要蓉蓉 鄭石明

一、問題的提出及研究綜述

隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的水資源分配不均和水污染等水危機(jī)，對中國當(dāng)前的發(fā)展以及未來的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。因此，在保持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，實現(xiàn)高效的水環(huán)境治理至關(guān)重要。2014 年，習(xí)近平總書記從全局和戰(zhàn)略高度提出了水環(huán)境治理“十六字”工作思路，即“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)同時發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用。長期以來，中國的環(huán)境治理主要以政府為主導(dǎo)，多采用命令控制手段來實施，致使環(huán)境治理過程中對政府過度依賴，而限制了市場機(jī)制的作用，甚至導(dǎo)致“政企合謀”現(xiàn)象的出現(xiàn)。①聶輝華：《從政企合謀到政企合作——一個初步的動態(tài)政企關(guān)系分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2020 年第6 期。因此，如何使政府與企業(yè)在環(huán)境治理過程中有效協(xié)同成為亟待解決的問題。特別是在跨行政區(qū)域流域管理方面，由于涉及多層次主體，利益沖突時有發(fā)生，使各主體自愿產(chǎn)生協(xié)同行為并非易事。政府與企業(yè)作為環(huán)境治理的關(guān)鍵主體，能否有效協(xié)同決定著水治理的成敗。那么，跨行政區(qū)域的政府與企業(yè)應(yīng)如何協(xié)同？怎樣的協(xié)同治理模式可以使政府與企業(yè)產(chǎn)生協(xié)同行為、提高協(xié)同治理效能？產(chǎn)生創(chuàng)新協(xié)同治理模式的作用機(jī)理是怎樣的？

協(xié)同治理有利于更好地整合知識系統(tǒng)和利用分布式資源，以及實施理解復(fù)雜社會生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵學(xué)習(xí)過程。當(dāng)所有的合作伙伴都朝著互惠互利、相互依存和共享創(chuàng)新的方向努力時，雙贏的方式更有可能帶來成功的合作。但是如何能使各主體實現(xiàn)真正的協(xié)同，一直是學(xué)術(shù)界和實務(wù)界爭論的熱點。嵌套治理是一種提升社會效益的機(jī)制，通過分散的和基于社區(qū)的自然資源管理得以實現(xiàn)，并可同時跨越空間和管轄范圍找出社會和生態(tài)問題產(chǎn)生的原因及可能造成的后果。①Carina Wyborn and Patrick Bixler, “Collaboration and Nested Environmental Governance: Scale Dependency, Scale Framing, and Cross-Scale Interactions in Collaborative Conservation”, Journal of Environmental Management, vol.123, 2013.為有效提升協(xié)同治理效能，近年來，學(xué)者們提出了“嵌入式協(xié)同”（nested collaboration）的概念，即在協(xié)同計劃中加入其他協(xié)同計劃，創(chuàng)建計劃之間協(xié)調(diào)的知識和資源交流平臺，從而增加學(xué)習(xí)的潛力并加速創(chuàng)新過程。②Amber Geurts, Tara Geerdink and Marit Sprenkeling, “Accelerated Innovation in Crises: The Role of Collaboration in the Development of Alternative Ventilators during the COVID-19 Pandemic”, Technology in Society, vol.68, 2022.因此，可將嵌入式協(xié)同理解為在多個層面上設(shè)計協(xié)同安排，以促進(jìn)知識與資源共享，推動協(xié)同主體的發(fā)展。

