魏建勛

(外交學(xué)院 外交學(xué)與外事管理系,北京 100037)

一、問題的提出

海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生物多樣性、海洋漁業(yè)發(fā)展等,已成為21世紀(jì)第三個(gè)十年全球海洋治理領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注的問題。2021年4月13日,日本正式?jīng)Q定兩年后將福島第一核電站核污水排放入海,這引起了福島縣諸多市議會(huì)、漁業(yè)協(xié)會(huì)和公民等強(qiáng)烈反對(duì)[1]。韓國(guó)、中國(guó)、俄羅斯、朝鮮等周邊國(guó)家,以及聯(lián)合國(guó)、綠色和平組織等政府間國(guó)際組織和非政府組織也發(fā)出反對(duì)的聲音[2],而造成這一局面的主要原因在于污水中的放射性核素將影響海洋生物鏈,并對(duì)海洋漁業(yè)和人類健康造成不利影響[3]。2021年4月21日,聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《第二次世界海洋評(píng)估》指出,由于磷、氮等物質(zhì)的過度排放,海水富營(yíng)養(yǎng)化問題變得越來越嚴(yán)重,海洋死水區(qū)的數(shù)量已由2008年的400多個(gè)上升至2019年的700個(gè)左右,紅樹林和海草草甸數(shù)量持續(xù)減少,19%的紅樹林和21%的海草瀕臨滅絕,約6%的已知魚類物種和近30%的板鰓類物種瀕臨滅絕或易受傷害,約30%的海鳥物種被列為脆弱、瀕危、嚴(yán)重瀕危物種[4]。2022年9月26日,俄羅斯向德國(guó)輸送天然氣的北溪海底管道發(fā)生爆炸,就其泄漏速度而言,物理學(xué)家組織網(wǎng)在報(bào)道中指出,此次事件可能是有史以來最大的天然氣泄漏事件,將對(duì)波羅的海的海洋生物、漁業(yè)及人類健康造成直接傷害,并將對(duì)氣候造成重大有害影響[5]。

全球海洋治理的成效,事關(guān)人類的健康發(fā)展和國(guó)際社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,為保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)利用海洋與海洋資源,促進(jìn)海洋與海洋資源的可持續(xù)發(fā)展[6],當(dāng)今世界正積極謀求全球海洋治理變革,努力提升海洋治理效能。

二、全球海洋治理效能提升的研究路徑

全球海洋治理是國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織等各類行為體通過網(wǎng)絡(luò)化合作參與海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源利用、海洋生態(tài)問題應(yīng)對(duì)等的行為。全球海洋治理包含三個(gè)要件:治理主體、治理機(jī)制、治理客體。治理主體是治理行為的施動(dòng)者,治理機(jī)制是治理的工具和方法,治理客體是治理的被施動(dòng)者。全球海洋治理效能指各類主體有組織、有目的地開展海洋實(shí)踐活動(dòng)所取得的效果,其效能高低取決于主體多元性、理念豐富性、規(guī)范科學(xué)性。因此,學(xué)界對(duì)全球海洋治理效能提升的探討也主要從主體、理念、規(guī)范三個(gè)視角展開。

(一) 基于主體的路徑

全球海洋治理的主體分為國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體,既有研究主要從三個(gè)角度展開。一是國(guó)家行為體層面的研究。充分發(fā)揮國(guó)家行為體在全球海洋治理中的主導(dǎo)作用,提升各國(guó)家行為體參與海洋治理的積極性和創(chuàng)造性,促進(jìn)全球海洋治理民主化發(fā)展,加強(qiáng)國(guó)家行為體之間在治理進(jìn)程中的協(xié)調(diào)性,增強(qiáng)各國(guó)家行為體的治理責(zé)任意識(shí)[7]。二是非國(guó)家行為體層面的研究。全球海洋治理需納入更多的非國(guó)家行為體,非國(guó)家行為體擁有參與海洋治理的各類要素和資源,能有效地彌補(bǔ)國(guó)家行為體在全球海洋治理中存在的不足,因此要提升非國(guó)家行為體參與治理的正當(dāng)性與合法性[8]。三是各類行為體相互合作層面的研究。國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體在發(fā)展過程中,積累了差異性互補(bǔ)的各類資源。通過各類行為體合作,促進(jìn)各類治理資源得以充分利用,從而提升全球海洋治理效能。因此,要塑造各類行為體的全球公民身份,使之自覺參與到全球海洋治理進(jìn)程中,這就需要充分考慮各類行為體的利益訴求,給予各類行為體適當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán),用先進(jìn)的理念指導(dǎo)各類行為體的實(shí)踐,協(xié)調(diào)好各類行為體之間的關(guān)系,推進(jìn)各類行為體間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè),增進(jìn)各類行為體的溝通與交流,進(jìn)而凝聚全球海洋治理的合力[9]。

