：《論嵌入行政發(fā)包制中的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021 年第4 期，第93-94 頁。這種傾向難以從源頭上預(yù)防環(huán)境損害，后續(xù)花費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)和時間成本，都可能難以修復(fù)生態(tài)環(huán)境。此外，這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，跳過了其他部門在損害累積中的“助攻”甚至是“啟動”作用，不僅不利于從根本上緩解生態(tài)環(huán)境壓力，也不利于制止其他部門的環(huán)境不友好行為。

行為標(biāo)準(zhǔn)聚焦于行政機(jī)關(guān)履職行為的本身，重視行政機(jī)關(guān)履職的合法性，可有效避免以上不利后果。

（三）環(huán)境損害的技術(shù)性與公益性要求行為標(biāo)準(zhǔn)

1.技術(shù)性與公益性要求行政主導(dǎo)。環(huán)境損害的技術(shù)性是指，環(huán)境損害的確定、程度的衡量、救濟(jì)方式的選擇均依賴環(huán)境科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，具有很強(qiáng)的科學(xué)性和專業(yè)性。公益性是指，環(huán)境損害會損害多主體的權(quán)益，對其救濟(jì)具有公益性質(zhì)。就公益性而言，現(xiàn)代政府是社會公共利益的當(dāng)然代表，維護(hù)公共利益是政府的法定職責(zé)，環(huán)境公益維護(hù)應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)。就技術(shù)性而言，行政機(jī)關(guān)在專業(yè)人才和技術(shù)設(shè)備上占據(jù)優(yōu)勢，在應(yīng)對環(huán)境損害上比其他國家機(jī)關(guān)有較大優(yōu)勢和較高效率?？傊h(huán)境保護(hù)的公益性和環(huán)境損害的專業(yè)性決定了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合法、合理。

行政主導(dǎo)不代表其他國家機(jī)關(guān)和公眾不參與環(huán)境保護(hù)，只是在環(huán)境保護(hù)中處于附屬地位。公民可通過舉報、申訴等方式參與環(huán)境公益保護(hù)，司法機(jī)關(guān)可通過環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟發(fā)揮自身作用。

2.結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)逾越監(jiān)督職能的邊界。檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定在《憲法》和《人民檢察院組織法》中，《憲法》第134 條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第20 條具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)力。依據(jù)條文結(jié)構(gòu)，提起公益訴訟屬于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的方式之一。環(huán)境保護(hù)是行政機(jī)關(guān)的職能，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上將環(huán)境公益保護(hù)作為環(huán)境行政公益訴訟的直接目的，試圖通過檢察機(jī)關(guān)的職能行使直接實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公益的維護(hù)，有突破法律監(jiān)督職能的嫌疑。環(huán)境行政公益訴訟的最終目的是維護(hù)環(huán)境公益，但鑒于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益維護(hù)中的主導(dǎo)作用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過司法監(jiān)督促使行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)的職能，而非直接將維護(hù)環(huán)境公益作為自身職能。1979—2018 年，我國制定了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律30 余部，行政法規(guī)60 余部，環(huán)境行政規(guī)章600 余部，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1200 余部。〔16〕參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020 年第1 期，第6 頁。這些法律法規(guī)雖仍需完善，但環(huán)境法律體系已基本形成，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，可基本保證對環(huán)境公益的維護(hù)。