現(xiàn)有研究包括以下幾個方面。一是在政府部門內(nèi)部、政府與社會或社會工作等方面的嵌入式協(xié)同研究，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國的條塊結(jié)構(gòu)，研究在數(shù)字政府③鄧?yán)?、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學(xué)報》2020 年第4 期。和社區(qū)治理④涂曉芳、劉昱彤：《嵌入式協(xié)同：基層黨建與社區(qū)治理的聯(lián)動——以S 社區(qū)為例》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年第6 期。等領(lǐng)域，政府各部門間的嵌入與協(xié)同，分析其中的內(nèi)在機(jī)制。國外學(xué)者通過案例研究發(fā)現(xiàn)嵌入式協(xié)同對環(huán)境治理有積極的正向影響，并可降低合作中的交易成本。⑤Bradley Karkkainen, “Collaborative Ecosystem Governance: Scale, Complexity, and Dynamism”, Virginia Environmental Law Journal, vol.21, no.2, 2002.二是在雙向嵌入式協(xié)同治理模式方面的研究，這部分研究集中在“雙向嵌入”或“互嵌”模式在政社關(guān)系中的應(yīng)用，⑥田毅鵬、張帆：《社會矛盾調(diào)處中政府與社會組織的“互嵌性”運作——以J 市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心為例》，《社會科學(xué)》2018 年第5 期。發(fā)現(xiàn)政社互嵌能有效促進(jìn)政策與治理機(jī)制創(chuàng)新。⑦顧昕：《治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國家—市場—社會關(guān)系的再認(rèn)識》，《公共行政評論》2017 年第6 期。三是嵌入式協(xié)同在水治理方面的應(yīng)用，結(jié)合多層次理論，有學(xué)者提出“科層制嵌套結(jié)構(gòu)”，⑧奉海春、李放：《科層制嵌套結(jié)構(gòu)：農(nóng)田小水利制度層次關(guān)系解析——基于廣西的案例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第4 期。還有學(xué)者研究了在多個制度嵌套層次結(jié)構(gòu)中進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃時面對的挑戰(zhàn)。⑨Jayanath Ananda and Wendy Proctor, “Collaborative Approaches to Water Management and Planning: An Institutional Perspective”, Ecological Economics, vol.86, 2013.此外，政企協(xié)同一直是學(xué)術(shù)界的研究熱點，現(xiàn)有研究多集中在高等教育改革中政企協(xié)同育人、政府與社會資本合作（PPP）和企業(yè)管理等方面，僅有少數(shù)研究探討了政企協(xié)同在環(huán)境治理中的作用。⑩婁成武、韓坤：《嵌入與重構(gòu)：中央環(huán)保督察對中國環(huán)境治理體系的溢出性影響——基于央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角分析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021 年第5 期。

綜上所述，將協(xié)同治理與嵌套理論相結(jié)合，進(jìn)行政企關(guān)系的研究仍有拓展空間，對雙向嵌入?yún)f(xié)同、互嵌式協(xié)同的研究更為匱乏；嵌入式協(xié)同較少涉及政企間嵌入式協(xié)同研究，政企間互嵌式協(xié)同研究也暫未發(fā)現(xiàn)；政企協(xié)同在環(huán)境治理領(lǐng)域未引起足夠關(guān)注。企業(yè)作為環(huán)境污染主體，對環(huán)境治理成效有決定性作用，如何發(fā)揮其在環(huán)境治理中的主觀能動性，對提高環(huán)境治理效能有重要意義。鑒于上述原因，本文擬以永定河流域跨行政區(qū)域政企協(xié)同治理為例，分析其在協(xié)同治理模式中的創(chuàng)新及作用機(jī)理。采用個案研究法，案例材料來自2021 年8 月至2022 年3 月筆者的調(diào)研材料，共對8 名來自不同部門的受訪者進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談的焦點各不相同，主要針對永定河流域政企協(xié)同治理過程中取得的成功經(jīng)驗以及存在的不足。另外還有筆者收集的政府相關(guān)部門制定的正式與非正式制度文件以及網(wǎng)絡(luò)資料。

二、分析框架：互嵌式協(xié)同治理模式

“嵌套”（nested/embedded）一詞最早出現(xiàn)于Michael Barkun 在1968 年出版的《沒有制裁的法律》（Law without Sanctions）一書中，隨后Polanyi 和Granovetter 的“嵌入性”（embeddedness）研究最為廣大學(xué)者所認(rèn)可。大江大河流域治理是一項長期且艱巨的公益性事業(yè)，具有典型的“公共池塘”特性，而嵌套治理被視為從多個理論前沿解決大規(guī)?！肮渤靥临Y源”問題的邏輯解決方案。①Graham Marshall, “Nesting, Subsidiarity, and Community-Based Environmental Governance beyond the Local Level”,International Journal of the Commons, vol.2, no.1, 2008.嵌入和協(xié)同二者之間存在天然的關(guān)聯(lián)性，相輔相成：嵌入可增加協(xié)同的成功性，提高跨行政區(qū)域協(xié)同治理效能；而協(xié)同則是嵌入的前提，只有當(dāng)兩個事物之間存在協(xié)同的目標(biāo)或利益的前提下，才有可能相互嵌套發(fā)揮合力作用。

