陳平

［摘 要］我國高等教育已進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，這對高校的治理能力提出了更高的要求。內(nèi)部審計(jì)作為高校內(nèi)部治理的重要組成部分和有效推動手段，也被賦予了更多的職責(zé)和使命。文章秉承內(nèi)部審計(jì)服務(wù)于高校改革發(fā)展的理念，從目前國內(nèi)高校所處環(huán)境出發(fā)，探索內(nèi)部審計(jì)推動高校內(nèi)部治理的途徑和策略，以期挖掘出內(nèi)部審計(jì)更多的價值，提升高校治理能力和水平。

［關(guān)鍵詞］高校；內(nèi)部審計(jì)；內(nèi)部治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.004

［中圖分類號］F239.45；G647［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）18-0013-03

0? ? ?引 言

高校治理是教育治理的重要組成部分，在國家治理體系中具有獨(dú)特的地位和作用。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)可以為推進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展提供有力的支撐，對實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)具有深遠(yuǎn)的意義；而內(nèi)部審計(jì)能夠使高校實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，因此，探索內(nèi)部審計(jì)推動高校內(nèi)部治理的策略很有必要。

1? ? ?研究背景

目前，我國高等教育進(jìn)入新的發(fā)展階段。2010年，國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)。2014年，教育部加快推動高等院校的章程制定與實(shí)施，推動高校依據(jù)章程進(jìn)行自主管理。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》。2017年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》。這些文件推動“雙一流”建設(shè)引領(lǐng)下的高等教育整體質(zhì)量提升，賦予了高校更大的辦學(xué)自主權(quán)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》重點(diǎn)部署了面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)，其中一個重要任務(wù)就是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)。這一系列文件的陸續(xù)發(fā)布，對高校治理提出了明確且嚴(yán)格的要求［1］。

內(nèi)部審計(jì)既是高校內(nèi)部治理的有機(jī)組成部分，又是高校內(nèi)部治理的重要工具和保障，在這樣的新形勢下，被時代賦予了更多的職責(zé)和使命［2］?！丁笆奈濉眹覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，國家審計(jì)工作要加快構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，這也為內(nèi)部審計(jì)參與高校內(nèi)部治理提供了依據(jù)和參考。基于此，在國家深化教育改革的過程中，立足于新發(fā)展階段內(nèi)部審計(jì)的新使命，高校內(nèi)部審計(jì)工作如何全面貫徹落實(shí)黨和國家的要求，在推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，為教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航，成為每一個教育審計(jì)工作者必須思考的問題。

2? ? ?內(nèi)部審計(jì)推動高校內(nèi)部治理的策略

2.1? ?保持服務(wù)學(xué)校治理的審計(jì)理念，樹立審計(jì)全局觀

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號）中對內(nèi)部審計(jì)的新定位是，對本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動［3］。這一定位是結(jié)合當(dāng)今時代要求和高校日益多元化的內(nèi)外部環(huán)境對高校內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)、職能和業(yè)務(wù)范圍的拓展和深化。由此可見，要想有效履行審計(jì)職責(zé)，審計(jì)機(jī)構(gòu)要守正創(chuàng)新，審計(jì)目標(biāo)上要以完善高校治理體系、助推學(xué)校發(fā)展為根本遵循，審計(jì)理念要由原來的“重監(jiān)督”向“監(jiān)督與服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變，審計(jì)職能由原來的鑒定業(yè)務(wù)向?qū)徲?jì)增值服務(wù)轉(zhuǎn)變。

高校內(nèi)部治理是一整套涉及高校內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力和資源的分配、制約的制度安排與機(jī)制設(shè)計(jì)及運(yùn)行體系，它提供了一個確定高校發(fā)展目標(biāo)、決定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施和績效監(jiān)控的框架。內(nèi)部審計(jì)活動想要取得成效，關(guān)鍵在于融入高校組織運(yùn)行。從高校內(nèi)部治理的視角出發(fā)，要將審計(jì)視野擴(kuò)大到整個學(xué)校的運(yùn)營環(huán)境中，將風(fēng)險評估和內(nèi)部控制貫穿于審計(jì)工作的全過程，形成先整體后局部、先宏觀后微觀的審計(jì)策略，這樣將有效提升審計(jì)的價值和系統(tǒng)性，完成內(nèi)部審計(jì)工作從“經(jīng)濟(jì)警察”向“戰(zhàn)略業(yè)務(wù)顧問”的職能轉(zhuǎn)變。如果內(nèi)部審計(jì)人員不能準(zhǔn)確把握學(xué)校的總體戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃、組織構(gòu)架和管理模式，則很難對風(fēng)險控制和治理有效性作出評估并提供建議。因此，若想發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用，最重要的是內(nèi)部審計(jì)部門要增強(qiáng)服務(wù)高校治理的自覺意識和主動意識，確立符合高校發(fā)展要求的功能定位，并在正確理念的指導(dǎo)下確保審計(jì)工作方向正確，以及高效開展審計(jì)業(yè)務(wù)，為高校發(fā)展提供有力的支持和保障。

2.2? ?完善內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，確立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在高校治理中的地位