在此種情況下，如果在環(huán)境行政公益訴訟中采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，存在逾越監(jiān)督職能邊界的問題。逾越監(jiān)督職能邊界是環(huán)境公益訴訟常面臨的質(zhì)疑，主要的質(zhì)疑觀點(diǎn)認(rèn)為：環(huán)境民事公益訴訟致使司法權(quán)侵入了行政權(quán)的邊界；檢察機(jī)關(guān)在公益維護(hù)程度、何時維護(hù)此類應(yīng)由行政機(jī)關(guān)決斷的公共事務(wù)中占據(jù)了主導(dǎo)地位?！?7〕參見王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016 年第1 期，第55 頁。還有觀點(diǎn)進(jìn)一步主張，（檢察機(jī)關(guān)提起的）環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)被廢除，僅以環(huán)境行政公益訴訟對行政機(jī)關(guān)的履職進(jìn)行監(jiān)督即可?！?8〕參見王曦：《我國環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的弊端與改進(jìn)》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年第1 期，第6 頁。在環(huán)境行政公益訴訟中，若行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)采用了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，同樣會面臨侵入行政權(quán)邊界的質(zhì)疑。檢察機(jī)關(guān)過分重視公益維護(hù)結(jié)果，容易干擾行政機(jī)關(guān)的履職行為，介入本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行判斷的領(lǐng)域，過度關(guān)注環(huán)境公益維護(hù)中本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行處理的細(xì)枝末節(jié)問題。

從環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職能定位和事權(quán)區(qū)間來看，前者更加適合將環(huán)境公益維護(hù)作為直接目的。除了行政機(jī)關(guān)具有更加豐富的環(huán)保專業(yè)技能和專業(yè)知識外，還因?yàn)樾姓?quán)具有主動性，“行政權(quán)的運(yùn)行總是積極主動地干預(yù)人們的社會活動和個人生活”〔19〕孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大差別》，載《法學(xué)》1998 年第8 期，第34 頁。；不同于司法權(quán)的被動性，行政機(jī)關(guān)可積極主動地管理環(huán)境事務(wù)，較之以具體案件為依托提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)效率更高；此外，行政機(jī)關(guān)避免了檢察機(jī)關(guān)個案裁判的方式，有助于秩序穩(wěn)定與事前預(yù)防。尤其在我國，“行政權(quán)相對于司法權(quán)更為強(qiáng)勢，很難預(yù)設(shè)在行政框架內(nèi)難以解決的問題在司法層面就可以得到有效解決”?！?0〕張寶：《我國環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制的分化與整合》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2021 年第2 期，第47 頁。因此，檢察機(jī)關(guān)行使自身的法律監(jiān)督職能時應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的首要判斷權(quán)力。

以行為標(biāo)準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不直接介入環(huán)境公益保護(hù)的具體事務(wù)，有利于行政機(jī)關(guān)在合法的限度內(nèi)自主地行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職責(zé)與行政權(quán)之間的平衡。

3.行為標(biāo)準(zhǔn)契合行政法基本原則。行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)相關(guān)職責(zé)時需要遵守行政法的基本原則。行政法在歷史發(fā)展中逐步形成的主要基本原則有：依法行政、尊重和保障人權(quán)、信賴?yán)姹Ｗo(hù)、比例原則、程序性正當(dāng)?shù)?；?1〕關(guān)于行政法的基本原則，學(xué)者們的觀點(diǎn)不盡相同；且各國行政法差別很大，難以歸納出統(tǒng)一的一般原則。本文列舉的上述原則并非為所有行政法學(xué)者普遍認(rèn)同，而是行政法基本原則中歷史較久、適用普遍、得到廣泛認(rèn)同的部分原則。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第7 版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2019 年版，第67-84 頁。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者將行政法的基本原則總結(jié)為一大原則：依法行政原則。〔22〕參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書局1995 年版，第53-64 頁。根據(jù)行政機(jī)關(guān)的職能劃分和行政法基本原則的要求，行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時不僅要維護(hù)公共利益，也要滿足自身行為合法性的要求。不同于私法“法無禁止即自由”的精神，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須來自法律授權(quán)，并且要遵守嚴(yán)格的法定程序。公益維護(hù)固然是行政機(jī)關(guān)履職的主要目標(biāo)，但是“依法行政”更是行政機(jī)關(guān)需要遵守的底線。從法律的目標(biāo)和宗旨來看，保護(hù)環(huán)境公益是法律的目標(biāo)和宗旨之一，相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職就是對環(huán)境公益的保護(hù)行為。