（一）結(jié)構(gòu)嵌套協(xié)同

Granovetter 將嵌套劃分為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”兩類，前者主要關(guān)注主體間的雙向關(guān)系，后者主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)及網(wǎng)絡(luò)中的主體的功能。②[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動》，羅家德等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015 年，第7 頁。本文著重關(guān)注在網(wǎng)絡(luò)中的主體的雙向關(guān)系及功能嵌套所產(chǎn)生的協(xié)同治理效能，研究結(jié)構(gòu)嵌套協(xié)同在政企協(xié)同中的作用。嵌套結(jié)構(gòu)是通過在某種結(jié)構(gòu)中內(nèi)嵌其次級結(jié)構(gòu)，形成多層嵌套結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象。③王思斌：《多元嵌套結(jié)構(gòu)下的情理行動——中國人社會行動模式研究》，《學(xué)海》2009 年第1 期。協(xié)同關(guān)系代表協(xié)同元素之間的協(xié)同和交流關(guān)系。協(xié)同關(guān)系有兩種，一種是縱向協(xié)同，即條條結(jié)構(gòu)上的協(xié)同，意味著上下級之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一種是橫向協(xié)同，即塊塊結(jié)構(gòu)上的協(xié)同，通過協(xié)作要素的平等協(xié)商與合作來實現(xiàn)。由于跨行政區(qū)域治理的復(fù)雜性，政府層級和參與個體的增加與相互嵌套加大了協(xié)同的難度。塊塊結(jié)構(gòu)具有保證政府部門積極性和政策目標(biāo)實現(xiàn)穩(wěn)定性的作用，但由于責(zé)任模糊，會在一定程度上促使政策執(zhí)行出現(xiàn)扭曲。嵌套結(jié)構(gòu)主要根據(jù)非正式規(guī)則操作，具有一定的靈活性，可用來調(diào)整正式規(guī)則。④Song Qijiao, Qin Ming, Wang Ruichen, et al., “How does the Nested Structure Affect Policy Innovation?: Empirical Research on China’s Low Carbon Pilot Cities”, Energy Policy, vol.144, 2020.嵌套結(jié)構(gòu)一般具有多個層次，合作總成本高，也會給嵌套結(jié)構(gòu)中各個組成部分帶來額外的挑戰(zhàn)。通常，不同的政府或機(jī)構(gòu)之間難以實現(xiàn)權(quán)力和資金共享，如果政府與/或機(jī)構(gòu)之間無法合作，就會導(dǎo)致跨行政區(qū)域水環(huán)境治理失敗?？缧姓^(qū)域水環(huán)境治理涉及一系列正式和非正式的機(jī)構(gòu)與社會團(tuán)體，廣泛參與的行動者及其之間的復(fù)雜關(guān)系意味著可能存在各種利益沖突，這些利益影響著權(quán)力的行使、決策的制定以及公眾的參與方式。⑤Patrick Bixler, “From Community Forest Management to Polycentric Governance: Assessing Evidence from the Bottom Up”, Society & Natural Resources, vol.27, no.2, 2014.所有這些都對結(jié)構(gòu)嵌套協(xié)同提出了新需求。只有當(dāng)縱向有效賦權(quán)、橫向高度協(xié)同時，才能最終提升跨行政區(qū)域協(xié)同治理的效能。

