萬(wàn)利 高昂 程越 王雙 李柏晨

摘 要：國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建是開展國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性工作，目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)完整的與國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系。為了促進(jìn)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)規(guī)范化管理水平提升，本文科學(xué)分析了國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)化工作現(xiàn)狀，基于自然資源資產(chǎn)管理視角，提出了構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系的主要原則，構(gòu)建了包括基礎(chǔ)通用、資產(chǎn)清查與核算、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)利用、資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)、資產(chǎn)監(jiān)督考核及資產(chǎn)管理信息化等3個(gè)層次7個(gè)子體系的國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架。最后，根據(jù)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的實(shí)際需求，提出了標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與實(shí)施的建議，可為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)管理，標(biāo)準(zhǔn)體系，國(guó)家公園

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.01.006

1 引 言

自然資源資產(chǎn)是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性資源。黨的十八屆三中全會(huì)把“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制”列為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。有關(guān)自然資源資產(chǎn)的論述在十八屆三中全會(huì)后相繼出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、十九大報(bào)告、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等重要文件中，自然資源資產(chǎn)管理的概念逐漸被各方認(rèn)知并成為了社會(huì)各界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。

作為我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分[1]，國(guó)家公園所蘊(yùn)涵的自然資源資產(chǎn)既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類生存環(huán)境的基本構(gòu)成要素。國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理是指“對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源進(jìn)行資產(chǎn)化管理，履行自然資源資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，建立和完善有償使用制度和確權(quán)登記制度，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管”；自然資源管理貫穿于資產(chǎn)管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，二者在實(shí)踐中難以截然分開[2]。自然資源是國(guó)家公園管理的核心，以資產(chǎn)理念管理國(guó)家公園自然資源，有助于最大限度實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)籌兼顧。

標(biāo)準(zhǔn)化憑借其“簡(jiǎn)化、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、優(yōu)選”等特點(diǎn)，是支撐國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理水平快速提升的有效手段，是推進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記、快速摸清國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)“家底”、完善自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算和計(jì)量、推進(jìn)形成人與自然和諧共生新格局的有力保障。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是國(guó)家公園管理局依法依規(guī)監(jiān)測(cè)和管理國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的重要保障。構(gòu)建國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，將有利于國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)有效保護(hù)與科學(xué)利用理念的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；有利于明確國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的工作要求。

然而，目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)完整的與國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系，很多國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容無(wú)標(biāo)可依，導(dǎo)致國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理要求不統(tǒng)一、不規(guī)范，復(fù)制推廣的可行性較欠缺，影響了國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用的系統(tǒng)性，亟需構(gòu)建自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系。本文在科學(xué)分析國(guó)內(nèi)外自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從業(yè)務(wù)視角出發(fā)，圍繞國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)工程理論，提出構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系的主要原則，探索構(gòu)建國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架，并提出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與實(shí)施的建議。

2 自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀

2.1 國(guó)外情況

法律法規(guī)是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范文件[3]，是制定標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，對(duì)于國(guó)家公園自然資源的規(guī)范化管理同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。縱觀世界上建設(shè)國(guó)家公園比較成熟的國(guó)家，都在國(guó)家層面訂立了國(guó)家公園管理法律體系，自然資源管理標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、政策文件密切結(jié)合，共同支撐各國(guó)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織環(huán)境管理技術(shù)委員會(huì)（I S O /TC 207）已有涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布。ISO 14007《環(huán)境管理-確定環(huán)境成本和效益的指南》規(guī)定為保障可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃的落實(shí)，需要進(jìn)行自然資源評(píng)估和環(huán)境成本效益分析，該標(biāo)準(zhǔn)為組織確定與其環(huán)境因素相關(guān)的環(huán)境成本和效益提供了指南[4-5]；ISO14008《環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素的貨幣估價(jià)》標(biāo)準(zhǔn)給出自然資源的定義，規(guī)定了環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素貨幣估價(jià)的方法框架；環(huán)境影響包括自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用[5-6]。