因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中執(zhí)行行為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境主管部門等行政機(jī)關(guān)履職行為的合法性考察，本身就有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)則容易導(dǎo)致將公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)簡單等同于行政機(jī)關(guān)依法履職，而實(shí)際情況是：二者在本質(zhì)上并不是一回事，更不能畫等號。一方面，在環(huán)境損害多因性的前提下，即便行政機(jī)關(guān)依法履職，也可能難以避免損害結(jié)果的發(fā)生；另一方面，環(huán)境公益即便沒有受到損害，也不意味著行政機(jī)關(guān)的履職行為就必然合法。如果檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境損害結(jié)果作為行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，依法行政原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就可能遭遇多方面的挑戰(zhàn)。相比之下，行為標(biāo)準(zhǔn)重視環(huán)境保護(hù)部門履職行為的合法性，契合依法行政的基本要求。

三、環(huán)境保護(hù)困境的破解要求行為標(biāo)準(zhǔn)

在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)采取何種標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)是否履職，除了考慮環(huán)境損害的固有特征外，也需結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際。只有采取行為標(biāo)準(zhǔn)，才能在我國現(xiàn)有行政體制框架中提升環(huán)境保護(hù)工作的地位和效果。

（一）現(xiàn)有行政管理體制內(nèi)部監(jiān)督的環(huán)?？p隙

在我國現(xiàn)行的行政管理體制中，上級政府對下級政府具有審批權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等權(quán)力，下級政府對轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)擁有相對獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)?！?3〕地方政府向上級政府上交一定比例的財政預(yù)算或收到上級政府一定數(shù)額的撥款額后，其財政盈虧取決于自身的創(chuàng)收能力。責(zé)任分擔(dān)上是一種結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的責(zé)任分擔(dān)，〔24〕責(zé)任制度上強(qiáng)調(diào)行政首腦負(fù)責(zé)，轄區(qū)內(nèi)事務(wù)均為行政首腦責(zé)任。由于上級政府不直接參與轄區(qū)內(nèi)事務(wù)，上下級政府間存在事實(shí)上的信息不對稱，上級對下級行政首腦考核的準(zhǔn)確性會因此受到一定程度的影響，需要外部的司法監(jiān)督機(jī)制予以矯正。組織內(nèi)部層層發(fā)包，類似于企業(yè)內(nèi)的分包制度，同時輔之以“政治錦標(biāo)賽”（政治競爭）的激勵制度。行政管理的學(xué)者將我國行政管理體制稱作“行政發(fā)包制”?！?5〕這一概念由周黎安提出，用以描述中國的政府治理機(jī)制。其屬于科層制和外包制的中間形態(tài)，即行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”。在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系?；咎卣鳛橐匀蝿?wù)下達(dá)和指標(biāo)分解的行政事務(wù)層層發(fā)包，高度依賴各級地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財政分成和預(yù)算包干，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查。這一制度下的地方政府擁有較大的事權(quán)和財權(quán)。參見周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014 年第6 期，第6 頁。

在這一制度下，地方政府在自己權(quán)限范圍內(nèi)擁有較大權(quán)力，在責(zé)任制度上具有結(jié)果導(dǎo)向、忽視行為過程的特征，對行為合法性重視不足。對地方政府的約束與激勵，只能依賴政治競爭及各種考核制度。從我國以往的行政效果來看，這種制度在調(diào)動地方政府的積極性、節(jié)約中央財政經(jīng)費(fèi)上取得了良好效果，也促進(jìn)了近年來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是這一激勵制度容易導(dǎo)致忽視環(huán)境保護(hù)的傾向。