(二) 基于理念的路徑

全球海洋治理理念的形成經(jīng)歷了從單一國(guó)家到多國(guó)、再到多行為體的發(fā)展歷程。目前,學(xué)界主要聚焦于多行為體海洋治理理念的研究,具體體現(xiàn)為對(duì)海岸帶綜合管理、海洋命運(yùn)共同體理念、海洋空間規(guī)劃等方面的研究。

海岸帶綜合管理是一種適應(yīng)性管理方式,是海岸帶可持續(xù)利用、發(fā)展和保護(hù)的重要方法之一,其基礎(chǔ)要素包括戰(zhàn)略規(guī)劃、使用參與性和審議性程序、機(jī)構(gòu)整合和協(xié)調(diào)、科學(xué)決策、人力和技術(shù)能力發(fā)展[10]。海岸帶綜合管理旨在化解條塊分割治理、無(wú)序治理、重復(fù)治理的問題,以及各類行為體間的分歧,并用政治上可以接受的方式確保所有海洋部門和各級(jí)政府的決策與國(guó)家的沿海政策協(xié)調(diào)一致,以提升海洋治理的連貫性和有效性[11]39-41。

海洋命運(yùn)共同體理念以系統(tǒng)性思維匯集各類海洋治理要素,凝聚國(guó)際社會(huì)共同的價(jià)值公約數(shù),并從全人類利益視角出發(fā),通過多邊主義方式,促進(jìn)各類行為體就各類海洋議題進(jìn)行充分合作,保護(hù)海洋環(huán)境,高效利用海洋資源,營(yíng)造人與海洋和諧共生的局面[12]。海洋命運(yùn)共同體理念可化解當(dāng)前全球海洋治理中的二元利益悖論,凝聚全球海洋治理的合力,以推進(jìn)海洋綜合治理及海洋的可持續(xù)性發(fā)展[13]。海洋命運(yùn)共同體理念不僅為構(gòu)建海洋和合共生機(jī)制提供概念工具,而且對(duì)提高海洋治理機(jī)制建設(shè)的科學(xué)化水平、實(shí)現(xiàn)全球海洋治理效能的提升意義重大[14]。

海洋空間規(guī)劃是基于空間特點(diǎn)進(jìn)行海洋實(shí)踐活動(dòng)的指導(dǎo)理念,旨在管理當(dāng)前和潛在的海洋沖突,能有效應(yīng)對(duì)人類活動(dòng)的累積效應(yīng),促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù),提供戰(zhàn)略性、計(jì)劃性、綜合性的方案,以應(yīng)對(duì)海洋問題[15]。就具體內(nèi)容而言,海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容包括治理權(quán)威的分配、利益攸關(guān)方的參與、財(cái)政支持、當(dāng)前和未來用途及海洋狀況的分析、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)和適應(yīng)性管理等[16],其不僅能為公共當(dāng)局和利益攸關(guān)方提供適當(dāng)?shù)囊?guī)劃框架,也可以協(xié)調(diào)跨部門和行政邊界的行動(dòng)[17]。簡(jiǎn)言之,重視海洋空間規(guī)劃的打造有助于提升海洋空間利用的科學(xué)化水平,使不同種類的海洋空間的使用適應(yīng)其自身的發(fā)展特點(diǎn),最大化各類空間的使用效能,減少使用沖突,促進(jìn)海洋資源的多效利用,進(jìn)而促進(jìn)海洋空間治理一體化的實(shí)現(xiàn)[18]。

