劉俊梅

（1.伊犁師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 伊寧 835000；2.伊犁師范大學(xué) 新疆社會治理與發(fā)展研究中心，新疆 伊寧 835000）

隨著當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，歐盟發(fā)現(xiàn)來自非歐盟成員國的政府補(bǔ)貼（以下簡稱“外國補(bǔ)貼”），通過向歐盟企業(yè)提供不公平的優(yōu)勢，使其得以在歐盟收購企業(yè)或獲得公共采購合同，從而損害公平競爭。雖然歐盟有可用的工具（國家援助審查規(guī)則）來解決成員國補(bǔ)貼對單一市場造成的扭曲，但跨國補(bǔ)貼卻不受該規(guī)則的限制，從而導(dǎo)致了一定的監(jiān)管空白，歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）也因此面臨來自利益相關(guān)者的巨大壓力。為彌補(bǔ)這一監(jiān)管空白，歐盟調(diào)整了關(guān)于外國補(bǔ)貼的審查制度，并制定了《關(guān)于扭曲內(nèi)部市場的外國政府補(bǔ)貼條例》（以下簡稱“外國補(bǔ)貼條例”或“條例”）。自此，歐盟形成了獨(dú)有的雙維度公平競爭審查制度，即基于內(nèi)部維度的歐盟國家援助審查規(guī)則和基于外部維度的歐盟外國補(bǔ)貼監(jiān)管草案，其中前者主要規(guī)制其成員國政府或公共機(jī)構(gòu)的行為，后者則針對其成員國以外國家政府或公共機(jī)構(gòu)的行為。

歐盟有關(guān)“外國補(bǔ)貼”的解釋，十分接近于歐盟現(xiàn)行國家援助規(guī)則中有關(guān)“援助”概念的內(nèi)涵和外延，為便于理解，文章將歐盟對成員國援助以及外國補(bǔ)貼的審查統(tǒng)稱為“國家援助審查”。國內(nèi)學(xué)界對條例給予了高度關(guān)注，并從該制度的規(guī)制動因及審查規(guī)則［1］、改革趨勢［2］、外溢化［3］、我國應(yīng)對措施［4］等方面進(jìn)行了深入研究，但對其外溢效應(yīng)如何影響國際規(guī)則變革的全面系統(tǒng)研究則較少。此外，歐盟已在審查實(shí)踐中就外國補(bǔ)貼、跨國補(bǔ)貼問題展開調(diào)查，以期維護(hù)其內(nèi)部市場公平競爭并擴(kuò)大其制度的域外影響力，同時遏制我國“一帶一路”倡議實(shí)施，而國內(nèi)缺乏基于案例分析視角對歐盟外國補(bǔ)貼條例具體適用的研究。鑒于歐盟國家援助審查制度的這一新發(fā)展趨勢，將對全球貿(mào)易與投資產(chǎn)生重大影響，故而有必要將該制度置于宏觀層面，對歐盟雙維度下審查制度的新發(fā)展及其外溢效應(yīng)，進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，以期為我國政府及企業(yè)提出具有建設(shè)性的應(yīng)對策略。

一、歐盟對涉我國政府的外國補(bǔ)貼審查典型案例

目前歐盟與第三國之間的自由貿(mào)易協(xié)定不涉及國家援助審查條款，但包含基于WTO 的反補(bǔ)貼條款。簡言之，當(dāng)歐盟企業(yè)無法獲得同等補(bǔ)貼時，歐委會將無法向其公眾解釋為什么歐洲企業(yè)會面臨來自可能享受政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等措施的外國企業(yè)的競爭。為確保歐盟企業(yè)的公平競爭環(huán)境，歐盟對外國補(bǔ)貼必然會逐步加大審查力度，例如將對外國補(bǔ)貼的審查進(jìn)一步擴(kuò)大到對涉案第三國的“跨國補(bǔ)貼”審查。歐盟近期的兩個征收反補(bǔ)貼的案例即反映了這一立場。

（一）歐盟對中埃玻璃纖維織物的跨國補(bǔ)貼審查

2020 年6 月，歐委會發(fā)布了第2020/776 號實(shí)施條例，對原產(chǎn)于中國和埃及的某些機(jī)織/縫合玻璃纖維織物征收反補(bǔ)貼稅（以下簡稱“玻璃纖維織物案”）［5］，這是歐盟首次對享受第三國（中國）補(bǔ)貼的另一國家（埃及）進(jìn)口商品征收反補(bǔ)貼稅，歐盟將這種補(bǔ)貼稱為“跨國補(bǔ)貼”。