作為國(guó)家公園理念的發(fā)源地，美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理起步較早[7-10]，在自然資源綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化方面最突出的特點(diǎn)是國(guó)家公園自然資源管理法律法規(guī)體系比較完善和健全，形成了聯(lián)邦法規(guī)、專項(xiàng)法規(guī)和“一園一法”互為補(bǔ)充的法規(guī)架構(gòu)[10]。美國(guó)先后頒布了各類自然資源管理法律法規(guī)，主要包括《國(guó)家公園綜合管理法》《國(guó)家公園管理局組織法》等專門法規(guī)，以及《國(guó)家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》《荒野保護(hù)法》《聯(lián)邦土地政策和管理法案》（FL PMA）等綜合性資源環(huán)境法規(guī)和《紅杉法案》《候鳥保護(hù)法案》《資源保護(hù)及恢復(fù)法案》《聯(lián)邦洞穴資源保護(hù)法案》等其他適用法規(guī)[10]。在自然資源資產(chǎn)管護(hù)方面，美國(guó)國(guó)家公園管理局對(duì)公園自然資源行使管理權(quán)，林務(wù)局、土地管理局、魚類與野生動(dòng)物局等機(jī)構(gòu)與其合作，共同保護(hù)國(guó)家公園的自然資源[10]。在自然資源產(chǎn)權(quán)登記方面，美國(guó)主要集中在土地資源權(quán)屬的處理方式和處理過(guò)程上。美國(guó)國(guó)家公園管理局在現(xiàn)有法律和規(guī)則框架下，依據(jù)《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)公園界內(nèi)存在的非聯(lián)邦土地進(jìn)行征收評(píng)估[11-12]。

除法律法規(guī)中的直接規(guī)定外，美國(guó)還制定了標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)操作程序、指南和其他類型的標(biāo)準(zhǔn)化文件，從不同層面，對(duì)國(guó)家公園活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的基本要求和條件、操作步驟和要求等統(tǒng)一規(guī)定[13-14]。如：《聯(lián)邦法規(guī)》（Code of Federal Regulations，簡(jiǎn)稱CFR）要求“國(guó)家公園資源合理利用、管理和保護(hù)等”條款[14]?！端|(zhì)基準(zhǔn)》《水生生物基準(zhǔn)》和《大柏樹國(guó)家保護(hù)區(qū)應(yīng)對(duì)地表水位（變化）越野車和狩獵通道基準(zhǔn)》等基準(zhǔn)文件對(duì)國(guó)家公園有關(guān)環(huán)境資源和國(guó)家公園活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的基本要求和條件提出了統(tǒng)一規(guī)定；《國(guó)家公園培訓(xùn)和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)操作程序》對(duì)特定活動(dòng)操作步驟和要求所作的統(tǒng)一程序性規(guī)定[15]。此外，美國(guó)還發(fā)布了其他類型的直接適用的標(biāo)準(zhǔn)化文件，主要包括《國(guó)家公園植被調(diào)查12步指南》（2010年）、《分類指導(dǎo)（自然資源管理研究報(bào)告NPS/NRPC/NRR-2011/374）》、《聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)國(guó)家植被分類標(biāo)準(zhǔn)（第2版）》（2008年）、《內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局和國(guó)家公園管理局植被制圖實(shí)地調(diào)查法》（1994）、《國(guó)家公園管理局植被調(diào)查精讀評(píng)估程序（第2版）》（2010年）等[14-15]。

除美國(guó)以外，以加拿大和新西蘭為代表的國(guó)家也制定了自己的國(guó)家公園法，為國(guó)家公園自然資源管理提供法律依據(jù)。20 0 0年，加拿大頒布了《加拿大國(guó)家法案》，對(duì)公園的受保護(hù)物種、公園土地規(guī)劃等提出統(tǒng)一要求；以該法案為基礎(chǔ)，加拿大頒布了《加拿大瓜依·哈納斯國(guó)家公園保護(hù)區(qū)令》《加拿大野生動(dòng)物條例》等一系列的法案和條例對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行規(guī)范管理[1 5 -16 ]。在國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)化管理方面，加拿大公園管理局鼓勵(lì)各國(guó)家公園依據(jù)ISO 140 01環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)國(guó)家公園的自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行規(guī)范管理[15-16]。新西蘭頒布了《國(guó)家公園法》《資源管理法》《保育法案》《森林法》《野生動(dòng)物法》等相關(guān)法律，制定了《生物多樣性監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度：技術(shù)說(shuō)明》《標(biāo)準(zhǔn)普查和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目計(jì)劃》，以及植被調(diào)查、種群調(diào)查和監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，目前已發(fā)布了DOCDM-870579《種群監(jiān)測(cè)指南》、DOCDM-259067《調(diào)查和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)操作程序》、DOCDM-374012《植被調(diào)查和監(jiān)測(cè)：空中樹冠調(diào)查》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[14-15]。