(三) 基于規(guī)范的路徑

規(guī)范是指導(dǎo)海洋治理實(shí)踐的頂層設(shè)計(jì),既有研究主要從原則、規(guī)則、制度、單一機(jī)制的視角展開。(1) 原則層面,強(qiáng)調(diào)海洋分配應(yīng)克服大國(guó)霸權(quán)和軍事化傾向[19],大力發(fā)展海洋事業(yè),服務(wù)世界、造福人類?？隙üＷ杂稍瓌t和人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則在海洋治理中的作用和地位[20],促進(jìn)海洋治理民主化原則發(fā)展,堅(jiān)持主體的包容與協(xié)商原則、治理方式的多元與規(guī)范原則、治理收益的共享原則[21],使海洋治理原則更具包容性。(2) 規(guī)則層面,在現(xiàn)有海洋秩序的框架下修訂和拓展海洋規(guī)則體系,細(xì)化并增強(qiáng)規(guī)則的實(shí)操性及其配套機(jī)制建設(shè),根據(jù)海洋治理環(huán)境發(fā)展的特點(diǎn)不斷推進(jìn)規(guī)則的完善和創(chuàng)新[22]。(3) 制度層面,制度設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)對(duì)全球性問題和促進(jìn)集體行動(dòng)有重要意義,要不斷完善制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化水平,及時(shí)應(yīng)對(duì)全球海洋治理的新變化、新趨勢(shì),回應(yīng)各類治理主體的利益訴求[23]。(4) 單一機(jī)制視角層面,聚焦對(duì)藍(lán)色伙伴關(guān)系、“區(qū)域海”、微治理機(jī)制等的探討。藍(lán)色伙伴有開放包容、具體務(wù)實(shí)和互利共贏的特點(diǎn)[24],有助于發(fā)掘各方利益契合點(diǎn),奠定各方在全球海洋治理中的互信基礎(chǔ)[25],推動(dòng)各方在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源利用、海洋污染治理等多領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作?！皡^(qū)域海”是以生態(tài)為基礎(chǔ)的海域劃分,在一定程度上突破了國(guó)家管轄范圍限制,具有邏輯可行性[26],其建立在整體性治理理念基礎(chǔ)之上[27],有助于匯聚各地區(qū)國(guó)家中央政府、地方政府、社區(qū)居民等各類行為體的合力,推動(dòng)先進(jìn)治理理念在地區(qū)的實(shí)踐。微治理機(jī)制有助于解決治理過程中的邊界不清、權(quán)責(zé)不明的問題,不僅為應(yīng)對(duì)各類海洋議題提供精細(xì)化的指導(dǎo),對(duì)于促進(jìn)各方務(wù)實(shí)合作的達(dá)成,提升海洋治理的深度和廣度意義重大[28]。

三、全球海洋治理機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

全球海洋治理機(jī)制是利益攸關(guān)方基于共識(shí),為應(yīng)對(duì)各類海洋議題而建立的多層次合作平臺(tái)及運(yùn)作程序。目前,全球海洋治理領(lǐng)域形成了以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為基石、多類機(jī)構(gòu)和規(guī)約并存的機(jī)制體系。

(一) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1982年通過,其凝聚了國(guó)際社會(huì)對(duì)于全球性海洋事務(wù)發(fā)展的共識(shí),對(duì)公海、內(nèi)陸國(guó)出入海洋的權(quán)利和過境自由、海洋環(huán)境的保護(hù)、海洋科學(xué)研究、海洋技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓等相關(guān)事項(xiàng)也進(jìn)行了規(guī)定和說明[29];比較全面地展現(xiàn)了全球海洋治理的內(nèi)容,推動(dòng)了全球海洋治理的基本框架的構(gòu)建。2023年6月19日,《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》通過,其目標(biāo)為通過有效執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定以及加強(qiáng)國(guó)際合作和協(xié)調(diào),促進(jìn)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用[30],這進(jìn)一步完善了全球海洋治理機(jī)制。

(二) 全球海洋治理機(jī)構(gòu)

治理機(jī)構(gòu)為國(guó)際社會(huì)各類行為體參與全球海洋治理提供了平臺(tái),其通過設(shè)定議題、供給知識(shí)、發(fā)起倡議等多種方式推進(jìn)治理進(jìn)程。當(dāng)前,全球海洋治理機(jī)構(gòu)主要包括政府間國(guó)際組織和非政府間國(guó)際組織兩類。前者包括國(guó)際海事組織(International Maritime Organization)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations)、大陸架界限委員會(huì)(Commission on the Limits of the Continental Shelf)、國(guó)際海底管理局(International Seabed Authority)、國(guó)際海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea)等。后者包括全球環(huán)境基金(Global Environment Facility)、綠色和平組織(Greenpeace)、世界自然基金會(huì)(World Wide Fund for Nature)等。在全球海洋治理過程中,借助各類全球海洋治理機(jī)構(gòu)的積極互動(dòng)、緊密配合,將世界海洋“守護(hù)者”和海洋治理“貢獻(xiàn)者”的身份根植在國(guó)際社會(huì)的認(rèn)知之中。