（二）制度嵌套協(xié)同

關(guān)于嵌套性的研究最成熟的是“嵌套政權(quán)/制度”（nested regimes/institutions），側(cè)重于考察國際體制和制度在某種“等級”秩序中如何協(xié)調(diào)一致和相互影響。制度是通過立法、行政政策、組織政策、行為改變等幾個不同的過程創(chuàng)建和調(diào)整形成的，或者只是作為創(chuàng)造行為模式和提出期望各方如何互動的集體行動。⑥Elinor Ostrom, “A Method of Institutional Analysis”, in Franz K.Kaufmann, Giandomenico Majone, and Vincent Ostrom (eds.), Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector, Berlin: Gruyter, 1986, pp.501-523.研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)制度安排鼓勵合作，并通過在行動者之間建立更多的信任來解決集體行動問題時，有利于實現(xiàn)更大范圍的合作。⑦Cameron Holley, “Removing the Thorn from New Governance’s Side: Examining the Emergence of Collaboration in Practice and the Roles for Law, Nested Institutions, and Trust”, Environmental Law Reporter: News & Analysis, vol.40, 2010.Kiser 和Ostrom 在制度分析與發(fā)展框架中提出“行動的世界”，從行動的角度詳細(xì)說明了三個相關(guān)但不同的制度分析層次：運營層次，用以解釋個體的行動；集體選擇層次，用以解釋如何進(jìn)行“權(quán)威決策”；憲法層次，用以解釋“集體選擇機(jī)制的設(shè)計”。各層次之間相互嵌套，制度安排“將每一級決策與下一級決策聯(lián)系起來。憲法決策確立了集體選擇的制度安排及其如何實施。集體決策反過來又為個體行動建立制度安排及其如何實施”。⑧Kiser L.L.and Elinor Ostrom, “The Three Worlds of Action: A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches”,in Elinor Ostrom and Beverly Hills (eds.), Strategies of Political Inquiry, CA: Sage Publications, 1982, pp.179-222.Sabatier 通過定義三個嵌套的政策行動層面，擴(kuò)展了Ostrom 的制度分析：運營層（如流域管理局決策）、集體選擇層（如流域管理局法規(guī)）和憲法層（如立法機(jī)構(gòu)憲法）。①Paul A.Sabatier, “Toward Better Theories of the Policy Process”, PS: Political Science & Politics, vol.24, no.2, 1991.例如，國家體制機(jī)制決定區(qū)域和地方一級的體制設(shè)計；集體選擇規(guī)則確立指導(dǎo)或約束水務(wù)部門產(chǎn)生決策的管理政策和方案；各利益相關(guān)方可以為決策施加壓力、提供信息，提出創(chuàng)新政策選擇供決策參考。

綜上，本文提出“互嵌式協(xié)同”分析框架（圖1），以下將結(jié)合案例從“結(jié)構(gòu)—制度”兩個維度對“互嵌式協(xié)同”進(jìn)一步展開分析。

圖1 互嵌式協(xié)同分析框架

三、案例分析：永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)中的政企協(xié)同

（一）案例簡介

永定河發(fā)源于內(nèi)蒙古高原的南緣和山西高原的北部，流經(jīng)蒙、晉、冀、京、津五個省區(qū)市，是京津冀重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)廊道。20 世紀(jì)70 年代以來，由于水資源過度開發(fā)及上游來水不斷減少，永定河下游平原曾一度河道干涸、地下水位下降，制約著京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。這種情況在20世紀(jì)80 年代后進(jìn)一步惡化，永定河多段斷流，加之嚴(yán)重的環(huán)境污染，加劇了永定河流域生態(tài)退化。然而，永定河流域各行政區(qū)一直分區(qū)治理，由于各地環(huán)保壓力不同，發(fā)展水平不平衡，造成環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，如何使各地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、有效協(xié)同、共同應(yīng)對水環(huán)境治理成為永定河流域治理的主要問題。

為扭轉(zhuǎn)永定河流域的惡劣生態(tài)環(huán)境狀況，2018 年6 月，北京、天津、河北、山西和中國交通建設(shè)集團(tuán)（以下簡稱“中交集團(tuán)”）共同出資成立永定河流域投資有限公司（以下簡稱“流域公司”），負(fù)責(zé)整個流域的生態(tài)修復(fù)，這是國內(nèi)首個以流域為整體跨行政區(qū)域政企協(xié)同流域治理項目，構(gòu)建了一個典型的“政企協(xié)同互嵌體”。在流域公司和各級政府共同努力下，永定河終于在2021 年12 月首次實現(xiàn)全線通水，標(biāo)志著永定河治理模式的階段性成功。

（二）案例分析

1.政府與企業(yè)結(jié)構(gòu)互嵌：協(xié)同治理的組織準(zhǔn)備。在流域公司成立之前，永定河流域的水環(huán)境治理采取以“塊”為主的環(huán)境治理體制。在本地利益最大化驅(qū)使下，部分上游地方政府在對待取水和排污問題上，缺乏對下游地區(qū)利益的考慮，流域上下游之間利益沖突不斷加劇。官廳水庫是永定河上的重要節(jié)點，對京津冀地區(qū)的用水貢獻(xiàn)巨大。但是在20 世紀(jì)80—90 年代，官廳水庫上游城市群和經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水量大幅增加，加之上游地區(qū)水庫數(shù)量增加和規(guī)模擴(kuò)大，層層攔蓄與連續(xù)干旱引致官廳水庫水位明顯下降。除此之外，嚴(yán)重的環(huán)境污染是永定河流域治理過程中面臨的另一嚴(yán)峻問題。20 世紀(jì)70 年代初，由于部分地區(qū)環(huán)保政策執(zhí)行不到位，對排污行為缺乏強(qiáng)有力的約束，致使永定河流域水環(huán)境治理失控，也直接導(dǎo)致官廳水庫在1997 年退出北京市飲用水水源系統(tǒng)。