“行政發(fā)包制”的過往經(jīng)驗(yàn)顯示：行政管理中能夠取得良好效果的事務(wù)要么是發(fā)包程度高、橫向競爭激烈的事務(wù)，要么是發(fā)包程度低、橫向競爭也較低的事務(wù)。〔26〕參見周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014 年第6 期，第26 頁。最典型的實(shí)例是經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)，地方政府擁有較大權(quán)力，同時在政績考核中又占據(jù)重要地位，這為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得良好效果提供了基礎(chǔ)條件。而較早之前（黨的十八大之前），在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)中，地方政府擁有較大權(quán)力，同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在官員晉升機(jī)制中作用有限，很難得到重視；此外，由于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在短期內(nèi)存在一定的緊張關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成諸多約束。因此，地方政府容易走向生態(tài)環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)讓道的路徑。

黨的十八大以來，環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的狀況發(fā)生了改變。面對我國日漸嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，環(huán)境指標(biāo)逐漸被納入考核制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度也推行開來，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核與監(jiān)督逐漸顯示出效果。有學(xué)者指出，環(huán)境績效納入考核改變了地方政府的行事邏輯，環(huán)境治理的人力和財力投入顯著增加，經(jīng)濟(jì)績效對環(huán)境治理投入的支撐效應(yīng)逐漸超過擠占效應(yīng)。〔27〕參見涂正革、周星宇、王昆：《中國式的環(huán)境治理：晉升、民聲與法治》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021 年第2 期，第45 頁。可見，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與考核起到了不錯的效果。但是，在承認(rèn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督有效性的同時，不能回避行政機(jī)關(guān)組織架構(gòu)下存在的一些難以克服的問題。

1.在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核監(jiān)督體制下，行政管理體制中容易滋生“府際聯(lián)合避責(zé)”〔28〕指在行政逐級發(fā)包的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，當(dāng)治理風(fēng)險溢出了地方（下級）政府“不確定”的實(shí)際控制權(quán)范圍時，地方（下級）政府形成“避責(zé)聯(lián)合體”以最大限度地減輕來自中央（上級）政府問責(zé)壓力的行為。參見李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類型與防治》，載《中國行政管理》2019 年第10 期，第95 頁。的不良傾向，包括了橫向和縱向避責(zé)。由于同級政府之間不存在隸屬關(guān)系，聯(lián)合較為松散，發(fā)生橫向避責(zé)的概率比較低；而上下級政府間有隸屬關(guān)系，縱向避責(zé)很容易發(fā)生，從而會干擾考核制度的有效運(yùn)行。具體而言，在行政發(fā)包制下，中間層政府較之上級政府屬于“承包方”，相較于基層政府則是發(fā)包方。一方面，中間層政府對基層政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履職結(jié)果進(jìn)行考核；另一方面在上級政府進(jìn)行考核時，中間層政府又存在與基層政府“共謀應(yīng)對”上級政府考核的潛在沖動，從而默許下級政府修改數(shù)據(jù)，謊報狀況，并協(xié)作隱瞞?！?9〕參見盛明科、李代明：《生態(tài)政績考評失靈與環(huán)保督察——規(guī)制地方政府間“共謀”關(guān)系的制度改革邏輯》，載《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018 年第4 期，第49-50 頁。

2.由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督邏輯存在重結(jié)果、輕過程的風(fēng)險，加之基層政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)有較大權(quán)力，“府際聯(lián)合避責(zé)”會增加上級政府獲取生態(tài)環(huán)境保護(hù)全面信息的難度，從而引發(fā)一系列問題，典型表現(xiàn)為：生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的行政不作為和行政亂作為現(xiàn)象。例如，部分地區(qū)在減碳目標(biāo)未達(dá)標(biāo)的情況下限制居民用電、在耕地中植樹。

（二）行為標(biāo)準(zhǔn)有助于彌合行政體制內(nèi)部監(jiān)管的環(huán)保縫隙

如上所述，盡管行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督考核體系起到了不錯的作用，但也存在一些風(fēng)險。這些風(fēng)險表現(xiàn)為：上級政府在信息獲取和政策落實(shí)上對基層政府存在依賴，基層政府有反向制約上級政府的空間，有可能吞噬行政系統(tǒng)內(nèi)部垂直監(jiān)督的部分效果。因此，要提升政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效，在發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督功能的同時，須在行政體制之外另設(shè)專門性的監(jiān)督系統(tǒng)。