近年來，歐盟對他國進(jìn)口商品多次進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。在本案中，歐委會確定了中埃兩國政府簽署的合作協(xié)議，為兩國在中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的合作提供了明確的書面框架，并以此作為中國政府向埃及企業(yè)提供優(yōu)惠的書面證明。為了更進(jìn)一步確定優(yōu)惠融資等補(bǔ)貼的存在，歐委會審查了經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠貸款和出口信用擔(dān)保，認(rèn)為向特區(qū)內(nèi)提供優(yōu)惠貸款的銀行以及提供出口信用擔(dān)保的中國信保均為中國的國有企業(yè)，其資源可以受中國政府支配。雖然歐委會并未從中國15 家銀行和中國信保那里得到任何提供優(yōu)惠措施的信息，但依然堅(jiān)持認(rèn)為，通過優(yōu)惠貸款和出口信用擔(dān)保而提供的補(bǔ)貼源自我國政府的優(yōu)惠措施。不難發(fā)現(xiàn)，本案對埃及進(jìn)口商品的新反補(bǔ)貼稅擴(kuò)大了歐盟反補(bǔ)貼制度的范圍。

（二）歐盟對印尼不銹鋼冷軋板的跨國補(bǔ)貼審查

無獨(dú)有偶，歐委會于2022年3月發(fā)布了第2022/433 號實(shí)施條例（以下簡稱“2022 年實(shí)施條例”），歐盟當(dāng)前啟動了第二起與上述案件相同的對來自中國的跨國補(bǔ)貼審查（以下簡稱“不銹鋼冷軋板案”）［6］。這起案件是針對印尼通過我國“一帶一路”倡議獲取優(yōu)惠融資采取的反補(bǔ)貼調(diào)查。歐委會在2022 年實(shí)施條例中指出，中國政府通過“一帶一路”倡議下的優(yōu)惠融資形式，向印尼承諾為其創(chuàng)造一個從無到有的國內(nèi)不銹鋼產(chǎn)業(yè)，印尼政府則為中國投資者提供低價獲得鎳礦石的機(jī)會。得益于其實(shí)施的各項(xiàng)出口限制以及跨國補(bǔ)貼的存在，印尼在短短幾年內(nèi)就成為世界領(lǐng)先的低價不銹鋼出口國。最終，印尼出口至歐盟的不銹鋼冷軋板產(chǎn)品遭遇了來自歐盟的反補(bǔ)貼稅征收。

在先前首次涉及跨國補(bǔ)貼的玻璃纖維織物案中，歐委會確立了一項(xiàng)審查原則，即在跨國補(bǔ)貼案件中，第三國為向出口生產(chǎn)者和出口國政府提供商定的財(cái)政支持，而采取的支持行動之間應(yīng)存在明確的聯(lián)系。歐委會在2022 年實(shí)施條例中重申了這一審查原則，并進(jìn)一步明確了適用于跨國補(bǔ)貼的證明原則和標(biāo)準(zhǔn)。但與玻璃纖維織物案不同的是，本案中，歐委會無法獲得印尼和我國政府之間任何明確的書面協(xié)議，以證明出口（印尼）生產(chǎn)商經(jīng)營所在地——莫瓦利工業(yè)園區(qū)因此受惠。為證明跨國補(bǔ)貼的存在，歐委會表示，一個國家承認(rèn)和采納第三國（授予資助）的行為可能是明示的，也可能是從有關(guān)國家的行為中推斷出來的。因此，此類國家行為可能以言行的形式出現(xiàn)，這需要對出口國的行為進(jìn)行具體審查，對政府間在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上的雙邊合作進(jìn)行逐案審查，并對所有口頭或行為證據(jù)進(jìn)行徹底評估。本案中，印尼政府與中國政府一起參與了莫瓦利工業(yè)園區(qū)的監(jiān)測和運(yùn)營，印尼的言行足以證明其承認(rèn)并接受了中國政府提供的優(yōu)惠融資，從而間接提供補(bǔ)貼。

歐洲學(xué)者將上述案例視為具有里程碑意義的審查案例，因?yàn)樗鼈冊谖磥砜赡軐ζ渌袠I(yè)和其他國家產(chǎn)生影響，并且在當(dāng)前全球脆弱的多邊環(huán)境中，將促使歐盟在使用現(xiàn)有多邊規(guī)則方面具有足夠的創(chuàng)新性［7］。由此可見，歐盟通過其外國補(bǔ)貼條例，將他國之間正常的雙邊經(jīng)貿(mào)合作納入了所謂的跨國補(bǔ)貼范圍。