(三) 全球海洋治理規(guī)約

全球海洋治理規(guī)約的制定,涉及安全、救援、損害賠償、污染、資源等諸多領(lǐng)域。如國(guó)際海事組織發(fā)起了一系列公約類文件(見表1),再如1993年正式生效的《生物多樣性公約》,其目標(biāo)就是保護(hù)生物多樣性,可持續(xù)地利用生物多樣性的組成部分,公平公正地分享利用基因資源產(chǎn)生的惠益。生物多樣性指所有來源的活生物體的可變性,包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及各類生態(tài)系統(tǒng)組成的復(fù)合體[31],我們熟知的海洋中就包含有豐富多樣的動(dòng)物、植物、海藻和微生物,從地球上最大的動(dòng)物(藍(lán)鯨)到浮游生物和細(xì)菌,都存在海洋中[32]。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署制定《生物多樣性公約》不僅保證了各國(guó)擁有按照本國(guó)環(huán)境政策開發(fā)本國(guó)資源的主權(quán)權(quán)利,也確保了各國(guó)在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不會(huì)對(duì)其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境造成損害。1993年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)起并通過《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》,旨在加強(qiáng)船旗國(guó)的作用,確保國(guó)家加強(qiáng)對(duì)其船舶的控制,使船舶遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理措施[33]。1995年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起并通過《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃》,旨在促進(jìn)各國(guó)履行維護(hù)和保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù),防止海洋環(huán)境因陸上活動(dòng)退化[34]。同年通過《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》以及《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等,都在不同程度上展現(xiàn)出制度規(guī)約對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的尊重與保護(hù)[35-36]。進(jìn)入21世紀(jì),國(guó)際海底管理局先后發(fā)起并通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》等,旨在使勘探行為規(guī)范化,兼顧經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益。

表1 國(guó)際海事組織發(fā)起的主要規(guī)約

當(dāng)今世界,各類全球海洋治理機(jī)制對(duì)改善全球海洋環(huán)境均不同程度地發(fā)揮著自己的優(yōu)勢(shì)和作用,根據(jù)國(guó)際油輪船東防污染聯(lián)合會(huì)的數(shù)據(jù),20世紀(jì)70年代,中型(7～700噸)和大型(大于700噸)油輪泄漏的次數(shù)每年約為79次,這個(gè)數(shù)字在2010年代下降了90%以上,且在近幾年保持類似水平[37]。盡管如此,全球海洋治理機(jī)制仍面臨較大發(fā)展困境,發(fā)展過程中面臨的問題不容忽視。

四、全球海洋治理機(jī)制的發(fā)展困境

隨著全球海洋治理形勢(shì)的變化,治理主體的利益需求在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變,治理客體產(chǎn)生了新特點(diǎn),這就對(duì)全球海洋治理機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。但由于機(jī)制建設(shè)落后于形勢(shì)變化的實(shí)際情況,全球海洋治理機(jī)制的發(fā)展困難重重,主要表現(xiàn)在治理機(jī)制對(duì)治理主體的規(guī)范力不足、治理機(jī)制難以應(yīng)對(duì)治理客體兩個(gè)層面。

(一) 治理機(jī)制對(duì)治理主體的規(guī)范力不足

海洋治理機(jī)制的形成基于各行為體共識(shí)的達(dá)成,對(duì)利益攸關(guān)方的行為具有一定的規(guī)范作用,這主要體現(xiàn)在須為和不可為兩個(gè)方面。須為指各類行為體,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與身份屬性相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù),遵守共同承諾,為治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)開展積極行動(dòng)。不可為指各類行為體不能打破機(jī)制中的原則、規(guī)則、規(guī)范等要素,不能基于私利做出有損集體治理成效的行為,其違約行為要受到懲罰。但事實(shí)上,某些國(guó)家或組織制定的海洋治理機(jī)制在產(chǎn)生積極效應(yīng)的同時(shí),也可能夾雜著治理領(lǐng)域和范圍界定不清晰,在實(shí)踐中僅停留在國(guó)家間的聲明或宣言的發(fā)布之上等行為。這不僅影響海洋治理機(jī)制約束力的彰顯,反而導(dǎo)致海洋治理機(jī)制的規(guī)范力大打折扣,無(wú)法有效指導(dǎo)行為體開展實(shí)踐活動(dòng),甚至無(wú)法阻止行為體違約行為的出現(xiàn)[38]。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第五部分“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”有關(guān)“生物資源的養(yǎng)護(hù)”的內(nèi)容就指出,沿海國(guó)應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量。沿海國(guó)參照其可得到的最可靠的科學(xué)證據(jù),應(yīng)通過正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施,確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的維持不受過度開發(fā)的危害[29]。但現(xiàn)實(shí)情況是海洋生物資源正遭受著過度開發(fā)利用,人類如果不停止過度捕撈,我們所知的海洋產(chǎn)品到2048年可能會(huì)消耗殆盡[39]。