面對復(fù)雜的跨行政區(qū)域、跨部門流域水污染治理問題，中央和地方政府一直未尋到使各利益相關(guān)方相互協(xié)調(diào)、形成合力的有效機(jī)制。在調(diào)研過程中，一位環(huán)保部門官員說：“以前的流域治理都是以政府為核心主體，以行政區(qū)劃為界實施治理，跨部門協(xié)同都難，更別說跨區(qū)域、跨行業(yè)了?！保ㄔL談記錄：HBA20210905）②編號規(guī)則：訪談單位、人員首字母與訪談日期，下同。通常情況下，水環(huán)境治理多是政府層面的活動，常常出現(xiàn)投入與收益不對等的情況，屬地治污模式易引發(fā)“搭便車”行為。研究表明，市場機(jī)制有利于在發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用的同時，積極吸引社會資本投入，促進(jìn)多主體協(xié)同治理模式的形成。為克服上述困難，永定河流域各地方政府大膽創(chuàng)新，用市場化手段開展協(xié)同治理模式創(chuàng)新，同時在縱向和橫向上展開多層級嵌套協(xié)同。在縱向上，2017 年，由國家發(fā)改委牽頭成立永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大決策問題，長期監(jiān)督項目實施。2018 年，水利部與四省市水利部門及流域公司簽訂用水保障協(xié)議，在水利部統(tǒng)一調(diào)度下，四省市實施跨區(qū)聯(lián)動，與中交集團(tuán)共同組建、運營和管理流域公司，協(xié)同推進(jìn)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)。在橫向上，流域內(nèi)多地為方便協(xié)調(diào)解決治理工作中的重大問題，相繼組建協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組并建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，如：北京市永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組等。流域公司內(nèi)部采用“1+N”體系，“1”是流域公司，負(fù)責(zé)永定河流域的綜合治理和投融資運作，統(tǒng)籌管理國家及各流域省市的財政扶持資金，經(jīng)營流域內(nèi)有關(guān)工程和資產(chǎn)?！癗”是若干分（子）公司，通過整合政府、社會和企業(yè)多方力量組建，實施具體的所在地項目運營及資源開發(fā)。通過流域公司，政府與企業(yè)實現(xiàn)縱向橫向雙向結(jié)構(gòu)互嵌，為各利益相關(guān)方提供便利的溝通途徑，可有效提高協(xié)同治理效能。

2.多層次制度互嵌：協(xié)同治理的戰(zhàn)略導(dǎo)向。永定河流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)工作可以用嵌套制度層次（憲法、集體選擇和運營層面）和政治體制結(jié)構(gòu)、活動領(lǐng)域和行動者之間的互動來描述。永定河流域治理簡化為三層制度層級，這三層制度層級疊加在中國的三層政治治理體系上。在每一層制度層級上做出的決策都受到上級制度規(guī)則集的約束。在憲法層面，國家發(fā)改委、水利部、林業(yè)部等國家部委負(fù)責(zé)議程制定和政策啟動，并通過部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組為永定河治理政策的總體方向提供指導(dǎo)。為有效推進(jìn)永定河治理工作，多個重點省市相繼成立永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組，與上級領(lǐng)導(dǎo)小組保持密切溝通，并指導(dǎo)流域本地治理工作。在發(fā)改委和多個中央部委聯(lián)動下，我國制定了多項重要的提高水資源利用效率和生產(chǎn)力的政策，如“水十條”，確保河流和地下水系統(tǒng)的健康達(dá)到環(huán)境可持續(xù)水平。