二、歐盟國家援助審查制度雙維度規(guī)制路徑

（一）內(nèi)部維度：歐盟國家援助審查規(guī)則

從微觀視角分析，歐盟國家援助審查是指歐盟國家援助規(guī)則對于成員國公權(quán)力機(jī)關(guān)不當(dāng)行為的禁止與處罰，對其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)制度安排、公共政策或措施，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，提前予以分析、評估和審查，清理和廢除其中妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的部分［8］，進(jìn)而維護(hù)歐盟內(nèi)部市場的公平競爭。為了這一目標(biāo)，歐盟成員國公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循競爭中立原則，避免由于公權(quán)力濫用或不當(dāng)使用而導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場機(jī)制扭曲的產(chǎn)生［9］。該制度主要包括歐盟國家援助規(guī)則及其例外豁免。

1.被禁止的國家援助規(guī)則

被禁止的國家援助是指《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1 款所定義的非法國家援助，“除條約另有規(guī)定外，任何由成員國或借助國家資源以任何形式提供的援助，如果有利于某些企業(yè)或商品的生產(chǎn)從而扭曲或威脅扭曲競爭，并且影響成員國之間的貿(mào)易，則與內(nèi)部市場不一致。”該條款延續(xù)了《歐共體條約》第87（1）條確立的國家援助規(guī)則的原則性規(guī)定，經(jīng)過多年發(fā)展和實(shí)踐，歐盟理事會和歐委會制定的一系列條例，以及歐洲法院的判例，對該條款進(jìn)行了細(xì)化和完善，彌補(bǔ)了相關(guān)概念不清晰的局限性。該條款也是歐盟國家援助審查規(guī)則的一般標(biāo)準(zhǔn)，圍繞該條款，歐盟已經(jīng)形成了一個完整的國家援助審查規(guī)則體系。

2.國家援助規(guī)則例外豁免規(guī)定

而《歐盟運(yùn)行條約》第107 條第2 款和第3 款則屬于國家援助審查規(guī)則的特殊豁免標(biāo)準(zhǔn)，即第1 款適用的例外情形。其中，第2 款明確了三類自動免于國家援助規(guī)則限制的援助類型，并宣稱這三類援助與“內(nèi)部市場相一致”。第3 款則重點(diǎn)補(bǔ)充了“可能被視為與共同市場一致”的五類援助措施。上述兩條款均為國家援助豁免條款，二者的區(qū)別在于：第2 款規(guī)定的歐委會自由裁量權(quán)范圍，通常被理解為小于第3 款規(guī)定的范圍［10］。在前者中，歐委會僅限于確認(rèn)一項(xiàng)措施是否實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)之一。在后者中使用動詞“可能（may）”則為歐委會提供了更大的自由度，確定援助措施必須滿足哪些條件才能獲得豁免。

（二）外部維度：歐盟外國補(bǔ)貼條例

盡管歐盟有嚴(yán)格的規(guī)則來限制成員國補(bǔ)貼歐盟企業(yè)的情況，但世界其他地區(qū)卻沒有。歐委會認(rèn)為這種差異是不公平的，因?yàn)樗鼤で鷼W盟及全球市場競爭?；谶M(jìn)一步維護(hù)其一體化目標(biāo)和歐洲共同利益目標(biāo)，歐盟開始將“競爭中立”納入相關(guān)審查制度，并嘗試將其推廣到國際經(jīng)貿(mào)制度領(lǐng)域和其他司法管轄區(qū)。

1.以競爭中立規(guī)則為核心

競爭中立規(guī)則核心理念是競爭中立（competitive neutrality）原則，一般被認(rèn)為是指民營企業(yè)與國有企業(yè)應(yīng)在公平競爭的環(huán)境中競爭。這個理念源于市場上的任何參與者都不應(yīng)受到無根據(jù)的競爭優(yōu)勢或劣勢的影響。

