陳洪超 齊虹麗

摘 要：灣區(qū)經濟時代的到來使得團體標準在規(guī)則銜接與統(tǒng)一大市場建設方面的重要性凸顯。然而，粵港澳大灣區(qū)團體標準市場化配置的滯后，并未使團體標準區(qū)域治理的固有功能及其成效得到充分發(fā)揮。借鑒整體性治理的研究范式和理論框架，闡釋當前粵港澳大灣區(qū)團體標準治理呈現(xiàn)出碎片化特征，主要體現(xiàn)在治理組織、治理政策與治理成效3個方面。形成上述特征的癥結在于三地不同的治理模式，以及三地團體標準發(fā)展競爭導致的利益分野。改善目前粵港澳三地團體標準治理的碎片化問題，需要植入整體性的思維與邏輯，即完成發(fā)展訴求邏輯從個體走向整體、組織變革重塑從裂化走向聚合、行動協(xié)調聯(lián)動從分治走向包容的多重轉變。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū)，團體標準，碎片化，統(tǒng)一大市場

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.02.001

1 問題的提出

自2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布以來，互聯(lián)互通隨即成為粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）協(xié)同發(fā)展的題中應有之義，習近平總書記在深圳經濟特區(qū)成立40周年慶祝大會上指出“要抓住粵港澳大灣區(qū)建設重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規(guī)則銜接、機制對接”。黨的二十大報告中明確指出“推進高水平對外開放，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”。標準是經濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面①。標準作為一種中性的技術工具，在粵港澳長期合作的進程中，其實一直被不同主體“吸納”以進行策略化、工具化調用，時至今日已經成為推動大灣區(qū)融合發(fā)展最有力、最有效的抓手，是最有可能率先實現(xiàn)突破、取得實效的載體②。通過標準可以解決規(guī)則的一致性問題，在區(qū)域服務貿易自由化、產品或服務的質量控制、環(huán)境保護和社會公共管理服務等諸多領域，促進資源要素的自由流動與規(guī)則銜接[1]。因“一國兩制”之因素，又因港澳高度開放且自由的市場經濟體制與內地行政主導的經濟體制間的顯著差異，導致國家標準、行業(yè)標準和地方標準這3種法定標準體系在港澳兩地無法直接適用，大灣區(qū)標準化合作不可能采取政府主導地方標準協(xié)調的方式，而只能以更加市場化的途徑來構建治理模式，即團體標準協(xié)調模式[2]。截至2022年10月9日，在全國團體標準信息平臺上檢索到帶有“港澳”字樣的團體標準總計49項。由此引伸而來的問題是：大灣區(qū)團體標準治理語境下的“團體標準”到底包含哪些類型，體現(xiàn)出什么樣的表征？原因是什么，又需要怎樣實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化？本文針對團體標準這一事物，從內地與港澳兩個基本路向出發(fā)，對上述系列問題進行了探討。

2 粵港澳大灣區(qū)團體標準的現(xiàn)實樣態(tài)

自新標準化法賦予團體標準法定地位以來，團體標準的制度體系逐漸完善，其中《團體標準管理規(guī)定》對團體標準的界定為“依法成立的社會團體為滿足市場和創(chuàng)新需要，協(xié)調相關市場主體共同制定的標準”，此概念對內地而言具有統(tǒng)一適用性。但大灣區(qū)這一“跨制度性”特殊微觀場域下的“團體標準”與一般意義上的團體標準邊界又有著顯著不同，這主要是由港澳兩地高度開放自由的市場體制所決定的。以香港為例，香港標準化體制沿襲英國傳統(tǒng)的技術法規(guī)制③。除了具有強制性的已經融入法律之中的技術法規(guī)以外，其他的所有標準形態(tài)都可以按照市場規(guī)則在香港地區(qū)適用。因此大灣區(qū)團體標準現(xiàn)實樣態(tài)（如圖1所示）具體包括兩種類型：一是珠三角九市按照標準化法所確定的團體標準即內地團體標準，例如：廣東省粵港澳大灣區(qū)標準促進會發(fā)布的團體標準；二是港澳兩地的自愿性標準。這里主要是指社會團體發(fā)布的、非強制性實施的，除以法例、行政法規(guī)、法令形式頒布的技術法規(guī)以外的所有標準形態(tài)。具體而言，包括了（產業(yè)、企業(yè)）聯(lián)盟標準、協(xié)會標準、論壇標準、國外先進標準（英國標準）、區(qū)域標準（歐洲標準）、國際標準（ISO標準）等不同類型。以上兩種類型即是本文中所講的大灣區(qū)“團體標準”④。