就海洋污染治理機(jī)制的建設(shè)而言,國(guó)際社會(huì)雖達(dá)成一致,建立起了防止油污、防止傾倒廢物、免受陸源污染等相關(guān)機(jī)制,但有關(guān)塑料污染的機(jī)制建設(shè)仍不完善。根據(jù)政府間海洋學(xué)委員會(huì)的數(shù)據(jù)顯示,塑料垃圾占所有海洋污染的80%,每年約有800萬(wàn)公噸～1 000萬(wàn)公噸的塑料最終流入海洋。在過去的十年里,國(guó)際社會(huì)生產(chǎn)的塑料制品比20世紀(jì)還要多,目前海洋中大約有50萬(wàn)億塊～75萬(wàn)億塊塑料和微塑料[40],海洋垃圾對(duì)海洋生物的生存已造成無(wú)法估計(jì)的負(fù)面影響[41]。而究其原因,主要在于海洋治理機(jī)制建立前期調(diào)研不足,對(duì)各類行為體的利益訴求了解有限,機(jī)制建立過程中難以調(diào)動(dòng)各類先進(jìn)要素,使得差距和不一致之處比比皆是,合規(guī)控制成為一個(gè)普遍的問題[42]。尤其在機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵方面存在重大缺陷,導(dǎo)致各類行為體在管理和規(guī)避臨界點(diǎn)的能力遭到不同程度的損害[43],難以切實(shí)有效地推進(jìn)各類行為體間的合作和約束各類行為體的行為。

(二) 治理機(jī)制難以應(yīng)對(duì)治理客體

盡管在海洋污染治理、海洋漁業(yè)合作、海洋生物多樣性保護(hù)等諸多領(lǐng)域都建立起內(nèi)容豐富的治理機(jī)制,但受治理機(jī)制建設(shè)不完善的影響,其在實(shí)踐過程中難以充分發(fā)揮作用。如長(zhǎng)期以來,國(guó)際社會(huì)致力于應(yīng)對(duì)廢水、塑料等各類污染源對(duì)海洋造成的影響,但聯(lián)合國(guó)的報(bào)告顯示,全球只有20%的廢水得到了處理,低收入國(guó)家受到污水供給和污水疾病的打擊最為嚴(yán)重[44];全球塑料的使用量一直在增加[45];世界上近90%的魚類資源被充分開發(fā)、過度開發(fā)甚至枯竭[46]。而導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因在于漁業(yè)機(jī)制的設(shè)立缺乏科學(xué)性和合理性,其配套實(shí)施工具不足,難以反映漁業(yè)治理的新變化和漁業(yè)合作的新需求。海洋治理機(jī)制在保護(hù)海洋生物多樣性的過程中,在采用強(qiáng)制性環(huán)境原則層面存在不足,無(wú)法對(duì)破壞海洋環(huán)境的行為進(jìn)行有力制裁[47],且國(guó)家管轄范圍以外在環(huán)境影響評(píng)估和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估方面沒有全球公認(rèn)的規(guī)則,就導(dǎo)致環(huán)境評(píng)估的無(wú)序性、重復(fù)性、交叉性,減弱了環(huán)境評(píng)估的效能,進(jìn)而造成對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行客觀認(rèn)知難、后續(xù)治理行為效果差的情況[48]。

五、未來全球海洋治理機(jī)制效能提升的思考

國(guó)際機(jī)制理論為全球海洋治理效能提升提供了新的研究視角。未來,應(yīng)當(dāng)從聚合行為體共同利益、增強(qiáng)體系發(fā)展動(dòng)力兩個(gè)層面推進(jìn)全球海洋治理機(jī)制建設(shè)。

(一) 國(guó)際機(jī)制的內(nèi)涵和生成邏輯

國(guó)際機(jī)制是行為體對(duì)合法、適當(dāng)或道德行為的理解、預(yù)期或信念的載體[49],其所體現(xiàn)的原則、規(guī)范和規(guī)則是國(guó)際行為規(guī)范化和國(guó)際關(guān)系有序化的必要條件[50],作為各類主體為應(yīng)對(duì)相關(guān)議題而建立的平臺(tái)及平臺(tái)運(yùn)作程序,國(guó)際機(jī)制建設(shè)有助于維持各類行為體對(duì)互利合作模式的游戲規(guī)則的理解[51]100。