關(guān)于“競爭中立”最全面的解釋主要是在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的《2021 年競爭中立建議》中，現(xiàn)已成為發(fā)達(dá)國家審查各國國有企業(yè)以及政府措施的主要工具。經(jīng)合組織將“競爭中立”廣泛定義為：“根據(jù)競爭中立，所有企業(yè)，無論是國有企業(yè)還是私營企業(yè)、國內(nèi)企業(yè)還是外國企業(yè)，都面臨著相同的規(guī)則，政府在市場中的聯(lián)系、所有權(quán)或參與，無論是事實(shí)上還是法律上，都不會給市場參與者帶來不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢?！边@意味著競爭中立規(guī)則不僅涉及國有企業(yè)和私營企業(yè)之間的相互作用，還可以涵蓋國家給予特定私營企業(yè)的優(yōu)勢，如國家龍頭企業(yè)［11］。奧地利聯(lián)邦競爭管理局在2020 年10 月19 日第八次聯(lián)合國競爭和消費(fèi)者保護(hù)審查圓桌會議上提出，競爭中立理念最簡單地說就是一項(xiàng)政策，旨在為所有商業(yè)參與者提供公平競爭的環(huán)境，無論它們是國有企業(yè)還是私營企業(yè)［12］。不難看出，所有關(guān)于競爭中立定義的核心思想都是，參與商業(yè)活動的企業(yè)，無論其所有權(quán)狀況如何，都應(yīng)面臨相同的法律規(guī)則。換言之，競爭中立規(guī)則是“一項(xiàng)旨在消除競爭優(yōu)勢和劣勢的政策，這些優(yōu)勢和劣勢可能僅僅因?yàn)閲衅髽I(yè)和私營企業(yè)之間的所有權(quán)差異而產(chǎn)生”［13］。

2.補(bǔ)充國家援助審查規(guī)則空白

歐委會于2020 年6 月17 日通過了一份關(guān)于歐盟監(jiān)管外國補(bǔ)貼的白皮書（以下簡稱“白皮書”），其目標(biāo)是在外國補(bǔ)貼方面“公平競爭”并確?！案偁幹辛ⅰ?。該框架旨在解決在歐盟市場上的企業(yè)因獲得外國補(bǔ)貼而造成的扭曲，并將審查擴(kuò)張至從外國補(bǔ)貼中受益的歐盟企業(yè)收購及招投標(biāo)領(lǐng)域［14］。與此同時，白皮書強(qiáng)調(diào)，在歐盟對全球貿(mào)易和投資保持開放的同時，它將奉行開放的戰(zhàn)略自主模式，以確保歐盟內(nèi)部市場的所有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商的公平競爭條件和“公平競爭環(huán)境”［15］。

外國補(bǔ)貼條例即建立在白皮書基礎(chǔ)上，根據(jù)該條例，歐委會將有權(quán)調(diào)查非歐盟國家政府向活躍在歐盟的企業(yè)提供的財(cái)政補(bǔ)貼。如果歐委會發(fā)現(xiàn)此類財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成扭曲性補(bǔ)貼，就可以采取措施糾正其扭曲影響［16］。條例賦予了歐委會新的自由裁量權(quán)，從而再次使得草案的法律確定性蒙上陰影。此外，條例還規(guī)定，歐委會可以采取救濟(jì)措施或提供承諾來糾正實(shí)際或潛在的扭曲，并列出了可能的承諾或救濟(jì)措施清單，例如獲得基礎(chǔ)設(shè)施、提供許可證、公布研發(fā)成果等。值得注意的是，該清單包括“減少產(chǎn)能和市場存在”，這意味著歐委會可以強(qiáng)制減少（甚至排除）相關(guān)企業(yè)在歐盟市場的設(shè)立和運(yùn)營。措施清單還包括向第三國追回外國補(bǔ)貼，根據(jù)目前的提議，對第三國的款項(xiàng)追回必須是透明的，并考慮到規(guī)避風(fēng)險［17］。

三、歐盟擴(kuò)張其審查制度的域外適用路徑

歐盟與全球經(jīng)濟(jì)緊密相連，是世界上最大的貿(mào)易區(qū)之一。歐盟通過塑造全球經(jīng)濟(jì)治理體系和發(fā)展互利的雙邊關(guān)系，以保護(hù)其內(nèi)部市場免受不公平和濫用行為的侵害，其追求的是開放的戰(zhàn)略自主模式。

（一）歐盟與他國在競爭領(lǐng)域制度安排的合作

完善國際補(bǔ)貼規(guī)則向來是歐委會的優(yōu)先事項(xiàng)之一。2020 年初，歐委會與美國和日本就改進(jìn)WTO反對有害補(bǔ)貼的規(guī)則達(dá)成一致，同意加強(qiáng)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，并譴責(zé)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的做法。