當(dāng)下，為了提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)效，我國在行政體制外主要設(shè)置了兩種監(jiān)督系統(tǒng)：一是在黨政層面設(shè)置了中央環(huán)境督察制度，利用中央權(quán)威對地方的環(huán)境治理活動進(jìn)行集中督察；二是在司法層面確立了環(huán)境行政公益訴訟制度，通過外部監(jiān)督確保行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保職責(zé)。

相較于其他監(jiān)督模式，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟具有獨(dú)特的監(jiān)督優(yōu)勢。首先，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)均按行政區(qū)劃層層設(shè)計(jì)，在信息獲取方面具有同等的區(qū)域優(yōu)勢；其次，檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)的系統(tǒng)之外，通過提起環(huán)境行政公益訴訟在行政管理體制中嵌入外部監(jiān)督機(jī)制，不僅能克服信息獲取的困難，還能避免環(huán)境考核中上下級共同規(guī)避不利考核結(jié)果的現(xiàn)象，克服內(nèi)部監(jiān)督體制的不足。

糾正現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督考核制度的不足并不意味著檢察機(jī)關(guān)要將維護(hù)環(huán)境公益作為自身的第一目標(biāo)。從上文可知，行政考核制造成的環(huán)保困境，源自地方政府忽視環(huán)保職責(zé)，或在履行環(huán)保職責(zé)中一刀切、亂作為。這些行為違反了依法行政、比例原則等行政法的基本原則，也伴隨著行政機(jī)關(guān)超越自身權(quán)限的各種行為。針對此類問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)的具體行政行為入手，對行政機(jī)關(guān)的違法行為予以糾正?？梢?，行為標(biāo)準(zhǔn)除了符合司法監(jiān)督的運(yùn)行邏輯外，還能減少行政管理體制不足導(dǎo)致的環(huán)境損害，采取行為標(biāo)準(zhǔn)的積極意義明顯。如果采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境行政公益訴訟會陷入行政考核制“重結(jié)果、輕過程”的局面——為了實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，忽視“一刀切、亂作為”行為。

四、“行為標(biāo)準(zhǔn)”是客觀訴訟構(gòu)建的一個必要環(huán)節(jié)

主觀訴訟和客觀訴訟是依據(jù)訴訟目的和訴訟構(gòu)造對訴訟制度做出的基本分類，最早由法國波爾多大學(xué)教授萊昂·狄驥提出。德、日學(xué)者借鑒了狄驥對訴訟制度的這種分類，在大陸法系法學(xué)研究中予以發(fā)展。關(guān)于主觀訴訟和客觀訴訟概念的認(rèn)識，日本法學(xué)界的通說認(rèn)為，“所謂主觀訴訟，是指以保護(hù)公民個人的權(quán)利和利益為目的的訴訟；而客觀訴訟則是指以維護(hù)客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性，而與原告?zhèn)€人的權(quán)利和利益無關(guān)的訴訟?！薄?0〕林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011 年第4 期，第5 頁。我國也有學(xué)者認(rèn)為：“劃分主觀訴訟與客觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是訴訟目標(biāo)和訴訟構(gòu)造。主觀訴訟以救濟(jì)權(quán)利為目標(biāo)，訴訟構(gòu)造側(cè)重于主觀權(quán)利和損害爭議的審查和裁判；而客觀訴訟則以秩序公益為導(dǎo)向，訴訟構(gòu)造以行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性審查和裁判為宗旨?！薄?1〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021 年第2期，第85 頁。

“運(yùn)用客觀訴訟理論建構(gòu)我國的行政公益訴訟”〔32〕林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011 年第 4 期，第8 頁。已是學(xué)界共識，作為行政公益訴訟的一個類別，環(huán)境行政公益訴訟是典型的客觀訴訟，它在訴訟目的、保護(hù)的利益、裁判的效力等諸多方面均有別于主觀訴訟。