行為體利益和體系動(dòng)力是影響國(guó)際機(jī)制生成的兩個(gè)重要因素,本文從利益維度和動(dòng)力維度搭建國(guó)際機(jī)制生成的框架。趨利性是行為體的本性,行為體追求個(gè)體利益和共同利益。國(guó)際體系提供國(guó)際機(jī)制生成的動(dòng)力,體系環(huán)境的不同導(dǎo)致動(dòng)力的強(qiáng)弱不同。行為體間的狀態(tài)可分為零和博弈狀態(tài)和非零和博弈兩種狀態(tài)[52]46-47。借助博弈論來分析國(guó)際機(jī)制的生成,可見表2。

表2 國(guó)際機(jī)制的生成

資料來源:作者自制。

零和博弈狀態(tài)下,行為體追求個(gè)體利益,體系環(huán)境提供弱動(dòng)力,行為體間沒有合作的可能;非零和博弈狀態(tài)下,行為體間有合作的空間。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn),非零和博弈狀態(tài)又可細(xì)分為合作、協(xié)作、命運(yùn)共同體。合作狀態(tài)下,行為體追求個(gè)體利益,體系環(huán)境提供強(qiáng)動(dòng)力,行為體間的合作是體系施加的。協(xié)作狀態(tài)下,行為體追求共同利益,體系環(huán)境施加弱動(dòng)力,行為體基于共同利益進(jìn)行合作。命運(yùn)共同體狀態(tài)下,行為體追求共同利益,體系環(huán)境提供強(qiáng)動(dòng)力,行為體基于共同利益和體系期望進(jìn)行合作。

W1是零和博弈狀態(tài)下的國(guó)際機(jī)制建設(shè)。某一行為體利益的實(shí)現(xiàn)是以犧牲其他行為體利益為代價(jià)的,國(guó)家間不存在共同利益,國(guó)際機(jī)制僅僅是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)自身利益而建立的,是單個(gè)國(guó)家利益的體現(xiàn)。

W2是合作狀態(tài)下的國(guó)際機(jī)制建設(shè)。為了維持國(guó)際體系中的帕累托最優(yōu)狀態(tài),即在國(guó)際體系中,某一行為體利益的實(shí)現(xiàn)不再以犧牲其他行為體的利益為代價(jià)[53]481-482。行為體被動(dòng)建立國(guó)際機(jī)制進(jìn)行合作和交流,盡管實(shí)現(xiàn)的是單方利益增長(zhǎng),但其他各方的利益不會(huì)減少,這不僅保證了體系中的利益增量,也保證了體系利益的展現(xiàn)。

W3是協(xié)作狀態(tài)下的國(guó)際機(jī)制建設(shè)。行為體通過主動(dòng)建立國(guó)際機(jī)制,并在其中加強(qiáng)協(xié)調(diào)的方式促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。一旦國(guó)際機(jī)制建立,其就處于自我執(zhí)行的狀態(tài),任何背離國(guó)際機(jī)制的行為體都會(huì)受到懲罰,國(guó)際機(jī)制是共同利益的體現(xiàn)[54]。

W4是命運(yùn)共同體狀態(tài)下的國(guó)際機(jī)制建設(shè)。體系的強(qiáng)動(dòng)力發(fā)掘出行為體間潛在的共同利益,且促進(jìn)行為體的利益趨同演化,行為體基于多元化的共同利益建立國(guó)際機(jī)制。國(guó)際機(jī)制不僅是共同利益的體現(xiàn),也是國(guó)際體系文化的展現(xiàn)[55]。

從W1到W4, 國(guó)際機(jī)制的有效性依次提升,這為全球海洋治理機(jī)制變革提供了可行性路徑。因此,從國(guó)際機(jī)制的生成邏輯出發(fā),若提升全球海洋治理效能,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其共同利益,增強(qiáng)其發(fā)展的動(dòng)力。

(二) 聚合機(jī)制主體的共同利益

全球海洋機(jī)制的正當(dāng)性和合法性取決于其凝聚的共同利益。共同利益存在于各類國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體之中。隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展和演變,全球系統(tǒng)變得更加復(fù)雜化,國(guó)家行為體不再是國(guó)際體系中的唯一主導(dǎo)角色。非國(guó)家行為體,如歐盟、非政府組織、企業(yè)、銀行、社區(qū)和國(guó)際機(jī)構(gòu)等,在與國(guó)際體系互動(dòng)過程中同樣發(fā)揮著重要作用[56]。然而,世界政治的合理性在于打破國(guó)家行為體在國(guó)際關(guān)系中的唯一性,為非國(guó)家行為體及其相應(yīng)的機(jī)制、議題能夠進(jìn)入國(guó)際關(guān)系的視野與議程提供論證與說明[57]。因此,就全球海洋治理而言,各類行為體商議海洋治理規(guī)則和參與決策進(jìn)程的潛力取決于行為者之間現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系、獲得資源的機(jī)會(huì)以及調(diào)動(dòng)資源的能力[58]。