1.歐美日貿(mào)易部長聯(lián)合聲明

2020 年1 月14 日，在華盛頓特區(qū)舉行的一次會議上，歐美日貿(mào)易部長就如何加強(qiáng)WTO關(guān)于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)行規(guī)則問題，發(fā)布了《歐美日貿(mào)易部長三方會議聯(lián)合聲明》（以下簡稱“聯(lián)合聲明”）［18］。聯(lián)合聲明認(rèn)為，目前WTO規(guī)則禁止的補(bǔ)貼清單不足以解決某些司法管轄區(qū)存在的扭曲市場和貿(mào)易的補(bǔ)貼問題。從而得出結(jié)論，必須在WTO《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中增加新類型的無條件禁止的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼包括：（1）無限擔(dān)保；（2）在沒有可信的重組計(jì)劃的情況下，向無力償債或處于困境的企業(yè)提供補(bǔ)貼；（3）為無法從產(chǎn)能過剩行業(yè)或行業(yè)的獨(dú)立商業(yè)來源獲得長期融資或投資的企業(yè)提供補(bǔ)貼；（4）直接免除債務(wù)。

2.中歐在公平競爭審查制度領(lǐng)域的合作

歐盟對促進(jìn)全球公平競爭市場有著濃厚的興趣，而我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，也是歐盟第二大貿(mào)易伙伴，歐盟對與我國在競爭審查制度領(lǐng)域的合作十分期待，并與我國一起建立了在該領(lǐng)域的協(xié)商機(jī)制和對話合作。

中歐雙方競爭主管部門十分強(qiáng)調(diào)在競爭審查領(lǐng)域合作的重要性，為了進(jìn)一步增進(jìn)相互了解和促進(jìn)合作，2017 年6 月2 日，我國國家發(fā)展和改革委員會與歐盟競爭總局簽署了關(guān)于國家援助審查規(guī)則對話的諒解備忘錄，為中歐在競爭審查領(lǐng)域建立了協(xié)商、合作和透明的機(jī)制。該機(jī)制一方面用于同我國分享歐洲在國家援助審查規(guī)則實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，另一方面將用于交流討論我國2016 年新構(gòu)建的公平競爭審查制度實(shí)施情況。2019 年4 月7 日至11 日，國家市場監(jiān)督管理總局訪問歐委會，與歐委會共同簽署了新的《中國與歐盟競爭政策對話框架協(xié)議》和《關(guān)于在公平競爭審查制度和國家援助控制制度領(lǐng)域建立對話機(jī)制的諒解備忘錄》，旨在為所有經(jīng)營者營造市場公平競爭環(huán)境。

（二）推行競爭中立規(guī)則

歐盟法體系沒有明確使用“競爭中立”一詞，而是主要通過其競爭規(guī)則來處理扭曲市場競爭的問題［19］。經(jīng)過長時間的運(yùn)行和實(shí)踐，歐盟模式的“競爭中立”規(guī)則已經(jīng)相對完善，并成為歐盟將其國內(nèi)規(guī)則擴(kuò)張到國際規(guī)則的基礎(chǔ)。

1.通過最新貿(mào)易與競爭政策影響國際規(guī)則變革

鑒于全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境的變化帶來的挑戰(zhàn)，歐委會于2021 年2 月18 日發(fā)布了貿(mào)易政策審查報告（Trade Policy Review），作為歐盟在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和地緣政治不穩(wěn)定期間的因應(yīng)策略，同時為《2030 年歐盟貿(mào)易政策》提前做準(zhǔn)備。新報告將若干全球重要轉(zhuǎn)變與趨勢列入考量，如全球化、技術(shù)升級、中國崛起、氣候變化、數(shù)字轉(zhuǎn)型等，并期望于WTO 第十二屆部長會議（Ministerial Conference，MC 12）達(dá)成六項(xiàng)目標(biāo)，其中一項(xiàng)便是針對競爭中立制定規(guī)則［20］。

歐盟和美國繼2021 年6 月15 日在布魯塞爾舉行的歐盟-美國峰會之后，發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，題為“邁向新的跨大西洋伙伴關(guān)系”，詳細(xì)闡述了后疫情時代的跨大西洋聯(lián)合議程，包括雙方計(jì)劃建立“聯(lián)合技術(shù)競爭政策對話”。對話重點(diǎn)關(guān)注競爭政策和執(zhí)法的方法，旨在加強(qiáng)歐盟和美國在技術(shù)領(lǐng)域的合作研究和創(chuàng)新交流，以及制定共同標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。不難看出，歐盟將繼續(xù)致力于將其競爭中立推向貿(mào)易政策及跨境技術(shù)競爭領(lǐng)域。

2.通過雙邊或區(qū)域協(xié)定納入“歐盟模式”競爭條款

改革國際競爭規(guī)則最有力的支持者是歐盟，多年來，歐盟一直主張將競爭規(guī)則納入國際條約。目前，一些雙邊協(xié)定開始借鑒歐盟國家援助規(guī)則，并加強(qiáng)了執(zhí)法機(jī)制，例如獨(dú)立的國家援助機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、單邊措施等；而其他雙邊協(xié)定則規(guī)定禁止最具扭曲性的補(bǔ)貼類型以及更多有限的執(zhí)行機(jī)制，例如透明度、協(xié)商和爭端解決機(jī)制。

