張富利 晏新雨

(1.廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林 541006;2.江西省高級人民法院,江西 南昌 330013)

盡管農(nóng)村城鎮(zhèn)化熱度漸減,但農(nóng)村征地補(bǔ)償糾紛依然在司法實務(wù)中占據(jù)了很大一部分,尤其在基層實踐中,還有大量的歷史遺留問題和新發(fā)案件。這一從上世紀(jì)九十年代就開始出現(xiàn)的問題,在新時期往往與農(nóng)村基層治理糾纏在一起,呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的情形。對此,需從實證和理論上深入剖析,以尋求農(nóng)村征地補(bǔ)償分配的妥切方案。

一、農(nóng)地征收補(bǔ)償分配困境的實證分析

農(nóng)地征收補(bǔ)償分配存在諸多制度困境,法律文本解釋的分歧在司法裁判中產(chǎn)生的爭議為研究提供了豐富的材料。

(一)樣本基本信息

1.樣本的來源及說明

最高人民法院建立了全國統(tǒng)一、規(guī)范的裁判文書網(wǎng)——“中國裁判文書網(wǎng)”。本文以該網(wǎng)收集的案例為基礎(chǔ),以“土地承包經(jīng)營權(quán)”“征地補(bǔ)償款分配糾紛”為關(guān)鍵詞檢索到2011年1月1日至2022年12月31日之間的所有相關(guān)裁判,這些裁判便是本文的樣本。對于樣本案例的檢索過程需要說明的是:第一,案例全部來自于“中國裁判文書網(wǎng)”,案情完全一致、僅一方當(dāng)事人不同的案件合并為一個系列案件,作為一個案件進(jìn)行統(tǒng)計;第二,加上“土地承包經(jīng)營權(quán)”這個關(guān)鍵詞雖然使得樣本數(shù)量變小,但由于農(nóng)地征收必然涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅,我們認(rèn)為增加這個關(guān)鍵字會使得樣本案例更具有針對性;第三,由于農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配糾紛的單一案件的涉案金額較小,因此樣本中的一審結(jié)案案件均由基層法院進(jìn)行審理,二審結(jié)案案件最初均由中級法院受理上訴請求;第四,樣本案例的文書性質(zhì)、審理程序的區(qū)分尊重了“中國裁判文書網(wǎng)”的設(shè)定,以生效的結(jié)案文書作為確定文書性質(zhì)、審理程序的依據(jù)。經(jīng)整理,共得到樣本案例69件,且數(shù)量有逐漸上升的趨勢,如表1所示。樣本案例以民事裁判文書為主,但也存在若干具有代表性的行政裁判文書。

表1 不同類型裁判文書的數(shù)量和比例

2.審理程序情況

審判程序可以反映當(dāng)事人對裁判的滿意程度。當(dāng)事人對裁判結(jié)果不服時才會提起上訴或者再審。就訴訟當(dāng)事人的主觀感受而言,上訴率越高說明對訴訟當(dāng)事人來說判決公正性不斷降低;反之亦然。而影響訴訟當(dāng)事人對判決質(zhì)量與司法公正性的主觀判斷的因素主要有三個:法官的職業(yè)操守、法官的專業(yè)能力以及司法的穩(wěn)定性與規(guī)范性[1]8-16。通過對樣本案例案件審級的統(tǒng)計,我們可以判斷上訴率,進(jìn)而判斷裁判效果。需要說明的是,由于再審屬于審判監(jiān)督的一種,其作用在于糾正先前裁判的錯誤,因此,在單獨統(tǒng)計再審程序之外,我們將再審結(jié)果回歸到原始審判程序中進(jìn)行統(tǒng)計。

從樣本案例的審理程序來看,一審程序案例有26件(其中包括再審案例2件),占全部樣本案例的37.68%①;二審程序案例有43件(其中包括再審案例11件),占全部樣本案例的62.32%;再審案例一共有13件,占全部樣本案例的18.84%。我們將樣本案例與歷年全國法院各審級服判息訴率進(jìn)行比較②,不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配糾紛的上訴率和再審率較一般案件明顯偏高,其裁判效果較差,當(dāng)事人很難服判息訟。事實上,因農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛而出現(xiàn)的上訪乃至越級上訪事件屢見不鮮。

3.當(dāng)事人特點分析

樣本案例還顯示,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛表現(xiàn)出涉訴主體多樣化的特點,如表2所示。村集體行使補(bǔ)償分配權(quán)是其卷入農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛的主要原因。從表2可以看出,總體而言,村民往往作為原告參加訴訟,而村集體經(jīng)濟(jì)組織一般因行使補(bǔ)償分配權(quán)而成為被告參加訴訟。觀察樣本案例不難發(fā)現(xiàn),實踐中,成員集體一般以村委會、村民小組為代表應(yīng)訴。這是因為集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)尚不完善,集體經(jīng)濟(jì)組織的職能一般由村委會、村民小組代行。亦有部分村民作為共同被告參與到訴訟中,這是因為部分分配糾紛是在村民之間產(chǎn)生的。這些糾紛往往是因土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬爭議而產(chǎn)生,具體的原因包括耕地的互換、家庭分家析產(chǎn)及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。村集體作為原告提起的訴訟僅有4件,只占全部樣本案例件數(shù)的5.80%,但這極少部分的集體經(jīng)濟(jì)組織作為起訴方提起的訴訟均為行政訴訟。其原因均為不服行政機(jī)關(guān)對農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配爭議的調(diào)處,要求撤銷行政機(jī)關(guān)確認(rèn)分配方案違法或要求村集體給付相應(yīng)款項的處理決定。因此,這也可歸因于村民小組或村委會對補(bǔ)償分配權(quán)的行使。

表2 當(dāng)事人特點分析

對原告身份特點的分類統(tǒng)計詳見表3。由表3可知,被侵權(quán)的村民主要包括以下幾種:外嫁女、入贅戶、外來戶、升學(xué)者及其他戶口遷出者等村民類型,還存在僅因是女性而不能得到平等對待的情況?？梢?在我國農(nóng)村中侵害婦女等少數(shù)群體合法權(quán)益的現(xiàn)象并不鮮見,其中很多侵害是集體決議作出的,這可能是由于宗族關(guān)系的影響以及落后思想觀念的束縛[2]17-26。

從當(dāng)事人的數(shù)量來看,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配爭議很容易發(fā)展為人群間的對抗,甚至演變成群體糾紛。群體性民事糾紛是群體糾紛的一種表現(xiàn)形式,多數(shù)主體間或多數(shù)主體與單一主體間因相同或類似行為產(chǎn)生的糾紛便可被界定為群體糾紛[3]67-79。經(jīng)整理,69件樣本案例中有15起群體性民事糾紛,其代表了上百件群體性民事糾紛。其中,以桂林市臨桂區(qū)兩江鎮(zhèn)粟村村委會下的七個自然村為再審申請人的一組群體性民事糾紛牽涉的案例最多,達(dá)到了35件③。原因在于,盡管在農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配中權(quán)益容易受到侵犯的是相對少數(shù)的人群,但這并不意味著原告均是孤立的個體,有的案件原告眾多。例如,在韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)凡洞村委會華屋村民小組訴韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)人民政府及第三人陳會元等六十六人行政處理糾紛一案中,權(quán)益受到侵犯的外來人口有六十六人④。

4.主要裁判分歧

在對樣本案例進(jìn)行整理、分析的基礎(chǔ)上,透過這些樣本案例,我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題在實踐中集中于以下幾個方面:

首先,征收補(bǔ)償分配方案的分配邏輯存在爭議。在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償實踐中,補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)錯位導(dǎo)致了征收補(bǔ)償分配爭議的不可避免。具體而言,集體與個人的補(bǔ)償分配應(yīng)當(dāng)遵循何種分配邏輯、根據(jù)何種原則產(chǎn)生了分歧,當(dāng)下主要有三種做法:一是按成員資格平等分配的分配邏輯;二是按地權(quán)權(quán)益進(jìn)行分配的分配邏輯;三是綜合分配邏輯,即兼顧集體和個人利益,以個人對集體的貢獻(xiàn)為考量要素的綜合分配邏輯。

其次,征收補(bǔ)償分配資格的認(rèn)定存在爭議。概括而言,關(guān)于征收補(bǔ)償分配資格的爭議主要集中于三個方面:一是村集體成員戶籍遷出本村是否意味著脫離集體;二是村集體成員戶籍遷出后是否喪失土地承包經(jīng)營權(quán)且喪失取得征收補(bǔ)償分配的權(quán)利;三是農(nóng)地用益物權(quán)的權(quán)利主體存在爭議。

再次,補(bǔ)償分配請求權(quán)的救濟(jì)路徑存在分歧。在集體成員補(bǔ)償分配請求權(quán)被侵害時,由于分配事項涉及村民自治事務(wù),補(bǔ)償分配請求權(quán)人應(yīng)通過何種方式請求權(quán)利救濟(jì)存在較大分歧。對此,實務(wù)界主要有三種做法:一是將補(bǔ)償分配問題認(rèn)定為村民自治事項,要求村民通過自治方式自主解決;二是將補(bǔ)償分配問題劃歸于行政前置事項,排除了村民直接向法院起訴的可能;三是將補(bǔ)償分配問題歸屬于法院管轄范圍,由人民法院依照民事程序立案審理。

(二)征收補(bǔ)償分配方案的分配邏輯爭議

1.現(xiàn)行分配機(jī)制下分配糾紛不可避免

實現(xiàn)對農(nóng)地用益物權(quán)人的補(bǔ)償有兩種方法:第一種方法是間接對農(nóng)地用益物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償,即先對集體土地所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償,再由集體土地所有權(quán)人對農(nóng)地用益物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償;第二種方法是直接對農(nóng)地用益物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制就此問題選擇了第一種方法。依照《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定,土地補(bǔ)償費歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是征收補(bǔ)償分配權(quán)的行使主體。在征收補(bǔ)償分配中,用益物權(quán)人喪失了用益物權(quán),承擔(dān)了特別犧牲,理應(yīng)得到一定的補(bǔ)償。但從現(xiàn)行法律補(bǔ)償項目的給付對象上看,地上附著物補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費及社保費用等補(bǔ)償項目均可能是對農(nóng)地用益物權(quán)人的補(bǔ)償,現(xiàn)行補(bǔ)償制度并無對用益物權(quán)的專門補(bǔ)償項目。