因為內地與港澳標準化體制機制不同，導致兩者在制定主體、效力等級等方面都有著明顯差異。首先是制定主體方面。內地團體標準中的“團體”必須是“依法成立”的社會團體，而港澳兩地的“團體”則不受民政部門行政許可的限制，具有更加寬泛的含義；在效力等級方面。2017年《標準化法》修訂雖然沒有延續(xù)舊法中四級標準⑤之間不同效力的規(guī)定。但是在團體標準具體實踐中都不同程度存在著矮化、弱化團體標準的做法。尤其是《團體標準管理規(guī)定》中規(guī)定實施效果良好的團體標準，可以申請轉化為國家標準、行業(yè)標準或地方標準，這在一定程度上阻礙了團體標準“市場化”的進程，甚至違反了“反壟斷”的原則[3]。而港澳兩地團體標準并不存在著效力等級劃分與向某層級標準進行轉化的問題。標準的質量取決于其內容的科學性和技術的合理性，不取決于其制定的主體是否是行政機關以及行政機關的行政級別[4]。盡管內地與港澳兩地的團體標準內涵與外延都有著諸多不同，但其區(qū)域治理功能卻又是相通的，都是以市場為主導的標準體系，即都屬于“市場標準”，對于促進區(qū)域統(tǒng)一大市場建設都具有重要支撐作用。觀察大灣區(qū)標準化建設實踐，目前團體標準在促進大灣區(qū)互聯(lián)互通的現(xiàn)實中并未能很好地發(fā)揮治理作用，“碎片化”特征尤為明顯，亟待整體性治理。

3 碎片化：粵港澳大灣區(qū)團體標準治理的表征

“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，是描述社會傳播語境的一種形象說法，后來廣泛應用于政治領域、社會領域和技術領域[5 ]。希克斯等（2002）認為“碎片化”是政府部門職、權、責的一種分割狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府部門內部各類業(yè)務間分割，一級政府部門間分割，或是一級地方政府間分割。即“如果不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，那么碎片化政府就此形成[6]?！绷硗?，伴隨著應用場景的不同，“碎片化”還用以表述由于社會共同體的解體導致的秩序失范、經濟失衡、結構碎化，利益群體的崛起使社會趨于一種原子化治理狀態(tài)（張新文等，2017）。本文中所謂大灣區(qū)團體標準治理碎片化是指：粵港澳三地政府部門、社會團體、成員企業(yè)和第三方機構等多元主體在團體標準治理過程中，出于自身利益的追求、政策價值取向的異化以及機構間政策協(xié)調機制的不暢等多方面的原因，所造成的團體標準治理政策分割﹑沖突，甚至各自為政的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 團體標準治理組織的碎片化