越來越多的國際條約，尤其是近年來的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中幾乎都包括競爭政策章節(jié)。歐盟在其簽訂的幾乎所有自由貿(mào)易協(xié)定中均納入了競爭政策章節(jié)，推行其包含國家援助規(guī)則在內(nèi)的競爭規(guī)則及其競爭中立理念。譬如，在歐盟-加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定（CETA）中，第17 章“競爭政策”即強(qiáng)調(diào)了“自由和不受扭曲的競爭在雙方貿(mào)易關(guān)系中的重要性”。歐盟-哈薩克斯坦加強(qiáng)伙伴關(guān)系和合作協(xié)定第11章“競爭”和歐盟-新加坡自由貿(mào)易協(xié)定第11章“競爭及相關(guān)事宜”中也強(qiáng)調(diào)了這一重要性。特別是歐盟-哈薩克斯坦加強(qiáng)伙伴關(guān)系和合作協(xié)定第11章明確指出，“包括補(bǔ)貼在內(nèi)的限制競爭行為和國家干預(yù)可能會扭曲市場的正常運(yùn)作并破壞自由貿(mào)易帶來的好處”。

大多數(shù)雙邊或區(qū)域協(xié)定中的競爭條款不具有強(qiáng)制約束力，而是取決于各締約方的善意遵守才能產(chǎn)生有意義的效果，但這畢竟代表了國際競爭規(guī)則的一個變化趨勢，并為各締約方提供了一個可以構(gòu)建或提升其競爭規(guī)則或競爭政策的機(jī)會。這些國際協(xié)定都標(biāo)志著，“競爭中立”已成為國際競爭規(guī)則變革的必然趨勢。

3.推動WTO規(guī)則體系改革引入競爭中立

對于歐盟推行其競爭中立規(guī)則的立場，有學(xué)者認(rèn)為歐盟國家援助審查法律制度和法律程序的設(shè)計(jì)均遵從了這一立場［21］，也有學(xué)者指出了國家財(cái)政補(bǔ)貼干擾市場供求、破壞公平競爭等體制性的弊端，因此，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化對補(bǔ)貼規(guī)則的競爭中立審查，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的協(xié)同［22］。還有學(xué)者指出經(jīng)合組織關(guān)于競爭中立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以考慮借鑒歐盟國家援助規(guī)則［23］。

然而，不是所有國家和地區(qū)都有類似國家援助規(guī)則這樣的制度框架來確保競爭中立，相比較而言，歐盟以外的國家和地區(qū)幾乎都受到WTO 補(bǔ)貼規(guī)則的約束。盡管現(xiàn)有的WTO 補(bǔ)貼規(guī)則也部分涉及實(shí)現(xiàn)競爭中立，但相較于歐盟規(guī)則而言，前者對于競爭中立的維護(hù)力度依然較弱，使得歐盟企業(yè)與其他國家的企業(yè)在競爭時處于劣勢地位。因此，近幾年，在美國力推之下，歐盟也逐漸開始在國際舞臺推行競爭中立規(guī)則，為WTO規(guī)則體系中納入競爭中立埋下了伏筆［21］。鑒于美歐均為WTO改革的重要推手，雙方立場的趨同將左右未來WTO 改革的成果，因此，可以大膽預(yù)測的是，WTO 補(bǔ)貼規(guī)則納入競爭中立規(guī)則只是時間問題。

四、我國對歐盟國家援助審查制度新發(fā)展的應(yīng)對措施

幾乎可以肯定的是，隨著歐盟這一補(bǔ)貼條例的正式生效，受益于外國補(bǔ)貼或國家支持的企業(yè)將很快在歐盟面臨更多審查，這可能會影響包括我國在內(nèi)的諸多國家的企業(yè)。特別是前文提及的典型案例中，盡管條例在當(dāng)時尚未生效，但歐盟已經(jīng)開始啟動對外國補(bǔ)貼、跨國補(bǔ)貼的審查。歐盟的立場是必須確保在競爭和國家援助方面的公平競爭環(huán)境，因?yàn)檫@對于它而言是一條“不可逾越的紅線”。由此可見，歐盟外國補(bǔ)貼（援助）審查制度，甚至可能成為未來中歐之間任何深度和特殊貿(mào)易關(guān)系的關(guān)鍵性條款，對此，我國需及早采取相關(guān)應(yīng)對措施。