實際上,第一種補(bǔ)償方法的背后邏輯是將集體成員與土地承包經(jīng)營權(quán)人混同,以對被征地集體的集體成員的安置代替了對農(nóng)地用益物權(quán)人用益物權(quán)滅失的補(bǔ)償。這一邏輯不承認(rèn)農(nóng)地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性,構(gòu)建于對農(nóng)地使用權(quán)債權(quán)性認(rèn)識的基礎(chǔ)之上。依照這一邏輯,農(nóng)地用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)被列為征收補(bǔ)償?shù)南鄬θ?對農(nóng)地用益物權(quán)的征收沒有直接對應(yīng)的補(bǔ)償項目也就不難理解了,不對土地承包經(jīng)營權(quán)的滅失進(jìn)行補(bǔ)償也就理所當(dāng)然了:農(nóng)地用益物權(quán)人已經(jīng)得到了安置補(bǔ)償費,何必還要對他們的其他權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償呢?但是,隨著全國農(nóng)村土地的確權(quán),農(nóng)民所享有的土地被“還權(quán)賦能”,承包地的穩(wěn)定性和流通性日益提高,其財產(chǎn)屬性日益強(qiáng)化,第一種補(bǔ)償方法受到農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的挑戰(zhàn)。倘若農(nóng)地使用權(quán)性質(zhì)為債權(quán),征收補(bǔ)償是對物權(quán)人權(quán)利滅失的補(bǔ)償,債權(quán)人的權(quán)利具有相對性,其因征收行為產(chǎn)生的損失應(yīng)當(dāng)向債務(wù)人主張,故不將農(nóng)地使用權(quán)人納入征收補(bǔ)償范圍在理論上是說得過去的;但在農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化之后,其已具有一定的獨立性,許多農(nóng)民也認(rèn)識到農(nóng)地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性,甚至認(rèn)為承包地、宅基地完全是“自家的”財產(chǎn)。故他們認(rèn)為征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)主要甚至全部歸農(nóng)地用益物權(quán)人所有,許多村集體在制定分配方案的時候體現(xiàn)了這一訴求。倘若農(nóng)地征收之后,村集體能給失地農(nóng)民調(diào)整一定的農(nóng)地作為補(bǔ)償,第一種補(bǔ)償方法尚且說得過去。但是,在“增人不增地,減人不減地”政策施行后,農(nóng)地用益物權(quán)中的代表——土地承包經(jīng)營權(quán)長久穩(wěn)定,村集體為失地農(nóng)民調(diào)整農(nóng)地已經(jīng)成為不可能。此外,在土地承包經(jīng)營權(quán)實施“長久穩(wěn)定”政策后,因人口自然變動等原因,農(nóng)村還出現(xiàn)了承包地占有不均的現(xiàn)象,人口較少的農(nóng)戶占據(jù)較多的承包地的現(xiàn)象客觀存在。因此,占有承包地較多的農(nóng)戶樂于按土地使用權(quán)權(quán)屬分配,而占有承包地較少的農(nóng)戶則希望以集體成員平均分配為標(biāo)準(zhǔn),兩種截然不同的分配訴求存在沖突。

2.三種分配邏輯

為彌合兩種截然不同的分配訴求之間的沖突,實踐中農(nóng)地征收補(bǔ)償分配主要遵循三種邏輯。第一種是平均分配邏輯,以集體成員資格為分配對象確定標(biāo)準(zhǔn),不考慮土地承包關(guān)系。例如,在桂林市臨桂區(qū)人民法院審理的一起補(bǔ)償分配案件中,村民集體討論制定的分配方案結(jié)合了村民個人情況,以農(nóng)地征收協(xié)議簽字為時間點,將集體成員劃分為常住人口(出嫁女除外)、未上戶口的集體成員與非農(nóng)業(yè)人口以及“半邊戶”等多種類型,并實施區(qū)別化的分配,同一類人員的分配標(biāo)準(zhǔn)是一致的⑤。第二種是地權(quán)分配邏輯,即根據(jù)土地承包關(guān)系對農(nóng)地征收補(bǔ)償進(jìn)行分配。擁有承包地且承包地在農(nóng)地征收中滅失的,依照滅失的承包地面積、優(yōu)劣予以分配;不享有承包地或在農(nóng)地征收中承包地未受影響的,則不予分配。例如,在張掖市中級人民法院審理的一起補(bǔ)償分配案件中,村民小組通過村民會議制定了按被征用承包地及搭配內(nèi)荒地面積分配補(bǔ)償?shù)姆峙浞桨?查明承包地及搭配內(nèi)荒地的承包情況就成為補(bǔ)償分配的先決條件和依據(jù)⑥。第三種是綜合分配邏輯,根據(jù)集體成員的年齡、承包地、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要素綜合考量予以分配。例如,在沈陽市中級人民法院審理的一起補(bǔ)償分配案件中⑦,村民集體召開村民會議制定了資格認(rèn)定方案及征地補(bǔ)償安置費分配細(xì)則,以村齡股、土地股及農(nóng)齡股為量化分配的基礎(chǔ)。

3.分配邏輯之揚棄

平均分配邏輯強(qiáng)調(diào)成員身份本身,未將土地承包關(guān)系納入分配考量因素中,不符合土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定,是對土地使用權(quán)財產(chǎn)屬性的漠視。地權(quán)分配邏輯強(qiáng)調(diào)農(nóng)地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性,但忽視了農(nóng)村土地所有權(quán)的集體性質(zhì)。按此邏輯,承包地滅失的村民就失去了在村民集體中一定的成員權(quán)益,集體所有的性質(zhì)就降格為類似于“按份共有”的關(guān)系,這可能導(dǎo)致集體所有權(quán)虛置的情況進(jìn)一步惡化,甚至造成集體所有權(quán)實質(zhì)性的解體。綜合分配邏輯相對恰當(dāng),可以較好地處理農(nóng)地征收補(bǔ)償分配中集體成員之間的利益關(guān)系,但由于這一分配邏輯較為復(fù)雜,在村民缺乏外部指導(dǎo)的情況下,村集體要采取這種分配方式的難度很大。

但是,無論采取何種分配邏輯,都可能招致村民對分配方案的不滿并引發(fā)訴訟。究其原因,現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償分配權(quán)人與特別犧牲承擔(dān)人存在錯位,以民主表決的方式?jīng)Q定他人權(quán)利并非農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的恰當(dāng)方法。布坎南在對決策模式選擇的論述中將決策模式分為三種類型,并認(rèn)為少數(shù)服從多數(shù)的決策方式實際上是以犧牲少數(shù)人的意愿為代價。因此,只有事務(wù)決策具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)、較強(qiáng)的公共屬性,且經(jīng)濟(jì)決策預(yù)期代價遠(yuǎn)小于私人自愿協(xié)議時,決策主體方可選擇少數(shù)服從多數(shù)的公共決策方法[4]43-62。以這種視角來看,將對個人財產(chǎn)的補(bǔ)償問題交由民主決策,實際上是對個人權(quán)利的侵犯,也是對個人意志表達(dá)的剝奪。就農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題而言,在正常的農(nóng)地征收補(bǔ)償程序中,農(nóng)地用益物權(quán)人的權(quán)利是受到極大限制的。由于村民的權(quán)益須經(jīng)村集體的集體決議分配方可實現(xiàn),村民的合法權(quán)益就存在被他人侵害的可能。這種利益訴求一定會尋找其他途徑作為出口。由此可見,正是農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的主體權(quán)責(zé)錯位使得補(bǔ)償分配糾紛頻頻發(fā)生。

(三)征收補(bǔ)償分配資格認(rèn)定的困境

農(nóng)地征收補(bǔ)償分配資格是取得補(bǔ)償分配的前提條件。農(nóng)地征收補(bǔ)償分配方案的制定屬于本集體村民會議的權(quán)能,確定分配對象是分配方案的一部分。在不同的分配邏輯下,取得分配資格的依據(jù)存在差異。一方面,集體成員因集體成員權(quán),對包括征收補(bǔ)償在內(nèi)的集體財產(chǎn)享有權(quán)益;另一方面,用益物權(quán)人因其受征收行為而負(fù)擔(dān)特別犧牲,有權(quán)得到相應(yīng)的補(bǔ)償,現(xiàn)行《民法典》對此作了明確的規(guī)定。循此,解決分配對象的確定問題,一要確定集體成員資格,二要確定農(nóng)地用益物權(quán)權(quán)屬。但在現(xiàn)實實踐中,由于成員權(quán)制度的不完善以及農(nóng)地用益物權(quán)權(quán)利主體的不明確,這兩個問題的確定均存在一定的障礙。

1.戶籍遷出成員是否喪失成員資格的爭議

改革開放以前,村民的戶籍為判斷其是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以后,隨著城鄉(xiāng)二元體制的松動,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的同構(gòu)性被日益消解,戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格脫鉤,原本約定俗成的集體成員認(rèn)定規(guī)則不再準(zhǔn)確有效。在樣本案例中,有19件案例涉及集體成員資格確認(rèn)問題。就樣本案例來看,村集體不承認(rèn)部分村民的集體成員資格,逕行不予分配補(bǔ)償是補(bǔ)償分配糾紛的重要誘因;村民亦缺乏救濟(jì)手段,被逕行排除成員資格的村民,既不能在本成員集體的村民會議上表決,也不能向集體經(jīng)濟(jì)組織申訴,不得不采取訴訟手段。在涉及成員資格確認(rèn)的案例中,戶籍因素是審查頻次最高的要素,有18件案例對其進(jìn)行了審查。在聯(lián)系其他要素如生產(chǎn)生活地、承包經(jīng)營權(quán)、婚姻關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等的基礎(chǔ)上,戶籍地為本村的案例有14件,成員資格得到法院肯認(rèn)的為10件,戶籍地并非本村的案例有4件,成員資格得到認(rèn)可的為3件?？梢钥闯?對于戶籍遷出成員是否喪失成員資格的問題,司法實踐中存在不同見解。