組織的碎片化主要從珠三角九市與港澳兩地兩個層面展開。首先是珠三角九市。珠三角九市遵循我國標準化法“統(tǒng)一兼分工管理”的相關規(guī)定，深受內地傳統(tǒng)科層制、政府單一主導的標準化管理體制影響。市場監(jiān)管部門是珠三角九市的統(tǒng)一管理部門，但在政府部門分工合作中，由于缺乏完善的協(xié)調推進機制，看似統(tǒng)一的標準化管理體制事實上卻呈碎片化，每一級政府，每一個政府部門都各自為獨立的利益主體相互博弈[7 ]。中國標準化體系中還有一個多決策體系，即同時有若干不同政府主體分別管理著不同領域的標準化。例如：旅游局、住建部、鐵路總公司、民航總局等，依然是各自獨立負責管理行業(yè)的標準化[8]。目前這種“九龍治水”式的標準化管理體制一定程度上加劇了團體標準機構裂化、治理碎片化與治理失靈。其次是港澳兩地。港澳兩地的標準體系并不像內地那樣的復雜，除了技術法規(guī)以外，主要以市場化的團體標準為主。港澳的市場監(jiān)督管理及標準化工作沒有設置專門的部門，職能更是分布在不同的機構與組織，例如：香港創(chuàng)新科技署下轄的產品資料組、香港海關與電訊管理局等[9]。港澳的這種“多頭管理”不可避免地帶來部門主義、專業(yè)主義、各自為政的弊端，尤其是導致廣東對接兩地的標準化工作提高了行政成本與門檻，同時也降低了大灣區(qū)內團體標準治理效果。

3.2 團體標準治理政策的碎片化

團體標準治理政策的碎片化主要體現(xiàn)在粵港澳與珠三角九市兩個層面。第一層面是粵港澳。港澳兩地堅持市場自由基本原則，對標準化服務市場保持最大限度的自由與開放，更沒有出臺專門的團體標準獎勵政策文件，這與廣東形成鮮明對比。例如：2021年澳門特別行政區(qū)政府在《澳門特別行政區(qū)經濟和社會發(fā)展第二個五年規(guī)劃（2021-2025年）》中首次明確提出“推進建立大灣區(qū)食品安全標準體系，每年更新或增補不少于一項食安標準。透過CEPA相關機制，與內地部門研究在原產地標準、通關便利、檢驗檢疫領域作出便利化”。這是澳門在大灣區(qū)標準化合作方面釋放的積極信號。而香港市場以《香港法例》作為基本要求，其他要求采用可滿足市場需求的標準[10]。香港還沒有在官方層面形成清晰的大灣區(qū)標準化合作框架。由此可見，三方尤其是港澳兩地在團體標準治理政策銜接上處于“真空”與“懸浮化”狀態(tài)。第二個層面是珠三角九市。珠三角九市團體標準治理政策的碎片化遵循屬地管理原則、帶有明顯的“行政區(qū)行政”色彩，以層級節(jié)制、職責分工和各司其職為特征的行政區(qū)行政對跨域公共事務的治理卻時常失靈[11]。例如：九市市場監(jiān)管部門現(xiàn)行的專項團體標準獎勵政策中（詳見表1）資助團體標準的額度相差較大，深圳市、佛山市、惠州市和中山市根據(jù)不同情況團體標準資助額度上限為10萬元，而2020年6月出臺的《廣州市標準化戰(zhàn)略專項資金管理辦法》對團體標準卻無明確的資助規(guī)定⑥。這種在團體標準治理供給中形成的格局表現(xiàn)為差序格局。越是灣區(qū)核心城市，團體標準服務供給越豐富，例如：廣州市每個區(qū)都有標準化專項資助政策。這種大灣區(qū)團體標準治理政策資源的碎片化，降低了大灣區(qū)團體標準治理的整體效率。質言之，珠三角九市團體標準資助獎勵政策不同程度上保留了若干計劃因素，上述政策到底在多大程度上促進了優(yōu)質團體標準的生成，是否在大灣區(qū)內真正營造了團體標準公平競爭的市場環(huán)境等一系列問題有待進一步研究。