內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制是高校內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)揮作用的有力保障，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)“由誰負(fù)責(zé)”“向誰報(bào)告”決定了審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和地位。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在高校中地位越高，權(quán)威越大，發(fā)揮的作用也就越明顯［4］。長期以來，高校內(nèi)部審計(jì)部門參與內(nèi)部治理的權(quán)威性和獨(dú)立性不夠的問題一直阻礙著審計(jì)職能的發(fā)揮，主要原因是高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的實(shí)際隸屬層級和報(bào)告層級不高。高校內(nèi)部審計(jì)部門的審計(jì)對象大多是自己的同級單位，這些部門的配合度、主管領(lǐng)導(dǎo)的重視程度等都會對審計(jì)問題的披露、審計(jì)建議的采納、審計(jì)整改的落實(shí)等產(chǎn)生重要影響，審計(jì)工作常常因此難以開展。

黨的十八大以來，國家高度重視審計(jì)工作。黨的十九大作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署，黨的十九屆三中全會作出組建中央審計(jì)委員會的決定。2021年，新修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》在總則中增加了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系等規(guī)定。《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號）要求進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部審計(jì)體制機(jī)制，提高內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威性，各單位設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?；诖?，高校可以根據(jù)工作需要成立審計(jì)委員會，完善內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制。具體而言，一是要設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，保證審計(jì)機(jī)構(gòu)與被審計(jì)對象之間不存在隸屬關(guān)系，從治理結(jié)構(gòu)保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；二是要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，從報(bào)告關(guān)系上保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。高校通?？刹捎玫念I(lǐng)導(dǎo)體制有兩種：一是黨委會下設(shè)由學(xué)校黨委書記、校長擔(dān)任主任，紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、財(cái)務(wù)等部門作為成員參與的審計(jì)委員會；二是審計(jì)機(jī)構(gòu)直接受學(xué)校黨委直接領(lǐng)導(dǎo)。高校要根據(jù)自身實(shí)際選擇合適的領(lǐng)導(dǎo)體制。完善的內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制能夠確保黨對高校審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使高校貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對審計(jì)工作的決策部署和教育部對審計(jì)工作的要求，為內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用提供重要的保障。除此之外，“有為才有位”，在保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獲得一定地位的基礎(chǔ)上，高校要充分發(fā)揮審計(jì)委員會或黨委在內(nèi)部審計(jì)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)主動作為，為學(xué)?？茖W(xué)合理布局提供良策，更好地服務(wù)于高水平大學(xué)建設(shè)。

2.3? ?圍繞高校治理的關(guān)鍵點(diǎn)，制訂系統(tǒng)性的審計(jì)計(jì)劃

內(nèi)部審計(jì)工作服務(wù)于高校治理能力和治理體系建設(shè)，是一項(xiàng)全局性的工作，需要具有系統(tǒng)性和連續(xù)性的審計(jì)計(jì)劃作支撐。目前，高校內(nèi)部審計(jì)部門對審計(jì)計(jì)劃往往不夠重視，特別是中長期的審計(jì)規(guī)劃不足，審計(jì)部門因?qū)徲?jì)資源限制，忙于完成校領(lǐng)導(dǎo)或組織部門等委托的各項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，無暇從學(xué)校全局角度思考長期的審計(jì)規(guī)劃，這使得審計(jì)部門陷入被動的局面，審計(jì)計(jì)劃表現(xiàn)出缺乏前瞻性和自主性的問題。基于此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，聚焦學(xué)校的治理目標(biāo)，圍繞高校治理的資源配置、權(quán)力制約等關(guān)鍵點(diǎn)，對高校的風(fēng)險和內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行評估，并通過座談?wù){(diào)研、上門征求意見等方式加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)察、巡查、財(cái)務(wù)、人事等各部門的溝通，將相關(guān)意見和建議融入審計(jì)計(jì)劃［5］。這樣做不僅有利于審計(jì)活動開展時獲得更多部門的理解和支持，而且依靠信息共享，有利于內(nèi)部審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)審計(jì)盲區(qū)，完善審計(jì)計(jì)劃，節(jié)約審計(jì)資源。此外，要根據(jù)評估和調(diào)研結(jié)果編制中長期審計(jì)規(guī)劃，建立審計(jì)項(xiàng)目庫，對審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)對象進(jìn)行匯總、分析和綜合管理，根據(jù)項(xiàng)目重要程度、資金資產(chǎn)規(guī)模、項(xiàng)目風(fēng)險水平、審計(jì)頻率等對項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先級排序。在中長期審計(jì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對初選項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)等進(jìn)行可行性分析，進(jìn)一步細(xì)化后制訂上下銜接滾動式的年度審計(jì)計(jì)劃。抓住學(xué)校的年度重點(diǎn)工作進(jìn)行審計(jì)立項(xiàng)，將有限的審計(jì)資源配置到學(xué)校治理難點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍、重大資金項(xiàng)目、重大政策落實(shí)以及重大風(fēng)險隱患等方面，利用全局思維精準(zhǔn)安排和組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，有的放矢，有條不紊地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。