自然資源資產(chǎn)核算是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的基礎(chǔ)[17-18]，也是資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。在自然資源資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)化方面，國(guó)際上對(duì)自然資源資產(chǎn)核算的探索始于上世紀(jì)70年代。自然資源價(jià)值核算和國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)領(lǐng)域在世界各國(guó)的理論研究和實(shí)踐中得到不斷發(fā)展。2014年，聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)署等國(guó)際機(jī)構(gòu)正式發(fā)布了首個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系的國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)《2012年環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系：中心框架》（SEEA-2012）[19]。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）給出了編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的標(biāo)準(zhǔn)格式[20]。目前已有很多國(guó)家完成了政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，以加拿大為代表的國(guó)家編制了較為完善的政府資產(chǎn)負(fù)債表；企業(yè)和政府主要采用分類標(biāo)準(zhǔn)、列報(bào)方式、流程和組織形式等方法編制資產(chǎn)負(fù)債表，可為自然資源負(fù)債表的編制提供方法借鑒[20]。

在自然資源資產(chǎn)利用方面，國(guó)家公園對(duì)其自然資源資產(chǎn)采取特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)品的保值增值。美國(guó)、加拿大、新西蘭和日本等國(guó)家制定了特許經(jīng)營(yíng)方面的法規(guī)政策，為國(guó)家重要自然資源資產(chǎn)的保護(hù)與利用提供依據(jù)。美國(guó)先后頒發(fā)了《國(guó)家公園管理局特許事業(yè)決議法案》《特許經(jīng)營(yíng)管理改進(jìn)法案》《國(guó)家公園管理政策》《國(guó)家公園服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)促進(jìn)法》等法規(guī)政策，明確規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)、形式、項(xiàng)目類型、經(jīng)營(yíng)范圍與期限、經(jīng)營(yíng)合同審查和特許經(jīng)營(yíng)的程序等內(nèi)容；加拿大制定了《加拿大國(guó)家公園商業(yè)條例》和《國(guó)家公園租賃和營(yíng)業(yè)許可證法規(guī)》，統(tǒng)一規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及注意事項(xiàng)，公共土地租賃費(fèi)等內(nèi)容[21]；新西蘭的主要法律依據(jù)是《保護(hù)法》與《國(guó)家公園法》[22]，其國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)審批非常嚴(yán)格。日本頒布了《自然公園法》，第三條規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的設(shè)施建設(shè)范圍、自然資源保護(hù)與利用的基本理念以及其他注意事項(xiàng)[23]；韓國(guó)通過(guò)《自然公園法實(shí)施令》和《自然公園法》來(lái)管理國(guó)家公園，以保證政府對(duì)國(guó)家公園的環(huán)境保護(hù)與對(duì)資源的合理利用，其中《自然公園法》第七十三條對(duì)國(guó)家公園實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的目的、營(yíng)業(yè)范圍等事項(xiàng)做了統(tǒng)一的規(guī)定[24]。

2.2 國(guó)內(nèi)情況

在我國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)提出了要“建立國(guó)家公園體制”和“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”，要從資產(chǎn)的角度來(lái)管理和保護(hù)自然資源。我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)入全面深化改革階段。

在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化政策推進(jìn)方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳已發(fā)布了一系列有關(guān)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)和政策文件。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“以各類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，研究完善相關(guān)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程”[25]。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作[2 6 ]。同年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，要求推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記。進(jìn)一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)[27]。2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，要求推進(jìn)自然資源確權(quán)登記，制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算規(guī)范，明確生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算指標(biāo)體系、具體算法、數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)口徑等，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)化[28]。2021年10月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，在完善綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化保障方面，提出推進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用；以自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算為重點(diǎn)，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)管理體系標(biāo)準(zhǔn)化[29]。這些都為統(tǒng)籌推進(jìn)自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的研制和實(shí)施提供了依據(jù)。