3.3 團體標準治理成效的碎片化

粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是、要素流動成本高，業(yè)已成為大灣區(qū)建設的最大堵點[12]。灣區(qū)的內地城市和港澳又各自擁有歷史遺留的、彼此有巨大差異的技術標準與行業(yè)準入資質，這些構成了灣區(qū)要素流通的“關境之后”障礙[13]。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》文本中共有14處提及“標準”，更多強調的是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會和企業(yè)在制定技術標準方面的“跨制度治理”作用，而這對還未與政府部門完全脫鉤、市場化程度遠不及港澳的大部分廣東社會團體來說可操作性不強，這也導致了團體標準治理可能缺乏全局性與長遠性，更多的可能是被局限在類似于皇崗-落馬洲第二公路橋等某一個具體工程項目之中。這使得三地團體標準治理的決策與執(zhí)行效果長期處于未知的“黑洞”中，難以被評估和知曉。以WQ01-0001《橋島隧智能運維數(shù)據(jù)標準體系建設指南》“灣區(qū)標準”⑦為例，聲明使用的單位雖然包括香港理工大學、澳門大學等，但該技術規(guī)范能否在粵港澳三地更多的橋梁等基礎設施中得到推廣與應用有待進一步觀察。即大灣區(qū)團體標準治理效能仍亟待提升，三地始終未能建立起完善的跨境治理“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”機制[14]。因此，三地團體標準治理某種程度上呈現(xiàn)出政府規(guī)制“失靈”的現(xiàn)象。

4 碎片化的生成機理： 掣肘大灣區(qū)團體標準治理成效的深層因素

現(xiàn)有研究提出的大灣區(qū)團體標準治理存在制度障礙，其根本原因在于三地政府組織在治理過程中缺乏協(xié)調和整合，傳統(tǒng)官僚體制、部門利益之爭以及新公共管理改革都是造成這種“碎片化”現(xiàn)象的重要根源，導致部門主義、各自為政、管理分割、服務裂解等弊端[15]。而今大灣區(qū)又面臨著“一國、兩制、三法域、三關稅區(qū)”，使得大灣區(qū)團體標準治理更加復雜。

4.1 治理差異：三地團體標準治理模式不同

4.1.1 重心下移型：非政府組織主導下的香港團體標準治理

香港長期以來一直奉行“小政府、大社會”觀念和“積極不干預”政策，迄今沒有戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃，經濟政策缺乏長期性和連貫性，經濟政策的執(zhí)行力較弱[16]。香港無類似于內地市場監(jiān)管系統(tǒng)這樣的主管標準化事務的政府部門，目前大灣區(qū)標準化研究中心對接香港的主要部門包含香港特區(qū)科技創(chuàng)新署、香港品質保證局、特區(qū)政府規(guī)劃署、工業(yè)貿易署、衛(wèi)生署中醫(yī)藥歸管辦公室、香港消費者委員會等。香港地區(qū)的標準化工作深受歐美等西方發(fā)達國家或者國際標準組織的影響。香港的標準體系中以團體標準為主，且在很多領域直接使用國際標準。例如：2022年1月，香港政府創(chuàng)新科技署認可處（HKAS）發(fā)布《關于香港認可與實施ISO 50003：2021的安排》的公告顯示，國際認可論壇（IAF）已經發(fā)布IAF MD24“Transition Requirements for ISO50 0 03：2021”，確認實施ISO 50 0 03：2021的過渡期為兩年半。因此，能源管理體系認證機構必須于2023年11月30日前符合ISO 50003：2021的要求。⑧可見，香港的標準化治理模式是：政府充分尊重市場交易習慣，以市場主導制定的團體標準為主，對內地的標準采標嚴重不足，更多直接采納國際標準或者區(qū)域先進性標準。