（一）客觀訴訟的特征

1.客觀訴訟的訴訟目的是維護(hù)客觀法秩序。行政訴訟的目的是行政訴訟力圖達(dá)到的理想目標(biāo)，是決定行政訴訟是主觀訴訟還是客觀訴訟的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。“訴訟目的不同，可能導(dǎo)致同一類型的行政訴訟在不同的國家有不同的定性，以及不同的規(guī)則選擇?！薄?3〕薛剛凌、楊欣：《論我國行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，載《行政法學(xué)研究》2013 年第4 期，第32 頁?？陀^訴訟通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，審查行政行為的合法性、督促行政機(jī)關(guān)糾正不法行政行為，達(dá)到維護(hù)國家和社會正常法秩序的目的，它與以救濟(jì)公民權(quán)利為目的的主觀訴訟有著本質(zhì)不同?！靶姓嬖V訟作為客觀訴訟，區(qū)別于以權(quán)利保障為價值導(dǎo)向的主觀訴訟，其訴訟目標(biāo)是維護(hù)與構(gòu)建客觀法規(guī)范體系?！薄?4〕汪棟：《行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建——基于司法審查法治秩序形塑功能的分析》，載《理論月刊》2022 年第1 期，第106 頁。環(huán)境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一種類別，其訴訟類型亦應(yīng)當(dāng)是客觀訴訟，訴訟的目的在于審查行政機(jī)關(guān)法定生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的履行情況，裁判和糾正不法行為，從而達(dá)到維護(hù)國家和社會正常生態(tài)環(huán)境保護(hù)秩序的最終目標(biāo)。

2.客觀訴訟保護(hù)的利益是公共利益。客觀訴訟以維護(hù)客觀法律秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，保護(hù)普遍的公共利益，原告即便不是直接的利害關(guān)系者，也可以提起訴訟?！?5〕參見王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017 年第2 期，第20 頁。從我國行政公益訴訟角度來看，《行政訴訟法》第25 條第3 款規(guī)定，對在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。通過行政公益訴訟前置程序，以檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)履行法定行政職責(zé)；當(dāng)前置程序沒有促使行政機(jī)關(guān)糾正違法行為時，訴前程序銜接訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)提請法院對行政機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行審查和裁決，迫使行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家和社會公共利益的目的。

3.客觀訴訟的判決效力具有“擴(kuò)張性”。無論是域外立法模式中由無利害關(guān)系人提出的行政公益訴訟，還是我國《行政訴訟法》確定的唯一訴訟人——檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，其實(shí)質(zhì)均是基于維護(hù)客觀法律秩序和公共利益的一種對事不對人的訴訟類型（即客觀訴訟），法院在這類訴訟中作出的判決有超越訴訟請求的可能，其“裁判通常會產(chǎn)生超越爭訟當(dāng)事人間的一般性效力，及于所有受被訴行政行為影響的其他人，其效力具有明顯的‘?dāng)U張性’”?！?6〕陳麗芳、鄭璐：《論客觀訴訟之行政公益訴訟》，載《西部學(xué)刊》2019 年7 月上半月刊，第63 頁。這種“擴(kuò)張性”在環(huán)境行政公益訴訟中體現(xiàn)得更為突出，當(dāng)前置程序沒有實(shí)現(xiàn)糾正行政違法行為的結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)作為唯一的公益訴訟人，向同級法院提起環(huán)境行政公益訴訟，法院經(jīng)審理后作出的判決，其效力不僅會影響到本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和公眾健康，還會延伸到其他行政區(qū)域。這種突出的擴(kuò)張性是生態(tài)環(huán)境的自然屬性和整體性決定的：生態(tài)環(huán)境作為一個自然整體，不會被行政區(qū)劃這些非自然因素切斷，相鄰區(qū)域的生態(tài)環(huán)境有著天然的緊密連接和互相滲透，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞，肯定會影響到相鄰區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院判決后，在本行政區(qū)域帶來的生態(tài)環(huán)境惠益，或早或遲會溢出本行政區(qū)域，讓相鄰區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和公眾健康受益。