第一種見解認(rèn)為,集體成員戶口遷出后,未回到原有的集體經(jīng)濟(jì)組織參與生產(chǎn)和耕作,其與該集體經(jīng)濟(jì)組織原先形成的固定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系瓦解,因此,戶籍遷出的集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失其成員資格。集體經(jīng)濟(jì)組織不收回土地承包經(jīng)營權(quán),并非因為村集體仍認(rèn)可其集體成員身份,而是因為土地承包經(jīng)營以戶為單位和“增人不增地,減人不減地”的國家政策。農(nóng)地征收補(bǔ)償是集體成員才有資格享有的財產(chǎn)權(quán)益,故戶籍遷出的集體成員不應(yīng)參與征地補(bǔ)償分配。例如,馬山縣人民法院認(rèn)為:“《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體所有,即屬于具有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的全體成員共同所有……每個集體經(jīng)濟(jì)組織成員均有依其成員資格享有相應(yīng)份額的權(quán)利……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定……以形成較為固定生產(chǎn)、生活,并依法登記所在地常住戶口為形式要件,以是否需要本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地為基本生活保障為實質(zhì)要件,綜合予以判定。”⑧第二種見解認(rèn)為,戶口遷出并不單獨成為集體成員資格消滅的構(gòu)成要件,集體成員戶口遷出后可以繼續(xù)享有集體成員權(quán)。例如,廈門市海滄區(qū)人民法院認(rèn)為:“原告作為被告的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格并不因其就學(xué)戶口遷出、責(zé)任田被收回而發(fā)生變更,其享有和其他村民一樣承包責(zé)任田的權(quán)利……只要原告的權(quán)利未能得以保障,原告就有權(quán)隨時向被告要求。”⑨又如,三明市中級人民法院認(rèn)為:“在沒有證據(jù)證實陳某1已取得另一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情況下,不能否定其原有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格,即陳某1仍具有埔頭村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格……上訴人根據(jù)村規(guī)民約,認(rèn)為被上訴人陳某1屬外嫁女,本人及子女不享有村民待遇的上訴主張,損害了具有埔頭村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的被上訴人的利益,本院不予支持?！雹?/p>

由此可見,第一種觀點并不恰當(dāng)。在城鄉(xiāng)戶籍差別日益淡化的今天,集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與村民身份已不再直接等同。以戶口遷出作為認(rèn)定集體成員資格的排除性要素已經(jīng)不合時宜,存在諸多問題:一是不符合人員流動和城鎮(zhèn)化的社會發(fā)展趨勢。僅以戶籍變動作為否定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn),不利于城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn),不利于入城農(nóng)民的權(quán)益保障,也不符合新時代戶籍制度“以人為本”的理念。二是不能真正實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的社會保障作用,不利于維護(hù)社會穩(wěn)定。以戶籍變動作為喪失集體成員資格的依據(jù)會導(dǎo)致外嫁女、升學(xué)青年等失去生活保障,無論是離婚的外嫁女亦或是暫未就業(yè)的升學(xué)青年,都可能因此面臨融不進(jìn)他鄉(xiāng)、回不去故鄉(xiāng)的困境。三是不符合新時代戶籍制度“切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益”的總體要求,不符合戶籍登記回歸人口登記管理功能的整體趨勢。國家政策和法律要求不得簡單粗暴地剝奪農(nóng)民的集體成員權(quán)益,僅以戶籍認(rèn)定村民失去集體成員資格不符合國家政策和法律規(guī)定。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)[2014]25號)規(guī)定現(xiàn)階段不得將農(nóng)民享有集體成員權(quán)益與戶籍入城對立,要求尊重農(nóng)民自身意愿。進(jìn)城落戶農(nóng)民退出“三權(quán)”應(yīng)當(dāng)秉持自愿有償?shù)脑瓌t,《農(nóng)村土地承包法》第27條則以國家立法的形式落實了前述文件精神?！度珖袷聦徟泄ぷ鲿h紀(jì)要(2011年)》建議法院對集體成員資格認(rèn)定采取綜合審查方法,在綜合考慮多項因素的基礎(chǔ)上,以“是否取得替代性生活保障”為判斷集體成員資格喪失的核心要件,并要求慎重、從嚴(yán)認(rèn)定集體成員資格的喪失。循此,即使集體成員戶籍遷出,村集體既不能據(jù)此剝奪其成員資格,亦不能據(jù)此收回其農(nóng)地用益物權(quán)。

總的來看,既有的以戶籍、實際居住、生產(chǎn)資料等要素作為成員資格的判定依據(jù)過于武斷,與黨和國家的農(nóng)村政策并不相符。村民是否為集體成員與戶籍、實際居住、生產(chǎn)資料等要素并沒有直接的關(guān)聯(lián)性,以這幾點要素為判斷依據(jù)也無法解決外嫁女、新生兒等人群的成員資格認(rèn)定問題。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的綜合判定方法可操作性不強(qiáng),且實際上依賴前述的幾個要素,難言科學(xué)和公平?，F(xiàn)階段,我國正處于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的大潮之中,在這個歷史與現(xiàn)實差異較大的時間點,集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題確實異常復(fù)雜,涉及個人權(quán)利、自治權(quán)利、行政權(quán)及司法權(quán)之間的關(guān)系。這種情況使得制定明確的指導(dǎo)規(guī)則確有難度,但在這種情況下,解決資格確認(rèn)程序及標(biāo)準(zhǔn)不明確問題的呼聲就更加強(qiáng)烈。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性爭議

許多集體經(jīng)濟(jì)組織制定的分配方案以土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬為補(bǔ)償分配依據(jù)。在實踐中,農(nóng)地用益物權(quán)權(quán)利主體不明的問題凸顯于分家析產(chǎn)過程中產(chǎn)生的可繼承性問題。對土地承包經(jīng)營權(quán)主體的不同認(rèn)識導(dǎo)致對其可繼承性的不同認(rèn)識,司法實踐中就土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性主要存在兩種見解。第一種觀點認(rèn)為:農(nóng)戶是承包經(jīng)營地的承包方,是農(nóng)地承包經(jīng)營合同相對人。故農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體,農(nóng)戶內(nèi)部各家庭成員對土地承包經(jīng)營權(quán)的享有是一種準(zhǔn)共有關(guān)系,家庭成員之間平等享有土地承包經(jīng)營權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)的取得來看,農(nóng)戶基于集體成員身份方可取得土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)兼具人身性和財產(chǎn)性,對集體成員起到生活保障作用,不同于一般的財產(chǎn),故不發(fā)生繼承。例如,貴州省高級人民法院認(rèn)為:“土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于個人財產(chǎn),不發(fā)生繼承問題,以家庭承包方式的農(nóng)村土地承包屬于農(nóng)戶家庭,而不屬于某一個家庭成員,在部分承包人死亡后,由其他承包人繼續(xù)承包原承包地,故羅開群不能基于繼承而獲得爭議土地的承包經(jīng)營權(quán),該地由羅開群、羅開芳繼續(xù)承包,雙方均享有被征收土地所得收益的分配權(quán)利。”第二種觀點認(rèn)為:土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán),作為合法財產(chǎn),應(yīng)當(dāng)允許繼承。承包經(jīng)營戶的意思形成和責(zé)任承擔(dān)事實上均由成員個人承受,其并不具有獨立的民事行為能力和民事責(zé)任承擔(dān)能力,其主體資格存在缺陷。家庭聯(lián)產(chǎn)承包僅是土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式,故土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為成員個人。例如,蕪湖市中級人民法院認(rèn)為:“土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì),依法可以繼承,其征地補(bǔ)償款中的安置補(bǔ)償費是從土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)益轉(zhuǎn)化而來,應(yīng)當(dāng)可以繼承?！?/p>

根據(jù)《繼承法》第4條的規(guī)定,個人承包收益可依《繼承法》繼承,但對承包關(guān)系本身的可繼承性問題采用了轉(zhuǎn)致條款,并未直接明確?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條認(rèn)可了林地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限的可繼承性,該法第54條認(rèn)可了土地經(jīng)營權(quán)的收益即剩余期限的可繼承性。這一條款在《農(nóng)村土地承包法修正案》(2018年)之前實際上就已經(jīng)存在,在2018年修正以前,該條款規(guī)定的內(nèi)容并非規(guī)制土地經(jīng)營權(quán),而是規(guī)制土地承包經(jīng)營權(quán)?？梢?目前實踐中,只有家庭方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性仍存在爭議。在最高人民法院公報案例李維祥訴李格梅繼承權(quán)糾紛案中,法院所持的就是土地承包經(jīng)營權(quán)不可繼承的觀點。但指導(dǎo)性案例公布后,爭議并未徹底平息。

不難看出,土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性爭議是由承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體不明引起的。若土地承包經(jīng)營權(quán)是個人所有的合法財產(chǎn),其當(dāng)然應(yīng)當(dāng)可以繼承。集體經(jīng)濟(jì)組織排斥繼承的態(tài)度并非針對集體成員[5]52-59。從《農(nóng)村土地承包法修正案》(2018年)將“其他方式的承包”中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”變?yōu)椤巴恋亟?jīng)營權(quán)”并允許繼承來看,現(xiàn)行法律已經(jīng)承認(rèn)了土地經(jīng)營權(quán)的可繼承性,但對土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性仍不置可否。農(nóng)村土地權(quán)利“還權(quán)賦能”的過程也是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體由“戶”到“人”的過程,也是財產(chǎn)屬性彰顯、人身屬性逐漸削弱的過程。土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性問題是在整個經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境逐漸變遷的情況下發(fā)生的,解決土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性爭議,一要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體,二要做好土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承制度設(shè)計。