4.1.2 中間混合型：政府與市場相互制衡的澳門團體標準治理

整體上來看，澳門的標準化治理模式與香港相似，但又具有澳門自身的特色。與香港深受英美法系影響不同的是，澳門則又兼具了大陸法系的色彩，因此標準化發(fā)展的自由限度比香港要低一些，澳門除了尊重市場交易主體自由選擇的合約標準外，更多的是通過法例、行政法規(guī)、特區(qū)公報、行政長官公告等形式，直接采納或者參照國際、內地或者其他國家的技術規(guī)范，讓不同類型的（團體）標準得以在澳門實施。例如：2018年12月，在澳門特別行政區(qū)公報第53期第一組，頒發(fā)第38/2018號行政法規(guī)《制藥、覆銅板制造及塑膠加工工業(yè)場所的空氣污染物排放標準》，其中空氣污染物中的硫化氫、甲硫醇排放標準，參考國家標準GB 18918-20 02《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》及GB 14554-1993《惡臭污染物排放標準》。但在非甲烷總烴這一排放標準中，則參考歐洲議會和理事會第2010/75/EU號指令《工業(yè)排放（綜合污染預防和控制）》⑨。又如：2015年5月，第45/2015號行政長官公告，國際海事組織海上安全委員會于2010年5月14日通過的第MSC.288（87）號決議《原油油船貨油艙保護涂層性能標準》，自2012年1月1日起適用于澳門特別行政區(qū)。可見，澳門團體標準治理雖然重視政府部門的作用，但是政府在團體標準的援引、制修訂等方面集眾家之所長，賦予市場主體更多的自主權，具有明顯的中西結合之特色。

4.1.3 政府主導型：內地團體標準治理的轉型

近年來，在新公共管理、公共治理理念的引導下，內地圍繞著理順政府與市場和社會關系、簡政放權與職能轉變、建設現(xiàn)代化政府等主題，進行了一系列的標準化治理變革。尤其是2017年新修訂《標準化法》實現(xiàn)了由行政管理法向社會治理法轉向的革命[17]。其中團體標準賦予法定地位又被看成為新法最大的亮點。自2019年以來，多部門相繼聯(lián)合出臺《團體標準管理規(guī)定》和《關于促進團體標準規(guī)范優(yōu)質發(fā)展的意見》等文件，為團體標準治理奠定一定制度基礎。但從現(xiàn)實角度來看，內地團體標準在“放與管”之間面臨著“兩難”境地?！耙浑y”是指團體標準自我治理能力弱。內地的多數(shù)社會團體缺少活力與自治能力，專業(yè)知識和標準設定經驗比較匱乏[18]。政府部門一旦“放”就可能出現(xiàn)類似“國產三文魚”團體標準事件，導致團體標準污名化；又“一難”是指地方政府部門對團體標準的“管”又過多。地方政府部門還是慣用“長官意志”左右著諸多團體標準的“生與死”。例如：部分團體標準的“生”可能不是基于市場與創(chuàng)新的需要，而是僅僅為了服務產業(yè)政策，甚至只是為了迎合地方“政治錦標賽”體制而“裝點門面”。內地團體標準的治理如何更好實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的轉型，如何借鑒港澳兩地已相對成熟的團體標準設定實踐經驗值得思考。

通過對三地模式的比較，可以得知內地團體標準體制不斷趨同于港澳兩地，但是市場配置水平還與港澳有著不小的差距。這一方面為大灣區(qū)規(guī)則銜接、機制對接與制度型開放奠定了良好基礎，另一方面也在一定程度上弱化了政府規(guī)制能力，導致三地團體標準的治理在某種程度上表現(xiàn)出一定的裂化性與低效性，即大灣區(qū)團體標準治理呈現(xiàn)“碎片化”的樣態(tài)。