首先,要認(rèn)可各類治理主體在全球海洋治理機(jī)制建設(shè)中的作用,給予其適當(dāng)?shù)牡匚缓驮捳Z(yǔ)權(quán),使之能充分調(diào)動(dòng)自身積極性、發(fā)掘自身?yè)碛械馁Y源參與到海洋治理機(jī)制建設(shè)中。尤其在海洋治理實(shí)踐的深入發(fā)展過程之中,更要重視非國(guó)家行為體在促成海洋機(jī)制建設(shè)、發(fā)起海洋倡議、提供海洋治理知識(shí)、評(píng)估海洋治理效能等層面發(fā)揮的作用。當(dāng)前,多類非國(guó)家行為體更加關(guān)注全球利益,憑借其對(duì)主權(quán)利益的適度超脫性,在全球性海洋問題的解決中形成具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì),這有助于實(shí)現(xiàn)全球利益的全球海洋治理文件的達(dá)成與全球海洋治理機(jī)制的建立,推進(jìn)全球海洋治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè),從而凝聚全球海洋治理的合力。

其次,要加強(qiáng)各類行為體間的溝通與協(xié)調(diào),明確各類行為體的利益需求,并通過磋商、談判等方式促進(jìn)利益的趨同認(rèn)知和利益的創(chuàng)造性合并,從而擴(kuò)大各類行為體的共同利益集合,為高效能的海洋治理機(jī)制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。另外,行為體間的互動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生一些新興效應(yīng),有助于促進(jìn)各類行為體與環(huán)境互動(dòng),促進(jìn)各類利益要素的合并與轉(zhuǎn)化,以實(shí)現(xiàn)利益趨同的共同文化的形成,推動(dòng)海洋事業(yè)發(fā)展。

最后,要及時(shí)關(guān)注各類主體的共同利益需求變化。全球海洋治理機(jī)制建設(shè)前期,要通過調(diào)研、走訪、座談會(huì)等方式了解各類主體關(guān)于海洋治理的共同利益訴求,并在此基礎(chǔ)之上,設(shè)定海洋治理機(jī)制議題,界定相關(guān)術(shù)語(yǔ)的概念和法律內(nèi)涵,構(gòu)建機(jī)制實(shí)施框架。在海洋治理機(jī)制運(yùn)行過程中,要密切關(guān)注各類主體是否按照海洋治理機(jī)制的約定實(shí)施相關(guān)行為,從而判斷其共同利益訴求是否發(fā)生變化。在海洋治理機(jī)制反饋階段,要綜合評(píng)估各類主體共同利益訴求的實(shí)現(xiàn)程度,各類主體的利益訴求是否發(fā)生趨同性演化,各類主體共同利益是否產(chǎn)生質(zhì)或量的變化,各類主體共同利益的實(shí)現(xiàn)方式和方法能否更新或完善。

(三) 增強(qiáng)機(jī)制發(fā)展的體系動(dòng)力

科學(xué)、技術(shù)、知識(shí)等各類工具要素在全球海洋治理中扮演著重要角色,是推進(jìn)海洋治理機(jī)制發(fā)展的體系動(dòng)力。為了提升機(jī)制效能,應(yīng)當(dāng)優(yōu)化機(jī)制主體的工具要素分布,充分激發(fā)各類工具要素的活力,使工具要素在議題設(shè)定、議題推進(jìn)、治理成效反饋等層面發(fā)揮重要作用,提升全球海洋治理機(jī)制建設(shè)的綜合性、連貫性、可持續(xù)性。