(四)補(bǔ)償分配請求權(quán)的救濟(jì)

1.補(bǔ)償分配救濟(jì)路徑之分歧

如上文所述,在我國的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度框架下,農(nóng)地征收補(bǔ)償由集體經(jīng)濟(jì)組織在成員間進(jìn)行分配,相關(guān)人員是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員、征地補(bǔ)償費用的分配方案制定均是村民自治事務(wù)。因此,處理農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題就不可避免地要介入集體自治事務(wù)。如前文所述,補(bǔ)償分配請求權(quán)法定的救濟(jì)路徑包括行政救濟(jì)與司法救濟(jì)。經(jīng)對樣本案例進(jìn)行整理,我們發(fā)現(xiàn),在實踐中對此問題實際上存在三種觀點:自治監(jiān)督、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)。

對自治權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)三者間關(guān)系的不同理解造成這三種不同的觀點。第一種觀點認(rèn)為,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題屬于村民自治事項,應(yīng)當(dāng)由村民通過集體決議決定,司法、行政不便干涉。例如,在“何永光與德慶縣高良鎮(zhèn)人民政府、德慶縣人民政府、第三人德慶縣高良鎮(zhèn)石頭村石頭第三村民小組行政處理及行政復(fù)議糾紛一案”中,法院認(rèn)為:“案涉征地補(bǔ)償款是補(bǔ)償給石頭三組的,對于該款項的分配應(yīng)當(dāng)由石頭三組經(jīng)民主議事程序予以使用、分配”,故“高良鎮(zhèn)政府要求石頭三組將征地補(bǔ)償款劃撥到集體賬戶,并要求石頭三組依法分配的《處理決定》事實清楚、證據(jù)確鑿”。第二種觀點認(rèn)為,法律規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對村民集體自治進(jìn)行監(jiān)督,可責(zé)令改正村民自治中的不當(dāng)行為。若農(nóng)地征收補(bǔ)償分配過程侵犯了個人合法權(quán)益或違法違規(guī),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接到相關(guān)情況的反映后,應(yīng)當(dāng)對其依法責(zé)令改正。例如,在“韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)凡洞村委會華屋村民小組與韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)人民政府及第三人陳會元等六十六人行政處理糾紛一案”中,鎮(zhèn)政府應(yīng)村集體和被侵權(quán)村民的共同請求介入補(bǔ)償分配問題,對村民資格及補(bǔ)償分配作了處理。第三種觀點認(rèn)為,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題固然屬于村民集體自治事項,但在集體決議作出分配方案后,在分配方案中遭受不公正對待或符合分配方案的分配條件但未得到補(bǔ)償分配的村民向法院提起的民事訴訟,屬于人民法院的民事受案范圍,法院可以對其進(jìn)行司法審查。例如,在“王天紅與蘭州新區(qū)西岔鎮(zhèn)中川村六社、蘭州新區(qū)西岔鎮(zhèn)中川村村民委員會征地補(bǔ)償款分配糾紛一案”中,法院認(rèn)為:“中川村村委會作出的征地分配方案實際上認(rèn)可了該部分移民的土地承包經(jīng)營權(quán),但中川村六社并未按中川村委會的分配方案執(zhí)行。中川村六社的決議侵害了王天紅的合法權(quán)益,應(yīng)予糾正。”

2.補(bǔ)償分配救濟(jì)路徑觀點剖析

自治監(jiān)督的救濟(jì)路徑并不可取。第一,在村民集體決議對個別村民的不公正對待引發(fā)的爭議中,村集體是侵權(quán)人,讓侵權(quán)人自我監(jiān)督是不可能的。村集體經(jīng)濟(jì)組織對村民小組集體的不當(dāng)行為進(jìn)行糾正,則與集體經(jīng)濟(jì)組織的屬性相違背,因為村組兩級村民集體經(jīng)濟(jì)組織之間并無上下級關(guān)系。第二,自治組織并無強(qiáng)制執(zhí)行力,即使其作出了相關(guān)主體應(yīng)糾正不當(dāng)做法的決議,在相關(guān)主體拒不糾正的時候,仍需訴諸行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)予以解決。第三,即使村民自治監(jiān)督機(jī)制得以建立,也不應(yīng)以“村民自治”為由排除外部救濟(jì),尤其是不應(yīng)排除司法救濟(jì)。村民自治中的各種主體在尋求權(quán)利救濟(jì)的時候,需要有一個客觀、中立的機(jī)關(guān)按照公正的程序處理糾紛,這也有利于村民自治的法治化[6]108-112。

至于行政救濟(jì)與司法救濟(jì)之間的路徑選擇,我們認(rèn)為,兩種方式均是法律規(guī)定的救濟(jì)渠道。行政機(jī)關(guān)了解基層實際情況,司法機(jī)關(guān)恪守公正中立,兩者不應(yīng)偏廢。從《物權(quán)法》《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)范來看,村民就侵權(quán)決議取得救濟(jì)的規(guī)定是賦權(quán)性規(guī)范。有的法院將賦權(quán)性規(guī)范解讀出了禁止性規(guī)范的內(nèi)涵,但這種列舉其一而否定其他的邏輯是說不通的,行政救濟(jì)與司法救濟(jì)不應(yīng)相互排斥。

3.農(nóng)地征收補(bǔ)償分配權(quán)之民事司法救濟(jì)的必要性

觀察樣本案例可以發(fā)現(xiàn),盡管農(nóng)地征收補(bǔ)償分配案件存在執(zhí)行難度大、群體性糾紛高發(fā)、規(guī)則供給不足等困難,但大部分法院認(rèn)為農(nóng)地征收補(bǔ)償問題屬于法院的受案范圍。從69件樣本案例的統(tǒng)計結(jié)果來看,認(rèn)為農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織自行解決的案例有8件,占全部樣本案例的11.59%;認(rèn)為農(nóng)地征收補(bǔ)償分配爭議的調(diào)處屬于行政部門職權(quán)的案例有7件,占全部樣本案例的10.14%;認(rèn)為農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題屬于人民法院民事受案范圍的有54件,占全部樣本案例的78.27%,這體現(xiàn)了司法對民間訴求的積極回應(yīng)。

對于農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題,司法不應(yīng)缺位。我國司法對于諸如公司內(nèi)部發(fā)生在股東、業(yè)主與業(yè)主委員會、建筑物區(qū)分所有權(quán)人之間的糾紛都有相應(yīng)的司法救濟(jì),司法亦不應(yīng)缺位于村民自治救濟(jì)。即使將地方自治作為政治價值追求的美國,對地方自治也構(gòu)建了由法律監(jiān)督、選民監(jiān)督、司法監(jiān)督共同構(gòu)成的立體監(jiān)督機(jī)制。三者必須同時運行才能真正實現(xiàn)監(jiān)督效用,因此,對于村民自治權(quán)的制約而言,司法無法缺位[7]29-34。健全的司法救濟(jì)制度可以避免“多數(shù)人的民主”滑向“多數(shù)人的暴政”,引導(dǎo)村民自治走上法治軌道。

二、農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的現(xiàn)實困境

通過上述資料及實證分析可知,農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配存在著復(fù)雜難題。

(一)參與農(nóng)地征收補(bǔ)償分配的主體問題

1.補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)存在錯位

在農(nóng)地征收中,集體土地所有權(quán)因征收行為而消滅,附于集體土地之上的農(nóng)地用益物權(quán)亦隨之滅失。正當(dāng)?shù)恼魇招袨轫毻瑫r滿足以公共利益為目的、法定程序及法定補(bǔ)償三個法定要件,農(nóng)地用益物權(quán)人亦有權(quán)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。但從補(bǔ)償項目來看,現(xiàn)有法律規(guī)范并未規(guī)定對于農(nóng)地使用權(quán)的專門補(bǔ)償項目。盡管《土地管理法》第48條第4款規(guī)定了擬征收土地使用權(quán)人應(yīng)及時辦理補(bǔ)償?shù)怯洸⒑炗喲a(bǔ)償、安置協(xié)議,但此處“使用權(quán)”是否包括農(nóng)地用益物權(quán)并不明確。實踐中的一般做法是這一“使用權(quán)人”實際上并不包括農(nóng)地用益物權(quán)人。

農(nóng)地用益物權(quán)是設(shè)立于所有權(quán)之后的定限物權(quán),但本身就是所有權(quán)的實現(xiàn)方式,其效力并不落后于所有權(quán),征收所有權(quán)并不能當(dāng)然消滅用益物權(quán)[8]122-126。如前文所述,欠缺法定補(bǔ)償?shù)恼魇招袨槭遣缓戏ǖ??！睹穹ǖ洹访鞔_了應(yīng)當(dāng)對用益物權(quán)人進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定,但哪部分補(bǔ)償是對于用益物權(quán)人的補(bǔ)償呢?