相關(guān)管理部門積極制定了自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估與核算、資產(chǎn)確權(quán)登記和資產(chǎn)開發(fā)利用等方面的標(biāo)準(zhǔn)。2016年，原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布相關(guān)的林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，分別是LY/ T 2735-2016《自然資源（森林）資產(chǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》和LY/T 2650-2016《自然保護(hù)區(qū)自然資源適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)方案編制導(dǎo)則》；2020年，由全國(guó)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（TC207）歸口的計(jì)劃號(hào)：20201654-T-469《生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估 陸地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算指南》和計(jì)劃號(hào)：20213356-T- 469《生態(tài)資產(chǎn)核算技術(shù)指南》兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)分別進(jìn)入審查階段和起草階段。2021年，由全國(guó)自然資源與國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（T C93）歸口的計(jì)劃號(hào)：20211154-T-334《海洋生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》進(jìn)入征求意見階段；由全國(guó)地理信息標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（TC 230）歸口的計(jì)劃號(hào)：20212935-T-466《自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》進(jìn)入起草階段。

各地也在國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中積極開展了標(biāo)準(zhǔn)化探索工作。國(guó)家公園方面，目前已發(fā)布4項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，5項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，20項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)。其中，與自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)3項(xiàng)，GB/T 39736-2020《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了國(guó)家公園的服務(wù)體系規(guī)劃包括科學(xué)研究、自然教育、游憩體驗(yàn)[3 0]；GB/ T 39738-2020《國(guó)家公園監(jiān)測(cè)規(guī)范》明確了國(guó)家公園監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)范圍，包括國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記材料，管理機(jī)構(gòu)印發(fā)的文件、報(bào)告和數(shù)據(jù)；國(guó)土、森林、濕地、水、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等調(diào)查結(jié)果[31]；GB/T 39739-2020《國(guó)家公園考核評(píng)價(jià)規(guī)范》給出了生態(tài)資產(chǎn)的定義，對(duì)生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估的一般方法和保護(hù)管理成效的評(píng)估方法提出了統(tǒng)一的規(guī)定[32]。與自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，LY/ T 2933-2018《國(guó)家公園功能分區(qū)規(guī)范》明確了國(guó)家公園實(shí)行差別化管理，功能區(qū)分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)[33]；LY/T 3189-2018《國(guó)家公園資源調(diào)查與評(píng)價(jià)規(guī)范》對(duì)陸域國(guó)家公園范圍的資源調(diào)查與評(píng)價(jià)等提出了統(tǒng)一的技術(shù)要求[34]。這些標(biāo)準(zhǔn)涉及到國(guó)家公園范圍內(nèi)的資產(chǎn)利用分類、自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、資產(chǎn)確權(quán)登記、保護(hù)管理成效的評(píng)估等不同管理活動(dòng)，為促進(jìn)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)規(guī)范化管理提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。

3 國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

3.1 標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則

國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系是由該領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)有機(jī)整體，是國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)研制和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要依據(jù)。國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系的安全、可靠運(yùn)行是靠其體系內(nèi)每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的有效運(yùn)行來(lái)支撐。在構(gòu)建國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則。

3.1.1 可操作性原則

在構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，既要緊密聯(lián)系國(guó)家公園的建設(shè)發(fā)展要求和自然資源管理部門的實(shí)際發(fā)展需要，合理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，也要結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)政策和理論發(fā)展方向，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，建立科學(xué)實(shí)用、指導(dǎo)性強(qiáng)、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.1.2 系統(tǒng)協(xié)調(diào)性原則

標(biāo)準(zhǔn)體系編制要遵循系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性原則，將各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)明確地歸納入標(biāo)準(zhǔn)體系中的相應(yīng)位置，并使其相互協(xié)調(diào)約束、配合。國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)管理工作涉及到多方面的工作協(xié)調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建既要考慮不同要素間的有機(jī)聯(lián)系，也要注意與我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)家公園的實(shí)際管理情況相適應(yīng)，尤其是必須與我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)、自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件相銜接。