工具要素是各類主體施動(dòng)的基礎(chǔ),主體的施動(dòng)能力不僅取決于其主觀意愿,還取決于其擁有的工具要素的質(zhì)量。不同主體擁有的工具要素存在一定的差異性,單一主體無(wú)法擁有全部工具要素,即使是最大的經(jīng)濟(jì)體,也不具備所需的所有關(guān)鍵部件、精密材料和技術(shù)訣竅[59]。而全球海洋治理需要各類工具要素共同發(fā)揮作用,因此,各類主體之間的合作則顯得尤為必要。合作的基礎(chǔ)是關(guān)系的持久性[60]182,各類工具要素自由流動(dòng),是關(guān)系長(zhǎng)期存在和發(fā)展的保證。要提升各類要素流動(dòng)的有序性,必須優(yōu)化各類主體的工具要素分布,使主體屬性與工具要素質(zhì)量貼合,為工具要素的創(chuàng)新性發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境,促進(jìn)工具要素的聚集、分化、轉(zhuǎn)換。通過聚集,促進(jìn)工具要素結(jié)構(gòu)性力量的生成,增強(qiáng)其武器化的屬性,使其在促進(jìn)行為體合作中發(fā)揮更大作用。通過分化,增加工具要素的內(nèi)涵,增強(qiáng)其實(shí)用功能,進(jìn)而更有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)各類全球海洋議題。通過轉(zhuǎn)換,豐富工具要素的樣態(tài),增強(qiáng)其適應(yīng)性,以應(yīng)對(duì)全球海洋治理發(fā)展的新特點(diǎn)。當(dāng)然優(yōu)化工具要素分布也有助于各類主體承擔(dān)與其身份相適應(yīng)的治理責(zé)任,提升各類主體的施動(dòng)能力和積極性,從而推進(jìn)各類主體在全球海洋治理機(jī)制建設(shè)和完善過程中發(fā)揮更大的作用。

采用與時(shí)俱進(jìn)的方法可以充分激發(fā)各類工具要素的活力。就科學(xué)要素而言,全球海洋治理各議題存在交叉現(xiàn)象,因此要把自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的先進(jìn)成果運(yùn)用于海洋治理機(jī)制建設(shè)中去,特別是要注重交叉科學(xué)作用的發(fā)揮;就技術(shù)要素而言,近年來,大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等蓬勃發(fā)展,這對(duì)于應(yīng)對(duì)復(fù)雜、相互聯(lián)系的各類海洋議題大有裨益;就知識(shí)要素而言,在充分發(fā)揮既有海洋治理知識(shí)的同時(shí),又要善于進(jìn)行海洋相關(guān)知識(shí)創(chuàng)新。在長(zhǎng)期的全球海洋治理實(shí)踐中,海岸帶綜合管理、海洋空間規(guī)劃、基于生態(tài)系統(tǒng)的治理等理念逐漸達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí),隨著國(guó)際環(huán)境的變化,極地治理、藍(lán)碳等新興議題越來越引起國(guó)際社會(huì)的重視,因此,根據(jù)海洋議題發(fā)展的新特點(diǎn)不斷加強(qiáng)知識(shí)創(chuàng)新,才能更好地指導(dǎo)全球海洋治理實(shí)踐。

六、結(jié)論

全球海洋治理變革是一個(gè)系統(tǒng)且兼具時(shí)代特點(diǎn)的課題,涉及主體的參與、理念的更新、規(guī)范的設(shè)立。各類國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體是全球海洋治理的推動(dòng)者,通過發(fā)起各類倡議和主張,開展多層次、寬領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化合作,凝聚全球海洋治理的合力。理念是引領(lǐng)全球海洋治理的風(fēng)向標(biāo),從全人類利益視角出發(fā),符合時(shí)代發(fā)展特點(diǎn)的理念可以在國(guó)際社會(huì)贏得共識(shí)。規(guī)范是全球海洋治理的行動(dòng)遵循,精細(xì)化水平高、連貫性強(qiáng)的規(guī)范設(shè)計(jì)有助于提升治理的實(shí)操性,并系統(tǒng)性地提升全球海洋治理的效能。

全球海洋治理機(jī)制建設(shè)是全球海洋治理規(guī)范設(shè)計(jì)的重要組成部分。行為體利益和體系動(dòng)力是影響國(guó)際機(jī)制形成的重要因素。為提升全球海洋治理機(jī)制的有效性,一方面應(yīng)當(dāng)給予機(jī)制主體適當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán),使之形成良性互動(dòng),構(gòu)建利益驅(qū)動(dòng)的共同文化。另一方面要充分發(fā)揮技術(shù)、知識(shí)等各類工具要素在海洋治理機(jī)制建設(shè)中的作用,使之推動(dòng)海洋治理機(jī)制更新和細(xì)化,更好地適應(yīng)全球海洋治理形勢(shì)發(fā)展的需要。

應(yīng)當(dāng)指出,僅從機(jī)制視角討論全球海洋治理效能的提升,存在一定局限性。海洋議題與經(jīng)濟(jì)、氣候、安全等各類全球性議題交織發(fā)展的態(tài)勢(shì)越來越明顯,這對(duì)治理主體、理念、機(jī)制、工具、方法等提出了更高的要求。未來,國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)形成一套系統(tǒng)性治理體系,才能推動(dòng)主體、理念、機(jī)制、工具、方法等各類要素形成良性互動(dòng),全方位提升治理效能。