有觀點認(rèn)為,農(nóng)地用益物權(quán)承載了農(nóng)民基本生活保障功能,從功能替代的角度來看,對農(nóng)地用益物權(quán)的補(bǔ)償包括在安置補(bǔ)償相關(guān)費用中[9]30-39。但我們應(yīng)當(dāng)注意,當(dāng)農(nóng)地使用權(quán)作為獨立的財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)時,其與農(nóng)民的生存權(quán)及發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體可能不再同一。屆時,安置補(bǔ)償費則不能作為對農(nóng)地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)母爬椖?。從用益物?quán)的設(shè)立方式來看,土地承包經(jīng)營合同無法繼續(xù)履行,土地承包經(jīng)營權(quán)人已經(jīng)支付了承包經(jīng)營的對價,故對其相應(yīng)的補(bǔ)償亦應(yīng)由所有權(quán)人支付。在實踐中,用益物權(quán)補(bǔ)償?shù)膩碓匆嘌诉壿嫛＠?江西省以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費的用途是土地開發(fā)與建設(shè),安置補(bǔ)償費經(jīng)村民會議同意可以支付給個人,對土地承包者的補(bǔ)償從土地補(bǔ)償費中支付?！督魇≌饔猛恋毓芾磙k法》規(guī)定的對用益物權(quán)人的補(bǔ)償,實際上源于村民會議對土地補(bǔ)償費的分配。

盡管農(nóng)地用益物權(quán)人同樣因征收行為而承擔(dān)了特別犧牲,但其并非土地補(bǔ)償費的分配主體。《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)第24條規(guī)定“征地補(bǔ)償費使用、分配方案”由村民會議討論制定。應(yīng)當(dāng)注意,此處“征地補(bǔ)償費”的表達(dá)與《土地管理法》第48條所規(guī)定的“土地補(bǔ)償費”等諸補(bǔ)償項目名稱并不一致。《物權(quán)法》第59條規(guī)定“土地補(bǔ)償費等費用”的分配使用由本集體成員決定;《江西省征用土地管理辦法》第17條規(guī)定安置補(bǔ)償費的分配使用亦需經(jīng)過村民會議討論。結(jié)合實踐中將征地補(bǔ)償概括劃撥給村民集體的做法來看,《土地管理法》第48條中的“征地補(bǔ)償費”應(yīng)當(dāng)是對諸補(bǔ)償項目的概括。村民集體作為本集體成員的集合,是農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆峙渲黧w。循此,用益物權(quán)人須經(jīng)村民集體決議方可得到用益物權(quán)補(bǔ)償。用益物權(quán)人承擔(dān)了特別犧牲,卻并不掌握補(bǔ)償分配權(quán)力,補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)存在錯位,其權(quán)益存在被侵犯的可能。

2.村民會議不能真正代表集體成員的利益

村民集體是農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆峙渲黧w。但是,不同的法律規(guī)定對于農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆峙渲黧w的法律表述不盡一致。在《村委會組織法》第24條中分配主體是村民會議,在《物權(quán)法》第59條中分配主體是本集體成員?！氨炯w成員決定”并不等同于村民會議。第一,依照《村委會組織法》對村民會議參加者的規(guī)定,村民會議是本村村民實現(xiàn)直接民主的基本形式,表現(xiàn)出鮮明的政治色彩。從《土地管理法》對集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定來看,村里同時存在三級集體經(jīng)濟(jì)組織,因此不宜將集體經(jīng)濟(jì)組織等同于村集體經(jīng)濟(jì)組織。第二,隨著城鄉(xiāng)二元體制的松動,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的同構(gòu)性日益消解,戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不能直接等同,具有村民身份并不能當(dāng)然地取得集體成員資格[10]1054-1069。

成員集體是一定集體范圍的成員個體的集合,成員個體的人格集合成了成員的集體人格,成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體[11]41-50。循此,現(xiàn)行法律規(guī)定下的補(bǔ)償分配主體應(yīng)是享有被征收集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體。就所有權(quán)主體而言,經(jīng)多次修改調(diào)整,集體經(jīng)濟(jì)組織最終形成了“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的基本組織框架[12]2-12?！段餀?quán)法》規(guī)定各級集體所有財產(chǎn)不能混同?！睹穹ǖ洹焚x予了村民委員會在村集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立時可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。循此,對《村委會組織法》第24條應(yīng)當(dāng)理解為在村集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立的情況下,村民委員會召集的村民會議可以作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思形成機(jī)關(guān),但其并不能直接作為其他兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的意思形成機(jī)關(guān)。這其實是集體經(jīng)濟(jì)組織治理體系不完善的權(quán)宜之計,從理論上說,歸于集體的農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆峙涫褂脩?yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織意思形成機(jī)關(guān)決定。

(二)農(nóng)地征收補(bǔ)償分配方案的制定缺乏規(guī)則支撐

1.集體成員權(quán)制度無法保障成員權(quán)益

“集體成員權(quán)是實現(xiàn)集體財產(chǎn)有效利用的關(guān)鍵一環(huán)”[13]20-39。集體成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的重要組成部分,“成員集體”由各個成員共同組成。就農(nóng)地征收補(bǔ)償分配而言,由于集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體和行使主體,集體成員既是農(nóng)地征收補(bǔ)償分配使用方案的制定參與者,也是補(bǔ)償方案的分配對象。循此,補(bǔ)償分配機(jī)制的正常運行有賴于明確成員資格、確定成員權(quán)利。但是,盡管《民法典》確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的法律地位,但對該類組織的設(shè)立條件、成員權(quán)利、組織形式及治理結(jié)構(gòu)等均無明確規(guī)則指引[14]3-29。成員資格不明,則組織邊界不清,成員權(quán)利不明,則集體經(jīng)濟(jì)組織意思形成機(jī)制不暢。換言之,集體成員權(quán)制度尚未建立使得集體所有權(quán)虛置的問題無法解決,《民法典》授權(quán)村委會代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)正是基于集體成員權(quán)制度不完善的權(quán)宜之計。但是,村委會代行職權(quán)可能導(dǎo)致政經(jīng)不分,甚至導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織“淪為內(nèi)部人控制的傀儡”,不能真正維護(hù)集體成員的合法權(quán)益。

在農(nóng)地征收補(bǔ)償分配中,成員權(quán)制度的缺失至少造成了如下幾個問題:一是集體成員資格認(rèn)定規(guī)則不清,部分村民被非法排除出集體經(jīng)濟(jì)組織;二是成員針對農(nóng)地征收無法行使表決、監(jiān)督等權(quán)利,集體所有權(quán)的行使遭到限制;三是成員財產(chǎn)權(quán)益遭到侵犯,集體收益分配請求權(quán)無法實現(xiàn)。

2.分配規(guī)則不完善使農(nóng)地用益物權(quán)人得不到補(bǔ)償

補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)的錯位帶來了平衡集體與個人利益的需要。囿于頂層征收補(bǔ)償分配規(guī)則的缺乏,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配方案成為誘發(fā)集體與個人沖突的重要原因。集體是個人在現(xiàn)代社會贏得更好生存和發(fā)展空間的依托,在村集體取得集體收益時,成員應(yīng)當(dāng)從中獲利。按照收益來源,村集體的收益分為兩類:一是補(bǔ)償性收益,二是經(jīng)營性收益。補(bǔ)償性收益即來源于集體所有財產(chǎn)被國家征收或征用而取得的收益;經(jīng)營性收益來源于集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營活動[15]86-94。從個人角度出發(fā),每個集體成員都希望能較多地從集體收益的分配中獲利,故集體收益的分配使用方案應(yīng)由集體決議作出以實現(xiàn)公平。在經(jīng)營性收益分配中,平等分配對個人權(quán)益并無妨害;但在農(nóng)地征收補(bǔ)償分配中,在集體土地并未被全部征收,特別是失地農(nóng)民為少數(shù)人時,集體決議作出的平等分配方案就可能對失地農(nóng)民不利。失地農(nóng)民付出了失去農(nóng)地用益物權(quán)的特別犧牲,但在“增人不增地,減人不減地”的政策背景下,村集體一般并無機(jī)動農(nóng)地可供調(diào)整。此時,倘若農(nóng)地征收補(bǔ)償平均分配,失地農(nóng)民就做出了較多犧牲卻未得到相應(yīng)的特別補(bǔ)償。在土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的預(yù)期下,失地農(nóng)民的財產(chǎn)損失更為明顯。

若將農(nóng)地征收造成的土地承包經(jīng)營權(quán)滅失作為一種特殊的土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式,我們會得出應(yīng)當(dāng)在分配中對土地承包經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行特別照顧的結(jié)論。從農(nóng)地征收補(bǔ)償制度僅將集體土地所有權(quán)人作為被征收主體的制度設(shè)計來看,我們可以認(rèn)為在現(xiàn)行農(nóng)地征收模式下存在這樣一個過程:農(nóng)地用益物權(quán)人先將承包地占有、使用、獲益的權(quán)能交還集體,消滅農(nóng)地用益物權(quán),然后期待從集體得到消滅農(nóng)地用益物權(quán)的補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條、第30條、第60條第6款分別強(qiáng)調(diào)了對土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的保護(hù),依照相關(guān)規(guī)定,農(nóng)地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出均須遵循自愿有償?shù)脑瓌t?！掇r(nóng)村土地承包法》第28條對于調(diào)整承包地有以下規(guī)定:一是發(fā)包方不得調(diào)整承包地;二是因特殊情形需要調(diào)整承包地的,須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或成員代表同意方可調(diào)整。這一條文實際上既從正面表達(dá)了集體不得侵害土地承包經(jīng)營權(quán),亦從反面彰顯了土地承包經(jīng)營權(quán)損失由權(quán)利人自行承擔(dān)。

從一些規(guī)范性文件,我們可以看出,國家認(rèn)為農(nóng)地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)主要用于失地農(nóng)民。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)[2006]100號)要求征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)盡可能的依農(nóng)地征收補(bǔ)償分配方案直接發(fā)放給失地農(nóng)民,力圖減少中間環(huán)節(jié)。國土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)[2004]238號)亦要求土地補(bǔ)償費主要或全部用于被征地農(nóng)戶的生產(chǎn)生活安置?！督魇嵤粗腥A人民共和國土地管理法〉辦法》的第38條第3款規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用土地,應(yīng)當(dāng)對原土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償或調(diào)劑相應(yīng)的土地,并就地上附著物和青苗補(bǔ)償費進(jìn)行全額補(bǔ)償。這里的“原土地使用權(quán)人”應(yīng)當(dāng)理解為土地承包經(jīng)營權(quán)人。浙江省人民政府《關(guān)于調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置政策的通知》(浙政發(fā)[2014]19號)同樣規(guī)定土地補(bǔ)償費主要用于被征地農(nóng)戶,具體用途是繳納社會保障資金。但是,農(nóng)地征收補(bǔ)償用于失地農(nóng)民的政策取向不但與征地補(bǔ)償歸屬于集體的法律規(guī)定存在沖突,而且其落實依賴于集體的分配使用,集體與個人的利益沖突客觀存在于農(nóng)地征收補(bǔ)償分配實踐中。此外,囿于效力位階或效力范圍等因素,這些規(guī)范性文件指導(dǎo)實踐的作用仍比較有限。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體爭議