3.1.3 科學(xué)性原則

科學(xué)性是構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系最基本的原則，它能確保標(biāo)準(zhǔn)體系滿足實(shí)際需求。在了解國(guó)家公園總體規(guī)劃、國(guó)家公園自然資源管理目標(biāo)與要求、自然資源管理方面的法律法規(guī)與政策文件等客觀需求的基礎(chǔ)上，運(yùn)用相關(guān)學(xué)科的科學(xué)理論和方法構(gòu)建國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，真正做到為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的高質(zhì)量管理工作服務(wù)。

3.1.4 先進(jìn)性與可擴(kuò)展性原則

標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建應(yīng)以滿足當(dāng)前實(shí)際需求為基點(diǎn)，兼顧體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)的未來(lái)發(fā)展方向，積極采用相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出前瞻性和先進(jìn)性。同時(shí)還應(yīng)充分考慮標(biāo)準(zhǔn)體系的可擴(kuò)展性。在構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系的初始階段，要確保標(biāo)準(zhǔn)體系具有一定的開放包容性。通過(guò)合理構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系框架，一方面保證自然資源管理領(lǐng)域在標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)充，另一方面，使其能夠隨自然資源科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及管理工作需求的變化和發(fā)展得以兼容性地?cái)U(kuò)充。

3.2 國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架

國(guó)家公園自然資源管理的核心內(nèi)容之一就是自然資源資產(chǎn)管理[35]。自然資源資產(chǎn)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，主要涉及到自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、登記對(duì)象的用途管制、自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估與核算、自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理等一系列自然資源管理環(huán)節(jié)[36]。從業(yè)務(wù)視角出發(fā)，圍繞國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理框架下的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園管理、自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)技術(shù)和行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，借鑒相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可將該領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系劃分為基礎(chǔ)通用類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)利用類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)監(jiān)督考核類標(biāo)準(zhǔn)等6個(gè)子體系。國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架如圖1所示。

3.2.1 基礎(chǔ)通用類標(biāo)準(zhǔn)

基礎(chǔ)通用類標(biāo)準(zhǔn)是在一定范圍內(nèi)可以直接使用的，可用于規(guī)范國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理工作中所需的基礎(chǔ)性、通用性的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括標(biāo)準(zhǔn)化工作指南、術(shù)語(yǔ)、符號(hào)與標(biāo)志、分類分級(jí)等基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)通用類標(biāo)準(zhǔn)在本領(lǐng)域內(nèi)具有普遍的指導(dǎo)意義，可為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)的其他各類標(biāo)準(zhǔn)提供支撐。

3.2.2 資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)“摸清”國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)家底業(yè)務(wù)實(shí)踐制定的通用性資源調(diào)查、實(shí)物量統(tǒng)計(jì)、價(jià)值量核算等標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)主要包括自然資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)、自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估與核算、自然資源質(zhì)量調(diào)查等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的空間優(yōu)化配置、保值增值管理提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。

3.2.3 資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)

自然資源的產(chǎn)權(quán)管理既是自然資源資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容，也是國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一，涉及多方利益相關(guān)者[37]。資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)是為支撐國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理工作，規(guī)范自然資源確權(quán)和管理涉及的不同環(huán)節(jié)活動(dòng)而制定的標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)主要包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬管理、自然資源資產(chǎn)有償使用、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)融合等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)為促進(jìn)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化管理提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。

3.2.4 資產(chǎn)利用類標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)利用類標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)合理利用國(guó)家公園內(nèi)的自然資源開展特許經(jīng)營(yíng)、游憩利用、科研教育等活動(dòng)而制定的標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)利用類標(biāo)準(zhǔn)主要包括特許經(jīng)營(yíng)、游憩利用、科研教育、資源開發(fā)與利用等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，該類標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的合理利用、保值增值管理提供標(biāo)準(zhǔn)支撐，將有助于充分發(fā)揮國(guó)家公園內(nèi)自然資源的游憩、科研和教育功能等價(jià)值。

3.2.5 資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)是是圍繞國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的空間優(yōu)化配置和科學(xué)保護(hù)修復(fù)過(guò)程制定的標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)主要包括自然資源資產(chǎn)規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)管護(hù)、自然生態(tài)空間用途管制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)家公園規(guī)范自然生態(tài)空間用途管制與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展提供支撐。