在集體選擇層面，京津冀協(xié)同發(fā)展是我國三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之一，三地同時作為永定河流域的重點城市，其協(xié)同發(fā)展對流域治理有重要影響。2015 年，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，從頂層設(shè)計的高度提出了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的具體要求，其中對水環(huán)境協(xié)同保護(hù)提出“打破行政區(qū)域限制”，推進(jìn)包括永定河在內(nèi)的“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復(fù)。2016 年12 月，國家發(fā)改委、水利部、國家林業(yè)局與四省市正式印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡稱“《方案》”），這是從國家層面推動、跨行政區(qū)域、以市場化手段進(jìn)行河道綜合治理文件，指出要將永定河流域的治理作為京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要著力點，同時提出要創(chuàng)新流域協(xié)同治理機(jī)制，引入市場手段，組建永定河流域投資公司。各省市為配合中央政策，積極制定本地政策。2017 年5 月，北京市率先出臺《北京市永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)實施方案》。2018 年1 月，河北省也出臺了相關(guān)方案。一位環(huán)保部門工作人員告訴筆者：“通過這一系列實施方案創(chuàng)建的永定河流域治理結(jié)構(gòu)，迫使所有相關(guān)部門都想看看這些政策及機(jī)構(gòu)可以在怎樣的機(jī)會下幫助他們實現(xiàn)所有目標(biāo)?！保ㄔL談記錄：HBD20210915）

在運營層面，北京、天津、河北、山西和中交集團(tuán)按出資比例分別在流域公司占股35%、5%、15%、15%和30%，政府以股權(quán)為紐帶嵌入企業(yè)，實施協(xié)同治理。因此流域公司既是永定河流域的治理主體，同時也是永定河流域的資產(chǎn)運營主體。由于流域治理存在大量的公益特性，因此流域公司在運營過程中，采取“一地一策”模式制定資金平衡方案，深度開展政企、銀企合作。流域公司在成立后即對各地的資源進(jìn)行了梳理，因地制宜地發(fā)揮各地資源優(yōu)勢，通過沿線產(chǎn)業(yè)和資源開發(fā)反哺流域治理。流域公司是永續(xù)經(jīng)營公司，這與傳統(tǒng)的PPP 模式有顯著差別?！斗桨浮穼α饔蚬镜倪\營給予了一定的政策保障，如在符合法律法規(guī)和保證流域安全的情況下，流域公司可合理利用土地資源；同等條件下，流域公司享有優(yōu)先經(jīng)營流域內(nèi)營利性項目的資格等。協(xié)同可以同時存在于幾個不同的制度層面，在每個層面都有可以創(chuàng)建用于信息共享和共同決策的結(jié)構(gòu)和程序。流域公司是運營層面制度變革的一個典型案例，嵌套協(xié)同結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建為滿足不同層級協(xié)同需求提供了有效途徑。

四、政企互嵌式協(xié)同治理模式作用機(jī)理分析

（一）“結(jié)構(gòu)—制度”二維互嵌破解集體行動困境

依據(jù)集體行動理論，人們通常不會自愿展開合作，更不用說通過合作取得成功，因為通常情況下（假設(shè)）個體是自利的，主體間為取得更多的利益采取競爭而不是合作的方式行事顯得更加理性。這種理性，利己主義在至少三個常見的“合作困境”結(jié)構(gòu)中起到關(guān)鍵的解釋性作用：公地悲劇、囚徒困境和Olson 的集體行動問題。Olson 指出，當(dāng)一個群體足夠小的時候，集體行為達(dá)成一致的成本以及監(jiān)督和執(zhí)行該協(xié)議的成本可能足夠低，以至于該群體能夠克服這些成本并組織起來。將四省市、國家部委和企業(yè)的力量通過“結(jié)構(gòu)—制度”兩個維度嵌入流域公司這個小集體中，化解了大團(tuán)體難以協(xié)同的困境。四省市通過股權(quán)形式嵌入流域公司，使得流域公司成為了一種具有特殊功能類型的企業(yè)。它承擔(dān)著流域治理的公益性任務(wù)，同時又與各級政府一起致力于流域治理和區(qū)域發(fā)展，保障流域沿線最廣大人民的利益，以政企結(jié)構(gòu)互嵌的模式提升協(xié)同治理效能。流域公司將政府和企業(yè)深度互嵌，使其能夠在多個層面同時利用政府和市場的資源，有利于減少整個區(qū)域合作的總成本和時間。地方政府也可從這種嵌套結(jié)構(gòu)中受益，嵌套結(jié)構(gòu)為各地方政府提供更加有效的互動的途徑，通過與流域公司及其他地方政府的互動，可以解決單個政府無法解決的問題。