1.土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體不明

依照《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)以集體成員權(quán)為基礎(chǔ),以“戶”為權(quán)利取得單位。但這并未明確權(quán)利主體,給土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利保障造成了障礙。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體成員權(quán)中財產(chǎn)權(quán)益的法律表達(dá)。從統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的演進(jìn)過程來看,一直以來,農(nóng)民都是以戶為單位取得土地承包經(jīng)營權(quán)的。從黨中央1982年發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》提出的“包產(chǎn)到戶”的經(jīng)營方式,到1991年11月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》總結(jié)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的經(jīng)營體制,再到《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定的采用“家庭承包方式承包”的法律安排,均體現(xiàn)了“戶”是承包關(guān)系的承包方。但在立法中,對誰是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體卻存在不同的觀點。例如,《農(nóng)村土地承包法》第16條同政策保持一致,認(rèn)為農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方。但隨著國家對個人權(quán)利保障的重視程度不斷提高,現(xiàn)在許多法律規(guī)定肯認(rèn)成員個人的承包權(quán)利。例如,《民法典》不僅直接肯定成員個人為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體,還從責(zé)任承擔(dān)的角度嚴(yán)格區(qū)分了農(nóng)村承包經(jīng)營戶與戶內(nèi)成員間的債務(wù)承擔(dān)問題。還有許多法律規(guī)范均表露出各個家庭成員平等享有土地權(quán)益的精神,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》以權(quán)證附件樣本的形式要求土地承包經(jīng)營權(quán)證記載各土地權(quán)益共有人。

由于立法的模糊,學(xué)界對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的主體主要有三種觀點:“歸屬農(nóng)戶說”“成員共有說”和“成員個人說”。“歸屬農(nóng)戶說”認(rèn)為,農(nóng)戶作為集體成員權(quán)的法律主體符合我國的歷史與法律規(guī)定,因此應(yīng)當(dāng)以承包戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體。承包戶與戶內(nèi)成員的關(guān)系可以用“人格體”與“受益體”的理論來解釋[16]126-135?！俺蓡T共有說”認(rèn)為,土地承包經(jīng)營戶之間的關(guān)系是一種特殊的準(zhǔn)共有關(guān)系,權(quán)利屬于成員個人但不能單獨處分,“戶”才是土地承包經(jīng)營權(quán)的行使主體[17]104-112?！俺蓡T個人說”認(rèn)為,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),保障家庭成員個體利益的呼聲越來越大,“戶”的概念正在瓦解,家庭僅是生活的主體但不能承擔(dān)“經(jīng)營”之重,應(yīng)當(dāng)以“個體主義”構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[18]106-118。

2.權(quán)利主體爭議給補(bǔ)償分配對象的確定造成障礙

在農(nóng)地征收補(bǔ)償分配中,要對農(nóng)地用益物權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,必須先確定其權(quán)屬。但是,由于法律規(guī)范對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體尚未統(tǒng)一厘定,這導(dǎo)致實踐中對于權(quán)利主體莫衷一是。若確定土地承包經(jīng)營權(quán)歸于承包農(nóng)戶家庭,則對農(nóng)地用益物權(quán)的補(bǔ)償、分配應(yīng)以家庭為單位進(jìn)行;若確定土地承包經(jīng)營權(quán)歸于成員個人,則農(nóng)地征收補(bǔ)償分配應(yīng)以成員個人為基礎(chǔ)。在農(nóng)地權(quán)利主體不明確的前提下,由于家庭沒有一個清晰的法律定義,家庭成員也不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆尚g(shù)語,故農(nóng)地征收補(bǔ)償分配對象存在爭議。法定權(quán)利是為了保護(hù)主體的權(quán)益,權(quán)利主體明晰是民事權(quán)利充分發(fā)揮效能的前提條件,主體模糊不清必然導(dǎo)致主體的權(quán)利得不到保障[19]28-37。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體的判斷

與“成員個人說”及“歸屬農(nóng)戶說”相比,“成員共有說”能夠較好地解釋土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬與經(jīng)營的關(guān)系?！俺蓡T個人說”忽視了《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)戶作為承包方的規(guī)定。而“歸屬農(nóng)戶說”不但可能導(dǎo)致對個人權(quán)益的忽視,也與《民法典》關(guān)于“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的規(guī)定不符。《民法典》將“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”與“個體工商戶”一并規(guī)定于一節(jié),無論是“承包戶”還是“工商戶”,是指一種經(jīng)營方式而非作為權(quán)利主體?！俺蓡T共有說”以農(nóng)村家庭觀念與親緣關(guān)系為基礎(chǔ),以農(nóng)戶為基本生產(chǎn)單位,不僅可以保障家庭成員的基本生活,亦較能兼具公平與效率。但是,或許因為“戶”的概念是一種基于現(xiàn)實的安排,而非清晰的法律概念,因此法律對“戶”的規(guī)定遠(yuǎn)不如“個體工商戶”清晰,這不僅導(dǎo)致“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”概念的界限、資格不明,也使得其內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在空白。概念的混淆導(dǎo)致實踐中許多村民常常以“戶”為享受成員權(quán)利特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體。這也是外嫁女權(quán)益常常得不到保障的重要原因。外嫁女出嫁前能得到集體利益是因為她從屬于一個家庭,是某個農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員。當(dāng)她“外嫁”脫離家庭時,人們便“理所當(dāng)然”地認(rèn)為她不屬于這個集體了。在2018年的修改中,《農(nóng)村土地承包法》于第16條中增設(shè)了保障農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員平等享有土地權(quán)益的原則性規(guī)定作為第二款,但對于家庭內(nèi)部成員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定仍為空白。這使得以“外嫁女”為代表的脫離家庭關(guān)系的成員的土地權(quán)益及獲得補(bǔ)償分配的權(quán)益,在遭受家庭內(nèi)部的侵害后難以得到救濟(jì)。

三、完善農(nóng)地征收補(bǔ)償分配機(jī)制的對策建議

(一)完善農(nóng)地征收增值收益分配制度

1.擴(kuò)展農(nóng)地征收的對象范圍

域外的土地征收補(bǔ)償制度不存在用益物權(quán)人的補(bǔ)償分配問題,因為域外征收補(bǔ)償一般規(guī)定所有因征收行為受到直接財產(chǎn)損失的權(quán)利人均應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償,補(bǔ)償客體囊括被征收土地的所有權(quán)、租賃權(quán)甚至相鄰權(quán)[20]26-29。土地征收意味著他物權(quán)的滅失,他物權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。在實踐中,許多村民認(rèn)為承包地的征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)歸自己所有;在學(xué)界,許多學(xué)者也認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)作為征收客體納入到農(nóng)地征收補(bǔ)償制度中來[21]33-44。因此,國家應(yīng)當(dāng)肯定他物權(quán)人的征收相對人地位,并使其享有與集體土地所有權(quán)人同樣的程序性權(quán)利。“三權(quán)分置”改革從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出土地經(jīng)營權(quán),這是放活土地權(quán)能的重要舉措。我們認(rèn)為視土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)較能實現(xiàn)政策目的,故需將土地經(jīng)營權(quán)人作為征收相對人予以考慮。農(nóng)村土地征收應(yīng)當(dāng)明確土地所有權(quán)人及土地他物權(quán)人兩個補(bǔ)償主體。對此,規(guī)范性法律文件只需明確《土地管理法》第47條第4款所指“使用權(quán)”包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)即可。

當(dāng)農(nóng)地用益物權(quán)亦納入農(nóng)地征收客體范圍后,農(nóng)地用益物權(quán)的征收補(bǔ)償不再經(jīng)由集體決議分配,村民集體僅對集體土地所有權(quán)的征收補(bǔ)償?shù)姆峙涫褂眠M(jìn)行決議。這就保持了農(nóng)地征收補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)承受的一致性。

2.按照“同等置換”理念調(diào)整農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

循著農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的演進(jìn),不難發(fā)現(xiàn),從《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》到《國家建設(shè)征用土地辦法》,再到《國家建設(shè)征用土地條例》,以及后來的《土地管理法》,以土地原用途為依據(jù)的“年產(chǎn)值倍數(shù)法”一直是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)。《土地管理法修正案》(2019年)終于將“年產(chǎn)值倍數(shù)法”改為了以“區(qū)片綜合地價”為形成農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。但從“區(qū)片綜合地價”的形成過程來看,根據(jù)《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》的規(guī)定,“區(qū)片綜合地價”的制定具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性,且地價標(biāo)準(zhǔn)仍離不開土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)。因此,《土地管理法》換用“區(qū)片綜合地價”為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實際上仍未擺脫產(chǎn)值倍數(shù)思維。在我國集體土地流轉(zhuǎn)受限的時期,由于不存在公開的土地統(tǒng)一市場,采用產(chǎn)值倍數(shù)法有其合理性。但由于產(chǎn)值倍數(shù)法不能完整地體現(xiàn)土地權(quán)益的財產(chǎn)價值,依產(chǎn)值倍數(shù)法對被征收人的補(bǔ)償是不完全補(bǔ)償,亦不是市場價格補(bǔ)償,故產(chǎn)值倍數(shù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在集體土地入市改革后顯得愈發(fā)不合時宜。