2.4? ?以審計(jì)項(xiàng)目為著力點(diǎn)，向下延伸治理觸角

內(nèi)部審計(jì)對高校內(nèi)部治理的推動和支撐，需要依靠審計(jì)項(xiàng)目的安排來實(shí)現(xiàn)。針對高校內(nèi)部審計(jì)資源有限、審計(jì)任務(wù)繁重等現(xiàn)實(shí)問題，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要著力加強(qiáng)審計(jì)資源的統(tǒng)籌融合，在審計(jì)“一盤棋”上提質(zhì)增效，提升內(nèi)部審計(jì)工作效能，推動治理觸角不斷向下延伸［6］。①以審計(jì)計(jì)劃為統(tǒng)領(lǐng)，從審計(jì)總體目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌開展各種類型審計(jì)項(xiàng)目。一方面，聚焦主責(zé)主業(yè)，鞏固、深化以預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、工程項(xiàng)目審計(jì)等為代表的基礎(chǔ)審計(jì)業(yè)務(wù)。例如，落實(shí)對財(cái)政資金和非財(cái)政資金的監(jiān)管，推動預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)向縱深發(fā)展，強(qiáng)化績效導(dǎo)向，推動高校財(cái)務(wù)治理優(yōu)化［7］；通過強(qiáng)化中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，推動高校內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，助推高校反腐倡廉文化建設(shè)；通過內(nèi)部控制審計(jì)，發(fā)現(xiàn)各單位內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行的缺陷，規(guī)范管理流程，增強(qiáng)風(fēng)險抵御能力，提升學(xué)校運(yùn)營管理能力。另一方面，聚焦重點(diǎn)業(yè)務(wù)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)對事關(guān)學(xué)校發(fā)展后勁的重點(diǎn)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金等的使用效益以及重要政策的落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督。積極探索開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、績效審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì)，促進(jìn)重要方針政策、重大決策措施貫徹落實(shí)，保證重要資金、重點(diǎn)項(xiàng)目使用效益提升?？傊?，審計(jì)部門應(yīng)將常規(guī)審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查有機(jī)結(jié)合，既兼顧審計(jì)的覆蓋面，又突出審計(jì)的針對性和建設(shè)性，查找阻礙高校發(fā)展的改革瓶頸和問題根源，更好地服務(wù)于高校健康發(fā)展。②建立審計(jì)資源統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，創(chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目組織方式。加大審計(jì)項(xiàng)目的整合力度，根據(jù)年度審計(jì)計(jì)劃合理安排審計(jì)實(shí)施時間，統(tǒng)一進(jìn)行人員調(diào)配與分工，打破部門、院系、項(xiàng)目間的壁壘，探索多角度分析、多項(xiàng)目融合、多方式結(jié)合的審計(jì)組織方式，對重要業(yè)務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目集中優(yōu)勢資源突擊攻克［8］。例如，將預(yù)算執(zhí)行、決算審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目嵌入內(nèi)部控制檢查，達(dá)到“一審多果”“一果多用”的審計(jì)效果，提升審計(jì)效率。

2.5? ?推動審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，形成監(jiān)督合力

隨著高校改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，內(nèi)部審計(jì)部門要不斷延伸自己的服務(wù)范圍，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是促進(jìn)學(xué)校管理水平提升，推動審計(jì)問題整改。一方面，內(nèi)審部門要以高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告推動高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)關(guān)切、群眾關(guān)注的重點(diǎn)，認(rèn)真開展審計(jì)調(diào)查研究，利用審計(jì)工作具有的綜合性和接觸面廣等優(yōu)勢，按照報(bào)告使用者的不同需求提供不同的審計(jì)報(bào)告，推動審計(jì)報(bào)告從微觀層面向管理機(jī)制、制度建設(shè)的宏觀層面拓展，做好重大審計(jì)問題的梳理和研判，將審計(jì)報(bào)告反映的共性問題納入審計(jì)問題整改清單，形成建議書或總體審計(jì)報(bào)告，為學(xué)校科學(xué)決策提供依據(jù)。另一方面，通過擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公開范圍推動高校內(nèi)部治理水平提升。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開，進(jìn)一步健全審計(jì)問題整改的長效機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，以督促被審計(jì)單位問題整改為切入點(diǎn)，將審計(jì)結(jié)果推送到相關(guān)監(jiān)督和職能部門，注重與紀(jì)檢監(jiān)察、巡察等部門的協(xié)同配合，形成監(jiān)督合力，推動主體責(zé)任單位和主管部門舉一反三，從根源上防范風(fēng)險，堵塞漏洞，提升整改實(shí)效，完善學(xué)校治理機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校管理水平和發(fā)展質(zhì)量提升［9］。

3? ? ?結(jié)束語

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，高校內(nèi)部審計(jì)工作站在新的歷史起點(diǎn)。高校內(nèi)部審計(jì)部門要主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，在實(shí)現(xiàn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中確立好自己的定位，進(jìn)一步推動審計(jì)理念、審計(jì)手段、審計(jì)管理改革創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)高校健康可持續(xù)發(fā)展，輔助開創(chuàng)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新局面。

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