（二）客觀訴訟和主觀訴訟的區(qū)別

1.訴訟目的不同。如上所述，客觀訴訟以維護(hù)客觀法律秩序?yàn)樵V訟目的，通過監(jiān)督手段，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益及法律秩序的目的，表現(xiàn)出明顯的公益性；而主觀訴訟側(cè)重于私人權(quán)利、利益的保護(hù)及救濟(jì)。環(huán)境行政公益訴訟作為客觀訴訟，其訴訟目的是維護(hù)生態(tài)環(huán)境法律秩序，通過監(jiān)督負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，達(dá)到維護(hù)環(huán)境公共利益的目的；在普通的環(huán)境行政訴訟中，行政相對人對負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出訴訟，其目的在于保護(hù)個人權(quán)利，救濟(jì)個人利益。

2.原告資格不同?？陀^訴訟原告資格的獲得不以利害關(guān)系為前提，主觀訴訟原告資格的獲得要以特定的利害關(guān)系為前提。在域外立法模式中，環(huán)境行政公益訴訟的原告可以是無利害關(guān)系的相對人，我國《行政訴訟法》確定的環(huán)境行政公益訴訟的原告是檢察機(jī)關(guān)。無論是哪類法定主體提起環(huán)境行政公益訴訟，其保護(hù)的利益均是環(huán)境公共利益，這是客觀訴訟的本質(zhì)屬性之一；在一般的行政訴訟中，原告需與行政訴訟涉及的權(quán)益具有明確而具體的利害關(guān)系，否則無法取得原告資格。

3.審查對象不同?！翱陀^訴訟以秩序公益為導(dǎo)向，訴訟構(gòu)造以行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性審查和裁判為宗旨”，“主觀訴訟以救濟(jì)權(quán)利為目標(biāo)，訴訟構(gòu)造側(cè)重于主觀權(quán)利和損害爭議的審查和裁判”?！?7〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021 年第2期，第85 頁?？梢姡陀^訴訟和主觀訴訟的審查對象完全不同，客觀訴訟的審查對象是行政行為的合法性，主觀訴訟的審查對象是具體的權(quán)利主張和合法性爭議?！?8〕同上注。以客觀訴訟理論構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟，法院審查的對象應(yīng)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行為的合法性，而不是具體的權(quán)利主張和合法性爭議。

4.判決內(nèi)容不同。審查對象的不同直接導(dǎo)致了判決內(nèi)容的差異。由于客觀訴訟的審查對象是行政行為的合法性，所以其判決的內(nèi)容為“判定行政行為的合法性”；主觀訴訟的審查對象是權(quán)利主張和合法性爭議，其判決內(nèi)容理所當(dāng)然是“解決權(quán)利爭議”。我國于2017 年確立了行政公益訴訟制度之后，最高人民法院和最高人民檢察院于 2018 年 3 月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年12 月修訂），根據(jù)該司法解釋第24 條的規(guī)定，“在行政公益訴訟過程中，如果環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院將訴訟請求變更為確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！薄?9〕劉衛(wèi)先、張帆：《環(huán)境行政公益訴訟中行政主管機(jī)關(guān)不作為違法及其裁判的實(shí)證研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2020年第2 期，第69 頁。