4.2 利益分野：地方保護與區(qū)域治理存在沖突

粵港澳區(qū)域合作已經由過往的利益離散型合作，過渡到當下的利益聚合型合作階段，這是一種政府驅動、區(qū)域公共利益最大化的跨域事務治理合作[19]。但與此同時，一國之下橫跨不同區(qū)域、不同社會制度、不同關稅區(qū)以及多核心城市的特點，無疑也給大灣區(qū)的發(fā)展建設與治理運作帶來了諸多制度障礙以及協(xié)調成本[20]。有學者認為粵港澳三地的標準化因為利益訴求不同，存在著標準競爭、標準合作、標準錯位這3種模式[21]。一是因為內地傳統(tǒng)條塊分割的標準化管理體制，導致珠三角九市標準化主管部門與相關行業(yè)部門“各掃門前雪”；二是因為長期以來內地對于團體標準的市場化資源配置不足，導致港澳各界與內地團體標準議題的對話活動進展緩慢；三是因為大灣區(qū)11個城市間經濟發(fā)展不平衡、產業(yè)承載力不同等，一定程度上出現(xiàn)各城市間團體標準事務溝通與協(xié)調“互不買賬”的情形，“鄰避效應”心態(tài)明顯，信任機制的式微，一定程度上又壓縮了大灣區(qū)團體標準合作互動的空間。同時也包括大灣區(qū)內現(xiàn)有澳門制造、灣區(qū)標準、粵港澳大灣區(qū)標準創(chuàng)新聯(lián)盟標準等不同團體標準樣態(tài)，最為重要的是上述標準之間的轉換銜接機制還未建立，客觀上也為地方保護主義提供了生存土壤，從而加劇三地團體標準治理的“碎片化”。因此，大灣區(qū)團體標準治理也亟待由地方主義下的府際競爭向區(qū)域治理下的聯(lián)動合作轉變。

5 整體性治理：大灣區(qū)團體標準治理策略

為了彌補新公共管理改革浪潮中對公平、正義等公共行政價值的迷失，解決政府治理碎片化的困境。學界結合新生的問題提出各種新的政府改革與治理的實踐模式以取代“新公共管理”，其中包括元治理理論、新公共服務理論、制度性集體行動理論、區(qū)域治理、網(wǎng)絡（化）治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論等，構建起基于政府間合作、強化多元主體整合的理論范式，即進入所謂的“后新公共管理”時代。

大灣區(qū)是具有兩種制度、3個關稅區(qū)、3個法律體系的異質性城市群，大灣區(qū)發(fā)展現(xiàn)實中存在的時序差異、空間整合不足、協(xié)同度不夠等困境依然不容忽視。大灣區(qū)團體標準治理難以推進可以歸因于“碎片化”體制下存在的市場化配置不足、交易成本過高、權威分散而無法契合整體性治理的要求。因此，在探究大灣區(qū)團體標準治理的問題時，應突破傳統(tǒng)的僅依靠單個項目短期合作的思維，從區(qū)域治理體系創(chuàng)新的整體性視角去思考團體標準治理問題，從而更好地為推動大灣區(qū)規(guī)則銜接與機制對接提供新思路。

5.1 從個體走向整體：大灣區(qū)團體標準治理中的目標訴求

粵港澳三地通過經貿合作、產業(yè)協(xié)同的方式，在標準化合作方面取得了重要進展，但三地“分割而治、三足鼎立”的局面仍然沒有改變，因為大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展涉及不同尺度的功能定位、復雜的尺度形態(tài)和多尺度的利益博弈關系。[22]若要改變以往常發(fā)生的三地因合作致一方利益受損而牽連致整個合作被擱淺的情況，大灣區(qū)團體標準治理目標應更加注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展的總目標，從不同層次上去規(guī)劃統(tǒng)籌三地團體標準的發(fā)展，實現(xiàn)標準制定者與使用者利益的高度一致性，倡導樹立大灣區(qū)標準化共同體理念[23]，構建以社會團體自我治理為主導、市場主體市場自律為手段、社會主體耦合支撐為條件、政府部門行政規(guī)制為保障的大灣區(qū)團體標準整體性治理模式（如圖2所示）。

多主體參與大灣區(qū)團體標準治理可以有效規(guī)避“碎片化”帶來的不利影響，對于單一的政府行政管理越位和市場配置不足等問題具有強大的互補作用。主要體現(xiàn)在以下3個方面：一是行為系統(tǒng)性的“共建”。來自大灣區(qū)內不同社會系統(tǒng)的多元主體通過行政規(guī)制、自我治理、市場自律和第三方耦合支撐等不同主體間行為交叉融合，推動形成協(xié)商為基礎的“共建”格局；二是手段綜合性的“治理”。多元主體參與治理有效規(guī)避傳統(tǒng)簡單的行政規(guī)制。它以行政規(guī)制為基礎，主張通過自律公約、第三方認證、信息和信用工具等社會性規(guī)制手段來克服行政規(guī)制治標不治本的局限；三是公共利益最大化的“共享”。團體標準因市場和創(chuàng)新而生，其在滿足標準制定者合法利益的同時，一定程度上也承擔著發(fā)展大灣區(qū)產業(yè)經濟、滿足大灣區(qū)消費者需求和增進大灣區(qū)社會整體福祉的歷史使命。團體標準治理最終目標體現(xiàn)為大灣區(qū)社會公共利益最大化的“共享”。