從征收“特別犧牲說”的理論出發(fā),國家應(yīng)對被征收人的損失予以充分的彌補(bǔ)。因此,最公正的補(bǔ)償當(dāng)能使被征收人受到影響的權(quán)利盡可能地復(fù)原,循此,應(yīng)當(dāng)以“同等置換”理念替代“產(chǎn)值倍數(shù)”思維?！巴戎脫Q”的補(bǔ)償包括兩部分:第一部分是公平市場價值。所謂公平市場價值,就是在公平交易條件下財產(chǎn)的市場價格。以公平市場價格衡量被征收客體的價值才是最公正的,美國采用的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是公平市場價值標(biāo)準(zhǔn)[22]110。在放活農(nóng)村土地權(quán)能、允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)后,公平市場價值機(jī)制成為可能,國家應(yīng)當(dāng)將市場化原則吸收到農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制中,發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。第二部分是對被征收人地上附著物以及將土地利用恢復(fù)原狀的補(bǔ)償,即是對農(nóng)地用益物權(quán)滅失的損失補(bǔ)償。

(二)完善集體成員權(quán)制度

1.健全成員權(quán)資格的得失機(jī)制

集體成員資格是成員權(quán)發(fā)生的基礎(chǔ)。許多時候,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題表面上看是分配問題,實際上是成員資格認(rèn)定問題。成員資格認(rèn)定缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)是大量農(nóng)地征收補(bǔ)償分配爭議難以處理的根源。從法律規(guī)范的角度,成員資格的取得分為法定取得和意定取得。法定取得就是滿足法律法規(guī)規(guī)定的成員資格條件時村民應(yīng)當(dāng)取得成員資格;意定取得就是通過成員集體的村民決議取得成員資格。鑒于不同地區(qū)實際情況的差異,國家應(yīng)在立法層面規(guī)定成員資格取得條件,并指導(dǎo)地方在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出細(xì)化規(guī)定。例如,《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》不僅對集體成員的成員資格確認(rèn)問題作了規(guī)定,還規(guī)定了確認(rèn)成員資格的明確標(biāo)準(zhǔn),明確了確認(rèn)成員資格的條件與意定取得成員資格的方式;還授權(quán)縣級人民政府可以制定成員資格確認(rèn)的指導(dǎo)性意見,進(jìn)一步明確資格確認(rèn)程序和標(biāo)準(zhǔn);還確立了成員名冊備案機(jī)制?！墩憬〈褰?jīng)濟(jì)組織條例》以“戶籍+法定條件”的方式規(guī)定了直接取得成員資格的標(biāo)準(zhǔn),并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門是成員名冊備案機(jī)關(guān)。成員權(quán)資格喪失的規(guī)則,可以從成員資格確認(rèn)規(guī)則中以反面解釋的方法得出,也可以按照自愿有償?shù)脑瓌t,鼓勵集體成員自愿退出集體經(jīng)濟(jì)組織,退出集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可引入市場化原則來確定。

但是,成員權(quán)資格的喪失不宜采取法定喪失的程序。一方面,從前文的實證研究來看,采取法定喪失方式會導(dǎo)致集體單方面逕行認(rèn)定村民成員資格的喪失,誘發(fā)成員與集體之間的矛盾。另一方面,這不利于集體成員的權(quán)益保障。逕行認(rèn)定集體成員失去成員資格后,集體將相應(yīng)的征收補(bǔ)償予以分配,即使集體成員通過申訴等方式恢復(fù)集體成員資格,由于補(bǔ)償已經(jīng)分完,其權(quán)利救濟(jì)也存在很大的困難。循此,成員資格的喪失應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織按重大事項進(jìn)行集體表決認(rèn)定為宜,并向行政主管部門備案。其原因主要包括三點:一是集體成員資格的喪失并非日常事項,具有以表決認(rèn)定的可操作性;二是經(jīng)行政部門備案方可減少成員資格狀況的爭議;三是較繁瑣的程序本身對成員個人而言是一種保護(hù),能避免任意剝奪成員資格的情況發(fā)生。

2.優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)

集體所有權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)事關(guān)每個集體成員的切身利益。集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人,應(yīng)當(dāng)設(shè)立法人的機(jī)關(guān)。原先的《民法總則》僅僅確立了集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位,對其治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定尚付闕如[23]28-40;《民法典》雖然確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位,但相關(guān)規(guī)定依然是基礎(chǔ)性的、綱領(lǐng)性的。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)亟待完善。以《民法典》為代表的法律法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體規(guī)定作了授權(quán),為未來的相關(guān)立法作了鋪墊。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織法律問題的復(fù)雜性,我們應(yīng)當(dāng)采取“一般立法+特別立法”的模式建立其規(guī)范體系。一般立法完善集體所有權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制,在《民法典·物權(quán)編》“集體所有權(quán)部分”中對集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立、權(quán)利和運行的一般原則作出規(guī)定;特別立法規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織治理的具體規(guī)則,以國家政策推動地方政府探索制定實施細(xì)則。

無論是從集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)的完備性還是從集體經(jīng)濟(jì)組織運行的實際需要考慮,集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)共同組成。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組織章程的制定及發(fā)起設(shè)立,可以參考《民法典》關(guān)于地方政府指導(dǎo)協(xié)助業(yè)主大會、業(yè)主委員會設(shè)立的規(guī)定,組織章程應(yīng)明確三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理結(jié)構(gòu),指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織法人意思形成機(jī)關(guān)的建立及運行。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是理事會,理事長(社長)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人,主持理事機(jī)構(gòu)的日常工作。監(jiān)督機(jī)關(guān)則是由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表組成的監(jiān)事會。

許多地方已經(jīng)率先以政府規(guī)范性文件加強(qiáng)了對集體經(jīng)濟(jì)組織管理的指導(dǎo)。廣東省廣州市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的指導(dǎo)意見(穗府〔2019〕11號)》從組織章程、組織架構(gòu)、組織任期、民主管理等方面對集體經(jīng)濟(jì)組織管理作了指導(dǎo),特別值得注意的有以下四點:一是將基層政府對組織章程的合法合規(guī)性初審作為制定或修改組織章程的前置條件;二是指導(dǎo)建立包括“意思機(jī)關(guān)(決策機(jī)關(guān))—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的集體經(jīng)濟(jì)組織治理架構(gòu);三是加強(qiáng)成員管理和民主管理,要求各區(qū)人民政府出臺成員資格界定指導(dǎo)意見,建立成員名冊并要求成員名冊需經(jīng)過公示、表決、備案等程序,并要求集體經(jīng)濟(jì)組織對已確認(rèn)的成員發(fā)放成員資格證書,規(guī)定了重大事項事前公示制度;四是以民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理,定期盤查解決權(quán)屬爭議和歷史遺留問題。黑龍江省出臺的《黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的意見(黑政規(guī)〔2019〕4號)》與廣州市的指導(dǎo)意見有所區(qū)別。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求法律規(guī)范在價值目標(biāo)、基本原則,規(guī)范體系上保持統(tǒng)一[24]24-29。立法應(yīng)當(dāng)注意各地的探索經(jīng)驗,及時吸收其中的有益成分。

政府應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)組織法人重大事項表決機(jī)制,將散見于《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)中的涉及集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項的有關(guān)規(guī)定集中起來,可以參照《土地管理法》第63條、《農(nóng)村土地承包法》第19條規(guī)定的承包方案“雙三分之二”的表決機(jī)制作為重大事項表決機(jī)制。集體成員喪失成員資格認(rèn)定、征收補(bǔ)償分配方案的制定、集體經(jīng)濟(jì)組織重要經(jīng)濟(jì)項目立項等重大事項,應(yīng)經(jīng)過重大事項表決機(jī)制方可生效。

建立集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu),可以實現(xiàn)“政經(jīng)分離”,完善集體土地所有權(quán)權(quán)利實現(xiàn)機(jī)制,使得集體經(jīng)濟(jì)組織真正代表集體成員的利益,助力集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)保值增值,保障集體成員的成員權(quán)益。

(三)明確農(nóng)地用益物權(quán)權(quán)利主體及繼承問題

1.明確農(nóng)地用益物權(quán)權(quán)利主體為個人

如前文所論述,以成員個人作為農(nóng)地用益物權(quán)的權(quán)利主體順應(yīng)歷史發(fā)展潮流,有利于法律關(guān)系的明確及責(zé)任承擔(dān),有利于保障成員個人合法權(quán)益。以成員個人作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體具有“戶”所無法替代的優(yōu)勢。全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定(2018)將第二十三條改為第二十四條,并增設(shè)“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”作為第二款,要求改變以往實踐中僅將戶主列入土地承包經(jīng)營權(quán)證的做法,進(jìn)一步明確了土地權(quán)屬關(guān)系,暗含戶內(nèi)成員對于土地承包經(jīng)營權(quán)是“準(zhǔn)按份共有關(guān)系”的意味。

明確個人為土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體,需要做到以下幾點:首先,確立土地承包經(jīng)營權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)。在“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的前提下,集體沒有足夠用于再分配的機(jī)動地,故個人要取得土地承包經(jīng)營權(quán),一般要加入到家庭對土地承包經(jīng)營權(quán)的“準(zhǔn)按份共有關(guān)系”中。加入的原因包括出生和婚姻,個人加入家庭后當(dāng)然取得土地承包經(jīng)營權(quán)。其次,完善土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制。為避免個人成為土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體帶來土地碎片化問題,以及權(quán)利主體進(jìn)城落戶導(dǎo)致土地拋荒、人地沖突加劇等問題,我們認(rèn)為,以失去集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)作為退出土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)較為適宜。最后,做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。登記表詳細(xì)注明權(quán)利主體和權(quán)利客體的信息并及時做好權(quán)利變更、注銷登記,確保土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。

2.明確土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性

正如前文所述,新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對于土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性仍持保留態(tài)度。但是,在明確個人為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體后,允許繼承土地承包經(jīng)營權(quán)既與其自然人合法私產(chǎn)的屬性符合,也與土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策取向一致。

土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承主體應(yīng)當(dāng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。實踐中,否定土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性的原因有三個:一是擔(dān)心集體土地流失,二是擔(dān)心集體土地碎片化,三是擔(dān)心村民集體經(jīng)濟(jì)組織喪失對土地的控制力。循此,倘若繼承主體具有成員資格身份,這些擔(dān)憂則可消除。對于原具有成員資格但已退出集體者,其因繼承而享有的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)以流轉(zhuǎn)或退出的方式處理。