（三）“行為標(biāo)準(zhǔn)”契合客觀訴訟訴訟構(gòu)造的宗旨

如前文所述，作為客觀訴訟的一個種類，環(huán)境行政公益訴訟在訴訟目的、保護(hù)的權(quán)益、裁判的內(nèi)容和效力等方面，與主觀訴訟均不相同?！翱陀^訴訟以秩序公益為導(dǎo)向，訴訟構(gòu)造以行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性審查和裁判為宗旨”，“主觀訴訟以救濟(jì)權(quán)利為目標(biāo)，訴訟構(gòu)造側(cè)重于主觀權(quán)利和損害爭議的審查和裁判”。〔40〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021 年第2期，第85 頁。在客觀訴訟中，要重點(diǎn)考察行政行為的合法性，目的在于維護(hù)客觀法秩序。可見，選擇“行為標(biāo)準(zhǔn)”作為行政機(jī)關(guān)履職的判斷依據(jù)，不僅能實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的目的，還與客觀訴訟訴訟構(gòu)造的宗旨完全契合，是客觀訴訟構(gòu)建的一個必要環(huán)節(jié)。

與行為標(biāo)準(zhǔn)不同，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)立足點(diǎn)在于維護(hù)特定的環(huán)境公益，仍注重特定利益，相較于私人權(quán)利和利益，環(huán)境公益雖“具有整體利益的特點(diǎn)，權(quán)利主體為國家和集體”，〔41〕同上注，第89 頁。但案件的結(jié)果仍聚焦于個案，其訴訟構(gòu)造仍側(cè)重維護(hù)權(quán)益而非維護(hù)客觀法秩序。因此，若關(guān)注具體的公共利益，則環(huán)境行政公益訴訟的本質(zhì)成了冠以客觀訴訟之名的主觀訴訟，也難以產(chǎn)生客觀訴訟的效果。但在具體的司法實(shí)踐中，我國環(huán)境行政公益訴訟存在倒向主觀訴訟的情形：部分檢察機(jī)關(guān)將環(huán)境行政公益訴訟的訴訟目的定位在了恢復(fù)受損的環(huán)境公益（從職能劃分上看，這是行政機(jī)關(guān)的當(dāng)然職責(zé)）層面?！?2〕本文第一部分提到的“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)案”就屬于這種情況。此種錯位導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟聚焦于環(huán)境公益的恢復(fù)，而不是客觀法秩序的維護(hù)，乃至介入行政主體的行政職能，甚至環(huán)保經(jīng)費(fèi)預(yù)算等內(nèi)部行政事務(wù)，最終造成了此類判決的執(zhí)行困難。

從另一角度來看，環(huán)境行政公益訴訟中的確存在主觀訴訟的微小空間，如在發(fā)生個別重大環(huán)境事故或者突發(fā)環(huán)境事故時，將環(huán)境公益修復(fù)作為第一目標(biāo)的情況下，主觀訴訟有助于環(huán)境公益的優(yōu)先恢復(fù)。但絕大多數(shù)情況下，鑒于主觀訴訟裁判效力的“相對性”和“局限性”，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)呈現(xiàn)為客觀訴訟?；诳陀^訴訟構(gòu)造以行政行為合法性審查和裁判為宗旨，以“行為標(biāo)準(zhǔn)”作為行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)便是環(huán)境行政公益訴訟的應(yīng)然選擇。

五、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)。這一結(jié)論立足于環(huán)境損害的潛伏性、長期性、多因性、技術(shù)性與公益性等特征，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)客觀規(guī)律的必然要求；同時是填補(bǔ)現(xiàn)有行政體制的內(nèi)部監(jiān)管縫隙，構(gòu)建行政體制外部監(jiān)督機(jī)制的客觀需要；也是構(gòu)建客觀訴訟制度的應(yīng)然選擇。選擇行為標(biāo)準(zhǔn)作為判斷行政機(jī)關(guān)履職與否的依據(jù)，并不代表環(huán)境行政公益訴訟制度忽視生態(tài)環(huán)境公益的保護(hù)，而是通過監(jiān)督行政行為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的目的，生態(tài)環(huán)境公益的狀況依然是行政機(jī)關(guān)是否依法履職的間接證明。在環(huán)境行政公益訴訟中采用行為標(biāo)準(zhǔn)，是通過監(jiān)督環(huán)境行政行為，推動生態(tài)環(huán)境公益的保護(hù)。