5.2 從裂化走向聚合：大灣區(qū)團體標準治理中的組織變革重塑

香港地區(qū)團體標準的治理深受新公共管理理念的影響，政府不設定標準化主管部門，對于標準保持著最大限度的市場自由，團體標準的選擇尊重國際經貿規(guī)則、合同交易方與第三方認證，這使得香港政府一方面對團體標準缺乏相應的統(tǒng)籌與協(xié)調能力，另一方面社會團體缺乏主動對接內地團體標準的積極性。自2015年國務院印發(fā)《深化標準化工作改革方案》以來，團體標準就一直是我國標準化體制改革的新引擎與試驗田，但在如何處理團體標準的“有效市場”與“有為政府”這一基礎性關鍵問題上，還有一個不斷消化與調試的過程，在此過程中也有可能加劇團體標準的裂化。

在目前三地跨境治理場域的管理模式下，要促進三地團體標準的聚合，必須加速三地標準化組織在管理層級上的整合。具體包括：廣東省政府與珠三角九市之間整合、三地省級政府之間整合、珠三角九市之間整合。一是廣東省政府與珠三角九市之間整合，重點在于提升省市府際間全面實施標準化戰(zhàn)略領導小組這一協(xié)調機制之間的整體性與協(xié)同性；二是三地省級政府之間整合。主要把標準化工作納入現(xiàn)有的三地省級政府高層會晤、聯(lián)席會議、工作會議、專責小組等議事機制之中，共同協(xié)商制定年度重點工作。例如：《粵港合作框架協(xié)議》2020年重點工作第20項中就明確指出“加強粵港標準質量和檢測認證合作，發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)標準化研究中心作用，爭取國家有關部門支持，向粵港澳大灣區(qū)企業(yè)推廣香港的檢測認證服務，推進各種市場要素高效便捷流動，提升大灣區(qū)市場活力和競爭力”。另外，不斷健全包容性的大灣區(qū)標準化協(xié)調聯(lián)動機制。應在大灣區(qū)建設領導小組、廣東省推進大灣區(qū)建設領導小組、香港大灣區(qū)建設督導委員會、澳門大灣區(qū)工作委員會等既有跨部門協(xié)調機構的框架下，借鑒首都標準化委員會模式，要進一步提升粵港澳大灣區(qū)標準化研究中心等標準化權威部門在大灣區(qū)標準體系建設中的引導性作用，創(chuàng)新粵港澳三地標準化合作體制機制，完善粵港澳大灣區(qū)標準公共服務平臺，進一步擴大港澳數(shù)據(jù)來源范圍，增強部門開放意識和信息透明度，提供現(xiàn)場表達機會，規(guī)避府際信息碎片化現(xiàn)象[24]。使其能以更高的決策權進行包容性協(xié)調，真正打造成為大灣區(qū)標準國際化的一流公共平臺；三是珠三角九市之間整合。珠三角九市彼此間的合作發(fā)展，是根據(jù)所在地方的特色功能、優(yōu)勢條件與發(fā)展需求而開展不同領域的對接行動，進一步提高了區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)同性與深度[25]。例如：2020年10月，廣深兩地工信部門簽署的《智能網(wǎng)聯(lián)汽車產業(yè)專項合作協(xié)議》中就明確提出，“到2025年兩市建立起較為完善的智能網(wǎng)聯(lián)汽車標準法規(guī)體系”。