3.2.6 資產(chǎn)監(jiān)督考核類標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)監(jiān)督考核類標(biāo)準(zhǔn)是保障國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督考核工作有效開展的重要基礎(chǔ)。資產(chǎn)監(jiān)督考核類標(biāo)準(zhǔn)主要包括過(guò)程監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、管理督查標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為確保國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的質(zhì)量和效益，促進(jìn)國(guó)家公園規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

3.2.7 資產(chǎn)管理信息化類標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)管理信息化類標(biāo)準(zhǔn)是為規(guī)范國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理信息化建設(shè)活動(dòng)而制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)管理信息化類標(biāo)準(zhǔn)主要包括自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)管理與共享服務(wù)、自然資源資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)信息化、自然資源資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)與信息安全等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，共同支撐國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理效率提升，是保障自然資源資產(chǎn)管理信息化工作有序、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

4 自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與實(shí)施建議

4.1 持續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)體系

國(guó)家公園和各類保護(hù)地的自然資源和自然資源資產(chǎn)管理很難分開[11]。在國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施中，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)單位應(yīng)按照自然資源資產(chǎn)清查與核算、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、自然資源資產(chǎn)合理利用等資產(chǎn)管理的實(shí)際情況，以生態(tài)監(jiān)管為底線，以產(chǎn)權(quán)清晰為抓手，不斷完善和健全標(biāo)準(zhǔn)體系，并按照標(biāo)準(zhǔn)體系提出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂計(jì)劃，進(jìn)一步落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。在統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理架構(gòu)下，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理理念與國(guó)家公園建設(shè)的融合發(fā)展，更好地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在自然資源資產(chǎn)管理中的指導(dǎo)、引領(lǐng)和規(guī)范作用，為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理有序、健康地發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)化保障。

4.2 有序推進(jìn)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)制定

在標(biāo)準(zhǔn)體系的總體框架下，以滿足國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用的要求為導(dǎo)向，有計(jì)劃地開展符合國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理方向的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)研制。遵循基礎(chǔ)性、通用性和專用性的順序，優(yōu)先安排資產(chǎn)清查與核算類標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)規(guī)劃與管護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)的研制，包含自然資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)、自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估與核算、資產(chǎn)規(guī)劃、資產(chǎn)管護(hù)和自然生態(tài)空間用途管制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，此類標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)；重點(diǎn)加強(qiáng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理類標(biāo)準(zhǔn)的研制，包含自然資源資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記、權(quán)屬調(diào)查與管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，此類標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的核心標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)施年度標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)劃，指導(dǎo)開展促進(jìn)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理快速發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，落實(shí)并不斷優(yōu)化自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)宣貫及培訓(xùn)工作

依據(jù)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，系統(tǒng)編寫標(biāo)準(zhǔn)化宣貫教材；擬定自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)宣貫計(jì)劃，標(biāo)委會(huì)每年定期舉辦標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)班，為國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)從業(yè)人員提供系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)樹立自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，提高國(guó)家公園自然資源管理者、標(biāo)準(zhǔn)化工作者以及標(biāo)準(zhǔn)使用者的標(biāo)準(zhǔn)化技能，以保障從業(yè)人員在實(shí)踐過(guò)程中能夠準(zhǔn)確地理解標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而自覺地遵守和正確使用標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍建設(shè)

國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系的有效構(gòu)建和實(shí)施，有賴于自然資源領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的人才和隊(duì)伍建設(shè)。國(guó)家公園管理相關(guān)主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)各國(guó)家公園體制試點(diǎn)單位廣泛吸引優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才重視和參與標(biāo)準(zhǔn)化工作，要通過(guò)自然資源和資產(chǎn)管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)定期組織開展標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)化理論和應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)培訓(xùn)，提升標(biāo)準(zhǔn)化人才的業(yè)務(wù)能力和水平，著力培育一批既懂標(biāo)準(zhǔn)化理論和專業(yè)知識(shí)、又熟悉國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)專業(yè)技術(shù)的復(fù)合型技術(shù)骨干、高層次專家和專業(yè)團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)我國(guó)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的健康持續(xù)發(fā)展。

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