（二）“結(jié)構(gòu)—制度”二維互嵌破解資源匱乏困境

依據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織行動依賴于“關(guān)鍵”和重要資源，因而根據(jù)組織對特定資源的依賴情況可以有效解釋組織的決策和行動。如果一個政策執(zhí)行者對政策制定者的資源依賴強(qiáng)度過大，就會削弱其組織能力。在政府與企業(yè)的協(xié)作過程中，企業(yè)往往處于劣勢地位，對政府有較強(qiáng)的資源依賴，政府與企業(yè)的資源互嵌協(xié)同能有效保障企業(yè)的政策執(zhí)行能力。實施大江大河流域治理往往需要大量人財物等資源，且由于治理周期較長，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，因此融資平衡難度極大。流域公司通過“結(jié)構(gòu)—制度”二維嵌入將政府與企業(yè)資源深度互嵌，負(fù)責(zé)整個流域的水環(huán)境治理，按市場化機(jī)制履行政府公共職責(zé)，作為一個執(zhí)行公共管理職能的企業(yè)，與政府協(xié)同發(fā)揮政府和企業(yè)在資源上的優(yōu)勢，有效提高政企協(xié)同治理效能。通過市場化手段拓寬資金渠道，既保證了水生態(tài)環(huán)境的有效治理，又保障了企業(yè)的生存，創(chuàng)新了投融資機(jī)制。集體行動和資源匱乏困境是實現(xiàn)協(xié)同治理的兩大障礙，“結(jié)構(gòu)—制度”二維互嵌式協(xié)同一方面在結(jié)構(gòu)上，使得需要協(xié)作的問題更易通過溝通達(dá)成一致，并能迅速得到解決；另一方面在制度上，將多個層級相互嵌入，保證企業(yè)能從政府獲得更多的政策和資源支撐，政府也能從企業(yè)獲得更多的信息反饋，從而有利于提升整體協(xié)同治理效能。

五、結(jié)論與討論

本文基于永定河流域跨行政區(qū)域政企協(xié)同治理水生態(tài)環(huán)境的案例構(gòu)建分析框架，從“結(jié)構(gòu)—制度”二維分析政企互嵌式協(xié)同治理模式創(chuàng)新，旨在探尋政企協(xié)同在永定河流域治理過程中的特點及作用機(jī)理，以期為協(xié)同治理理論與實踐發(fā)展提供借鑒。在結(jié)構(gòu)維度上，政府與企業(yè)形成多層級結(jié)構(gòu)互嵌，為政企互嵌協(xié)同奠定組織基礎(chǔ)。嵌套治理有助于提高具有大規(guī)模公共資源的社會生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)健性，將一些較小且具有排他性的單位通過嵌套安排成為更具包容性的體系的一部分，增加上級政府獲得地方信息的能力，還可以加強(qiáng)其與基層的溝通，更易制定出符合地方特色的制度，降低執(zhí)法成本。在制度維度上，形成“憲法—集體決策—運營”三個層次的制度安排，多級制度間相互聯(lián)系、相互嵌入，通過在更大范圍內(nèi)調(diào)度資源使用，提升組織利用不同管轄區(qū)域資源的能力。成立永定河流域公司是一種治理模式創(chuàng)新，該模式在三個相互關(guān)聯(lián)的層面上展開互嵌式協(xié)同。在國家層面，各相關(guān)部委通過部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組與省市政府展開合作，制定政策準(zhǔn)則，設(shè)定目標(biāo)及問責(zé)機(jī)制，以指導(dǎo)較低層級的協(xié)作行動。在省市和各地區(qū)層面，各流域主要地區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)該地區(qū)的政府支出，并監(jiān)督相關(guān)的政策執(zhí)行問題。將低級別的協(xié)同與高級別的協(xié)同相互嵌套，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理。在運營層面，流域公司通過各分公司，實行“一地一策”模式，因地制宜，充分與地方政府、基層政府相互融合，降低協(xié)同成本，提升協(xié)同治理效能?！敖Y(jié)構(gòu)—制度”二維互嵌協(xié)同可有效緩解由集體行動和資源匱乏帶來的治理困境，提升跨行政區(qū)域政企協(xié)同治理效能。嵌套式結(jié)構(gòu)設(shè)計為低層級的區(qū)域協(xié)作提供了更多使用政府和企業(yè)的集合資源的機(jī)會，增強(qiáng)了協(xié)作機(jī)制的可持續(xù)性，也降低了較高區(qū)域級別協(xié)作的難度，將大問題聚焦化、縮小化，分塊治理，最終產(chǎn)生較大的協(xié)同治理效能。