5.3 從分治走向包容：大灣區(qū)團體標準治理中的行動協(xié)調聯(lián)動

大灣區(qū)團體標準治理是一項復雜且系統(tǒng)的工程，具有明顯的“跨制度”治理特性，亟待構建包容性的府際關系。大灣區(qū)團體標準治理行動轉變邏輯應主要體現(xiàn)在3個方面。

（1）建立社會團體的團體標準組織體系，完善社會團體內部治理結構。團體標準組織體系至少應包括領導小組、審查委員會、起草小組、標準化工作秘書處。團體標準領導小組全面負責團體標準的管理工作。團體標準審查委員會負責團體標準的立項審查和標準草案的技術審查。起草小組是為制修訂某一團體標準而組建的工作組，或根據(jù)本領域的產業(yè)和技術特點設立的某一細分領域的常設的起草工作小組。起草小組對所起草的團體標準的質量負責；秘書處設于團體標準領導小組處，主要負責團體標準成員單位間的日常溝通和聯(lián)絡工作，建立團體標準檔案。

（2）健全標準起草小組的運行規(guī)則，增加消費者代表等相關方作為團體標準起草組成員?！秷F體標準管理規(guī)定》第十四條規(guī)定“涉及消費者權益的，應當向社會公開征求意見，并對反饋意見進行處理協(xié)調”。在團體標準制定過程中要重視相關方代表參與，凡是涉及到消費者權益的，都要公開征求意見。但是“涉及到消費者權益”的范疇應該由誰又該如何進行界定仍不明晰。因此，建議借鑒港澳有益經驗，在《團體標準管理規(guī)定》中增加“在所有的團體標準起草組織成員中，少量增加消費者群體代表參與標準制定會議的審議，但不賦予其表決權”的相關條款。沒有表決權消費者代表的成員可以列席會議，除非說服有表決權的成員支持其觀點，一般消費者代表的意見對標準的最終審議結果不產生影響。

（3）借鑒港澳有益經驗，不斷優(yōu)化團體標準市場化配置。要發(fā)揮粵港澳三地各自的標準優(yōu)勢，提高三地在國際標準化事務中的協(xié)同度，將最高標準的國際經貿規(guī)則經驗，通過制定形成或者采用形成，最終轉換成三地可接受的團體標準，以此促進大灣區(qū)內各要素高效便捷流通，即通過經濟整合構建大灣區(qū)統(tǒng)一大市場；要以廣東團體標準單邊開放為重點，在基礎設施、高質量食品與農產品、政務服務等重點領域，著力構建團體標準“信息公開”與“數(shù)據(jù)開放”的協(xié)同治理格局，吸引港澳社會團體更加積極參與內地社會事務；要通過大灣區(qū)團體標準市場化改革，通過引入港澳第三方認證機制，倒逼內地標準化行政體制改革，積極探索“一事三地、一策三地、一規(guī)三地”，以團體標準形式支撐大灣區(qū)產業(yè)與競爭政策的落地；要通過團體標準推動大灣區(qū)內社會公共服務均等化，共建大灣區(qū)跨境優(yōu)質生活圈，促進人心的“二次回歸”。

上述3層次的目標邏輯實質上是對大灣區(qū)團體標準治理的統(tǒng)合性、整體性考量，通過不同層次的行動協(xié)調聯(lián)動，提升團體標準市場化水平。

6 結 語

黨的二十大報告指出“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”。高質量發(fā)展需要高標準的引領與支撐，而團體標準則可以成為大灣區(qū)互聯(lián)互通中的“高標準”。本文力圖說明：大灣區(qū)內的團體標準治理形態(tài)更加多樣，呈現(xiàn)出“碎片化”的表征，為解決此問題，需要超越傳統(tǒng)的“政府控制——市場配置”二元結構，通過整體性治理來逐步彌合，這也是中國式團體標準治理現(xiàn)代化的應然之舉。而帶有“港澳”字樣的團體標準實施情況如何，尤其是三地共同參與制定的團體標準在港澳兩地實施的實然狀態(tài)如何評價則是未來進一步有待深化的問題。

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