（一）完善公平競爭審查制度，對接國際標(biāo)準(zhǔn)

我國近幾年新加入或正在申請加入的國際貿(mào)易投資協(xié)定幾乎全部包含競爭條款或競爭政策章節(jié)。以《中歐全面投資協(xié)定》（以下簡稱“中歐CAI”）為例，雖然其批準(zhǔn)程序目前被歐洲議會凍結(jié)，但協(xié)定部分內(nèi)容可以作為我國競爭政策及國企改革未來走向的信號。協(xié)定雖未涉及“競爭中立”一詞，但在序言中出現(xiàn)了“公平競爭”之語，并且中歐雙方在談判中多次申明就公平競爭規(guī)則達(dá)成了一致意見。我國簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）文本中沒有明確使用“競爭中立”“公平競爭”等措辭，但在第十三章“競爭”的條款規(guī)定中，要求各締約方引入和制定競爭監(jiān)管法律法規(guī)，并可配套制定適當(dāng)?shù)幕砻庖?guī)則，不難發(fā)現(xiàn)其中所體現(xiàn)的“競爭中立”理念。我國當(dāng)前正在申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡稱CPTPP），其在第13 章“電信”以及第17 章“國有企業(yè)和指定壟斷”中提及競爭中立，多處涉及“公平競爭”；第16 章“競爭政策”要求各締約方將國內(nèi)競爭法適用于領(lǐng)土內(nèi)所有商業(yè)活動，并允許締約方規(guī)定某些免于適用國內(nèi)競爭法的情況，前提是“透明的且基于公共政策或公共利益理由”。

我國積極加入上述國際協(xié)定，不僅體現(xiàn)了我國對確保市場公平競爭環(huán)境的信心，也彰顯了我國深化經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展、強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位的決心，同時還有利于我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定及提高國際話語權(quán)。因此，為更好地適應(yīng)上述歐盟趨勢并對接國際標(biāo)準(zhǔn)，完善和強(qiáng)化我國雙維度的公平競爭審查制度實(shí)施無疑是非常重要的一環(huán)。我國自2016 年正式構(gòu)建并實(shí)施公平競爭審查制度以來，已取得卓越的階段性成效，但這一制度在實(shí)施過程中也凸顯了一些問題，亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。特別是有關(guān)例外豁免的規(guī)定過于籠統(tǒng)，使得其適用觸發(fā)條件較模糊。我國應(yīng)盡快制定基于競爭中立的公平競爭審查例外豁免制度，為協(xié)調(diào)我國產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的關(guān)系提供法律依據(jù)。

（二）加快制定對外公平競爭審查制度，填補(bǔ)現(xiàn)行審查制度真空

同歐盟類似，我國現(xiàn)行公平競爭審查制度只針對我國政府限制競爭的行為，并不涉及域外適用問題。歐盟擴(kuò)張其國家援助制度的做法，雖然有一定的政治考量，但的確為歐洲企業(yè)在內(nèi)部市場上與全球企業(yè)競爭創(chuàng)造了公平競爭環(huán)境。我國也應(yīng)考慮外國企業(yè)在我國內(nèi)部市場上與本國企業(yè)公平競爭的有關(guān)議題，完善現(xiàn)行公平競爭審查制度，或在我國投資立法中對外國補(bǔ)貼、跨國補(bǔ)貼進(jìn)行對等監(jiān)管審查［2］，抑或重新制定涉外國補(bǔ)貼、跨國補(bǔ)貼的審查制度，構(gòu)建對歐盟國家援助審查制度域外適用風(fēng)險的制衡機(jī)制。這將有助于實(shí)現(xiàn)我國內(nèi)部市場更加公平的競爭環(huán)境，同時也可作為與歐盟協(xié)商談判的基礎(chǔ)，借助中歐競爭規(guī)則合作框架機(jī)制，在雙方均支持多邊主義貿(mào)易規(guī)則立場下，加強(qiáng)與歐盟的對話協(xié)商，敦促歐盟盡快重啟中歐BIT的簽訂。