(四)對不同訴由的訴請予以差異化的司法回應(yīng)

盡管現(xiàn)行法律對司法可否介入農(nóng)地征收補(bǔ)償分配問題存在制度空白,但是,司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著“糾紛終結(jié)者”的神圣職責(zé),具有最終的權(quán)威性,是解決糾紛的最后手段[25]104-105。習(xí)近平總書記曾深刻指出:“司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線?！?沖突得不到解決會影響社會秩序,而秩序是社會繁榮穩(wěn)定的重要條件,國家必須為沖突提供化解渠道,必須為受損的正義提供救濟(jì)。故司法不應(yīng)回避補(bǔ)償分配問題。但是,對于不同訴由的農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配案件,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析,予以有區(qū)別的司法回應(yīng)。

對不同訴由予以有區(qū)別的司法回應(yīng),法院首先應(yīng)當(dāng)梳理既有的司法解釋文件,統(tǒng)一案件受理規(guī)則。歷年來,多個地方法院為司法是否介入農(nóng)地征收補(bǔ)償費用分配問題向最高人民法院請示處理意見,最高人民法院先后有四個司法解釋性質(zhì)的法律文件對這一問題加以答復(fù)或解釋。從這四個法律文件可以看出,最高人民法院對于農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛可訴性的立場存在一個“不受理—受理—區(qū)別受理—擴(kuò)大受理”的變化過程。不同立場的司法解釋給法院的案件受理工作造成了困擾,應(yīng)當(dāng)予以整合。

對不同訴由予以有區(qū)別的司法回應(yīng),法院還應(yīng)當(dāng)考慮訴由的請求權(quán)基礎(chǔ)。以請求權(quán)基礎(chǔ)為劃分標(biāo)準(zhǔn),訴由可以分為兩種類型:基于財產(chǎn)權(quán)的訴由與基于成員權(quán)的訴由?；谪敭a(chǎn)權(quán)訴由,對于依征收補(bǔ)償協(xié)議確定的歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人但先行支付給村民集體的訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依《物權(quán)法》第42條、第121條的規(guī)定進(jìn)行裁判?；诔蓡T權(quán)的訴由還可以繼續(xù)細(xì)分為三種小類:第一種,集體成員起訴要求法院代為制定分配方案或干涉分配方案具體事項。具體包括村集體尚未作出分配方案及集體成員起訴要求變更集體經(jīng)濟(jì)組織分配方案中的具體賠償數(shù)額等情況,這些訴求應(yīng)屬集體經(jīng)濟(jì)組織自治事項,人民法院不應(yīng)受理。第二種,村民因被村集體以其不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由排除在分配方案外,而訴至法院要求取得補(bǔ)償費用,在法律對此尚無明確規(guī)定的情況下,司法救濟(jì)是最終的救濟(jì)途徑,人民法院應(yīng)當(dāng)受理并就成員資格進(jìn)行附帶性審查,并依照《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的精神進(jìn)行裁判。第三種,集體成員認(rèn)為分配方案侵犯了成員合法權(quán)益,請求予以撤銷或按照同等待遇進(jìn)行支付。人民法院應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人訴請及相關(guān)規(guī)定予以裁判,符合條件的,應(yīng)當(dāng)判令集體向其分配補(bǔ)償。

結(jié)語

農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)乃痉▽嵺`極為復(fù)雜,其出現(xiàn)的問題和面臨的困境與現(xiàn)行的法律制度、地方政策、各級政府與村集體存在錯綜復(fù)雜的關(guān)系。一些問題甚至由來已久,在部分地區(qū)長期存在。紓解農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)睦Ь?涉及到政策、法律、地方性法規(guī)以及相關(guān)程序法的進(jìn)一步細(xì)化、調(diào)整和完善。對于關(guān)涉農(nóng)民切實權(quán)益的重要議題,我們的結(jié)論如下:

第一,現(xiàn)行征收補(bǔ)償分配制度是與一元化集體土地所有權(quán)相適應(yīng)的,征收補(bǔ)償分配實踐與法律規(guī)定存在偏差。農(nóng)地征收補(bǔ)償分配主體存在權(quán)責(zé)錯位的現(xiàn)象,這導(dǎo)致集體與個人及個人之間存在矛盾。法律法規(guī)對征地補(bǔ)償分配項目、分配程序及補(bǔ)償用途均作了原則性的規(guī)定。但保障用益物權(quán)人得到相應(yīng)補(bǔ)償與征收補(bǔ)償項目安排存在矛盾:用益物權(quán)人損失的補(bǔ)償專門并無項目,而要從其他項目中分配取得。政府規(guī)范性文件要求征地補(bǔ)償主要用于被征地農(nóng)戶,但實踐中卻普遍存在集體決議違背政策要求、集體共享征地補(bǔ)償?shù)那闆r。農(nóng)戶在征地補(bǔ)償分配過程中參與不足,農(nóng)戶之間對于補(bǔ)償分配存在不同意見。這些矛盾影響了集體的穩(wěn)定,損害了個人的權(quán)益。為解決農(nóng)地征收補(bǔ)償分配主體權(quán)責(zé)錯位的問題,國家應(yīng)承認(rèn)農(nóng)地用益物權(quán)人獨立的被征收主體地位,使農(nóng)戶更多地參與到農(nóng)地征收補(bǔ)償中來。

第二,現(xiàn)行法律規(guī)定對集體成員權(quán)益保障僅有原則性規(guī)定,造成集體邊界不明。集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)尚不健全,集體成員權(quán)益保障體系尚不完善。集體成員權(quán)制度不完善,集體成員資格認(rèn)定規(guī)則缺失。集體由個體組成,集體成員范圍不清造成集體邊界不清,集體成員資格能被任意剝奪造成集體成員權(quán)益得不到保障。集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度尚不完善,集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會存在混同的情況,集體成員的意見不能充分表達(dá)。集體成員權(quán)益內(nèi)部保障機(jī)制不足,外部救濟(jì)機(jī)制不暢。為保障集體成員權(quán)益,政府應(yīng)加強(qiáng)集體成員權(quán)制度建設(shè),為集體成員表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的行使提供明確的規(guī)則指引,還要完善農(nóng)地征收補(bǔ)償司法救濟(jì)機(jī)制。

第三,現(xiàn)行法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體尚未明確,土地承包經(jīng)營權(quán)戶內(nèi)權(quán)益分享機(jī)制缺失。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體是“承包戶”還是“成員個人”尚未明確。在城鎮(zhèn)化背景下,這使得在分家析產(chǎn)、婚喪嫁娶中難以確定成員個人的權(quán)益份額,產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)繼承性問題,造成了外嫁女、升學(xué)青年等存在戶籍變動狀況的少數(shù)人群的權(quán)益得不到保障。這些問題都給農(nóng)地征收補(bǔ)償分配造成困難。國家應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體明確到成員個人,使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更為清晰。從以上研究可以得到一個重要啟示,農(nóng)地征收補(bǔ)償分配實際上是對土地權(quán)益的分享,圍繞農(nóng)地征收補(bǔ)償分配產(chǎn)生的矛盾實際是產(chǎn)權(quán)矛盾。因此,要促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、減少圍繞土地權(quán)益產(chǎn)生的矛盾沖突,應(yīng)當(dāng)清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán),規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的治理,將農(nóng)村土地改革嵌入中國社會的法治進(jìn)程,讓廣袤的農(nóng)村真正成為現(xiàn)代化的蓄水池[26]222。

注釋：

①本文中統(tǒng)計的數(shù)字均計算到小數(shù)點后兩位。

②根據(jù)最高人民法院歷年的工作報告,2007年當(dāng)事人經(jīng)一審整體服判息訴率為90.0%,經(jīng)二審服判息訴率達(dá)到98.0%;2012年當(dāng)事人經(jīng)一審各類案件整體服判息訴率為91.2%,經(jīng)二審服判息訴率達(dá)到99.4%;2013年全國法院當(dāng)事人經(jīng)一審各類案件整體服判息訴率為91.1%,二審后達(dá)到98.6%。

③參見廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院(2017)桂03民申119號二審民事裁定書等35件。

④參見廣東省韶關(guān)市曲江區(qū)人民法院(2014)韶曲行初字第6號行政判決書。

⑤參見粟秀某與桂林市臨桂區(qū)兩江鎮(zhèn)粟村村委會新立寨村、桂林市臨桂區(qū)兩江鎮(zhèn)粟村村委會補(bǔ)底山村侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案,桂林市臨桂區(qū)人民法院(2016)桂0312民初1630號民事判決書。

⑥見李學(xué)云、高臺縣巷道鎮(zhèn)王家村五社與高臺縣巷道鎮(zhèn)人民政府及原審被告高臺縣巷道鎮(zhèn)王家村村民委員會征地補(bǔ)償款分配糾紛一案,張掖市中級人民法院(2017)甘07民終785號民事判決書。

⑦參見鄭殿文、孫俊坤、鄭國慶、鄭敏、劉千瑤與沈陽市皇姑區(qū)陵東街道田義村民委員會承包地征收補(bǔ)償費用分配糾紛一案,沈陽市中級人民法院(2016)遼01民終7678號民事裁定書。

⑧參見唐鳳仙與唐鳳珍、唐鳳姣承包地征收補(bǔ)償費用分配糾紛一案,廣西壯族自治區(qū)馬山縣人民法院(2018)桂0124民初144號民事判決書。

⑨參見陳曉波與廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)洪塘村民委員會劉營村民小組土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛一案,福建省廈門市海滄區(qū)人民法院(2014)海民初字第3209號民事判決書。

⑩參見陳某、陳某1與尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)埔頭村民委員會侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案,福建省三明市中級人民法院(2017)閩04民終54號民事判決書。