歐盟關(guān)于國家援助審查的豁免制度已自成體系，且隨著時間推移及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，歐盟建立了動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷地更新和修訂其中一些豁免法規(guī)。從近期的立法趨勢來看，未來歐盟可能將基于能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等考慮，將其援助豁免的范圍擴(kuò)大至一些產(chǎn)業(yè)政策。例如，歐委會于2020 年11 月啟動了對《2014—2020 國家環(huán)境保護(hù)和能源援助指南》的修訂（目前正在進(jìn)行公眾咨詢），允許政府投資于減少碳排放的技術(shù)，此類資助不屬于非法國家援助。我國公平競爭審查制度也包含涉社會公共利益、產(chǎn)業(yè)政策等的例外豁免法規(guī)，從形式和目的上看，中歐在競爭領(lǐng)域的審查規(guī)則和例外豁免標(biāo)準(zhǔn)具有相似性。并且歐盟在其雙邊經(jīng)貿(mào)談判方面非常積極，中歐之間依然有不少談判合作空間。有鑒于此，我國應(yīng)嘗試與歐盟構(gòu)建新的公平競爭審查制度實(shí)施方面的雙邊協(xié)定，進(jìn)一步推動中歐雙方對彼此產(chǎn)業(yè)政策、競爭審查豁免制度的互認(rèn)等。

（三）鼓勵涉案企業(yè)尋求相應(yīng)司法救濟(jì)，強(qiáng)化其競爭意識和維權(quán)意識

除上述舉措之外，在受到歐委會的外國補(bǔ)貼、跨國補(bǔ)貼調(diào)查時，涉案企業(yè)也可以尋求在歐盟法體系下的司法救濟(jì)［2］。根據(jù)歐盟法，歐盟理事會、歐委會通過的決定等規(guī)范性法令，其合法性受歐盟法院的司法審查?！稓W盟運(yùn)行條約》第263 條規(guī)定，歐盟普通法院對于由成員國、歐洲議會、歐盟理事會或歐委會等提出的訴訟擁有司法管轄權(quán)。除歐盟成員國和歐盟機(jī)構(gòu)擁有起訴資格之外，該條第4 款規(guī)定，任何自然人或法人也可就規(guī)范性法令提起訴訟，前提是這些規(guī)范性法令是針對其本人的或與其有直接的和個別聯(lián)系的，或直接關(guān)系到其本人但未包含實(shí)施措施的。

可見，《歐盟運(yùn)行條約》第263 條規(guī)定直接賦予歐洲法院審查規(guī)范性法令（除建議或意見外）的權(quán)限。例如，在內(nèi)部維度下的國家援助審查案件中，歐委會對成員國的援助措施進(jìn)行行政審查之后作出的各項(xiàng)決定，其有效性和合法性受到歐盟普通法院的司法審查，該決定約束的對象以及利益相關(guān)方，也均有權(quán)就決定的合法性問題或廢止問題向歐洲法院提起訴訟。這意味著，各國受到歐盟援助審查制度影響的自然人或法人均可向歐盟普通法院提起訴訟，請求撤銷歐委會的審查決定。以前述兩個典型案例為例，涉案企業(yè)可以在歐盟法體系下尋求相應(yīng)的司法救濟(jì)。例如，在中埃玻璃纖維織物案中，埃及受損企業(yè)即就歐委會的反補(bǔ)貼稅決定向歐盟普通法院提起訴訟，請求撤銷歐委會的決定。目前該案件尚在審理之中，但可預(yù)見的是，如果歐盟普通法院作出反對歐委會立場的裁定，則歐委會將必須在后續(xù)類似審查案件中修改其做法。

從上述分析不難看出，歐盟國家援助審查制度的新發(fā)展趨勢對我國的外溢效應(yīng)十分明顯。近年來，美歐作為國際經(jīng)濟(jì)秩序改革的重要推手，一直致力于推動WTO改革議程納入競爭中立規(guī)則，同時通過歐盟與第三國簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，將其競爭規(guī)則和援助審查理念貫徹其中，從而間接影響了其他多邊貿(mào)易協(xié)定的競爭條款和競爭中立的引入。例如，我國已加入的RCEP 以及正在申請加入的CPTPP 中均涉及競爭條款，這對締約方的競爭政策和競爭規(guī)則的制定提出了較高要求。質(zhì)言之，歐盟國家援助審查制度及其新發(fā)展所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，一方面直接影響了國際經(jīng)貿(mào)制度的變革趨勢，從而使得國家援助規(guī)則與國際競爭規(guī)則具有一定程度的共性；另一方面也影響到了我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定以及對多邊貿(mào)易體制的融入。因此，有必要從宏觀層面對歐盟雙維度下審查制度的新發(fā)展及其外溢效應(yīng)進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，提煉歐盟國家援助審查制度的雙維度模式，深入分析其適用和解釋方法，以及歐盟最新關(guān)于外國補(bǔ)貼和跨國補(bǔ)貼的審查動向，這對我國對接國際標(biāo)準(zhǔn)、參與國際規(guī)則制定及應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革挑戰(zhàn)具有一定借鑒價值。